Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs

[COM(2022) 245 final]

(2023/C 100/16)

Rapporteur:

Ionuț SIBIAN

Consultation	Commission européenne, 27.10.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	23.11.2022
Date de l’adoption en session plénière	14.12.2022
Session plénière no	574
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	208/0/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

La proposition de directive répond de manière adéquate à la nécessité d’élargir le champ d’application des mécanismes de confiscation, renforce les compétences des autorités nationales et met en place des mécanismes de coopération transfrontière pour améliorer le taux de recouvrement des avoirs.

1.2.

Le Comité économique et social européen (CESE) recommande à la Commission européenne, lorsqu’elle étend le champ d’application des mécanismes de confiscation à une nouvelle série de crimes, de préciser et de garantir que le trafic de migrants et le commerce illicite du tabac entrent dans le champ d’application de la directive proposée.

1.3.

Le CESE invite la Commission européenne à examiner comment la directive peut s’appliquer aux violations des mesures restrictives de l’Union et il juge que ce domaine doit faire l’objet d’une législation distincte. La directive proposée devrait permettre aux bureaux de recouvrement des avoirs de renforcer leur capacité de fonctionnement sans leur conférer de compétences supplémentaires.

1.4.

Il convient de garantir que le public puisse accéder à l’information, sans préjudice des procédures de recouvrement d’avoirs en cours. Le CESE suggère que la proposition de directive indique explicitement que les autorités nationales et la Commission européenne sont tenues de publier régulièrement des statistiques complètes quant aux mesures prises au titre de la directive et de garantir l’accès du public à l’information.

1.5.

Le CESE invite la Commission européenne à veiller à ce que les États membres adoptent des stratégies nationales de recouvrement des avoirs tenant pleinement compte des impératifs de transparence et d’accessibilité.

1.6.

Le CESE encourage vivement la Commission européenne à prendre toutes les précautions nécessaires au cours du processus de transposition, afin de prévenir tout abus lorsque des mesures de confiscation non fondées sur une condamnation sont prises dans les procédures de recouvrement d’avoirs.

1.7.

Le nouveau mécanisme garantissant la confiscation des avoirs qui ne sont pas directement liés à une infraction énumérée dans la directive, mais qui sont soupçonnés de constituer une propriété illicite ou de provenir d’activités criminelles, doit être assorti de normes plus strictes concernant les droits et garanties procéduraux des personnes mises en cause.

1.8.

Le CESE demande instamment à la Commission de réexaminer la disposition en matière de réutilisation sociale prévue par la proposition de directive, et d’encourager les États membres à concevoir des mécanismes qui associent les organisations de la société civile de manière prioritaire à la gestion et à l’aliénation des avoirs confisqués. La Commission devrait fixer des objectifs de réutilisation sociale des avoirs confisqués, en prévoyant un pourcentage minimal. L’intérêt public ne saurait être réduit aux actions relevant des compétences d’entités publiques.

1.9.

Le CESE estime qu’il est très important que la Commission définisse plus précisément le droit des victimes à une indemnisation et accorde la priorité aux victimes dans le classement des créanciers.

1.10.

Le CESE soutient la Commission en ce que la proposition de directive exige que chaque État membre se dote d’au moins un bureau de recouvrement des avoirs, qui doit disposer des ressources nécessaires pour remplir sa mission de manière efficiente et efficace. La Commission européenne devrait exiger des comptes rendus réguliers sur les ressources allouées dans chaque État membre, de manière à garantir des normes minimales pour le fonctionnement des bureaux de recouvrement des avoirs dans l’ensemble de l’Union.

1.11.

Le CESE prend acte de l’objectif qui consiste à accroître le recours au mécanisme des ventes anticipées en introduisant une définition de référence et en précisant les conditions dans lesquelles il devrait être utilisé. Dans le même temps, le Comité estime que le critère d’«expertise difficile à trouver» gagnerait à être remplacé par celui d’«expertise excessivement difficile à trouver». La vente doit rester une solution de dernier recours en matière de réutilisation sociale, les fonds confisqués pouvant être affectés à l’indemnisation des victimes.

1.12.

Le CESE encourage la Commission européenne à étendre le mandat des bureaux de recouvrement et de gestion des avoirs en introduisant dans la proposition de directive des dispositions adéquates concernant les accords de partage des avoirs.

1.13.

Le CESE estime qu’il convient d’inclure des outils plus concrets pour aider les fonctionnaires des pays tiers et d’encourager activement les États membres à développer la coopération avec ces pays pour optimiser les mécanismes de recouvrement des avoirs prévus dans la proposition de directive. Il en va de même pour ce qui est de mettre en œuvre les outils et instruments juridiques nécessaires pour garantir que les victimes d’infractions pénales aient pleinement droit à une indemnisation dans les pays tiers.

1.14.

Le CESE recommande à la Commission de publier des lignes directrices comparant la législation à remplacer et la nouvelle directive à approuver, afin d’encourager l’adoption de mesures qui faciliteront la transposition à venir de la proposition de directive dans les juridictions nationales et de permettre aux autorités nationales de l’aligner rapidement sur leur propre législation.

1.15.

Le CESE recommande à la Commission européenne de tirer parti des instruments de collecte de données comparatives instaurés par la proposition de directive, afin de mettre en place des mécanismes de suivi transparents avec la participation de la société civile et de mener un processus d’évaluation de l’impact de la proposition de directive au plus tard trois ans après son adoption.

2.   Informations contextuelles

2.1.

Le recouvrement des avoirs est essentiel pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, c’est-à-dire les activités liées à la criminalité organisée. La criminalité organisée repose sur l’obtention de profits qui peuvent ensuite être blanchis et introduits dans l’économie légale, ce qui fait davantage de victimes, fausse les règles du marché et perpétue la capacité de saper les marchés financiers et de provoquer des pertes pour les particuliers et les entreprises. Les cadres juridiques en matière de recouvrement des avoirs et les instruments de coopération transfrontière doivent faire l’objet d’un réexamen et d’une mise en application plus poussés, puisque seulement quelque 2 % des avoirs d’origine criminelle sont gelés et 1 % confisqué (1) au sein de l’Union.

2.2.

La première stratégie de l’Union spécifiquement consacrée à la lutte contre la criminalité organisée (2) a été adoptée en avril 2021 et s’attaque à la menace que la criminalité organisée fait peser sur les citoyens européens, les institutions publiques et l’économie dans son ensemble. L’un des piliers de cette stratégie consiste à éliminer les profits générés par la criminalité organisée et à prévenir leur infiltration dans l’économie et les entreprises légales (selon l’approche «Suivez l’argent» — Follow the money), tandis que la Commission a été invitée à prendre des mesures à la suite de la révision de la directive relative à la confiscation (3) et de la décision du Conseil sur les bureaux de recouvrement des avoirs (4).

2.3.

Le CESE a pleinement conscience et s’inquiète de longue date de la progression de la criminalité organisée et de ses coûts considérables sur les plans économique, politique et social. Le CESE a œuvré dans le droit fil de sa mission et émis des avis (5) sur des sujets liés à la lutte contre la criminalité organisée, qui ont aidé les législateurs européens à donner aux citoyens du pouvoir et de l’importance par l’intermédiaire de la société civile organisée. Le recouvrement des avoirs s’inscrit dans le cadre plus large de l’écosystème législatif de l’Union qui vise à contribuer à la justice réparatrice dont les sociétés ont besoin pour réduire le préjudice causé par les infractions pénales.

2.4.

Il ressort de l’évaluation (6) du cadre juridique actuel en matière de recouvrement des avoirs que, malgré une amélioration générale de la part des États membres, les résultats généraux en matière de confiscation des avoirs ne sont pas satisfaisants et que les nombres de confiscations dans l’Union demeurent très bas. La capacité de dépister et d’identifier des avoirs est un facteur essentiel pour améliorer le taux de réussite ainsi que pour geler et confisquer davantage d’avoirs illégaux. La révision de la législation devrait élargir le champ d’application du recouvrement d’avoirs illégaux et augmenter le nombre d’instruments correspondants, tout en renforçant les capacités des bureaux de recouvrement nationaux (7).

2.5.

Les options stratégiques pour la révision du cadre relatif au recouvrement d’avoirs ont fait l’objet d’une consultation publique en 2021. Une analyse d’impact initiale (8) a été publiée pour avis en mars 2021, suivie d’une consultation publique menée entre le 21 juin et le 27 septembre 2021 afin de recueillir les points de vue du grand public et des parties prenantes. Quatre options stratégiques ont été analysées et présentées dans le rapport d’analyse d’impact (9): — L’option 1 consiste en des mesures non législatives visant à soutenir l’échange d’expériences, de connaissances et de bonnes pratiques entre les autorités compétentes. — Dans l’option 2, les mesures consisteraient principalement en des modifications ciblées de la décision du Conseil relative aux bureaux de recouvrement des avoirs et de la directive relative à la confiscation, afin de préciser le champ d’application des exigences générales existantes et de renforcer leur efficacité. Ces mesures comprendraient l’obligation pour les États membres d’adopter une stratégie nationale en matière de recouvrement des avoirs et de veiller à ce que les autorités compétentes disposent des compétences et des ressources nécessaires. En outre, l’option 2 entraînerait des mesures visant à améliorer la coopération transfrontière entre les bureaux de recouvrement des avoirs, dont l’accès aux bases de données et l’extension des pouvoirs de gel d’avoirs. — L’option 3 contiendrait, en plus des mesures envisagées dans l’option 2, des exigences plus détaillées applicables aux États membres pour toutes les phases du processus de recouvrement, et le champ d’application de la directive relative à la confiscation serait étendu à un plus large éventail d’infractions. — Dans l’option 4, les mesures se fonderaient sur celles de l’option 3, mais le champ d’application des dispositions serait élargi à toutes les infractions et comporterait des exigences plus étendues en ce qui concerne l’ouverture d’enquêtes. En outre, des conditions plus concrètes concernant les décisions de gel urgentes et l’échange d’informations entre les bureaux de recouvrement des avoirs seraient définies.

2.5.1.

L’analyse d’impact a conclu que l’option 3 était la plus appropriée car elle offre le meilleur équilibre entre efficacité, efficience et proportionnalité, d’une part, et les diverses incidences économiques, sociales et environnementales attendues, d’autre part.

2.6.

Le 25 mai 2022, la Commission a proposé une nouvelle directive relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs, qui remplacerait la directive relative à la confiscation, la décision du Conseil relative aux bureaux de recouvrement des avoirs et la décision-cadre 2005/212/JAI du Conseil (10) en vigueur. L’objectif est d’établir des normes communes pour le dépistage, l’identification, le gel, la gestion et la confiscation des avoirs dans un instrument unique qui garantirait une approche plus cohérente et plus stratégique pour tous les acteurs du système de recouvrement d’avoirs.

3.   Observations générales et particulières

3.1.

L’approche générale de la proposition de directive est conforme à ses objectifs, à savoir, tout d’abord, renforcer les capacités des autorités concernées à identifier, geler et gérer les avoirs illicites; ensuite, renforcer et étendre les capacités de confiscation d’avoirs illicites; et, enfin, améliorer la coopération entre toutes les autorités concernées par le recouvrement d’avoirs.

3.2.

La directive proposée est susceptible d’accroître l’efficience et l’efficacité des mécanismes de recouvrement d’avoirs en imposant un ensemble de règles minimales en matière de dépistage et d’identification, de gel, de confiscation et de gestion des biens en matière pénale, et de faciliter la mise en œuvre des mesures restrictives de l’Union lorsque cela est nécessaire. Toutefois, la proposition de directive devrait s’accompagner d’une législation et de mesures supplémentaires concernant les violations des mesures restrictives de l’Union, tandis que la Commission devrait évaluer soigneusement s’il est possible d’empêcher que les bureaux de recouvrement des avoirs ne voient s’affaiblir leur capacité à remplir leur mission principale.

3.3.

Le CESE estime que la proposition de disposition qui impose à chaque État membre d’adopter une stratégie nationale de recouvrement des avoirs permettra d’établir une approche plus stratégique dans ce domaine, favorisera une coopération accrue entre les autorités compétentes et fournira une vue d’ensemble claire des résultats du recouvrement des avoirs.

3.4.

L’élargissement du champ d’application des mécanismes de confiscation permettra aux autorités judiciaires nationales d’appliquer la confiscation élargie à un ensemble d’infractions plus large que ne l’autorise la directive relative à la confiscation actuellement en vigueur. Le CESE se félicite que la proposition de directive présente un champ d’application plus large, qui comble une lacune de la directive relative à la confiscation en ce qui concerne une importante liste d’infractions pénales, dans la mesure où celles-ci sont commises dans le cadre d’une organisation criminelle, à savoir notamment la criminalité environnementale, le trafic d’organes, le trafic de biens culturels, l’enlèvement, la séquestration ou la prise d’otages, ainsi que le trafic de véhicules volés. Dans le même temps, la proposition de directive ne mentionne pas explicitement le trafic de migrants et le commerce illicite du tabac malgré les recettes importantes que ces marchés criminels génèrent chaque année [estimées respectivement à 289,4 millions d’euros et à 8 309,3 millions d’euros (11)].

3.5.

Donner aux autorités compétentes un accès immédiat et direct aux informations d’autres autorités nationales, telles que les bureaux des contributions ou les registres immobiliers nationaux, renforcera la capacité des bureaux de recouvrement des avoirs à agir et à réagir efficacement et en temps utile. Dans le même temps, il convient de garantir que le public puisse accéder à l’information, sans préjudice des procédures en cours au niveau tant national qu’européen.

3.6.

La proposition de directive étend la liste des situations pouvant donner lieu à des mesures de confiscation non fondée sur une condamnation découlant d’une procédure pénale, pour y inclure d’autres cas dans lesquels une condamnation pénale n’est pas possible en raison de circonstances objectives qui relèvent d’une immunité, d’une amnistie ou de l’expiration d’un délai de prescription. Le CESE reconnaît les efforts déployés par la Commission pour limiter ces cas de figure, étant donné qu’ils peuvent être utilisés de manière abusive ou à des fins de harcèlement ou de persécution.

3.7.

La proposition de directive comprend un nouveau mécanisme de confiscation garantissant la confiscation des avoirs qui ne sont pas directement liés à une infraction énumérée dans la directive, mais qui sont soupçonnés de constituer une propriété illicite ou de provenir d’activités criminelles. Malgré la procédure judiciaire obligatoire précédant la décision de confiscation et la charge de la preuve incombant au ministère public pour lier les avoirs en question à une activité criminelle, davantage de garanties sont nécessaires pour exclure tout risque d’abus au cours de la procédure. Les juridictions nationales adoptent différentes approches qui vont de la confiscation en droit civil jusqu’aux procédures pénales. La proposition de directive devrait inclure des normes relatives aux droits et garanties procéduraux des défendeurs et veiller à ce que les juges et les procureurs aient accès à une formation appropriée.

3.8.

Sachant que la disposition relative à la réutilisation sociale prévue par la directive sur la confiscation n’a qu’une incidence limitée, il faudrait encourager davantage les États membres à inclure des mesures adéquates pour garantir l’efficacité de cette disposition. Le CESE appelle la Commission européenne à se montrer plus ambitieuse dans ses efforts pour concrétiser la réutilisation sociale des avoirs confisqués, et à imposer aux États membres un pourcentage minimal en la matière. Il est d’une importance capitale pour la cohésion sociale que les collectivités touchées reçoivent directement des dommages-intérêts en réparation et qu’elles en tirent profit. En outre, elles doivent être mieux accompagnées pour les aider à renforcer leur résilience face à la criminalité organisée, tandis que la société civile doit être associée à la gestion et à l’aliénation des avoirs confisqués.

3.9.

Comme indiqué également dans la directive relative à la confiscation, le droit à l’indemnisation des victimes n’est pas affecté par les mesures de confiscation. Toutefois, la proposition de directive ne garantit toujours pas que l’indemnisation des victimes ait la priorité dans l’ordre de classement des créanciers. Dans le même temps, les citoyens de pays tiers ne sont pas suffisamment protégés par la directive proposée ni par d’autres actes législatifs de l’Union, car ces textes se concentrent sur les citoyens européens.

3.10.

Le rapport d’analyse d’impact met en évidence les lacunes suivantes: un manque de précision quant au rôle des bureaux de recouvrement des avoirs, ainsi qu’une insuffisance des ressources humaines, financières et techniques allouées au dépistage des avoirs. La proposition de directive apporte une réponse à ces constats et exige que chaque État membre mette en place au moins un bureau de recouvrement des avoirs. Il convient de saluer l’obligation explicite de fournir des ressources suffisantes pour garantir l’efficience et l’efficacité de ces bureaux. Toutefois, elle devrait s’accompagner de la nécessité pour chaque État membre de faire régulièrement rapport à la Commission sur les ressources allouées, afin que celle-ci puisse évaluer s’il existe une fragmentation ou un déséquilibre entre les différents bureaux de recouvrement des avoirs.

3.11.

Les coûts liés à la gestion des avoirs gelés et/ou confisqués peuvent être importants, voire supérieurs à la valeur des biens concernés. La proposition de directive prévoit l’obligation pour les autorités compétentes d’évaluer les coûts avant d’émettre une décision de gel. Le CESE accueille favorablement cette mesure, qui constitue un instrument efficace et utile destiné à réduire les coûts nécessaires et à maximiser la valeur ultérieure de l’avoir.

3.12.

Le mécanisme de ventes anticipées, qui pourrait contribuer à une gestion plus efficace des avoirs gelés, peut être appliqué dans des cas limités qui sont désormais énumérés dans la proposition de directive. Bien que ce dispositif soit disponible dans la plupart des États membres, il est utilisé à une échelle réduite et de façon très variable. La proposition de directive est susceptible d’améliorer le recours à ce mécanisme en introduisant une définition unique et en précisant les conditions dans lesquelles il devrait être utilisé.

3.13.

L’absence de statistiques complètes et comparables a été considérée comme une lacune majeure dans l’amélioration de l’efficacité du système de recouvrement des avoirs. À cet égard, la proposition de directive impose à chaque État membre d’établir un registre du recouvrement des avoirs qui, tout au long du processus de recouvrement, recueillera des informations encodées auprès des autorités compétentes.

3.14.

Le CESE estime que réunir au sein d’une même directive toutes les dispositions juridiques pertinentes en matière de recouvrement des avoirs est conforme au programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission et aidera les autorités compétentes et les parties prenantes à mieux comprendre les règles et à améliorer la mise en œuvre et l’efficacité des mesures destinées à augmenter le taux de recouvrement des avoirs illicites dans les juridictions nationales.

3.15.

Les bureaux de gestion des avoirs seront des organismes spécialisés mis en place ou désignés dans chaque État membre pour assurer la gestion efficace des biens gelés et confisqués et pour coopérer avec les autres autorités compétentes chargées du dépistage, de l’identification, du gel, de la confiscation et de la gestion de ces biens, soit au niveau national, soit dans les affaires transfrontières. La directive proposée définit plus précisément les rôles et les tâches des bureaux et apporte davantage de clarté aux États membres dans la définition de leur infrastructure de recouvrement des avoirs.

3.16.

L’aliénation ou la restitution d’avoirs dans le cadre de procédures transfrontières devrait faire l’objet d’accords de partage des avoirs, conclus par les États membres concernés. Il peut exister de grandes variations entre les systèmes nationaux pour ce qui est des autorités compétentes et des procédures à suivre pour conclure de tels accords. La proposition de directive ne comporte pas de dispositions spécifiques sur ce point. Aussi devrait-elle conférer explicitement aux bureaux de recouvrement et de gestion des avoirs les compétences utiles en la matière.

3.17.

La coopération avec les pays tiers revêt une importance particulière, car la criminalité organisée existe aussi au-delà des frontières européennes et présente des risques importants pour la sécurité intérieure de l’Union. La criminalité organisée est aujourd’hui mieux interconnectée, plus internationale et plus numérique, et il importe de veiller à ce que les autorités des pays tiers soient en mesure de coopérer avec leurs homologues des États membres. Divers instruments d’assistance et de soutien devraient être envisagés pour renforcer la mise en œuvre de la directive proposée.

3.18.

Les instruments de consultation utilisés par la Commission avant la proposition de directive étaient inclusifs et adaptés, pour ce qui est de la durée et des méthodes, à la diversité des parties prenantes — en particulier les autorités compétentes, les professionnels, les organisations professionnelles, les organisations de la société civile et le grand public. Le CESE reconnaît les efforts déployés par la Commission pour mettre à disposition des données et des informations fiables sur la situation et les progrès des États membres et de l’Union dans son ensemble dans le domaine du recouvrement des avoirs illicites. Des efforts similaires devraient être entrepris au cours de la phase de transposition de la directive dans la législation nationale et pendant la phase d’évaluation de sa mise en œuvre.

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(1)  Europol, Does crime still pay? Criminal Asset Recovery in the EU (Le crime paie-t-il encore? Le recouvrement des avoirs d’origine criminelle dans l’UE) — Enquête statistique 2010-2014, 2016.

(2)  Communication de la Commission relative à la stratégie de l’UE visant à lutter contre la criminalité organisée (2021-2025) [COM(2021) 170 final du 14.4.2021].

(3)  Directive 2014/42/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l’Union européenne (JO L 127 du 29.4.2014, p. 39).

(4)  Décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d’identification des produits du crime ou des autres biens en rapport avec le crime (JO L 332 du 18.12.2007, p. 103).

(5)  Les avis du CESE sur la question incluent notamment l’avis sur le paquet «Union de la sécurité» (JO C 323 du 26.8.2022, p. 69), la série d’avis sur la législation en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, dont le plus récent concerne le train de mesures législatives de 2021 sur la lutte contre le blanchiment de capitaux (JO C 152 du 6.4.2022, p. 89), l’avis sur la stratégie visant à lutter contre la criminalité organisée pour la période 2021-2025 (JO C 517 du 22.12.2021, p. 91), l’avis sur le renforcement du mandat d’Europol (JO C 341 du 24.8.2021, p. 66), l’avis relatif aux contrôles d’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union (JO C 246 du 28.7.2017, p. 22), l’avis sur le programme européen en matière de sécurité (JO C 177 du 18.5.2016, p. 51) et l’avis sur le thème «Faire de l’Europe ouverte et sûre une réalité» (JO C 451 du 16.12.2014, p. 96).

(6)  Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, «Recouvrement et confiscation d’avoirs: Garantir que le crime ne paie pas» [COM(2020) 217 final].

(7)  Conformément aux «Conclusions du Conseil sur le renforcement des enquêtes financières en vue de lutter contre la grande criminalité organisée», document du Conseil no 8927/20, du 17 juin 2020.

(8)  Donnez votre avis: Lutte contre la criminalité organisée — Renforcement du mandat des bureaux de recouvrement des avoirs de l’UE.

(9)  Commission européenne, Rapport d’analyse d’impact accompagnant le document intitulé «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs», 2022.

(10)  Décision-cadre 2005/212/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime (JO L 68 du 15.3.2005, p. 49).

(11)  Commission européenne, direction générale de la migration et des affaires intérieures, Mapping the risk of serious and organised crime infiltrating legitimate businesses: final report, Disley, E., Hulme, S., Blondes, E., Office des publications, 2021.