(1)

L’économie mondiale s’appuie sur un réseau dense, étroitement connecté et extrêmement complexe d’opérations financières générées par un grand nombre de contrats transfrontaliers ayant des effets à l’échelle mondiale. Ce réseau englobe non seulement des établissements financiers mais également des entités entretenant des relations les unes avec les autres ainsi qu’avec les marchés financiers. La rupture d’un seul point de connexion essentiel de ce réseau peut causer le délitement d’une grande partie de l’ensemble, entraînant des conséquences majeures au niveau mondial. L’identification claire des différentes entités et de leurs interconnexions est essentielle pour établir une carte fiable du paysage économique et financier mondial, nécessaire pour réduire les effets de contagion.

(2)

Les effets de contagion financière découlent des liens existant entre les entités financières et non financières par le truchement des opérations financières ainsi que des actifs et passifs financiers. Les canaux de contagion sont créés par l’exposition directe, générée par les liens noués entre les secteurs financiers et non financiers, ainsi que par l’exposition indirecte, se produisant lorsque des entités font partie d’un même groupe. La contagion entre entités financières et non financières peut s’étendre dans les deux sens et se manifeste plus fortement durant les crises. Par conséquent, une crise financière peut se répandre du secteur financier au secteur non financier, comme l’a démontré la faillite de la banque d’investissement Lehman Brothers en 2008, et une crise économique peut se répandre du secteur non financier au secteur financier en raison, par exemple, du surendettement d’entités non financières ou d’une grave crise de l’offre ou de la demande. Les conséquences économiques et financières de la crise causée par la pandémie de coronavirus (COVID-19) constituent un exemple des interconnexions étroites entre les secteurs non financiers et financiers. Par conséquent, afin de garantir la stabilité financière, il est tout aussi important de pouvoir bien identifier les entités non financières que de pouvoir bien identifier les entités financières.

(3)

Les grands groupes financiers, tels que les établissements d’importance systémique mondiale (EISm), présentent des structures juridiques très complexes concentrant de nombreuses obligations, dont beaucoup sont importantes. Les EISm possèdent souvent un grand nombre de filiales et/ou de succursales internationales et interagissent avec de nombreuses contreparties de premier plan. La défaillance d’un ou de plusieurs EISm aurait une incidence négative sur le système financier dans de nombreux pays et, plus généralement, sur l’économie mondiale. Des politiques ont été mises en place pour réduire à la fois la probabilité d’une défaillance d’EISm et les conséquences d’une telle défaillance. L’amélioration des mesures mondiales de reprise et de résolution pourrait permettre d’atteindre cet objectif. Plus la structure d’un groupe est complexe, plus les coûts et les délais de sa reprise et de sa résolution sont importants. L’identification de tels groupes, ainsi que de leurs entités juridiques et de leur structure globale, est donc essentielle pour garantir la stabilité financière.

(4)

En 2012, le G20 a approuvé les recommandations du Conseil de stabilité financière (CSF) concernant le cadre d’élaboration d’un système international d’identifiant d’entité juridique (legal entity identifier — LEI) pour les parties aux opérations financières et a encouragé l’adoption du LEI à l’échelle mondiale pour aider les autorités et les acteurs du marché à repérer et à gérer le risque financier (3). Depuis son introduction, le LEI a été adopté par plus d’un million d’entités dans plus de 200 pays. L’utilisation d’un identifiant d’entité juridique unique, exclusif et universel, a renforcé la capacité des autorités à évaluer les risques systémiques et émergents, ainsi qu’à adopter des mesures correctives. En particulier, l’identification claire des parties contractuelles, dans un réseau de contrats financiers internationaux traités électroniquement de façon très rapide, permet aux autorités d’utiliser les technologies existantes pour analyser les interconnexions, identifier les chaines de contagion possibles et contrôler les abus de marché à des fins de stabilité financière. Le LEI est également devenu essentiel pour connecter les ensembles existants de données détaillées sur les entités provenant de sources multiples.

(5)

En 2017, les chefs d’État et de gouvernement du G20 ont accueilli favorablement des recommandations visant à promouvoir l’utilisation d’identifiants communs, en particulier le LEI, pour les entités (4). Toutefois, en 2019, dans le cadre d’un examen thématique de la mise en œuvre du LEI, le CSF a signalé un ensemble de défis restant à relever par le système du LEI (5). Les défis en question étaient notamment les suivants: le faible taux d’adoption du LEI par les entités en dehors des marchés de valeurs mobilières et de produits dérivés de gré à gré; l’attribution ponctuelle de codes après l’adoption de règlements par l’Union, tels que le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil (6) (communément appelé «EMIR») et le règlement (UE) no 600/2014 du Parlement européen et du Conseil (7) (communément appelé «MiFIR»), sans progression constante dans la durée; le niveau insuffisant d’adoption volontaire du LEI; et la faible adoption du LEI par les entités non financières. En outre, alors que la plupart des entités mères des groupes d’EISm possèdent un LEI, cela n’est généralement pas le cas pour toutes les filiales et branches internationales ni pour toutes les contreparties.

(6)

Le Comité européen du risque systémique (CERS) est chargé de la surveillance macroprudentielle du système financier au sein de l’Union. Dans l’accomplissement de ses missions, le CERS doit contribuer à garantir la stabilité financière et à atténuer les répercussions négatives sur le marché intérieur et l’économie réelle. À ces fins, la mise à disposition et l’adoption large d’un identifiant unique au niveau mondial, permettant d’identifier sans équivoque les entités participant à des opérations financières, revêtent une importance capitale. Le faible taux d’adoption du LEI, mentionné plus haut, est un facteur susceptible de nuire à la fiabilité de l’analyse de la stabilité financière, rendant ainsi difficile d’évaluer et de comparer avec précision les risques entre les marchés nationaux. Il convient donc de pallier les insuffisances existant dans l’adoption du LEI.

(7)

La présente recommandation a pour objectif de contribuer, conformément à la mission du CERS, à la prévention et à l’atténuation des risques systémiques pesant sur la stabilité financière de l’Union, au moyen de l’utilisation systématique du LEI par les entités participant à des opérations financières. Pour atteindre cet objectif, la présente recommandation entend instaurer un cadre juridique au sein de l’Union, afin identifier de façon unique, par le LEI, les entités juridiques participant à des opérations financières et de rendre plus systématique l’utilisation du LEI dans le cadre de la déclaration d’informations prudentielles et de la publication d’informations. Compte tenu du délai nécessaire pour l’adoption d’un tel cadre de l’Union, le CERS recommande aux autorités concernées de poursuivre et généraliser leurs efforts de promotion de l’adoption et de l’utilisation du LEI, en recourant pour cela aux différents pouvoirs réglementaires et de surveillance qui leur sont confiés par le droit national ou celui de l’Union.

(8)

La présente recommandation a pour premier objectif de garantir que toutes les entités juridiques, implantées dans l’Union, qui participent à des opérations financières, obtiennent et conservent un LEI. L’adoption du LEI au sein de l’Union résulte principalement des exigences réglementaires prévues dans la législation, notamment le règlement (UE) no 648/2012, le règlement (UE) no 600/2014, le règlement (UE) 2015/2365 du Parlement européen et du Conseil (8) et le règlement (UE) no 909/2014 du Parlement européen et du Conseil (9). Ces exigences s’appliquent aux entités participant à des opérations sur des produits dérivés de gré à gré, des opérations sur des produits dérivés et d’autres instruments financiers négociés sur des plates-formes de négociation et des opérations de financement sur titres, ainsi qu’aux émetteurs de titres. D’autres actes législatifs et non législatifs, tels que le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (10) (applicable aux établissements de crédit et financiers), la recommandation de l’autorité bancaire européenne (EBA) relative à l’utilisation de l’identifiant d’entité juridique (LEI) (11), ainsi que les orientations de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) sur l’utilisation de l’identifiant d’entité juridique (LEI) (12), exigent ou recommandent également l’utilisation du LEI. Toutefois, il n’existe pas d’approche uniforme pour l’ensemble des marchés et, actuellement, l’utilisation du LEI ne s’étend pas aux secteurs non financiers. Par conséquent, la couverture par le LEI est fragmentée et des secteurs importants en sont exclus. Un cadre juridique de l’Union régissant l’utilisation du LEI dans celle-ci permettrait d’obtenir une mise en œuvre cohérente dans tous les secteurs de l’économie et donc de profiter au mieux des avantages de cette utilisation. Dans l’intervalle, et jusqu’à l’adoption d’un tel cadre, les entités soumises à la surveillance prudentielle de l’Union devraient être encouragées à se procurer un LEI et les autorités chargées de leur surveillance devraient exiger, dans la mesure autorisée par la loi, qu’elles s’en procurent un.

(9)

Il convient d’appliquer le principe de proportionnalité afin d’éviter un surcroît de coûts. Ainsi, la législation de l’Union pourrait exempter les petites entités qui ne font pas partie d’un groupe plus important de cette exigence d’obtention d’un LEI, ou demander qu’un LEI leur soit attribué gratuitement. La prise en compte des aspects relatifs au coût du LEI au moyen d’une approche proportionnée est d’une importance capitale, du fait que les méthodes d’identification des entités juridiques varient selon les pays. En effet, des identifiants nationaux et d’autres identifiants existent au sein de l’Union et sont utilisés pour répondre à des besoins particuliers. Par exemple, l’identifiant unique européen (EUID) est utilisé dans le système d’interconnexion des registres du commerce pour assurer l’interopérabilité entre les registres du commerce des États membres. Toutefois, le LEI, en tant qu’identifiant international visant une couverture universelle et destiné à une grande variété d’applications, est mieux adapté à l’objectif de suivi de la stabilité financière, en raison des interconnexions importantes existant entre les entités de l’Union et celles de pays tiers. Le CERS estime que les registres du commerce de l’ensemble de l’Union pourraient jouer un rôle dans l’attribution des LEI, parallèlement aux identifiants nationaux et à l’EUID.

(10)

Depuis la mise à disposition du LEI, les autorités nationales de surveillance et les Autorités européennes de surveillance (AES) ont assuré une promotion énergique de celui-ci et de son utilisation dans le cadre des obligations de déclaration. Il reste néanmoins des insuffisances dans ce domaine. Par conséquent, la présente recommandation a pour deuxième objectif de parvenir à l’utilisation systématique et globale du LEI pour l’identification des entités lors de la déclaration des informations financières. Premièrement, si l’entité soumise à l’obligation de déclaration était obligée de posséder un LEI pour s’identifier, cela permettrait aux autorités d’identifier de façon unique les entités dans les différents cadres de déclaration. Deuxièmement, le LEI devrait être utilisé de manière plus systématique et globale pour identifier les autres entités pour lesquelles l’entité déclarante est également tenue de déclarer des informations, à savoir, notamment, les émetteurs d’instruments financiers, les contreparties d’opérations financières et les entités liées.

(11)

Il est possible qu’une entité devant donner lieu à une déclaration d’informations financières n’ait pas de LEI. Tel est par exemple le cas lorsqu’une entité établie dans l’Union bénéficie d’une exemption en vertu du principe de proportionnalité ou lorsqu’une entité établie dans un pays tiers n’a pas obtenu de LEI. Différentes mesures législatives ont déjà été mises en œuvre pour limiter l’accès des entités sans LEI aux marchés financiers de l’Union. La règle dite «no LEI, no trade» (pas d’échanges sans LEI), instituée par le règlement (UE) no 600/2014, a été d’une importance cruciale pour l’adoption du LEI dans l’Union, en posant comme condition préalable la possession d’un LEI pour accéder aux marchés de l’Union (13). Dans les cas où l’absence de LEI n’est pas justifiée, le CERS encourage les destinataires de la présente recommandation à adopter, si nécessaire, une approche similaire à celle de la règle «no LEI, no trade».

(12)

Depuis la mise à disposition du LEI, les autorités statistiques nationales, les autorités nationales de surveillance et les AES ont également assuré la promotion du LEI et de son utilisation dans le cadre des publications d’informations. Le LEI a été volontairement ou obligatoirement utilisé dans certains registres publics, les publications de résultats de tests de résistance et d’autres publications obligatoires ou volontaires de données. Toutefois, le LEI n’est toujours pas utilisé de manière systématique car son utilisation n’a pas été rendue obligatoire dans tous les cas, que ce soit en vertu du droit de l’Union ou du droit national. Pour contribuer au troisième objectif de la présente recommandation, à savoir mieux sensibiliser le grand public au LEI et favoriser son utilisation par celui-ci, ainsi que faciliter l’accès du grand public aux informations sur les sociétés grâce à l’utilisation du LEI, il convient que les autorités concernées continuent à accroître et à rendre systématiques les références au LEI dans les informations qu’elles publient concernant les entités.

(13)

La présente recommandation a été élaborée en tenant compte des initiatives internationales et européennes en cours dans ce domaine, notamment, les propositions formulées par le CSF dans son examen thématique de 2019 relatif à la mise en œuvre du LEI.

(14)

La présente recommandation est sans préjudice des missions de politique monétaire des banques centrales de l’Union.

(15)

Les recommandations du CERS sont publiées après que l’intention du conseil général du CERS de procéder à la publication a été portée à la connaissance des destinataires et du Conseil de l’Union européenne et que ce dernier a eu la possibilité de réagir,

1.

2.

3.

1.

les autorités concernées exigent ou, le cas échéant, continuent à exiger, que toutes les entités juridiques soumises à leur surveillance qui participent à des opérations financières disposent d’un LEI;

2.

les autorités, dans le cadre de l’élaboration, l’imposition ou la modification des obligations de déclaration financière incluent ou, le cas échéant, continuent à inclure dans ces obligations une obligation d’identifier par un LEI:

3.

les autorités identifient ou, le cas échéant, continuent d’identifier, au moyen de son LEI, toute entité juridique au sujet de laquelle elles publient des informations et qui dispose d’un LEI.

a)

«autorités concernées»,

b)

«autorités»,

c)

«identifiant d’entité juridique» (LEI), un code de référence de 20 caractères permettant d’identifier de manière unique des entités juridiquement distinctes participant à des opérations financières ainsi que les données de référence y afférentes, qui se fonde sur la norme ISO 17442 élaborée par l’Organisation internationale de normalisation;

d)

«entité juridique», une entité qui remplit les conditions requises pour un LEI conformément à la norme ISO 17442 et aux orientations publiées par le Comité de surveillance réglementaire du système d’identifiant international pour les entités juridiques au sujet des conditions d’attribution d’un LEI;

e)

«opération financière», conformément au paragraphe 1.66 c) de l’annexe A du règlement (UE) no 549/2013 du Parlement européen et du Conseil (21), l’acquisition nette d’actifs financiers ou l’accroissement net des passifs par type d’instrument financier.

1.

Recommandation A

Il est demandé à la Commission de fournir au Parlement européen, au Conseil et au CERS, au plus tard le 30 juin 2023, un rapport sur la mise en œuvre de la recommandation A.

2.

Recommandation B

Il est demandé aux destinataires de la recommandation B de fournir au Parlement européen, au Conseil, à la Commission et au CERS, au plus tard le 31 décembre 2021, un rapport sur la mise en œuvre de la recommandation B.

1.

Le secrétariat du CERS:

2.

Le conseil général évaluera les mesures et les justifications communiquées par les destinataires, et, le cas échéant, pourra décider que la présente recommandation n’a pas été suivie et qu’un destinataire n’a pas donné de justification adéquate de son inaction.