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Document 52004AE1204

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Construire notre avenir commun: défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013»(COM(2004) 101 final)

OJ C 74, 23.3.2005, p. 32–39 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)
OJ C 74, 23.3.2005, p. 18–18 (MT)

23.3.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 74/32


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Construire notre avenir commun: défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013»

(COM(2004) 101 final)

(2005/C 74/07)

Le 18 mars 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 13 juillet 2004 (rapporteur: M. DASSIS).

Lors de sa 411ème session plénière des 15 et 16 septembre 2004 (séance du 15 septembre 2004), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 143 voix pour, 26 voix contre et 11 abstentions.

1.   Cadre de l'avis

1.1

Le 1er mai 2004, l'Union européenne a franchi un grand pas vers la concrétisation de la vision des fondateurs de la Communauté européenne, en 1952, cette vision qui était aussi celle d'hommes qui avaient connu des guerres, des catastrophes et d'autres malheurs et avaient vécu dans la pauvreté et la misère. Le chemin qui reste à parcourir jusqu'à une véritable intégration européenne n'est désormais plus très long. L'Europe des Vingt-cinq constitue dorénavant une réalité et la décision concernant celle des Vingt-sept a déjà été prise.

1.1.1

Cette avancée ne signifie toutefois pas que soit écarté tout risque d'un retour en arrière, aux conséquences imprévisibles. L'édifice européen commun doit s'appuyer sur des piliers. Le plus solide sera la conviction qu'auront les citoyens de faire partie intégrante de cet édifice, la fierté qu'ils auront d'appartenir à une vaste entité géographique démocratique, qui assure et garantit la paix et le respect de la dignité humaine et vise au bien-être de tous, de faire partie d'une structure où la solidarité constitue la règle la plus fondamentale de comportement pour tous et toutes. Des citoyens animés d'un sentiment patriotique à l'égard de l'Europe et fiers d'y vivre.

1.2

Pour qu'il en advienne réellement ainsi, il est indispensable, cependant, que l'Union européenne consolide les politiques communes qu'elle possède déjà et qu'elle entreprenne, à un rythme soutenu et en utilisant des procédures démocratiques, de concevoir et de transposer dans la pratique toutes celles qui lui manquent encore pour qu'au-delà de l'union économique et monétaire, elle constitue une réalité sociale et politique.

1.3

Concevoir et appliquer ces politiques implique bien évidemment un certain coût, qu'il conviendra de répartir de manière équitable et en fonction de la puissance économique de chaque citoyen, de chaque pays.

1.4

Désireux de contribuer au débat sur la confection du budget de la nouvelle période de programmation 2007-2013, le CESE, saisi par la Commission, émet cet avis sur la question, dans lequel il a également pris en considération la communication de la Commission: Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale (1).

1.5

Le CESE ne se cantonne cependant pas à l'examen critique de ces deux documents mais élargit sa réflexion à des thèmes, des questions et des pans de politique qui n'y sont pas abordés, en dépit de la haute importance qu'ils revêtent pour la construction de l'avenir européen ou le fonctionnement budgétaire de l'Union pendant la période de programmation envisagée.

1.6

Par conséquent, sans ignorer ces documents, et notamment la communication de la Commission relative aux perspectives financières 2007-2013, nous ne pouvons, compte tenu de la nature et de la composition du CESE, nous limiter à son examen critique mais devrons également nous pencher sur des thèmes, des questions et des pans de politique qui ne sont pas abordés dans le texte de ladite communication.

1.7

En d'autres termes, parallèlement à l'opinion (convergente ou divergente) qu'il exprimera sur les points de vue et les propositions de la Commission européenne, le CESE doit contribuer à faire progresser la discussion sur l'avenir commun de l'Europe, en insistant sur les autres facettes connexes de la question.

2.   Revue d'ensemble de la communication de la Commission

2.1

Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen (2) la Commission expose sa vision de l'Union européenne et sa programmation budgétaire future pour la période 2007-2013.

2.2

Pour exploiter tous les avantages de l'élargissement et aider l'Europe à prospérer, elle propose trois grandes priorités: le développement durable, les intérêts des citoyens et le renforcement du rôle de l'Union en tant que partenaire mondial.

2.3   Développement durable: croissance, cohésion et emploi

2.3.1

Lors du Conseil européen de Lisbonne, en 2000, les chefs d'État et de gouvernement ont arrêté un programme en vue de construire une Europe qui devienne «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable de croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale».

2.4

Pour la Commission, il convient de redynamiser ce processus, en lui assignant des objectifs crédibles et opérationnels, au niveau des États membres comme à celui de l'UE. Il faut promouvoir la compétitivité des entreprises dans le marché intérieur, améliorer la recherche et le développement, connecter l'Europe par l'intermédiaire de réseaux, faire progresser la qualité de l'enseignement et de la formation dans l'UE, renforcer davantage l'Agenda pour la politique sociale et aider la société à être à même de prévoir et de gérer les mutations sociales.

2.5

Les objectifs de croissance et de compétitivité seront également les principales priorités de la prochaine génération des politiques régionales et de cohésion, l'accent étant tout particulièrement mis sur les régions en retard de développement. Plus encore que par le passé, la croissance et la cohésion doivent se compléter mutuellement.

2.6

À l'avenir, la politique de cohésion devra s'attaquer systématiquement au problème du manque de compétitivité, afin qu'un nombre accru de régions de l'Union puisse contribuer à la croissance et à l'emploi.

2.7

Dans ses propositions, la Commission acte en outre expressément les décisions prises par le Conseil en 2003 de réformer la politique agricole commune et de fixer jusqu'en 2013 les dépenses agricoles pour les mesures de marché et les paiements directs. Cette réforme va radicalement réorienter la politique agricole de l'UE vers le développement durable en supprimant le couplage des aides et de la production. La future politique de développement rural, réorganisée au sein d'un instrument unique, contribuera à accroître la compétitivité de l'agriculture et à réaliser des progrès en matière d'environnement et de diversité de l'espace rural. Elle dégagera des crédits supplémentaires en procédant à des transferts partiels des montants issus des paiements directs aux exploitants, afin de renforcer les programmes de développement rural.

2.8

La nouvelle politique commune de la pêche, telle qu'elle sera réformée, restera axée sur l'exploitation durable des ressources. La politique de l'environnement est mise en œuvre de manière à répondre aux attentes des citoyens concernant l'amélioration des conditions de vie et de solidarité entre les générations, ainsi qu'aux engagements internationaux, tout en promouvant l'efficacité et la compétitivité.

2.9   Citoyenneté

2.9.1

Depuis le traité d'Amsterdam, la plupart des politiques en matière de liberté, de sécurité et de justice ont été transférées au niveau communautaire. Aujourd'hui, tout le monde reconnaît que les défis posés par l'immigration, l'asile et la lutte contre la criminalité et le terrorisme ne peuvent plus être relevés de manière satisfaisante par des mesures prises exclusivement au niveau national. Il en va de même pour la protection contre les catastrophes naturelles et les crises sanitaires et environnementales, l'accès aux services publics ainsi que les problématiques liées aux consommateurs et à la santé.

2.10

Toute cette action pourra être développée grâce à l'amélioration des instruments et à des financements suffisants.

2.11   L'Union européenne dans le monde

2.11.1

L'Union élargie devra jouer un rôle plus important, en tant que chef de file régional et comme partenaire mondial. Pour répondre à ces attentes, il importe que l'UE se mue en acteur politiquement responsable, capable d'exploiter le poids qui est le sien.

2.12

Il convient que l'Union joue aussi pleinement son rôle dans la gouvernance politique mondiale et dans la sécurité stratégique. Cette mission consiste notamment à prémunir la société contre les menaces, à assurer la sécurité civile et à protéger les citoyens contre différents risques.

2.13   Exigences financières

2.13.1

Ces objectifs peuvent être atteints pour une Union de 27 États membres sans que le plafond actuel des dépenses soit augmenté.

2.14

Pour relever le défi décrit ci-dessus, consistant à élaborer un projet politique crédible, il est nécessaire de disposer des ressources nécessaires à sa mise en oeuvre. La Commission a calculé, pour la période concernée, un niveau de dépense moyen de 1,14 %. Il sera procédé à un rééquilibrage significatif du budget de l'UE, afin de soutenir les nouvelles priorités. Dans un premier temps, le niveau des dépenses augmentera sous l'effet de l'élargissement mais à la fin de la période, il sera proche de son niveau initial. Les engagements seront inférieurs au plafond actuel de 1,24 % du RNB.

2.15

La Commission propose que l'on envisage d'introduire à l'avenir un mécanisme de correction généralisée, qui définisse une méthode transparente et objective pour corriger une charge budgétaire jugée excessive par rapport à la prospérité relative d'un pays.

2.16

La Commission élaborera endéans l'année 2004 des propositions législatives appropriées, ainsi qu'une feuille de route précise afin d'atteindre les objectifs concernés.

3.   Observations du CESE sur le texte et les propositions de la Commission européenne

3.1

D'une manière générale, le CESE estime que le document de la communication de la Commission européenne est positif. Si l'on entre dans les détails, on peut dire qu'il s'agit d'un texte globalement:

cohérent: les différentes parties qui le composent, lesquelles s'articulent de manière conséquente et constituent un ensemble homogène, sans contradictions, désaccords ou lacunes,

reposant sur une assise politique solide et visionnaire: il décline de manière satisfaisante, complète et perspicace son fondement politique en objectifs légitimant la recherche d'un avenir commun,

proposant des choix et priorités clairs et logiques en matière de pratique politique: il propose des actions et la mise en œuvre de mesures qui s'inscrivent dans la logique des objectifs politiques déterminés,

équilibré: sans éviter certains compromis ou la création de multiples nouveaux équilibres et autres combinaisons, il tente d'adapter les ressources disponibles aux exigences correspondantes qu'implique la poursuite des objectifs politiques par le biais de la pratique politique spécifique.

3.2

Le CESE porte un jugement positif, voire très positif, sur des choix et conceptions spécifiques exprimés dans le texte et leur apporte son appui. Il s'agit plus précisément des éléments suivants:

3.2.1

La notion de développement durable et son contenu ainsi que la combinaison afférente d'éléments économiques, sociaux et environnementaux.

3.2.1.1

Le CESE se range aux vues de la Commission européenne en la matière et note que le concept du développement durable est complexe et qu'il recouvre:

la protection des ressources naturelles de l'Union (dimension environnementale),

la création d'un climat favorable:

1)

à la progression de la compétitivité (composante économique - quantitative),

2)

à la progression de la solidarité (composante sociale - qualitative), avec une attention spécifique consacrée aux citoyens guettés par le danger de l'exclusion sociale, l'assurance d'une prospérité et d'une sécurité accrues pour tous les Européens.

3.2.1.2

En effet, la notion de développement durable ne se résume pas à des paramètres quantitatifs de croissance économique mais englobe également des éléments qualitatifs (sociaux, environnementaux).

3.2.1.3

Le CESE fustige la confusion qui s'opère dans d'autres textes entre les notions de «croissance économique durable» et de «développement durable». Dans son avis sur l'«Évaluation de la stratégie de l'UE en faveur du développement durable» (3), il relève que les perspectives financières de l'UE pour la période de 2007 à 2013 auraient pu être l'occasion d'imprimer un élan décisif au développement durable. Il y constate en outre qu'il ne suffit pas de continuer à appliquer telles quelles des politiques en vigueur qui se sont révélées problématiques pour le développement durable et de les inscrire à l'avenir dans le cadre de la ligne budgétaire «Croissance durable». Il y souligne enfin que «développement durable» et «croissance durable» sont deux concepts différents, qui peuvent entrer en contradiction.

3.2.1.4

Le CESE rappelle estimer que pour concrétiser le développement durable, il est indispensable et urgent de lui consacrer des ressources financières plus importantes que celles qui lui sont affectées aujourd'hui ou sont prévues dans les perspectives budgétaires pour 2007-2013. Par ailleurs, vu l'insuffisance des moyens économiques et étant donné que l'environnement constitue un bien public collectif qui ignore les frontières et un volet essentiel de la stratégie de développement durable, le CESE se demande dans quelle mesure il ne serait pas indiqué d'exclure les investissements afférents du calcul du déficit budgétaire fixé dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (4).

3.2.1.5

L'Europe peut jouer un rôle de poids dans l'économie mondialisée et influer sur son cours dans le sens d'une plus grande place donnée au développement durable. Les ressources financières qui sont prévues sont toutefois insuffisantes pour ce faire. L'Union européenne doit s'exprimer d'une seule voix. Les États membres, quelles que soient leur taille ou leur importance, ne peuvent guère infléchir les développements à l'échelle mondiale. La coordination de leurs efforts pour la poursuite d'objectifs communs dans le cadre de l'Union européenne fait figure de nécessité impérative.

3.2.2

La rentabilité économique de la cohésion sociale et le constat évident qu'en plus de sa portée sociale et de la réduction des disparités, le processus de cohésion induit également des améliorations quantitatives des paramètres de la croissance économique proprement dite.

3.3

L'ensemble du programme visant à rechercher et approcher la réalisation de cette vision politique globale repose sur le concept fondamental du développement durable, tel que défini à l'intérieur du cadre composite des dimensions économique, sociale et environnementale.

3.4

Combiné aux analyses afférentes du troisième rapport pour la cohésion économique et sociale, le texte du Comité pose une problématique et un thème de débat, concernant l'organisation de la coopération interrégionale et de la procédure à suivre pour la promouvoir.

3.4.1

Il est proposé de supprimer les «compléments de programmation» des cadres communautaires d'appui (CCA), ainsi que les CCA eux-mêmes en tant qu'instruments de gestion, et de les remplacer par un texte stratégique équivalent sur la cohésion, équilibré au niveau communautaire.

3.4.2

De même, vu le diagnostic d'inefficacité posé à propos de la pratique suivie jusqu'à présent, avec les 60 ou 70 priorités des anciens textes, il est proposé de juxtaposer trois ou quatre priorités qui soient spécifiques à chaque pays et une autre, commune celle-là, que constitue la réforme administrative. Pour mieux tenir compte des spécificités des États membres, l'Union européenne pourrait par ailleurs adopter des modes de gestion plus souples et décentralisés, tout en prescrivant toujours une transparence et une rigueur totales.

3.4.3

Il apparaît que la proposition de modifier la méthode de contrôle de la gestion économique et financière revêt une portée éminente: au lieu d'effectuer un contrôle projet après projet, on optera pour la conclusion préalable d'un pacte de confiance fixant les règles en la matière. Dans un tel schéma, la procédure de contrôle devra s'effectuer dans un cadre homogène, qui soit accepté par toutes les instances concernées.

3.4.4

'Par ailleurs, le CESE fait part de son inquiétude face à l'écart grandissant entre les engagements et les paiements. On estime qu'à la fin de la période de programmation 2007-2013, ce différentiel atteindra 188 milliards d'euros, soit le budget d'une année. Le CESE estime dès lors indispensable d'assouplir les perspectives budgétaires. En offrant la possibilité d'allonger d'une année le délai des paiements pour les engagements souscrits dans le cadre des fonds structurels (modification de la règle n+2 en n+3), on arriverait à pouvoir utiliser et exploiter les sommes ainsi mises à disposition d'une manière plus sereine sans être soumis à la pression du temps, cela s'avérant plus judicieux et efficace.

3.5

Le nœud même du déroulement du débat doit consister à reconnaître que le budget communautaire et les ressources économiques de l'UE dépendent directement du degré de développement économique des différents États membres et du montant des PNB nationaux.

3.5.1

Par conséquent, avec la contribution qu'il apporte pour promouvoir également le développement économique des dix nouveaux pays, le budget communautaire crée les conditions nécessaires pour améliorer et élargir dans le futur la base de calcul de ses propres rentrées. En effet, le renforcement des capacités de chaque pays et l'amélioration des PNB nationaux auront pour conséquence de conforter également le budget communautaire en raison des contributions accrues des États membres (calcul à partir d'un pourcentage, sur une base accrue).

3.5.2

D'autre part, on fera remarquer qu'en incorporant dans le marché unique européen ceux des nouveaux États membres, on assurera une amélioration des perspectives de croissance des quinze anciens pays de l'Union. Il ne serait assurément pas bien difficile de mesurer l'ampleur du surcroît de croissance que chacun des Quinze peut escompter retirer des effets multiplicateurs du développement des nouveaux États et de l'intégration de leurs marchés dans celui, unique, de l'Europe. Quoi qu'il en soit, ce supplément de croissance qui est attendu pour l'Europe des Quinze aura pour effet de drainer également de nouvelles ressources vers le budget communautaire.

3.5.3

En plus, le CESE, est d'avis que dans le but d'assurer la répartition des ressources de l'UE de manière à répondre à l'objectif essentiel qui est la convergence, priorité doit être donnée aux besoins des nouveaux États membres où se trouve la plupart des régions les moins développées et où le processus d'intégration n'a pas encore été achevé.

3.5.4

Le CESE est d'avis qu'il convient de considérer très attentivement non seulement le plafond du budget européen mais aussi les projections qui le fondent. Il est en effet basé sur le revenu communautaire brut, lequel ne peut faire que l'objet de prévisions, au départ d'hypothèses de travail concernant la croissance économique, la parité de change entre l'euro et le dollar, le prix du pétrole brut, etc. En conséquence, nombreuses sont les incertitudes qui existent et influeront sur les moyens financiers globaux. Le CESE recommande dès lors à la Commission européenne d'élaborer des scénarios de rechange, au départ de présupposés tantôt pessimistes, tantôt optimistes, de manière à déterminer une fourchette à l'intérieur de laquelle se situeront les budgets annuels pour la période 2007-2013.

3.6

Le CESE estime que pour arriver à résoudre les questions de traitement des deux variables que sont l'estimation économique (coût) d'objectifs politiques ambitieux et les ressources financières (insuffisantes) qui sont disponibles, il faut se demander à quel point les moyens à disposition sont suffisant pour atteindre les objectifs.

3.7

Dans le processus d'adaptation de ces ordres de grandeur, le dilemme suivant se pose: sous la pression de l'ajustement, va-t-on revoir à la baisse les objectifs politiques et la vision qu'ils représentent, pour les ramener au niveau des ressources disponibles ou faudra-t-il, à l'inverse, chercher à augmenter les moyens jusqu'au volume où ils seront suffisants pour que les grandes visées restent intactes? Ce dilemme peut devenir théorique si l'on s'attelle avec réalisme et efficacité à arriver à la bonne adéquation des moyens mis à disposition.

3.8

Dans la mesure où ils sont jugés nécessaires pour construire efficacement l'avenir commun de l'Europe, il paraît problématique de les «brader» en quoi que ce soit. Dans ce sens, la tentative de la Commission européenne de redéfinir les équilibres nécessaires n'est ni facile à accepter, ni vraiment compréhensible, sa conséquence évidente étant d'affaiblir les effets potentiels de ses objectifs politiques.

4.   Approches substitutives concernant le plafonnement des crédits d'engagement

4.1

Comme il ressort du texte de la communication, la Commission a hésité, avant d'arriver à sa proposition consensuelle, entre trois choix possibles concernant le niveau du plafonnement des crédits d'engagement du budget communautaire, en tenant compte des évolutions récentes liées à cette problématique.

4.2

La première possibilité consistait à ce que ce plafond représente 1 % du RNB, conformément au souhait exprimé par certains États membres. La Commission européenne estime clairement qu'un tel pourcentage est totalement insuffisant.

4.3

La deuxième était qu'il se monte à 1,30 % du RNB. La Commission européenne considère que ce chiffre, sans être exagéré, peut permettre à l'Union européenne de mieux répondre aux impératifs de la réalisation de l'ensemble de ses objectifs politiques.

4.4

La troisième possibilité consistait à retenir un plafonnement à 1,24 % du RNB, ce qui correspond au cadre financier actuel. La Commission européenne tient cependant à préciser que si ce chiffre est arrêté en définitive, il faudra procéder à des réaménagements dans le budget de l'Union européenne pour pouvoir dégager des marges de financement des nouvelles priorités.

4.5

La Commission européenne a finalement retenu la troisième possibilité, cette option ayant toutefois, comme on peut l'imaginer, les implications suivantes:

4.5.1

Premièrement, le maintien du cadre du budget actuel, ce qui pose la question de savoir si en fin de compte, il est possible d'assurer également la prise en charge et la couverture financière de nouvelles priorités avec les mêmes rentrées budgétaires qui finançaient jusqu'ici un nombre moindre de priorités. Il faut noter que le niveau de développement de la plupart des dix nouveaux États membres (qui seront douze ultérieurement) se caractérise par un retard, et un retard notable, vis-à-vis de celui de l'Europe des Quinze et donc qu'un soutien financier efficace pour assurer leur essor réclamera des ressources nouvelles, ce qui représentera des montants élevés. Sur ce point, le texte de la Commission précise que «dans l'Union élargie, le PIB moyen par habitant sera inférieur de plus de 12 % à celui enregistré dans l'Europe des Quinze, tandis que les disparités en matière de revenus doubleront, globalement».

4.5.2

Deuxièmement, des restructurations et de nouveaux équilibres dans le budget communautaire: la question qui se présente consiste à savoir si les réformes et nouveaux équilibrages ainsi requis débouchent également sur des «régressions» équivalentes dans les objectifs politiques posés dans la communication même de la Commission européenne, entraînant ainsi un affaiblissement des bases nécessaires à l'édification de notre avenir européen commun.

4.5.3

Troisièmement, la structure et le mode de fonctionnement largement fédéraux que l'UE acquerra avec l'adoption et l'entrée en vigueur de sa Charte constitutionnelle, dans le sens d'un infléchissement de la subsidiarité, d'un élargissement et d'un renforcement des politiques européennes communes et, partant, des ressources correspondantes qu'elles exigent.

4.5.4

Le CESE note et relève dans le texte de la communication de la Commission un certain nombre de passages qui mettent en évidence les possibles carences financières qui risqueraient d'apparaître au cours de la période de programmation 2007-2013 et qui auraient pour effet de bouleverser les prévisions politiques et d'ôter toute possibilité de concrétisation du plan d'action décrit et proposé.

4.5.5

En effet, tout conciliant, mesuré et équilibré dans sa démarche que soit le texte de la Commission, elle ne manque pas de souligner que, «compte tenu de l'effet asymétrique que l'élargissement aura sur le budget communautaire, la simple préservation de l'acquis demande à elle seule une intensification de l'effort financier» (introduction). Cette remarque, formulée en termes élégants, ne laisse planer aucun doute quant à l'impossibilité, non pas d'enrichir, mais de simplement préserver l'acquis communautaire dans le cas de figure d'une non-augmentation des ressources.

4.5.6

Bien plus, la Commission renforce encore cette affirmation en évoquant l'élargissement persistant du fossé entre les engagements politiques de l'UE et son incapacité à les honorer, ainsi que l'érosion qui affecte, du fait du manque de volonté politique et de l'insuffisance des ressources, la capacité de l'Union à tenir ses promesses dans de nombreux nouveaux domaines prioritaires (introduction).

4.5.7

Au demeurant, on retrouve des allusions similaires dans d'autres passages du texte de la communication. Ainsi, le chapitre 2 fait valoir que «l'écart entre ce qu'on exige de l'Union et les ressources dont elle dispose est devenu trop grand» puis avertit, juste après, qu'«imposer à l'Union une série d'objectifs puis lui refuser les ressources nécessaires reviendrait à la condamner aux critiques justifiées des citoyens dont les attentes légitimes ont été déçues».

4.5.8

Le CESE estime que la Commission formule une remarque judicieuse lorsqu'elle fait observer que «tous les États membres seront perdants» si l'on ne parvient pas à un accord sur les objectifs du projet européen et si les fonds nécessaires pour le concrétiser ne sont pas dégagés.

4.5.9

Dans l'évaluation des observations susmentionnées, il convient également de tenir compte du constat qu'avec l'incorporation du Fonds européen de développement dans le budget communautaire durant la nouvelle période de programmation 2007-2013, ce dernier ne restera pas à son niveau actuel mais connaîtra en fait une diminution.

4.5.10

Durant la période de programmation 2007-2013, les politiques européennes communes seraient renforcées, pendant que les politiques nationales correspondantes seraient limitées. Cette évolution se justifie par le fait que l'Union européenne ne peut se muer en simple gestionnaire des actions nationales. L'intérêt commun exige que soient élaborées et mises en œuvre des politiques communes européennes.

4.5.11

Cependant, l'amélioration de la valeur ajoutée de l'Union ne peut être laissée aux politiques nationales. La Commission explique sans ambages que pour l'améliorer efficacement, il est nécessaire de disposer de grandes masses critiques au niveau supranational et que c'est donc par le biais de politiques communes que cette efficacité pourra être atteinte au mieux (page 5 du texte français).

4.5.12

Par conséquent, il est erroné d'envisager la question comme un simple problème de redistribution des ressources entre les États membres. Tout au contraire, il y a lieu de la présenter comme une question d'optimalisation de l'impact des politiques communes européennes, dans le but d'augmenter encore la valeur ajoutée des fonds communautaires mis à leur disposition (page 5 du texte français).

4.5.13

Par ailleurs, dans l'énumération des points positifs à laquelle elle procède, la Commission relève la portée que revêtent les interventions communautaires et la création afférente d'une valeur ajoutée européenne pour chaque euro versé par le budget de l'Union.

4.5.14

Des références de ce type se retrouvent également dans les passages suivants du texte de la Commission:

dans l'introduction, quand il affirme qu'«il faut rendre les dépenses publiques aussi rentables que possible et faire en sorte que la combinaison des actions nationales et communautaires apporte une valeur ajoutée supérieure à la somme des contributions de chacune des parties»,

au chapitre I.A.1, lettre e), lorsqu'il analyse le fonctionnement des politiques communautaires en y voyant un catalyseur pour la mise en oeuvre, par les États membres, de l'agenda de politique sociale qui fait partie intégrante de la stratégie de Lisbonne,

au chapitre I.A.2, qui étudie la valeur ajoutée de la cohésion politique,

au chapitre I.A.3 qui relève les implications en termes de valeur ajoutée de la politique agricole commune,

au chapitre I.C, quand il affirme que «des relations extérieures cohérentes peuvent permettre [à l'Union européenne] d'accroître son influence bien au-delà de ce que les États membres peuvent réaliser séparément ou même en ayant des lignes de conduite parallèles»,

au chapitre I.C.2, avec le constat que «par une telle présence unifiée au sein des organes de gouvernance économique multilatérale, tels que la Banque mondiale, le FMI et les instances économiques des Nations unies: en particulier, la valeur de chaque euro dépensé dans ce nouveau contexte augmenterait sensiblement»,

au chapitre I.C.3, qui analyse la valeur ajoutée de l'assistance fournie par l'UE à des pays tiers (avantage comparatif d'une démarche européenne commune face aux crises à l'extérieur de son territoire),

au chapitre III.B, qui développe la question de la valeur ajoutée apportée par la création et le fonctionnement du nouvel instrument de voisinage.

4.5.15

Le CESE pense utile de faire remarquer qu'il est absurde d'ambitionner plus d'Europe en réduisant les moyens mis à disposition. Par ailleurs, la limitation des ressources propres à 1 % du RNB contraindra en définitive à opérer des coupes dans la dotation des politiques structurelles et celles de cohésion, d'autant que vu le cadre de financement de la politique agricole commune qui court jusqu'en 2013, toutes les réductions ultérieures imposées par la diminution du budget communautaire viseront cette action de cohésion, avec des répercussions drastiques au regard des défis et des besoins résultant de l'élargissement de l'UE. Bien plus, avec une telle évolution, toute initiative ou incitation en matière de développement se trouvera dénuée de contenu et de valeur.

4.5.16

Sur la base de ces observations, le CESE estime qu'il y a lieu de dépasser les réserves de la Commission et d'opter pour l'accroissement des ressources propres du budget communautaire pour la nouvelle période de programmation 2007-2013, en les portant au-delà du cadre budgétaire en vigueur au montant maximal de 1,30 % du RNB et en veillant parallèlement à ce que l'approche annuelle de ce plafond ne présente pas des écarts inhabituels.

4.5.17

Ce point de vue est encore renforcé par le constat que en ce qui concerne l'économie des pays qui sont des contributeurs nets au budget communautaire, une partie des ressources mises à disposition par le biais des fonds structurels y retournent grâce aux exportations. Cette problématique a déjà été étudiée au niveau de l'Europe des Quinze et on s'attend à ce que le dispositif fonctionne de la même manière dans l'Europe à 25 États membres. Par conséquent, une fraction importante des fonds qui seront débloqués pour le développement des 10 nouveaux pays reviendra également aux pays qui affichent une contribution nette au budget communautaire (marché des équipements technologiques ou électroniques, fourniture de services spécialisés, transfert de savoir-faire, etc.). Cet aspect du dossier ne peut être ignoré dans la perspective de la confection du nouveau budget communautaire. On relèvera encore que dans le texte de sa communication, la Commission ne manque pas de se référer à cette question précise, en faisant observer qu'en appliquant également dans le domaine du marché intérieur les règles du marché unique, on obtient une valeur ajoutée mesurable, grâce à l'accroissement des échanges intracommunautaires entre les États membres et les régions les moins développés et le reste de l'UE. La raison de cet essor des transactions intérieures étant que «près d'un quart des dépenses effectuées au titre des programmes dans ces domaines est restitué au reste de l'Union sous la forme d'exportations accrues».

4.6

Le CESE reprend totalement à son compte les observations de la Commission sur les conséquences de l'acquisition de la qualité de citoyen européen. En effet, les avantages qui s'y rattachent ne doivent pas se limiter aux libertés du marché: parallèlement à la liberté, à la justice et à la sécurité, il y a également lieu de garantir l'accès aux services fondamentaux pour la collectivité. La Commission note à juste titre que «les bienfaits de l'Europe sans frontières» doivent être «disponibles et accessibles équitablement». L'Union se doit de compléter les efforts des États membres en la matière mais cette action induit un coût.

4.7

Le CESE adhère également à l'analyse de la Commission selon laquelle il est nécessaire de disposer non seulement de moyens mais aussi de ressources pour les exploiter si l'on veut que l'Europe puisse jouer un rôle de chef de file (aide au développement, politique commerciale, politique extérieure, politique de sécurité, volets extérieurs d'autres politiques, etc. (voir page 6 du texte français).

4.7.1

En outre, si l'on se fonde sur les dispositions de la Charte constitutionnelle de l'Union européenne en cours d'adoption, la protection du citoyen européen à laquelle l'UE s'est engagée ne se limite pas à la simple reconnaissance de cet impératif mais lui assigne la responsabilité juridique correspondante de l'assurer et, par conséquent, lui impose des engagements et obligations de dédommagement (par exemple pour les personnes victimes d'actes de terrorisme ou de catastrophes naturelles).

4.8

Si le CESE se félicite de la progression enregistrée par certains titres du budget, il faut toutefois bien voir qu'en pourcentages, ces évolutions revêtent un caractère relatif. Ainsi, l'augmentation des ressources de 162 % qui est prévue sur le cycle septennal 2007-2013 au chapitre «citoyenneté, liberté, sécurité et justice» ne porte que sur 2.239 millions d'euros. Dans le même temps, les dépenses pour l'agriculture reculeront de 3 %, soit 1.442 millions d'euros. En fin de période, les dépenses pour ces deux chapitres compteront respectivement pour 2 % et 26 % du budget. Pour la répartition des ressources affectées à l'agriculture, il y a lieu de tenir compte des grands défis supplémentaires auxquels la PAC se doit de répondre du fait de l'élargissement de l'UE et de la réforme de nouvelles organisations communes de marché.

5.   Observations particulières

5.1

Ni le texte de la communication, ni le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale n'abordent une question dont le mode de gestion aura, comme on peut l'escompter, des retombées sur le budget communautaire, à savoir celle de la libre circulation des travailleurs des dix nouveaux États membres sur le marché du travail des quinze actuels et celle de l'application de la période transitoire de deux, cinq ou sept ans. Dans ce domaine, la question à poser est de savoir à quel degré les restrictions pour l'emploi dans les Quinze, imposées aux travailleurs des dix nouveaux pays adhérents pèseront sur l'ampleur du développement économique et social qu'ils devraient connaître.

5.2

Un autre sujet de débat possible est la corrélation entre l'apport de fonds européens et le point auquel les dix nouveaux États membres sont arrivés pour l'adoption en bonne et due forme des engagements auxquels ils ont déjà souscrits et leur mise en avant.

5.3

Pour examiner les perspectives économiques d'une période donnée, il faut étudier séparément les ressources propres, d'une part, et les dépenses budgétaires, d'autre part. La communication de la Commission est bâtie sur un schéma comparable: son chapitre 4 est consacré au nouveau cadre financier, avec une insistance plus particulière sur les dépenses, tandis que le chapitre 5 énonce des réflexions sur le système de financement.

5.4

Le présent avis met l'accent sur l'examen des dépenses, étant donné que le CESE se réserve de revenir sur le chapitre des ressources propres lorsque la Commission aura soumis au Conseil le rapport à ce sujet.

5.5

Dans la phase actuelle des choses, le CESE estime cependant qu'il est utile qu'il donne son avis sur les deux points suivants:

la création d'un impôt communautaire, que les citoyens européens verseraient immédiatement au budget communautaire pour en renforcer les moyens constitue une suggestion positive et tout à fait intéressante. Sa mise en œuvre exige toutefois la plus grande prudence, pour éviter de susciter des réflexes anti-européens toujours possibles;

il semble souhaitable de fixer un nouveau système de contributions, plus juste que celui en vigueur. Un simple examen du rapport entre les versements et les retours montre que le fonctionnement communautaire en la matière ne tient pas compte du niveau du revenu par tête des différents États membres, qui constitue pourtant un bon indicateur de la richesse des citoyens du pays concerné.

5.5.1

Par contre, le CESE exprime de vives réserves quant au mécanisme correcteur généralisé qui ne ferait qu'institutionnaliser le principe de «juste retour». Il s'agit d'une forme de solidarité des pays moins riches avec les pays plus riches qui est inacceptable. Dans un rapport de 1998 (5), la Commission avait déjà pratiqué à des simulations sur les implications d'un tel mécanisme. Il en ressortait qu'en 1996, dans l'hypothèse où le mécanisme correcteur généralisé aurait été appliqué à 5 pays (UK, DE, NL, AT, SV; 48,7 % du PIB) et en supposant leur exclusion du financement de la correction, la charge aurait été répartie entre les dix autres pays représentant 48,9 % du PNB de l'UE! L'élargissement récent à des pays au standard de vie moins élevé aggraverait encore cette injustice.

5.5.2

En tout état de cause, s'il s'avérait qu'un mécanisme correcteur généralisé était nécessaire, le CESE estime que lors de la correction des déséquilibres, il ne faudrait pas prendre en compte les dépenses encourues dans le cadre des interventions structurelles puisqu'elles poursuivent explicitement un objectif de redistribution.

5.5.3

Le CESE est d'avis que dans la perspective éventuelle de l'instauration du mécanisme correcteur généralisé, le calcul des soldes budgétaires devrait reposer sur les seules dépenses opérationnelles ainsi qu'il en était déjà question à Berlin en 1999. De la sorte, on éviterait des effets pervers liés à l'imputation des dépenses administratives de l'Union et des dépenses pour les politiques communautaires au pays où ces dépenses sont effectivement déboursées. Cela serait d'ailleurs plus cohérent avec la méthode dite de «direct budgeting» selon laquelle les dépenses administratives sont rattachées aux dépenses opérationnelles qui les occasionnent et qui conduit à une ventilation des fonds des dépenses administratives entre toutes les catégories

5.6

Par ailleurs, en ce qui concerne la question des ressources indirectes, le CESE reprend la proposition formulée dans son avis concernant la généralisation et l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté (6), à savoir l'éventuelle création d'un fonds européen d'infrastructures de transport qui serait alimenté grâce à un prélèvement d'un centime par litre de carburant consommé par tout véhicule.

5.7

Le CESE prend fait et cause pour la suggestion de la Commission de faire coïncider la période de programmation budgétaire avec la durée correspondante du mandat des organes institutionnels européens (Parlement, Commission).

5.7.1

Le CESE se réjouit de l'inscription des perspectives financières dans la Constitution. Cela conférera davantage de stabilité au cadre budgétaire de l'UE.

5.7.2

Toutefois, le CESE regrette que le Conseil européen n'ait pas pu engranger les avancées de la Convention européenne selon lesquelles les perspectives financières auraient été adoptées à la majorité qualifiée à moyen terme. En effet, le Conseil européen a préféré conserver l'unanimité tout en l'assortissant de la possibilité de passer à la majorité qualifiée pour autant que cette décision soit prise à l'unanimité au Conseil européen. Le CESE redoute en effet que le maintien de l'unanimité ne précipite l'Union dans une grave crise constitutionnelle ou que les ambitions politiques de l'Union soient revues à la baisse.

5.8

Le CESE soutient la proposition qui ferait du Parlement européen la principale instance en charge du budget communautaire, l'idée étant qu'il doit en devenir intégralement responsable, pour sa section tant obligatoire que non obligatoire.

5.9

Le CESE juge en outre utile de signaler qu'alors même que la stratégie de Lisbonne pose des défis évidents et induit nécessairement de prendre certaines initiatives, le texte de la Commission ne semble pas proposer de mesures concrètes propres à susciter des actions de développement économique dans l'Union. La seule idée pratique qui émerge du document (chapitre IV, Le nouveau cadre financier, C Flexibilité) consiste en la création d'un fonds spécial d'accompagnement de la croissance mais les ressources dont il est doté sont estimées tout à fait insuffisantes. Le CESE rappelle à ce propos que la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne était fondée sur l'hypothèse d'un taux moyen de croissance annuelle de 3 % alors que les prévisions pour les années à venir n'excèdent pas les 2,3 % dans l'Europe à 27 États membres. Qui plus est, avec la croissance économique anémiée qu'elle connaît depuis 2000, l'Union n'arrive pas à résorber ce «déficit de croissance économique».

5.10

Il s'impose par conséquent de revoir à la hausse les montants concernés, afin de respecter le préalable fondamental qui conditionne la progression et la réussite de la stratégie de Lisbonne, à savoir la modification de notre système en ce qui concerne l'investissement dans la formation et la recherche.

Bruxelles, le 15 septembre 2004.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger BRIESCH


(1)  COM(2004) 107 final.

(2)  COM(2004) 101 final du 10 février 2004.

(3)  CESE 661/2004 du 28 avril 2004.

(4)  Avis CESE «Politique budgétaire et type d'investissement», JO C 110 du 30 avril 2004, p. 111.

(5)  Le financement de l'Union européenne: rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres.

(6)  JO C 32 du 5 février 2004, p. 36, paragraphe 4.1.


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