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Document 52014AE5222

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre blanc — Vers un contrôle plus efficace des concentrations dans l’Union européenne» [COM(2014) 449 final]

OJ C 230, 14.7.2015, p. 77–81 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

14.7.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 230/77


Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre blanc — Vers un contrôle plus efficace des concentrations dans l’Union européenne»

[COM(2014) 449 final]

(2015/C 230/12)

Rapporteur:

M. Juan MENDOZA CASTRO

Le 16 juillet 2014, la Commission européenne a décidé, conformément à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le:

«Livre blanc — Vers un contrôle plus efficace des concentrations dans l’Union européenne»

COM(2014) 449 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 novembre 2014.

Lors de sa 503e session plénière des 10 et 11 décembre 2014 (séance du 10 décembre 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 137 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement le livre blanc dans la mesure où il renforce un des piliers de la politique de concurrence de l’Union et simplifie les procédures.

1.2.

Dans le livre blanc, la Commission cherche un équilibre entre l’intérêt général, en comblant une lacune dans le système de réglementation, et l’intérêt des entreprises, qui est de maintenir les coûts au niveau le plus faible possible. Il y a toutefois lieu de veiller à ce que l’ampleur des modifications apportées au règlement sur les concentrations n’aille pas à l’encontre de cet objectif. Il faut également tenir compte des avantages que les concentrations apportent aux entreprises.

1.3.

S’appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et la pratique administrative, le CESE suggère que la théorie du préjudice sur laquelle se fonde le livre blanc:

a)

consiste à bien mettre en évidence de quelle manière la concurrence et, en dernière instance, les consommateurs, peuvent être victimes d’un préjudice;

b)

ait une cohérence interne;

c)

tienne compte des avantages qui motivent toutes les parties; et

d)

soit cohérente (ou du moins non contradictoire) avec les données empiriques.

1.4.

Le CESE recommande que le nouveau cadre réglementaire prenne également en compte les incidences sociales, notamment en termes d’emploi, et la capacité concurrentielle des entreprises sur les marchés mondiaux.

1.5.

Le Comité estime que, dans le système de transparence «sélectif» que propose la Commission, il y a lieu de dûment clarifier les notions de «concurrent» selon le critère applicable aux mesures antitrust, et d’«entreprise liée verticalement» (en envisageant l’établissement de seuils), la nature des liens pour que l’acquisition d’une participation soit «significative» et le cas des groupes d’entreprises actives dans de multiples secteurs.

1.6.

Le CESE juge important de préserver, voire d’accroître, le prestige acquis par le système de contrôle des concentrations de l’Union européenne.

1.7.

Bien que le livre blanc soit un pas dans la bonne direction, il y a lieu d’examiner l’opportunité d’élargir son approche en raison des changements intervenus au cours des 25 dernières années (augmentation du nombre de cas et d’autorités de contrôle) et des besoins de l’économie européenne au XXIe siècle.

1.8.

Il existe actuellement 28 autorités de contrôle dans l’Union européenne (31 si l’on considère l’ensemble de l’EEE) mais leurs critères ne sont pas homogènes. En conséquence, le CESE suggère de revoir le livre blanc en visant:

l’harmonisation de la réglementation des États membres,

une révision des exigences en matière de notifications obligatoires, et

des progrès accrus sur la voie d’un système de «guichet unique».

1.9.

Le livre blanc annonce des changements au niveau des règles procédurales qui méritent un accueil favorable de la part du Comité. Les modifications concernent:

la simplification du mécanisme de renvoi d’affaires en prénotification des États membres vers la Commission,

la suppression de l’élément auto-incriminatoire dans le cadre du renvoi en prénotification de la Commission vers les États membres, et

le renvoi d’affaires des États membres vers la Commission postérieurement à la notification.

1.9.1.

Les mesures de simplification des procédures qui sont le prolongement des «mesures de simplification» de 2013, notamment dans le cas des entreprises communes (joint ventures) en dehors de l’EEE, méritent également un accueil favorable de la part du CESE.

2.   Contenu du livre blanc

2.1.

Dix ans après la vaste refonte, en 2004 (1), du règlement de l’Union européenne sur les concentrations, le livre blanc de la Commission fait le point sur la manière dont le critère matériel de «l’entrave significative à une concurrence effective» a été appliqué et présente quelques idées sur la manière de favoriser encore davantage la convergence et la coopération entre la Commission et les États membres. Il présente en outre des propositions de modifications concrètes visant à rendre le contrôle des concentrations plus efficace dans l’Union européenne.

2.2.

Il se propose d’une part de faire en sorte que le règlement sur les concentrations traite de toutes les sources de préjudice potentiel pour la concurrence, et donc pour les consommateurs, consécutif à des concentrations ou restructurations d’entreprises, y compris lorsque celles-ci découlent de l’acquisition de participations minoritaires non contrôlantes.

2.3.

D’autre part, il vise à assurer une coopération plus étroite entre la Commission et les autorités nationales de concurrence (ANC) et une répartition adéquate des tâches dans le domaine du contrôle des concentrations, notamment en rationalisant les règles régissant le renvoi d’affaires de concentration des États membres vers la Commission et inversement.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement le livre blanc dans la mesure où il renforce un des piliers de la politique de concurrence de l’Union et, avant tout, parce qu’il comporte des mesures qui contribuent à simplifier les procédures.

3.2.

La Commission fonde la proposition centrale du livre blanc — accroître sa capacité de contrôle afin de l’étendre aux participations minoritaires contraires à la concurrence — sur le fait que le règlement (CE) no 139/2004 ne peut s’appliquer que si les concentrations entraînent «un changement durable du contrôle» (article 3, paragraphe 1), ce qui n’est pas le cas dans cette hypothèse. Il considère en outre que les articles 101 et 102 du TFUE ne constituent pas à eux seuls une base juridique suffisante pour aborder le cas des participations minoritaires.

3.3.

De manière générale, la Commission, par ce livre blanc, cherche un équilibre entre l’intérêt public de combler une lacune dans le système de réglementation des concentrations d’entreprises et l’intérêt des entreprises de maintenir les coûts administratifs au niveau le plus faible possible.

3.4.

Le CESE estime toutefois qu’il y a lieu d’éviter que la portée des termes utilisés dans la formulation actuelle des propositions ne débouche en définitive sur une augmentation des coûts. Il convient néanmoins d’évaluer ce point à la lumière des avantages pour les entreprises qui découlent des nouvelles dispositions.

3.5.

Il estime de même nécessaire de clarifier certains aspects du livre blanc afin d’éviter que le résultat n’aille à l’encontre de l’objectif de faciliter le contrôle des concentrations sans augmenter la charge administrative.

3.6.

Le livre blanc signale que le cadre pour évaluer les concentrations est la «théorie du préjudice», laquelle a été adoptée par la Commission à partir de 2002 après avoir subi des revers judiciaires (2). La théorie du préjudice exige que son application:

a)

consiste à bien mettre en évidence de quelle manière la concurrence et, en dernière instance, les consommateurs, peuvent être victimes d’un préjudice;

b)

ait une cohérence interne;

c)

tienne compte des avantages qui motivent toutes les parties; et

d)

soit cohérente (ou du moins non contradictoire) avec les données empiriques (3).

3.6.1.

Ces principes — entérinés par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et la pratique administrative de la Commission (4) — doivent s’appliquer également aux participations minoritaires.

3.7.

Puisque le livre blanc propose un élargissement substantiel des compétences de la Commission, le CESE recommande que l’analyse des processus de concentration prenne également en compte les incidences sociales, notamment en termes d’emploi.

4.   L’Union européenne a besoin d’un espace européen en matière de concentrations qui répond aux exigences du marché intérieur du XXIe siècle

4.1.

Le système de contrôle des concentrations de l’Union européenne a acquis un certain prestige au fil des ans et sert de modèle sur d’autres continents. Le CESE estime qu’il est important de préserver celui-ci et même de l’accroître.

4.2.

Le Comité accueille favorablement l’objectif du livre blanc d’améliorer la coordination entre la Commission et les ANC et de progresser vers la création d’un «espace européen en matière de concentrations» propre à faciliter un traitement homogène des opérations et à contribuer à la sécurité juridique. Les mesures proposées doivent donc aller au-delà de réformes ponctuelles dans le règlement et entreprendre de manière plus large une révision du système de contrôle actuellement en vigueur.

4.3.

Au cours des 25 dernières années, le contrôle des concentrations s’est considérablement renforcé au sein de l’Union européenne, parallèlement à l’accroissement de la dimension et de l’internationalisation des entreprises européennes. En 1989, il n’y avait que trois autorités nationales compétentes en la matière; en 2000, y compris la Commission, on en comptait 14 et, actuellement, elles sont au nombre de 28 (31 si l’on considère l’ensemble de l’EEE).

4.4.

La disparité des normes et des critères d’application représente une charge supplémentaire pour les entreprises qui, dans de nombreux cas, se révèle inutile: moins de 5 % des opérations de concentration notifiées à la Commission sont considérées comme potentiellement dangereuses pour la concurrence (5). Le système de contrôle doit rendre compatible la protection des consommateurs et des utilisateurs et l’impérieuse nécessité pour les entreprises d’être concurrentielles sur les marchés mondiaux.

4.5.

Le CESE suggère dès lors de revoir le livre blanc et de l’inscrire dans un cadre plus large comprenant:

l’harmonisation de la législation des États membres pour éviter des disparités dans les critères d’application,

une révision des exigences en matière de notifications obligatoires, car l’expérience montre que, dans de nombreux cas, elles ne sont pas nécessaires,

des progrès accrus sur la voie d’un système de «guichet unique» en raison de la prolifération des autorités de contrôle.

5.   Observations particulières

5.1.   Le système de transparence «sélectif»

5.1.1.

La Commission propose un système de transparence «sélectif» reposant sur deux critères cumulatifs afin d’établir l’existence ou la non-existence de la condition requise d’entrave significative à une concurrence effective:

a)

l’acquisition de participations minoritaires chez un concurrent ou une entreprise liée verticalement; et

b)

le lien concurrentiel est considéré comme «significatif» lorsque la participation minoritaire est d’«environ» 20 % ou comprise entre 5 % et «environ» 20 % mais assortie de facteurs supplémentaires tels que des droits assurant à l’acquéreur une minorité de blocage de fait, un siège au sein du conseil d’administration ou un accès à des informations commercialement sensibles de la cible.

5.1.2.

Le CESE suggère, lors de la rédaction des modifications au règlement, de clarifier les aspects suivants:

en premier lieu, la notion de «concurrent» qui doit être considérée au sens de la définition applicable aux mesures antitrust sur des marchés géographiquement définis,

en deuxième lieu, les paramètres à prendre en compte pour l’application de la notion d’«entreprise liée verticalement». Il serait souhaitable d’envisager de fixer certains seuils, compte tenu de l’augmentation considérable du nombre d’avis d’information exigés par le règlement à laquelle peut donner lieu la formule générique,

en troisième lieu, la nature juridique des liens pour que l’acquisition de participations soit considérée comme «significative»,

enfin, il convient d’indiquer si l’analyse de l’entrave significative à une concurrence effective doit inclure également l’activité mondiale des groupes d’entreprises qui exercent leurs activités dans différents secteurs de l’économie.

5.2.   Simplification du mécanisme de renvoi d’affaires en prénotification des États membres vers la Commission

5.2.1.

Le CESE applaudit à la proposition visant à éliminer le système en deux temps exigé par l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 139/2004 (mémoire motivé puis notification) et à le remplacer par une notification directe à la Commission. Le faible nombre de veto auquel ont droit les États membres justifie cette modification qui permettra d’accélérer les procédures.

5.2.2.

Le CESE accueille également favorablement la proposition de faciliter l’échange d’information entre les États membres et la Commission en transmettant la note d’information initiale des parties ou la demande en attribution de l’affaire aux États membres afin de les avertir de l’opération lors des prises de contact précédant la notification.

5.3.   Renvoi en prénotification de la Commission vers les États membres

5.3.1.

Il est proposé d’éliminer de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 139/2004 l’«élément auto-incriminatoire», qui prévoit que les parties participant à une fusion ou à une prise de contrôle puissent présenter un mémoire motivé informant la Commission que la concentration peut affecter de manière significative la concurrence sur un marché déterminé d’un État membre. Avec la réforme, il suffirait de démontrer que l’opération peut avoir sa principale incidence sur ce marché.

5.3.2.

La Commission estime que l’élimination de cette exigence dissuasive peut encourager l’utilisation de cette déclaration volontaire, critère que le CESE approuve.

5.4.   Renvoi des États membres vers la Commission postérieurement à la notification

5.4.1.

Dans le livre blanc, la Commission propose de modifier l’article 22 du règlement pour réserver aux seuls États membres compétents pour évaluer une concentration (la formule actuelle est «les États membres») la décision de la renvoyer à la Commission dans un délai de quinze jours ouvrables et en accord avec leur législation nationale. La Commission pourrait décider si elle accepte ou non la demande de renvoi. Si elle se prononçait de manière positive, elle serait compétente pour l’ensemble de l’EEE. Toutefois, si un (ou plus d’un) État membre compétent s’opposait au renvoi (sans être obligé de motiver son opposition), la Commission déclinerait sa compétence pour l’ensemble de l’EEE, et les États membres conserveraient leur compétence.

5.4.2.

De l’avis du CESE, même si la proposition permet de simplifier la procédure, son efficacité est limitée par le fait qu’au sein de l’Union européenne, seuls l’Allemagne, l’Autriche et le Royaume-Uni disposent de cette compétence en cas d’acquisition de participations minoritaires non contrôlantes.

5.4.3.

Modifier les renvois après notification suppose également d’accroître la compétence de la Commission, ce à quoi le CESE est favorable: en l’absence d’objection des autres États membres et si la Commission accepte la recommandation, elle serait compétente pour réviser l’opération sur tout le territoire de l’EEE et non plus seulement sur le territoire de l’État membre de référence (à moins que l’autorité d’un État membre n’ait déjà autorisé la transaction avant que la Commission n’ait assumé cette compétence).

5.5.   Autres modifications

5.5.1.

Outre l’approbation des «mesures de simplification» de 2013 (6), le livre blanc propose d’autres mesures ayant le même objectif et qui méritent un accueil favorable de la part du CESE.

5.5.2.

L’intention la plus remarquable est celle qui vise à exclure du champ d’application du règlement les accords de création d’entreprises communes (joint ventures) en dehors de l’EEE qui n’ont pas d’effet sur la concurrence dans l’EEE.

5.5.3.

Est mentionnée en outre la possibilité pour la Commission d’exempter de la notification préalable obligatoire certaines catégories de concentrations qui ne posent normalement pas de problème de concurrence.

Bruxelles, le 10 décembre 2014.

Le Président du Comité économique et social européen

Henri MALOSSE


(1)  Règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24 du 29.1.2004).

(2)  En particulier affaires T-342/99, Airtours/Commission, Rec. 2002 p. II-2585; T-310/01, Schneider Electric/Commission, Rec 2002 p. II-4071; et T-5/02, Tetra Laval/Commission, Rec. 2002 p. II-4381.

(3)  Voir Hans Zenger et Mike Walker, «Theories of Harm in European Competition Law», http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2009296

(4)  Affaire IV/M.938 Guinness/Grand Metropolitan (15.10.1997) et affaire IV/M.1524 Airtours/First Choice (22.9.1999).

(5)  http://ec.europa.eu/competition/mergers/statistics.pdf

(6)  Règlement d’exécution (UE) no 1269/2013 de la Commission du 5 décembre 2013 (JO L 336 du 14.12.2013, p. 1) et communication de la Commission relative à une procédure simplifiée du traitement de certaines opérations de concentration en application du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (JO C 366 du 14.12.2013, p. 5); rectificatif: JO C 11 du 15.1.2014, p. 6.


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