Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — les fonds de résolution des défaillances bancaires»

COM(2010) 254 final

2011/C 107/03

Rapporteure: Mme ROUSSENOVA

Le 26 mai 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et à la Banque centrale européenne — Les fonds de résolution des défaillances bancaires»

COM(2010) 254 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 16 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour et 4 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1   Le CESE partage l'avis de la Commission qui est principalement préoccupée par le fait que l'argent des contribuables ne doit pas être utilisé à nouveau pour couvrir les pertes subies par les banques et soutient en principe la mise en place d'un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution des défaillances bancaires ex ante relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises. Néanmoins, le Comité juge nécessaire, pour établir un régime de fonds de résolution des défaillances bancaires qui fonctionne, que les États membres s'accordent d'abord sur l'adoption de méthodes communes et de règles uniformes afin d'éviter les distorsions de concurrence. Or les signes actuels portent à croire le contraire. Nombre d'États membres ont déjà pris ou prévoient des mesures fiscales visant à renflouer leurs maigres budgets ou renforcer leurs marchés: les conditions de concurrence sont d'ores et déjà inégales. Si l'on pose un regard réaliste sur la situation actuelle, et au vu des expériences passées, il est difficile de faire preuve d'optimisme quant à la possibilité de trouver une solution rapidement. Une approche plus progressive permettrait peut-être d'atténuer, à terme, certaines de ces différences.

1.2   En matière de concurrence, le maintien de conditions de concurrence équitables à l'échelon national, européen et mondial doit toujours rester un objectif essentiel. Actuellement, le régime de fonds de résolution des défaillances bancaires, tel qu'il est conçu pour le moment, risque d'avoir des effets perturbateurs au niveau national en ne portant atteinte qu'à une partie du secteur financier, au niveau européen, en imposant de nouvelles charges sur certains secteurs nationaux déjà affaiblis, et au niveau mondial, car il est peu probable qu'un consensus soit atteint dans le cadre du G-20.

1.3   Le scénario macroéconomique constitue une préoccupation majeure. Tous les pouvoirs nationaux et internationaux font pression sur le secteur bancaire pour détendre la situation en accordant davantage de crédits à l'économie réelle. L’on estime que de nouvelles règles prudentielles, de nouvelles exigences de fonds propres et de nouvelles taxations sont nécessaires et il faut que les pouvoirs tentent de trouver un équilibre raisonnable entre les exigences opposées du budget national et de l'économie réelle. Pour le moment, le régime de fonds de résolution des faillites bancaires est trop flou pour pouvoir établir des calculs précis en vue de procéder aux investissements nécessaires dans la production, la croissance et l'emploi. Il est difficile de gagner sur les deux tableaux si l'on ne définit pas de manière appropriée les priorités et le calendrier pour la mise en œuvre de chaque étape du régime proposé pour les fonds de résolution des faillites bancaires.

1.4   Le CESE estime qu'avant de prendre quelque mesure que ce soit pour l'introduction de prélèvements bancaires, la Commission devrait procéder à une évaluation approfondie des effets cumulatifs des prélèvements et des fonds de résolution des faillites bancaires et prendre en considération les préoccupations formulées plus haut, notamment au paragraphe 1.3. Pour prendre une décision quant à l'introduction des fonds de résolution, il y a lieu d'estimer le coût total de l'opération, voir dans quelle mesure cela influencerait la capacité de prêt du secteur bancaire, et combien de temps il faudrait pour que les fonds de résolution soient suffisamment solides ou atteignent leurs taille cible. Le CESE recommande de faire ces estimations en fonction des prévisions les plus pessimistes afin de garantir la faisabilité et le bon fonctionnement du système en période de crise lorsque, d'un côté, les banques auront des difficultés à fournir leurs contributions aux fonds de résolution et, que de l'autre, ce sera précisément à ce moment-là que les ressources des fonds seront nécessaires.

2.   Introduction

2.1   La Commission européenne s'est félicitée du message qui est ressorti de la réunion du G-20 à Pittsburgh en septembre 2009 à savoir que l'argent des contribuables ne doit pas être utilisé de nouveau pour couvrir les pertes subies par les banques. Elle étudie la manière d'atteindre cet objectif en privilégiant au moins deux pistes d'actions complémentaires:

2.2   Le document COM(2010) 254 final explique les réflexions de la Commission sur la façon dont le secteur financier pourrait contribuer au coût de financement de la résolution des défaillances bancaires au sein de la gamme d'outils de prévention des crises et de gestion des banques. La Commission est d'avis que les fonds de résolution des défaillances bancaires ex ante, financés par des prélèvements sur les banques, devraient faire partie d'un cadre de stabilité financière et de vastes réformes du système financier centrées sur la prévention. Ces fonds sont considérés comme l'instrument d'intervention approprié pour résoudre les défaillances bancaires en minimisant le coût de ces défaillances pour les citoyens. La communication explique la finalité de ces fonds, leur volume potentiel et les conditions dans lesquelles ils pourraient être établis.

2.3   L'objectif de la Commission européenne est d'introduire une approche des fonds de résolution des défaillances bancaires au niveau de l'UE et, en fin de compte, de créer un fonds de résolution paneuropéen comme solution hautement souhaitable. Néanmoins, la Commission estime qu'il sera très difficile de commencer à mettre en place un fonds de résolution paneuropéen en l'absence d'un cadre intégré de surveillance et de gestion des crises au niveau de l'UE. Pour cette raison, l'on estime que dans un premier temps il conviendrait de mettre en place un système reposant sur un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution ex ante relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises.

2.4   Le CESE salue toute proposition visant à renforcer le secteur financier et à prévenir les crises futures. C'est dans ce contexte qu'il approuve en principe les initiatives et les recommandations de la Commission concernant une approche européenne des fonds de résolution des défaillances bancaires présentées dans le document COM(2010) 254 final, mais dans le même temps certains points le préoccupent. Le CESE est conscient, qu'à ce stade, plusieurs de ces initiatives pourraient ne pas être applicables ni acceptables pour certains États membres, et que d'autres nécessitent des observations, des analyses et des clarifications complémentaires.

2.5   L'objectif du nouveau cadre de prévention et de gestion des crises est d'assurer que les États membres disposent, en cas de défaillances bancaires importantes, d'outils communs pouvant être utilisés d'une façon coordonnée pour protéger le système financier dans son ensemble, éviter que la défaillance n'engendre des coûts pour le contribuable et garantir l'égalité de traitement. Ces outils communs de résolution devraient garantir qu'une faillite ordonnée soit envisageable pour n'importe quelle banque, indépendamment de sa taille ou de sa complexité . La notion de dimensions est importante. Bien qu'en principe «toutes» les défaillances ordonnées devraient être garanties, il importe de définir ce qu'est une défaillance «grave » ou «à grande échelle». Les établissements financiers très grands et complexes (à savoir, les groupes internationaux, pas nécessairement entièrement européens ou basés en Europe) peuvent poser des problèmes. Il est possible que les défaillances à plus grande échelle nécessitent un traitement différent, entraînant éventuellement le maintien de l'activité de l'entité juridique au cours de la restructuration, de la dépréciation des créances et de la dilution ou liquidation des actionnaires. Il se peut qu'il soit nécessaire d'intégrer un financement complémentaire d'un fonds dans le paquet de mesures.

2.6   Le 20 octobre 2010, la Commission a adopté une feuille de route présentant le calendrier, les mesures, les instruments et les plans en vue de la mise en place d'un cadre complet de l'UE pour la gestion des crises. La présentation des propositions législatives concernant la gestion des crises et les fonds de résolution des défaillances bancaires est prévue pour le printemps 2011. À ce stade, nous ne pouvons soumettre que des attentes et des remarques préliminaires. La date de démarrage doit être fixée par une directive qui doit être approuvée. Compte tenu des circonstances et de la promesse de la Commission d'approuver les propositions législatives pertinentes au printemps 2011, il est permis d'envisager un démarrage en 2013-2014, dans le meilleur des cas. Tout fonds nécessite du temps pour atteindre sa taille cible mais étant donné que ceux-ci incorporeront des financements ex post et ex ante, en théorie ils seront opérationnels dès l'entrée en vigueur de la législation dans un État membre. Néanmoins, il ne faut pas oublier que certains États membres ont annoncé qu'ils n'envisagent pas d'introduire à court terme des prélèvements bancaires car leurs secteurs bancaires n'ont pas été sérieusement touchés par la crise et qu'ils restent stables. Les fonds de résolution des défaillances bancaires doivent dès lors être considérés comme un outil pour surmonter les crises financières à moyen et long terme.

3.   Observations particulières

3.1   Approche concernant les fonds de résolution

3.1.1   Le CESE approuve l'approche de la Commission dans laquelle elle propose, comme première étape, la création d'un réseau harmonisé de fonds nationaux de résolution relié à un ensemble coordonné de dispositifs nationaux de gestion des crises. Néanmoins, dans le même temps il recommande que le réseau de fonds soit mis en place progressivement et en accordant une attention particulière aux caractéristiques spécifiques de chaque État membre. L'Allemagne et la Suède ont commencé à travailler sur leurs propres fonds. L'argent de leurs fonds proviendrait de prélèvements ou de contributions. Ces pays ont chacun leurs propres méthodes et règles pour établir les fonds et, à ce stade, le CESE ne peut pas se prononcer sur les règles à privilégier.

3.1.2   Compte tenu du fait que certains pays introduisent déjà des prélèvements bancaires, des taxes et des systèmes nationaux spécifiques, le CESE estime qu'il convient, avant tout, de discuter et de s'accorder sur certains principes et paramètres de base communs pour les prélèvements afin d'éviter les distorsions de concurrence au sein du secteur financier de l'UE. Le CESE est favorable à une approche progressive qui fait une distinction entre les objectifs à court et à moyen terme (1). À court terme, les États membres devraient parvenir à un accord sur la base du prélèvement, son taux et son champ d'application en prévoyant une certaine flexibilité dans la perspective de l'évolution constante du cadre réglementaire et des avancées dans le sens d'une plus grande harmonisation. Ensuite, l'on pourrait envisager une approche d'introduction progressive d'un prélèvement simple et approprié, suivie par la mise en place d'un système plus harmonisé de prélèvements sur les banques et l'établissement des fonds de résolution des défaillances bancaires.

3.1.3   Le CESE estime qu'une approche progressive est plus appropriée et plus réaliste étant donné qu'elle peut refléter tant les différentes façons dont les États membres ont été touchés par la crise financière que la spécificité de leurs réponses face à cette crise:

3.1.4   Le CESE salue l'intention de la Commission d'explorer «les possibilités de synergie entre SGD et fonds de résolution», dont il est fait état dans le document COM(2010) 579 final. Le Comité estime que si l'on élargit la base qui finance actuellement les FDP, les fonctions de garantie des dépôts et de résolution pourraient être remplies par un même fonds, sans compromettre la capacité des SGD et de leurs fonds à réaliser l'objectif de protection des déposants. Cette exploration est particulièrement appropriée pour les États membres dont le FDP couvre déjà certaines fonctions de prévention et de résolution, réunissant les deux champs d'application dans un seul fonds élargi.

3.1.5   Le CESE comprend les arguments de la Commission en faveur d'un fonds de résolution paneuropéen ainsi que ses inquiétudes à propos des difficultés liées à sa création. Il considère que l'établissement de ce fonds est prématuré et ne peut se faire à ce stade. Au vu des expériences passées et récentes, le CESE s'interroge sur l'efficacité d'un fonds de résolution européen unique.

3.2   Financements des fonds de résolution des défaillances bancaires: le prélèvement.

3.2.1   La Commission estime que les fonds de résolution des défaillances bancaires doivent être financés par des contributions ou des prélèvements payés par les banques. Le 17 juin 2010, le Conseil européen s'est accordé sur le fait que les prélèvements bancaires devraient faire partie d'un cadre de résolution crédible  (2) qui devrait constituer un des principes sous-tendant leur introduction.

3.2.1.1   Même si la Commission explique que l'objectif principal du prélèvement est de faire participer les banques aux coûts de la crise, d'atténuer le risque systémique, de limiter les distorsions de concurrence et de récolter des fonds pour un cadre de résolution crédible, elle ne le définit pas clairement. Dans un document (3) du Comité économique et financier, le terme «prélèvement» est défini comme une «charge (redevance ou taxe) imposée aux établissements financiers pour les faire contribuer au coût de la crise financière»: un prélèvement est considéré comme une redevance lorsqu'il est destiné à un fonds n'étant pas inclus dans le budget et comme une taxe lorsqu'il est alloué au budget. Le CESE estime que la Commission devrait donner une définition claire du terme «prélèvement».

3.2.2   Le CESE place les critères pour établir les prélèvements, ainsi que leur taux parmi les principaux obstacles à la conclusion d'un accord général et est convaincu qu'il y a lieu, avant tout, de s'accorder sur plusieurs principes de base. Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel la base du prélèvement devrait respecter les principes énumérés dans la communication (p. 8). Il y aurait lieu de reconnaître que la taille, le système de gouvernance, l'efficacité de la surveillance et le niveau des risques diffèrent d'un secteur financier national à l'autre. En se fondant sur ces différences, dans un premier temps, l'on pourrait laisser la latitude aux États membres d'envisager différentes bases de prélèvement mais ensuite il faudrait harmoniser cette base.

3.2.3   Dans sa communication, la Commission considère que les contributions ou prélèvements pourraient se baser sur trois paramètres: les actifs des banques, leurs passifs ainsi que leurs bénéfices et leurs primes. Vu que les actifs et les passifs du bilan reflètent mieux la prise en considération des risques que les autres indicateurs, le CESE estime que les bénéfices et les primes des banques constituent un paramètre moins approprié pour les contributions bancaires. Les deux premières options présentent chacune leurs avantages et inconvénients, une combinaison des deux pourrait être intéressante.

3.2.3.1   Les actifs des banques sont de bons indicateurs des risques auxquels elles sont soumises. Ils reflètent le risque d'une défaillance bancaire et le montant qui pourrait être nécessaire pour gérer la défaillance de la banque. Comme le suggère le FMI (4), les actifs pondérés en fonction du risque pourraient également constituer un paramètre approprié pour les prélèvements car ils bénéficient d'une comparabilité internationale étant donné la large acceptation des exigences de fonds propres du Comité de Bâle. Par ailleurs, puisque les actifs des banques sont soumis aux exigences de fonds propres pondérées en fonction des risques, un prélèvement sur cette base dupliquerait les effets des exigences de fonds propres du Comité de Bâle.

3.2.3.2   Le CESE estime que les passifs bancaires, à l'exception des dépôts garantis et du capital bancaire (rang 1 pour les banques) et y compris certaines opérations hors bilan, constituent probablement la meilleure base pour calculer les contributions ou prélèvements bancaires  (5). Ce sont des bons indicateurs des coûts qui devraient être couverts pour faire face à la défaillance d'une banque. Ils sont simples et bien que l'on ne puisse exclure quelques chevauchements, ils ne seraient pas aussi importants que dans le cas de l'approche basée sur les actifs (6). D'autres passifs pourraient également être exclus: les titres de créances subordonnés, les créances garanties par l'État et les transactions de créances intragroupe. Néanmoins, compte tenu du fait que des États membres ont déjà mis en place des systèmes de prélèvements bancaires propres à chaque pays, dont l'assiette varie considérablement, il pourrait s'avérer plus acceptable de recourir à une première approche harmonisée, basée sur tous les passifs et leur évaluation qualitative précédente.

3.2.4   Le CESE partage l'avis de la Commission formulé dans le document COM(2010) 579 final selon lequel chaque fonds de résolution percevrait les contributions des établissements agréés dans le même État membre, et ces contributions couvriraient les succursales établies dans d'autres États membres. Les filiales seraient donc soumises aux prélèvements dans l'État membre d'accueil et les succursales à ceux de l'État membre d'origine. Si tous les États membres effectuaient leurs prélèvements sur les établissements financiers en suivant ces principes, les risques de double prélèvement et de distorsions de concurrence pourraient être évités.

3.2.5   Le CESE insiste sur la nécessité d'examiner attentivement le calendrier de l'introduction du prélèvement en tenant compte des défis auxquels sont confrontées les banques et l'économie. Après une période de grave crise financière, les banques sont généralement peu enclines à prendre des risques et se montrent réticentes à accorder des prêts pendant quelques années malgré les efforts des pouvoirs nationaux et internationaux visant à les encourager à soutenir la relance économique. Dans le même temps les banques doivent supporter les coûts des nouvelles exigences en matière de fonds propres et de liquidités. Il pourrait être accordé aux établissements financiers, à l'aune de l'évaluation recommandée par le CESE au paragraphe 1.4, une période de transition appropriée afin qu'ils puissent renforcer leur base de capital, s'adapter au nouveau régime réglementaire et financer l'économie réelle. Dans le moyen terme, il pourrait être opportun de procéder à quelques ajustements du taux afin de pouvoir tenir compte de toute future règlementation et de l'évolution du cadre de résolution de l'UE.

3.3   Champ d'application et importance des fonds de résolution des défaillances bancaires

3.3.1   Le champ d'application et l'importance des fonds de résolution dépendront de la manière dont la Commission déterminera la fonction des fonds pour financer la résolution ordonnée des défaillances des entités financières en difficulté, y compris des banques. Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel les fonds de résolution devraient être destinés à la résolution des défaillances des banques et qu'en aucun cas ils ne devraient être utilisés pour renflouer des institutions. Néanmoins, le CESE juge inacceptable que le cadre de résolution des crises élaboré par la Commission soit principalement axé sur le secteur bancaire, étant donné que tous les établissements financiers peuvent se révéler dangereux pour les investisseurs lorsqu'ils prennent des risques importants. Le CESE recommande que toutes les banques et tous les établissements financiers supervisés (à l’exception des compagnies d’assurance, qui feront l'objet d'un régime spécifique actuellement en cours d'élaboration) fassent partie du cadre de résolution (7) afin de garantir l'égalité de traitement et d'éviter d'envoyer un signal trompeur à l'opinion publique faisant croire qu'un seul segment de la communauté financière est responsable de la crise.

3.3.2   La communication n'a pas encore indiqué l'importance des fonds mais elle a signalé que le secteur financier devrait assumer tous les coûts de résolution, le cas échéant au moyen de dispositifs de financement ex post. Le problème sera de calculer la taille cible adéquate, pays par pays. Nous nous trouvons devant deux difficultés: d'une part le fait que les systèmes les plus faibles demanderont, proportionnellement, les contributions les plus grandes, suscitant ainsi des inquiétudes quant à l'égalité de traitement; d'autre part les délais employés pour les calculs: la limite cible est calculée sur la base des situations actuelles et potentielles. Avant que la limite cible ne soit atteinte, la situation peut avoir changé considérablement, rendant nécessaire l'ajustement de l'objectif et des contributions. Les règles devraient tenir compte des possibles changements des conditions et des calculs initiaux. En outre, étant donné que les risques varient tout au long du cycle, le taux du prélèvement devra être ajusté afin de contribuer à rendre le système moins procyclique.

3.4   Indépendance et gouvernance des fonds de résolution des défaillances bancaires

3.4.1   Le CESE approuve l'avis de la Commission selon lequel les fonds de résolution des défaillances bancaires devraient rester séparés du budget national. Le Comité convient que leur indépendance fonctionnelle vis-à-vis du gouvernement garantirait qu'ils couvrent exclusivement les mesures de résolution. Néanmoins, les États membres poursuivent actuellement deux approches différentes pour l'allocation des fonds obtenus du secteur financier. Les pays comme l'Allemagne, la Belgique et la Suède se basent sur le principe qu'il faut établir un lien clair entre les recettes et les dépenses liées au mécanisme de résolution. D'autres pays permettent que les fonds récoltés par les prélèvements soient absorbés par le budget général puisque l'intention n'est pas d'établir un lien explicite avec le cadre de résolution pour le secteur financier. Cette formule, qui suscite l'espoir que les établissements financiers puissent recevoir un soutien du gouvernement, pourrait compromettre ainsi l'objectif du cadre proposé qui est de mettre en place une résolution ordonnée des défaillances des institutions financières en difficulté sans recourir à des opérations de sauvetage avec la participation des contribuables. Le CESE partage l’avis de la Commission qui estime que la mise en place des fonds de résolution dédiés est susceptible de réduire la dépendance du secteur financier à l'égard des fonds publics et d'atténuer le problème posé par l'aléa moral en ce qui concerne les entités «trop grandes pour faire faillite». Le CESE considère que, comme pour les fonds de garantie des dépôts, l'argent recueilli par les prélèvements devrait être sous le contrôle et la gouvernance d'autorités distinctes de celles qui sont responsables des questions fiscales, c'est-à-dire celles chargées de garantir la gouvernance du cadre de stabilité financière.

3.4.2   Avant de prendre une décision finale sur la gouvernance des fonds de résolution, il convient de répondre clairement aux questions suivantes:

Si la Commission considère les fonds de résolution des défaillances bancaires comme une mesure parafiscale faisant partie du cadre de stabilité financière, elle doit s'assurer que cela soit bien compris car l'on ne peut mettre en place une bonne gouvernance des fonds de résolution si leur nature n'est pas clairement établie.

(1)  Voir groupe de travail ad hoc du Comité économique et financier sur la gestion des crises, 17 septembre 2010.

(2)  Commission européenne, DG Marché intérieur et services, document informel des services de la Commission sur les prélèvements bancaires pour discussion lors de la réunion du CEF du 31 août 2010, p. 4.

(3)  Groupe de travail ad hoc du comité économique et financier sur la gestion des crises.

(4)  FMI, «Une contribution juste et substantielle — Taxation du secteur financier» rapport final pour le G-20, juin 2010, p. 17.

(5)  Le FMI exprime sa préférence pour un large ensemble de passifs, comprenant certaines opérations hors bilan mais excluant le capital et les passifs garantis. Dans son document informel du 20 août, la Commission soutient également une approche axée sur les passifs du marché. Quatre États membres ont déjà adopté une approche fondée sur les passifs différenciés.

(6)  Les propositions du Comité de Bâle supervisent les risques liés aux liquidités et aux transformations que prennent les banques.

(7)  Dans sa communication COM(2010) 579 final, la Commission promet d'appliquer le cadre européen de gestion des crises dans le secteur financier à tous les établissements de crédit et à certaines entreprises d'investissement sans définir clairement ce qu'est une entreprise d'investissement. Le CESE estime qu'il faudrait appliquer le cadre de résolution à tous les établissements financiers supervisés.