13.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 161/61

1.1

Le CESE juge opportun de faire en sorte que le nouveau règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale entre les États membres s'applique dès que possible, ce qui implique une entrée en vigueur rapide de la proposition de règlement d'application ainsi qu'un accord sur le règlement à l'examen, qui détermine le contenu de l'annexe XI du règlement 883/2004.

1.2

Le CESE est conscient du fait qu'une application inconditionnelle du principe d'assimilation des faits, qui empêche le législateur national de se limiter aux faits survenus sur son territoire en matière de sécurité sociale, aurait des retombées considérables sur les systèmes de sécurité sociale.

1.3

Le CESE reconnaît que certaines inscriptions à l'annexe XI concernant des situations nationales particulières sont dès lors nécessaires pour éviter un conflit entre les législations nationales et le texte du règlement 883/2004. Mais il invite à éviter leur foisonnement et à en limiter autant que possible le nombre en vertu du principe selon lequel elles doivent être effectivement indispensables au bon fonctionnement des règles de coordination dans l'État membre concerné et répondre au principe de proportionnalité.

1.4

Le CESE juge particulièrement important de poser en principe que la pratique de la coordination ne doit en aucun cas amener à constater que les inscriptions figurant à l'annexe XI entraînent un préjudice pour les citoyens.

1.5

D'après le CESE, les inscriptions retenues ne posent pas de problèmes apparents, ni pour les assurés en situation de mobilité ni pour les entreprises et les institutions de sécurité sociale. L'important est que les avantages qu'apporte la coordination aux bénéficiaires ne soient pas sapés par ces inscriptions.

1.6

Le CESE reconnaît les efforts de simplification déployés avec succès par l'ensemble des intéressés, d'où il résulte que l'annexe XI compte beaucoup moins d'inscriptions que l'annexe VI correspondante de l'actuel règlement de coordination 1408/71.

1.7

Pour que le règlement de base puisse s'appliquer rapidement dans la pratique, le CESE invite les États membres à fournir dès à présent à leurs institutions de sécurité sociale les ressources humaines et les moyens techniques nécessaires pour réussir cette reconversion rapide.

2.1

Les règles communautaires de coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale sont actuellement régies par le règlement (CEE) 1408/71 («règlement de base») et son «règlement d'application» (CEE) 574/72, qui ont été modifiés et mis à jour à diverses reprises depuis leur entrée en vigueur, il y a plus de 30 ans de cela.

2.1.1

Ces règlements ont pour objectif de définir les mesures requises pour que les personnes auxquelles ils s'appliquent ne perdent pas leurs droits en matière de sécurité sociale lorsqu'elles se rendent dans un autre État membre, y séjournent ou y résident. Les assurés en situation de mobilité ne doivent pas être désavantagés en raison de leur mobilité et ne doivent pas subir un préjudice par rapport aux assurés non mobiles. Pour garantir ces droits, ces règlements établissent des principes généraux pour leur coordination dans la pratique ainsi que diverses dispositions qui répondent aux exigences spécifiques des différentes branches de la sécurité sociale.

2.2

Le règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, adopté le 29 avril 2004, est appelé à remplacer le règlement (CEE) no 1408/71.

2.2.1

L'article 89 du nouveau règlement 883/2004 dispose qu'un règlement ultérieur, qui remplacera l'actuel règlement d'application 574/72, fixera les modalités d'application dudit règlement. Cette proposition de règlement d'application du 31 janvier 2006 (1), actuellement examinée par le Parlement européen et le Conseil, a déjà fait l'objet d'un avis spécifique du CESE (2).

2.2.2

Ce n'est qu'après l'adoption du règlement d'application que le règlement 883/2004 pourra s'appliquer et faire bénéficier l'ensemble des utilisateurs des multiples simplifications, clarifications et améliorations qu'il apporte dans le domaine de la coordination du droit social. D'ici là, le règlement 1408/71 et son règlement d'application 574/72 continuent de s'appliquer pleinement.

2.3

Le considérant 41 du règlement 883/2004 stipule qu'«il est nécessaire de prévoir des dispositions particulières qui répondent aux caractéristiques propres des législations nationales pour faciliter l'application des règles de coordination.» Ce sont précisément ces «dispositions particulières d'application de la législation des États membres» qui sont présentées à l'annexe XI du règlement 883/2004, qui fait l'objet du présent avis.

2.3.1

Le règlement de base 883/2004 établit les règles fondamentales de coordination. Le règlement d'application, qui représente une sorte de «mode d'emploi» du règlement de base, règlemente plutôt les aspects administratifs. Quant à l'annexe XI du règlement 883/2004, elle contient des dispositions spécifiques adaptées aux législations de certains États membres afin de faciliter l'application des nouvelles règles de coordination.

2.3.2

L'annexe XI vise donc à éviter tout conflit entre les systèmes nationaux de sécurité sociale et les règles de coordination. Des dispositions propres à certains régimes nationaux spécifiques doivent être sauvegardées par des inscriptions dans cette annexe, afin de ne pas faire obstacle à la coordination. L'annexe XI doit donc permettre une concomitance aisée entre législation nationale et communautaire en matière de coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale.

2.4

L'annexe XI consacrera un chapitre spécifique à chacun des États membres. L'étendue des mentions relatives aux différents États membres variera fortement en fonction de leur législation nationale respective.

2.5

Lors de l'adoption du nouveau règlement de coordination 883/2004 en 2004, l'annexe XI était encore vide de tout contenu. Il avait été décidé à l'époque que celui-ci serait établi dans le cadre d'un règlement ultérieur. Ce règlement est aujourd'hui présenté sous forme de proposition (3).

2.5.1

L'annexe XI ne se réfère pas seulement au règlement 883/2004 lui-même, mais aussi à son règlement d'application. Ces trois documents ne peuvent pas être considérés séparément. Aussi le contenu de l'annexe XI sera-t-il examiné par le groupe de travail «Questions sociales» du Conseil, conjointement aux contenus correspondants du règlement d'application. Les deux propositions de règlement présentées en janvier 2006 par la Commission seront donc examinées simultanément par le Conseil.

2.5.2

Le contenu de l'annexe XI doit être arrêté par le Parlement européen et le Conseil avant l'entrée en vigueur du règlement d'application. La finalisation de cette annexe constitue donc une autre condition à l'application des nouvelles règles de coordination en matière de sécurité sociale. Le règlement à l'examen a pour base juridique les articles 42 et 308 du traité CE. Son entrée en vigueur requiert l'unanimité au sein du Conseil, en liaison avec la procédure de codécision du Parlement européen.

2.6

La Commission a présenté le 24 janvier 2006 une proposition modifiant certains points du règlement 883/2004 et déterminant le contenu de l'annexe XI. Cette proposition a été conçue après consultation des États membres. Certains points du règlement 883/2004 — qui n'est toujours pas applicable — ont été modifiés car certains aspects pour lesquels des États membres ont demandé une inscription à l'annexe XI ont été considérés comme des aspects horizontaux dont la réglementation doit s'appliquer à l'ensemble des États membres. Compte tenu de ces insertions dans le règlement de base, il est inutile de faire figurer à l'annexe XI des inscriptions analogues pour plusieurs États membres.

3.1

Le CESE s'est déjà félicité dans plusieurs avis des nouvelles règles de coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale, qui constituent une étape importante vers l'amélioration de la libre circulation dans l'Union européenne. Il s'est notamment réjoui de l'extension du champ d'application personnel et matériel du règlement, des simplifications apportées par rapport aux réglementations actuelles ainsi que de toutes les mesures destinées à améliorer la coopération entre les institutions de sécurité sociale.

3.1.1

Le CESE juge approprié de faire en sorte que le nouveau règlement de coordination s'applique dès que possible, ce qui implique une entrée en vigueur rapide de la proposition de règlement d'application ainsi qu'un accord sur le contenu de l'annexe XI. Aussi le CESE invite-t-il tous les acteurs concernés à accélérer autant que possible l'examen du projet de règlement d'application et du règlement à l'examen, qui détermine le contenu de l'annexe XI (4).

3.1.2

Le CESE a du reste déjà fait observer dans son avis sur ce règlement d'application que le délai prévu entre l'adoption définitive du règlement d'application et son entrée en vigueur ne doit en aucun cas excéder les six mois prévus par la proposition de la Commission (5).

3.2

Les États membres peuvent demander l'insertion d'inscriptions à l'annexe XI pour pouvoir continuer d'appliquer des dispositions nationales auxquelles ils attachent une importance particulière. Cela se justifie notamment par l'assimilation globale des faits opérée par le règlement 883/2004, en vertu duquel tous les faits ou événements ayant des effets juridiques en termes de sécurité sociale et survenus dans un autre État membre doivent par principe être considérés par l'État membre concerné comme s'ils étaient survenus sur son propre territoire (6).

3.2.1

L'assimilation des faits signifie par exemple que le bénéfice d'une rente versée par une institution de sécurité sociale d'un autre État membre doit produire les mêmes effets juridiques que le bénéfice d'une rente octroyée par l'État membre compétent. Et si un accident survenu sur le territoire national donne par exemple droit à bénéficier d'une rente d'invalidité, celle-ci doit également être versée en cas d'accident survenu dans un autre État membre.

3.2.2

Dans le passé, la Cour de justice des Communautés européennes a presque toujours tranché en faveur d'une conception large de l'assimilation des faits, afin d'assurer la protection des travailleurs migrants. Le règlement 1408/71 qui est actuellement d'application ne prévoit pas une assimilation générale des faits mais seulement quelques assimilations expressément réglementées. Dans les cas non expressément réglementés, la Cour de justice a été régulièrement saisie. Ainsi, il a été jugé inadmissible que la durée de versement d'une rente d'orphelin ne soit prorogée que de la durée du service militaire accompli sur le territoire de l'État concerné (7) ou que les périodes d'invalidité ne soit prises en compte dans la pension de vieillesse que lorsque l'intéressé était soumis lors de la survenue de l'invalidité à la législation de l'État membre concerné (8).

3.2.3

Le CESE est conscient du fait qu'une application inconditionnelle de ce principe d'assimilation des faits, qui empêche le législateur national de se limiter aux faits survenus sur son territoire en matière de sécurité sociale, aurait des retombées considérables sur les systèmes de sécurité sociale. Les considérants 9 à 12 du règlement 883/2004 mettent eux aussi en évidence les limites posées au principe de l'assimilation des faits. Ainsi convient-il selon le considérant 12 «de veiller à ce que le principe d'assimilation des faits ou événements ne donne pas lieu à des résultats objectivement injustifiés ou à un cumul de prestations de même nature pour la même période.» Et le considérant 11 stipule que «l'assimilation de faits ou d'événements survenus dans un autre État membre ne peut en aucune façon rendre un autre État membre compétent ou sa législation applicable».

3.2.4

Afin d'exclure les effets indésirables de l'assimilation des faits, des dérogations horizontales applicables à plusieurs États membres ont été incluses dans le règlement de base 883/2004. Quant aux effets indésirables spécifiques concernant le système de sécurité sociale d'un État membre, ils peuvent être évités par le biais d'une inscription à l'annexe XI.

3.3

Le contenu de l'annexe XI repose sur les contributions des États membres. Il existe dans des domaines spécifiques des dispositions particulières que les États membres ne peuvent pas adopter ou laisser en vigueur au niveau national sans qu'il en résulte dans certaines circonstances un conflit avec le texte du règlement 883/2004. L'annexe XI vise donc à garantir que le règlement soit adapté sur ces différents points en référence à certains États membres, de sorte qu'il puisse s'appliquer sans problème dans les différents États.

3.3.1

Compte tenu de la multitude d'insertions qui risquent d'en résulter, l'annexe XI constitue donc une partie sensible au regard de l'entrée en vigueur du règlement 883/2004. Le CESE reconnaît que certaines inscriptions sont nécessaires mais invite à éviter leur foisonnement et à en limiter le nombre en appliquant le principe selon lequel elles doivent être effectivement indispensables au bon fonctionnement des règles de coordination dans l'État membre concerné et répondre au principe de proportionnalité. Le CESE juge particulièrement important de poser en principe que la pratique de la coordination ne doit en aucun cas amener à constater que les inscriptions figurant à l'annexe XI entraînent un préjudice pour les citoyens.

3.3.2

Le CESE est conscient de la complexité des questions à clarifier, mais n'en demande pas moins que l'on veille à ce que la poursuite d'intérêts particuliers n'entraîne pas de retards supplémentaires dans l'application des nouvelles règles de coordination, compte tenu notamment du fait que le Conseil doit statuer à l'unanimité et en accord avec la procédure de codécision du Parlement européen.

3.4

Les États membres ont déjà été invités lors de l'examen du règlement 883/2004 à soumettre des propositions en vue de garantir une application aisée des différentes législations. Ils ont présenté quelque 150 demandes d'insertion à l'annexe XI. Les services de la Commission ont étudié ces propositions et les ont discutées avec les fonctionnaires compétents des États membres concernés. Une cinquantaine de ces propositions ont finalement été retenues. C'est ainsi qu'ont été élaborés les contenus qui figurent aujourd'hui dans la proposition de la Commission à l'examen. Le groupe de travail «Questions sociales» du Conseil procède actuellement à l'examen final des inscriptions à l'annexe XI, conjointement à l'examen des chapitres correspondants du règlement d'application.

3.4.1

Étant donné la complexité de cette matière, qui porte sur des points de détail du droit social des États membres, le CESE ne se prononcera pas de manière précise sur les différentes inscriptions. À première vue, il estime que les inscriptions retenues ne posent pas de problèmes apparents, ni pour les assurés en situation de mobilité ni pour les entreprises et les institutions de sécurité sociale.

3.5

Le fait qu'une majorité d'inscriptions n'aient pas été retenues est lui aussi compréhensible: si certaines d'entre elles n'ont pas été incluses à l'annexe XI, c'est pour des raisons de redondance ou d'incompatibilité avec le règlement 883/2004. D'autres demandes d'inscription à l'annexe XI ont été converties en propositions portant sur des modifications du règlement 883/2004. Il s'agit de propositions qui ne sont pas spécifiques à un pays mais présentent un caractère général.

3.5.1

Ces propositions de modification du règlement 883/2004, qui figurent également dans la proposition de règlement à l'examen, ont permis d'éviter que plusieurs inscriptions analogues concernant différents États membres ne figurent à l'annexe XI. L'annexe est de ce fait plus courte et le règlement plus lisible dans son ensemble.

3.5.2

L'on peut citer, à titre d'exemple de regroupement de questions horizontales, l'article premier de la proposition de règlement. Les clarifications qu'il contient concernent de nombreux États membres et sont donc logiquement apportées au corps même du règlement 883/2004, plutôt que par la voie d'une multiplicité d'inscriptions à l'annexe XI.

3.5.2.1

L'article premier, paragraphe 1, concerne la modification de l'article 14 du règlement 883/2004 «Assurance volontaire ou assurance facultative continuée». Ce nouvel ajout donne à tous les États membres la possibilité d'établir dans leur législation nationale qu'une assurance volontaire dans leur régime de sécurité sociale, qui subordonne le droit à cette assurance à la résidence du bénéficiaire ou à l'exercice d'une activité antérieure dans cet État membre, n'est possible qu'à condition d'avoir déjà été admis à un moment quelconque à ce régime sur la base de l'exercice d'une activité. Sans une telle possibilité de dérogation, quiconque ayant résidé ou travaillé dans un endroit quelconque de l'Union européenne pourrait s'assurer volontairement dans cet État membre en vertu de l'assimilation globale des faits prévue à l'article 5 du règlement 883/2004. Étant donné que l'assurance volontaire sous le régime de certains États membres est assortie de conditions extrêmement avantageuses, une ouverture inconditionnelle pourrait dans certains cas avoir des conséquences susceptibles de mettre en péril l'équilibre du régime d'assurance de cet État membre, et partant mettre fortement en difficulté les assurés de cet État. C'est la raison pour laquelle il a été décidé que l'ensemble des États membres peuvent subordonner l'assurance volontaire à l'exercice d'une activité antérieure.

3.5.2.2

L'article premier, paragraphe 3, modifie l'article 52 du règlement 883/2004, consacré à la «Liquidation des prestations».

Cet article établit pour tous les États membres, selon une approche horizontale, les cas dans lesquels la prestation n'est pas déterminée selon la méthode de calcul «pro rata temporis» (9).

3.5.3

D'autres aspects horizontaux ont été traités dans la proposition de règlement d'application. Il s'agit principalement de propositions à caractère technique. Ainsi, les inscriptions figurant à l'annexe XI doivent effectivement se limiter à des dispositions spécifiques à certains États membres.

3.6

Le CESE reconnaît les efforts de simplification déployés avec succès par l'ensemble des intéressés, d'où il résulte que l'annexe XI compte beaucoup moins d'inscriptions que l'annexe VI correspondante de l'actuel règlement de coordination 1408/71.

3.6.1

Il convient de poursuivre sur la même ligne, notamment en examinant avec pertinence les futures demandes éventuelles d'insertion à l'annexe XI (notamment celles émanant de la Roumanie et de la Bulgarie, à l'occasion de leur adhésion), pour savoir s'il ne s'agit pas d'une matière horizontale qui devrait logiquement être traitée dans le règlement de base ou dans le règlement d'application.

C'est le cas par exemple des clauses de protection en vigueur dans de nombreux États membres concernant les prestations publiques accordées aux personnes dont la situation en matière de sécurité sociale a été affectée pour des raisons politiques, religieuses ou imputables à la famille (10), ou encore des dispositions spécifiques appliquées aux personnes touchées par la guerre, aux anciens prisonniers de guerre, aux victimes de crimes, aux victimes d'actes terroristes, ou aux personnes lésées par un régime totalitaire antérieur. Ces clauses de protection, bien qu'elles offrent à certains groupes de personnes une couverture sociale (par exemple assurance maladie, versement d'une rente) ou des compensations financières, ne relèvent généralement pas du système de sécurité sociale. Il serait de ce fait opportun de prévoir dans ces cas également l'introduction dans le corps même du règlement de base d'un article applicable à tous les États membres, afin d'exclure d'une manière générale du règlement les dispositions prévoyant une prestation ou un dédommagement publics ne relevant pas du système de la sécurité sociale.

3.6.2

Le CESE invite parallèlement les experts des États membres à passer au crible leur législation à la lumière des nouvelles règles de coordination. Des demandes d'inscriptions à l'annexe XI sont encore à prévoir à chaque fois que l'application du règlement 883/2004 pourrait poser problème. Si les législations nationales en matière de sécurité sociale ne sont pas en accord avec les règles de coordination, il risque d'en résulter une multiplication des recours devant la CJCE.

4.1

La mobilité transfrontalière en Europe figure en tête des priorités de l'agenda européen. L'usage que les citoyens européens feront de cette possibilité dépendra du fonctionnement de la coordination dans le domaine de la sécurité sociale. Ils comptent à juste titre retirer des avantages pratiques de la coopération communautaire en la matière.

4.2

Le CESE estime que les États membres et la Commission se doivent à cet égard de prendre des mesures renforcées pour faire comprendre à tous les utilisateurs potentiels du règlement les règles et les avantages de la coordination des systèmes de sécurité sociale. D'après le Comité, il convient d'engager sans attendre les préparatifs correspondants. Il y a lieu de mieux faire connaître et de développer les instruments existants dans le domaine du conseil en matière de mobilité (11).

4.3

Le CESE a également fait valoir dans ce contexte la nécessité de préparer en temps utile le personnel des institutions de sécurité sociale aux nouvelles réglementations et à tous les dispositifs de base en rapport avec celles-ci. Il est indispensable à cette fin de prévoir une instruction et une formation appropriées du personnel au niveau des États membres.

4.4

Pour que le règlement de base puisse s'appliquer rapidement dans la pratique, le CESE invite les États membres à fournir dès à présent à leurs institutions de sécurité sociale les ressources humaines et les moyens techniques nécessaires pour réussir cette reconversion rapide. Les instruments aujourd'hui disponibles au niveau national pour les acteurs et les utilisateurs — en particulier les réseaux TRESS existants, qui regroupent à l'échelon des États membres les milieux et les acteurs concernés (12) — doivent être utilisés pour évaluer en conséquence l'application pratique du règlement après son entrée en vigueur dans les États membres.

4.5

Le CESE se réserve le droit de revenir dans le cadre d'une initiative spécifique sur les aspects du fonctionnement pratique de la coordination. Il s'agira notamment d'évaluer dans quelle mesure les citoyens pourront effectivement bénéficier des avantages recherchés en matière de mobilité transfrontalière, notamment en ce qui concerne la carte européenne d'assurance maladie.

a)

si, en vertu de la législation de l'État membre compétent, le bénéfice de prestations de sécurité sociale ou d'autres revenus produit certains effets juridiques, les dispositions en cause de cette législation sont également applicables en cas de bénéfice de prestations équivalentes acquises en vertu de la législation d'un autre État membre ou de revenus acquis dans un autre État membre;

b)

si, en vertu de la législation de l'État membre compétent, des effets juridiques sont attribués à la survenance de certains faits ou événements, cet État membre tient compte des faits ou événements semblables survenus dans tout autre État membre comme si ceux-ci étaient survenus sur son propre territoire».