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Document 52004AE1430

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2702/1999 relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles dans les pays tiers et le règlement (CE) n° 2826/2000 relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur»(COM(2004) 233 final – 2004/0073 CNS)

OJ C 120, 20.5.2005, p. 34–37 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/34


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 2702/1999 relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles dans les pays tiers et le règlement (CE) no 2826/2000 relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur»

(COM(2004) 233 final – 2004/0073 CNS)

(2005/C 120/08)

Le Conseil de l'Union européenne a décidé le 21 avril 2004, en vertu des articles 36 et 37 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 septembre 2004 (rapporteur: M. Leif E. NIELSEN).

Lors de sa 412ème session plénière des 27 et 28 octobre 2004 (séance du 27 octobre 2004), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 171 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1.   Contexte

1.1

Jusqu'en 1999, le cofinancement par l'Union européenne des campagnes d'information et des actions de promotion en faveur des produits agricoles à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE s'est effectué dans le cadre des différents régimes d'organisation commune de marché. Après cette date, les dispositions sectorielles ont été remplacées par une stratégie plus horizontale, et ce par le moyen du règlement (CE) no 2702/1999 et du règlement (CE) no 2826/2000 pour les mesures concernant respectivement les pays tiers et le marché intérieur et ayant pour but de soutenir les actions de promotion des États membres et des entreprises elles-mêmes. Faute d'un renouvellement, lesdits règlements viendront à expiration à la fin de l'année 2004, et la Commission, conformément à une obligation inscrite dans les règlements a, en mars 2004, présenté un rapport complet sur l'application des règlements, rapport dans lequel figurent des propositions de simplification et d'améliorations.

1.2

À l'intérieur de l'UE, des problèmes tels que la maladie de la vache folle, la dioxine et la listériose ont renforcé la nécessité d'assurer la confiance vis-à-vis des produits alimentaires européens et de diffuser des informations à propos des systèmes de contrôle visant à garantir la qualité et la traçabilité. C'est pourquoi l'on accorde une importance considérable à la question de l'information sur les aspects suivants: législation destinée à assurer la qualité, la sécurité, l'étiquetage, la traçabilité, régimes applicables aux indications géographiques protégées, aux indications d'origine, à l'attestation de spécificité, à l'agriculture biologique et à la production intégrée, tout cela dans le but d'améliorer, aux yeux des consommateurs, l'image des produits européens.

1.3

Dans les pays tiers, le régime actuel a de même pour objectif la diffusion d'informations sur les efforts que déploie l'Union européenne pour assurer la qualité et la sécurité, ainsi que sur les caractéristiques de produits liés à des terroirs spécifiques et sur les exigences relatives à la qualité des produits issus du mode de production biologique. Aussi bien à l'intérieur de l'UE que dans les pays tiers, l'on a recours à des campagnes d'information, à des activités de relations publiques, à des mesures de promotion et à la publicité, ainsi qu'à la participation à des foires et à des expositions qui peuvent préparer le terrain à des campagnes nationales et privées ayant pour objectif l'augmentation de la part de marché des produits des intéressés eux-mêmes.

1.4

En règle générale, la contribution de l'UE à des programmes de promotion représente 50 %, tandis que les associations professionnelles et interprofessionnelles concernées apportent 30 % du financement et les États membres 20 %, ce qui, pour ces deux derniers, peut se faire par le moyen de taxes parafiscales. Les dépenses encourues par les États membres sont considérées comme des interventions et sont remboursées par la Commission.

1.5

Ce sont les organisations européennes ou nationales concernées qui doivent prendre elles-mêmes l'initiative des programmes, tandis que les États membres sont responsables de la gestion, du contrôle et du paiement. Pour assurer la présence de la dimension européenne, l'on donne la priorité aux programmes qui sont présentés par au moins deux États membres et organisations commerciales. Toutefois, ces programmes se heurtent dans la pratique à toute une série de difficultés qui résultent des différences de réglementations et de procédures administratives, ainsi que d'un manque d'engagement que l'on constate dans certains États membres. Globalement, la coordination, le contrôle et l'administration nécessitent au demeurant que les instances à l'origine des propositions investissent une quantité de temps et des ressources qui sont disproportionnées.

1.6

Les propositions dont il s'agit visent à réduire les inconvénients qui existent sous forme de complications et de lourdeurs administratives, comme l'explique plus précisément la Commission dans son rapport. En outre, les modifications proposées ont pour objet de faire en sorte que les programmes se caractérisent dans une plus large mesure par un contenu substantiel présentant un réel intérêt européen.

2.   Observations générales

2.1

La réforme de la politique agricole commune et l'intensification de la concurrence qui se livre sur les marchés confirment la nécessité du régime dont il s'agit ici, de même que le soutien apporté par les pays qui sont en concurrence à des campagnes d'information et à la promotion sur les marchés d'exportation justifie le maintien du régime de l'Union européenne aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union.

2.1.1

Il existe cependant une importante nécessité de procéder à des simplifications et à des améliorations. Grâce à ses consultations avec des organisations professionnelles et d'autres intervenants, la Commission a pu élaborer une proposition complète concernant la révision dont il s'agit maintenant, en vue d'aboutir à une simplification des procédures administratives et de faire en sorte que le régime en vienne à fonctionner de manière aussi satisfaisante que possible.

2.2

Comme le fait observer la Commission, il est cependant trop tôt pour évaluer les résultats du nouveau régime. L'application n'a débuté, progressivement, qu'en 2001 pour les pays tiers et en 2002 pour le marché intérieur, et 2003 est la première année où le régime a été intégralement appliqué. C'est pourquoi, comme le propose la Commission, il est indiqué d'élaborer un nouveau rapport vers la fin de l'année 2006, rapport qui analysera la manière dont fonctionne le régime après la réforme et qui permettra en plus d'évaluer son application dans les nouveaux pays membres de l'UE.

2.3

Aussi est-ce seulement maintenant que de nombreuses organisations sont en train de se familiariser avec les dispositions et les exigences administratives du régime. Cependant, une partie des propositions de programmes qui ont été présentés n'ont, d'un point de vue européen, qu'un intérêt limité, comme le fait observer la Commission. C'est pourquoi il convient de mettre davantage l'accent d'une part, sur des programmes dont l'envergure est significative à l'échelle de l'Union européenne, et d'autre part, sur la nécessité de créer des synergies entre activités nationales et activités communautaires.

2.4

Il faudrait, tout particulièrement après l'élargissement, que d'une manière générale, l'Union européenne s'efforce d'élaborer des réglementations aussi simples que possible, dans un souci de transparence. Indépendamment des différents objectifs internes et externes et du contenu des programmes, la séparation en deux règlements est justifiée par des raisons historiques. Dans un souci de simplification encore plus grande, il conviendra dès que possible de fusionner les règlements en une réglementation commune, afin d'en rendre l'usage plus facile. Pour leur plus grande part, les dispositions sont identiques, et les différences n'ont le plus souvent aucune raison d'être. Les propositions de modifications des règlements dont il s'agit ici sont de même identiques pour ce qui concerne la présentation de propositions de programmes, la prise de décision et le contrôle.

2.5

De surcroît, dans les dispositions concernant le développement rural, les activités d'information, de promotion et de publicité relatives aux produits agricoles et aux produits alimentaires bénéficient d'aides octroyées en vertu de dispositions dont le libellé diffère du régime considéré ici. Nonobstant le fait que très récemment, l'on a mieux précisé les différents domaines d'application des régimes concernés, la Commission devrait d'ores et déjà avoir procédé à une évaluation des possibilités d'élimination de ce chevauchement. Aussi n'y a-t-il aucune raison de différer cette discussion, comme le propose la Commission.

2.6

Le cofinancement de l'UE devrait continuer dans les mêmes conditions que jusqu'à présent, et il conviendrait d'augmenter les ressources budgétaires, compte tenu de l'élargissement et des besoins futurs. Ainsi, le régime peut contribuer à l'intégration et à la mise en place du marché intérieur pour les différents secteurs de produits en ayant égard aux variétés et à la diversité gastronomique. Aussi les organisations professionnelles européennes devraient-elles mener de façon plus intensive des campagnes d'information qui renseignent sur les qualités de produits et sur les variations des préférences des consommateurs à l'intérieur de l'UE. Pour ce qui concerne les marchés des pays tiers, il convient, en même temps que l'on met fin progressivement aux restitutions à l'exportation, de relever les degrés de priorité en fonction des possibilités qui existent, dans une perspective réaliste, de mener à bien des programmes efficaces.

2.7

Le fait que le régime actuel ne soit utilisé que dans une mesure limitée sur les marchés des pays tiers est notamment à mettre au compte de l'exigence selon laquelle les programmes ne doivent concerner que des campagnes génériques. La conséquence en est que les entreprises les plus importantes affiliées aux organisations professionnelles éprouvent bien souvent des réticences et s'abstiennent de contribuer au financement des programmes. Il est exclu d'accorder un soutien à des étiquettes et par conséquent à des entreprises spécifiques, mais, pour que les mesures puissent avoir un effet sensible sur les marchés d'exportation, la Commission doit faire preuve d'une certaine souplesse dans les campagnes et activités similaires en ce qui concerne l'acceptation d'un nombre équilibré d'étiquettes en tant que partie intégrante de la campagne générique, de telle sorte qu'il soit possible de faire le lien entre le message de la campagne et les produits présents sur le marché en essayant de conjuguer le général et le particulier afin de créer des synergies communes. Ce message n'en sera pas en soi modifié mais pour le reste cela donnera aux acheteurs et aux clients la possibilité de trouver les produits concernés. Il faut au demeurant que les responsables des achats et les clients puissent, en pratique, trouver les produits qui font l'objet d'une campagne. Une attention croissante s'attache aussi à l'origine des produits à l'intérieur de l'Union européenne. Si, en revanche, un marché est déjà dominé par des marques, la valeur ajoutée qu'apporte la promotion commerciale de l'UE est limitée, dans la mesure où dans ce cas, les marques privées se livrent le plus souvent une concurrence intense pour augmenter leurs parts de marché en mobilisant d'importantes ressources publicitaires.

2.8

Il y a pas de raison de modifier les taux de cofinancement entre les États membres et les organismes commerciaux. Un élément problématique est que certains États membres s'engagent insuffisamment ou n'estiment pas être en mesure de satisfaire à l'obligation de cofinancement, ce qui a pour effet d'empêcher des organismes commerciaux concernés d'utiliser les régimes, sauf si le financement provient de taxes parafiscales. Dans un but de simplification administrative, il conviendrait de supprimer les actuels taux dégressifs de cofinancement pour les programmes pluriannuels et de fixer à 50 % le cofinancement de l'Union européenne.

2.9

L'acceptation de taxes parafiscales en tant que moyen de financement a déjà pour conséquence que certains organismes couvrent, en réalité, 50 %. Il convient de maintenir cette possibilité, mais en conséquence de cela, l'on devrait assouplir les règles concernant la part obligatoire des États membres, qui est de 20 %, de telle sorte que les États membres puissent décider, au «coup par coup» de l'importance du financement qu'ils souhaitent apporter à un programme. Il conviendrait cependant de prévoir une contribution minimum obligatoire de la part de l'organisation concernée, qui serait, par exemple, de 20 %.

2.10

Le CESE estime qu'il devrait être possible de soutenir des mesures de promotion commerciale des fleurs et des végétaux sur les marchés des pays tiers de la même manière que cela se pratique sur le marché intérieur.

2.11

Le fait que dans le cadre du dispositif, les contributions financières des États membres relèvent des dispositions du traité relatives aux aides d'État est pesant du point de vue administratif et n'a pas de finalité objective. Aussi la dérogation proposée à la procédure de notification, dérogation fonctionnant d'une manière similaire à ce qui est prévu dans le règlement sur le développement rural, aurait-elle dû exister dès l'origine.

2.12

La faculté de fixer un budget minimum et un budget maximum pour les programmes sélectionnés est souhaitable, compte tenu de la charge administrative et du nombre significatif de programmes de petite envergure n'ayant aucun effet sur les marchés concernés. Il est nécessaire de donner la priorité à des programmes dont la durée est suffisamment longue et la dotation budgétaire suffisamment importante pour garantir un effet plus optimal.

2.13

En ce qui concerne les produits issus de l'agriculture biologique à l'intérieur de l'UE, il faut, dans la plus large mesure possible, intégrer les régimes nationaux et les régimes privés de certification et de contrôle dans le régime commun de l'Union européenne applicable aux produits issus de l'agriculture biologique. Cette évolution est bien amorcée et il convient, dans toute la mesure du possible, de la soutenir par des campagnes d'information, en vue de créer un authentique marché intérieur des produits issus de l'agriculture biologique qui viendra se substituer aux régimes nationaux et privés. Les campagnes d'information organisées dans des pays tiers à propos des produits issus de l'agriculture biologique en provenance de l'UE n'ont eu, jusqu'à présent, qu'un effet limité. La mise en place du marché intérieur des produits issus de l'agriculture biologique est une condition préalable à la commercialisation dans des pays tiers de produits issus de l'agriculture biologique. À cela viennent s'ajouter des problèmes concernant la reconnaissance mutuelle, par exemple par l'UE et les États-Unis, de leurs régimes respectifs.

3.   Observations particulières

3.1

Il faut étudier la question de savoir s'il est possible d'aller plus loin que ce qui est proposé actuellement dans le sens de la répartition interne du travail et des compétences entre les États membres et la Commission. Il en va de même de la nécessité de simplifier et de procéder à une répartition plus précise des compétences en matière de participation des nombreux comités et organes qui sont associés à l'élaboration des règles, à la sélection, à la mise en oeuvre, au suivi et au contrôle. Il est donc proposé d'ajouter encore au nombre de ces comités et organes des groupes de travail «ad hoc» composés de représentants des États membres et/ou d'experts ayant des connaissances spécialisées dans le domaine de la promotion et de la publicité et capables de conseiller la Commission pour l'élaboration de la stratégie d'application du régime et pour l'élaboration des mesures nécessaires à cette application.

3.2

La modification proposée concernant la sélection des organismes d'exécution constitue une simplification majeure. Il convient également que, quel que soit le caractère de la campagne, les organisations concernées mènent elles-mêmes certaines activités dans le cadre d'un programme, et que l'organe d'exécution ne soit sélectionné qu'après la décision de la Commission.

3.3

Pour ce qui est des autres critiques, et notamment celles qui concernent l'utilisation de la période séparant la transmission des propositions de la décision finale, le niveau de détail exigé à un stade précoce, ainsi que le manque de transparence des décisions, les modifications proposées marquent un progrès dans le sens d'une réponse à ces critiques. Il reste cependant nécessaire d'envisager un assouplissement des lourdes exigences qui sont imposées en matière de rapports.

3.4

La souplesse dont il est proposé que bénéficie la Commission pour prendre elle-même l'initiative de campagnes d'information et de promotion en vue d'assurer une répartition plus égale entre les différents secteurs de produits est à considérer comme souhaitable, compte tenu de la surcharge de demandes relatives aux fruits et légumes, alors que d'autres secteurs ne retiennent guère ou ne retiennent que très modestement l'attention. L'application dans la pratique soulève néanmoins toute une série de questions, comme la mention expresse des annexes qui limitent le nombre de pays et de produits pouvant faire l'objet d'une promotion de l'UE.

3.5

Il convient d'associer distinctement le logo UE de l'agriculture biologique aux activités d'information et de commercialisation, en vue de faire mieux connaître le régime communautaire de certification et de contrôle et de promouvoir l'harmonisation des régimes nationaux. Ce logo contient les douze étoiles et symbolise l'Union européenne, de sorte qu'il convient d'atténuer l'obligation de faire figurer le drapeau de l'Union sur le matériel des campagnes, selon des principes à préciser. Les exigences actuelles aboutissent à la présence de différents logos UE sur un même matériel de campagne. À cela viennent s'ajouter des logos nationaux de l'agriculture biologique, ainsi que le logo de l'expéditeur, ce qui altère la clarté du message. Ainsi, les campagnes qui bénéficient du soutien du programme LIFE affichent le logo LIFE qui contient de même les douze étoiles, mais pas le drapeau de l'Union européenne.

3.6

L'obligation en vigueur jusqu'à présent, selon laquelle il est autorisé de faire figurer uniquement les logos nationaux de l'agriculture biologique, à condition que les règles concernées soient des règles nationales d'une portée plus étendue, est une source de traitement discriminatoire et va à l'encontre de l'harmonisation. Dans le projet de plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques (1), il est ainsi proposé de prévoir l'utilisation de logos nationaux parallèlement au logo UE.

3.7

Le CESE invite la Commission à élaborer un guide de procédure à l'intention des opérateurs, qui aiderait tant ces derniers que les autorités dans leur travail de contrôle, et par conséquent contribuerait à l'ensemble de cette nouvelle politique de promotion communautaire.

3.8

L'application de ces règlements est récente, mais l'on peut déjà détecter des besoins essentiels, qui doivent être pris en considération pour l'avenir. La Commission doit apporter le plus grand soin à la coordination des actions sur les différents marchés pour éviter dans le futur des chevauchements et des messages croisés, qui ne peuvent que nuire à l'efficacité de la promotion.

4.   Conclusion

4.1

Il conviendra d'adopter la proposition de la Commission en tenant compte des observations présentées ici concernant la nécessité de simplifications supplémentaires.

Bruxelles, le 27 octobre 2004.

la Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques (COM(2004) 415 final).


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