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Document 52006IE0740

Avis du Comité économique et social européen sur Flexicurité: le cas du Danemark

JO C 195 du 18.8.2006, p. 48–53 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

18.8.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 195/48


Avis du Comité économique et social européen sur «Flexicurité: le cas du Danemark»

(2006/C 195/12)

Le 14 juillet 2005, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 paragraphe 2 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème «Flexicurité: le cas du Danemark».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 28 avril 2006 (Mme Anita VIUM, rapporteuse).

Lors de sa 427e session plénière des 17 et 18 mai 2006 (séance du 17 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 98 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1.   Conclusions et recommandations: «Flexicurité: le cas du Danemark»

1.1

La version danoise de la flexicurité semble être un exemple d'équilibre social dans la manière de maintenir la croissance économique, un taux élevé d'emploi et des finances publiques viables. Cette démarche est conforme au processus de Lisbonne qui doit permettre de garantir simultanément et de manière durable la croissance, ainsi qu'un niveau élevé d'emploi et de bien-être social.

1.2

La «flexicurité à la danoise», qui crée la mobilité du marché du travail au moyen d'éléments générateurs de sécurité et de politique active du marché du travail et de la formation, contribue apparemment à la compétitivité du Danemark. La flexicurité, associée à d'autres caractéristiques de la société danoise, confère au marché danois de l'emploi une solidité et une souplesse qui permettent à la collectivité d'être bien armée pour affronter les défis de l'avenir. L'existence d'un taux élevé d'emploi, d'indemnités de chômage substantielles et d'un état d'esprit optimiste signifie que ensemble, employeurs et salariés, acceptent les éléments d'insécurité et les inconvénients que comporte le système, en raison des contreparties que chaque groupe y trouve.

1.3

La clef pour comprendre la flexicurité à la danoise réside dans le fait que flexibilité et sécurité ne sont pas nécessairement contradictoires. Il peut être de l'intérêt de l'employeur d'avoir des relations de travail stables et sûres et des collaborateurs motivés; de même, le salarié peut avoir intérêt à des horaires de travail flexibles, une certaine organisation du travail et des systèmes de rémunération.

1.4

La flexicurité apporte à la population un degré élevé de sécurité sur le plan économique et social, du fait qu'elle inverse les paradigmes habituels en remplaçant par exemple la «sécurité du poste» par la «sécurité de l'emploi» et le «moindre risque» par «de nouvelles chances personnelles», dans le contexte de la mondialisation et de la délocalisation des emplois. Bien entendu, les gens risquent de perdre leur emploi, mais le «filet de sécurité» social garantit à chacun des moyens de subsistance à court terme, et les mesures actives du marché du travail associées au taux élevé d'emploi augmentent, pour le long terme, la probabilité que l'intéressé(e) parvienne à trouver un nouvel emploi.

1.5

Pour le salarié, la version danoise de la flexicurité signifie qu'il n'existe pas de forte sécurité de l'emploi et que l'on peut perdre son emploi plusieurs fois au cours de sa carrière. Malgré cela, la sécurité qui fait partie intégrante du système de flexicurité sous forme d'une part d'un soutien important aux chômeurs fourni par des fonds publics et par l'effort fiscal de tous, et d'autre part d'une sécurité du niveau d'emploi a pour conséquence que d'une manière générale, les Danois éprouvent un sentiment de sécurité et de satisfaction (cf. annexe 2).

1.6

Si l'on considère cette «flexicurité à la danoise» dans une perspective européenne, il n'est évidemment pas possible de copier le système trait pour trait en raison de différences qui tiennent aux cultures, aux structures et aux conditions économiques. Toutefois, en tant que stratégie politique, l'on peut envisager d'adapter certains aspects à d'autres pays membres. L'on pense surtout aux pays où «les acquis sociaux», entendus comme une somme de normes, de réseaux et de confiance entre les individus et les organisations se sont développés dans le même sens qu'au Danemark, selon des traditions de coopération entre le gouvernement et les partenaires sociaux et de mentalités favorables au changement parmi la population. La flexibilité géographique peut toutefois se traduire également par des problèmes très sérieux pour les familles et les couples, ainsi que pour la scolarité et la formation des enfants, notamment dans les grands pays et les pays à structure fédérale.

1.7

La notion de flexicurité recouvre, au plan général, l'idée qu'un mélange de flexibilité et de sécurité pour les salariés peut être à la fois source de sécurité d'un point de vue social et source de compétitivité. La version danoise de la flexicurité crée d'une part, la sécurité grâce à des indemnités généreuses en cas de chômage (ainsi qu'à des transferts de revenus dans d'autres circonstances où ils sont socialement justifiés) et d'autre part, la flexibilité grâce à des règles libérales en matière de licenciements, avec par exemple des préavis très courts. La sécurité sociale et un degré élevé de mobilité sont associés à une politique active du marché du travail qui fait en sorte que les chômeurs soit recherchent activement un emploi, soit reçoivent une formation. Ainsi, la politique danoise du marché du travail contient à la fois des incitations et des sanctions, par exemple sous la forme de l'obligation de remise en activité, mais dans cette politique, la part la plus importante revient aux offres qualitatives de formation pour une mise à niveau des qualifications. La politique active du marché du travail est un instrument dont on ne peut se passer si l'on veut que le marché du travail puisse fonctionner avec des indemnités de chômage d'un niveau élevé. La politique active du marché du travail peut et doit contenir aussi des offres positives afin de motiver le salarié vis-à-vis de l'éducation et de la formation.

1.8

Il est toutefois impossible de considérer la flexicurité indépendamment des cadres de l'État-providence et d'un solide système d'organisation. La manière dont fonctionne le marché danois du travail est conditionnée par une série d'autres facteurs qui sont à l'oeuvre dans la collectivité. Ces facteurs sont, par exemple, la position centrale qu'occupent les partenaires sociaux dans la prise de décisions politiques et la mise en oeuvre de la politique du marché du travail et de la formation, le système de sécurité sociale très largement financé par l'État, le niveau de compétences de la population et le dosage de politiques macro-économiques qui a été appliqué au cours de la dernière décennie.

1.9

Les partenaires sociaux ont joué un rôle central dans la mise au point de la version danoise de la flexicurité, en ce qui concerne tant le processus décisionnel que la mise en oeuvre, par exemple, de la politique d'éducation et des réformes structurelles du marché du travail. Dans toute une série de domaines, l'évolution se fonde sur des conventions entre les partenaires sociaux, par exemple pour la création de régimes de retraite privés liés au marché du travail. Le rôle des partenaires sociaux résulte à la fois de l'évolution historique et du fait que les partenaires sociaux sont fortement organisés. L'influence des partenaires sociaux a permis de trouver des solutions imaginatives et de faire largement accepter les solutions trouvées. Une forte influence des partenaires sociaux et d'autres acteurs de la société civile suppose toutefois que les uns et les autres soient favorablement disposés vis-à-vis du changement, désireux de coopérer et désireux d'envisager la réalité sous des angles nouveaux et dans le sens de l'intérêt général. Ainsi, une participation et une influence accrues des partenaires sociaux peuvent jouer à l'avantage de la compétitivité de la société et de sa capacité d'adaptation. À cet égard, il y a lieu de souligner également l'importance capitale de la collaboration, du soutien et de la critique constructive d'autres organisations de la société civile — associations, organismes de formation, etc.

1.10

Un niveau élevé de soutien aux chômeurs suppose une main-d'œuvre disposant d'un niveau élevé de compétences; dans le cas contraire, l'on risquerait d'avoir un groupe important de gens incapables de trouver un travail mieux rémunéré que le montant de leurs indemnités. Un niveau élevé de compétences et une attitude positive vis-à-vis du changement (y compris parmi les personnes les moins nanties d'éducation de type «formel») contribuent dans une mesure essentielle à expliquer la réussite du système danois de flexicurité.

1.11

Tout au long de la deuxième moitié des années 90, période au cours de laquelle le Danemark a connu d'importantes réformes structurelles, le renforcement de la réglementation du marché du travail est allé de pair avec une politique économique d'expansion, qui a fait augmenter la croissance et l'emploi. Outre la sécurité de revenu que garantit le niveau élevé du soutien aux chômeurs, le Danemark s'efforce de donner à ses citoyens une sécurité de l'emploi. L'on ne peut jamais être assuré de conserver son emploi, mais l'on a de fortes chances d'en trouver un nouveau grâce à l'assistance qu'apportent les pouvoirs publics. Lorsque des réformes structurelles se réalisent dans une ambiance d'optimisme et de croissance favorable à l'emploi, il est en outre plus facile de les mettre en oeuvre et de gagner l'adhésion nécessaire. Le système danois de flexicurité s'appuie ainsi sur un dosage de politiques macro-économiques qui favorise la croissance et l'emploi.

1.12

La «flexicurité à la danoise» est constamment en discussion et en évolution. Ce modèle comporte à la fois des avantages et des inconvénients et bien que la flexibilité, la sécurité et la politique active du marché du travail constituent indubitablement un tout, l'on débat en permanence de la question de savoir comment trouver le juste équilibre entre ces composantes.

1.12.1

Le niveau élevé des recettes fiscales constitue un préalable au système danois de flexicurité et à d'autres mécanismes qui ont une importance au regard du mode de fonctionnement du marché du travail. Les dépenses publiques consacrées à la politique du marché du travail ont ainsi représenté 4,4 % du PIB (en 2003), ce qui constitue un record en Europe (1). La forte pression fiscale, qui correspond à environ 49 % du PIB est, d'un côté, acceptée par la population danoise, mais d'un autre côté, la fiscalité fait l'objet d'un débat constant et il faut supposer qu'un jour viendra où l'imposition du travail connaîtra une diminution. Toutefois, la forte pression fiscale s'explique en partie par le taux d'emploi élevé, lequel apporte, en soi, une contribution positive aux finances publiques. En faisant augmenter l'emploi, l'on peut ainsi faire augmenter encore davantage les recettes fiscales.

1.13

L'importance de la «flexicurité à la danoise» pour l'Union européenne réside dans la volonté manifeste d'une adaptation proactive aux nouvelles réalités par le biais d'un changement de paradigmes équilibré, ayant fait l'objet de négociations poussées entre tous les intéressés, dans le respect des valeurs fondamentales du modèle social européen.

2.   La compétitivité du système danois

2.1

Le Danemark connaît une croissance stable et ses finances publiques sont en bon état. Entre 2000 et 2005, la croissance s'est située en moyenne à 1,7 %, le taux moyen d'emploi à 77,5 % et l'excédent moyen du budget de l'État à 1,4 % du PIB. La dette publique globale représentait en 2004 42,7 % du PIB et l'excédent du budget de l'État atteignait 2,8 % du PIB. L'excédent des finances publiques est dû notamment au taux d'emploi, qui est exceptionnellement bon et qui, par la voie de l'impôt sur le revenu, engendre des recettes fiscales considérables.

2.2

Le taux de rotation sur le marché du travail est très élevé, dans la mesure où plus de 10 % de tous les emplois disparaissent en l'espace d'un an et où un nombre à peu près équivalent d'emplois sont créés. Environ 30 % des salariés changent de travail chaque année, et le Danemark vient — aussitôt après le Royaume-Uni — en deuxième position parmi les pays où l'ancienneté moyenne des salariés est la plus faible. Cette situation est à apprécier en fonction des réglementations qui s'appliquent et en fonction de la structure du secteur privé danois où les petites et moyennes entreprises sont nombreuses.

2.3

Il est également possible de représenter d'une part, les effets du dosage de politiques orientées vers la stimulation macroéconomique et d'autre part, les réformes structurelles que le Danemark a connues, notamment sur le marché du travail, par la courbe de Phillips, qui fait apparaître le rapport entre le chômage et le rythme d'augmentation des salaires. La courbe concernant le Danemark est reproduite à l'annexe 1. Depuis 1993, l'on est parvenu à réduire le chômage dans une mesure très substantielle, sans que cela ait entraîné de poussée inflationniste des salaires, puisque l'on constate un revirement assez caractérisé de la courbe de Phillips pendant cette période. Les mesures prises en matière de marché du travail et en matière d'éducation font échec aux problèmes d'adaptation et aux obstacles qui, sans cela, sont de nature à provoquer des augmentations des salaires et des prix.

2.4

Comme l'on peut s'y attendre, le Danemark se situe aux premières places dans les études relatives à l'intérêt que suscitent chez les investisseurs les différents pays. Dans l'étude de «l'Economic Intelligence Unit» qui date de mars 2005, le Danemark était même numéro 1. À l'annexe 2, l'on indique la place qu'occupe le Danemark par rapport au reste des pays de l'Union européenne en fonction d'une série de paramètres différents.

3.   La «flexicurité à la danoise»

3.1

La notion de flexicurité a acquis une grande popularité au cours des dernières années, mais le sens de cette notion n'est cependant pas toujours clair, et son interprétation varie d'un pays à l'autre.

3.2

L'on décrit même l'organisation de type danois du marché du travail comme «le triangle d'or» entre des règles d'embauche flexibles (qui conduisent à une grande flexibilité numérique), un système d'aide généreux (sécurité sociale) et des mesures poussées en matière d'obligation de remise en activité et en matière de formation (qui incitent les demandeurs d'emploi à chercher activement du travail et forment les chômeurs afin de les réinsérer dans le marché général du travail).

3.2.1

Le système danois de flexicurité contribue à faire en sorte que les emplois créés correspondent à un contenu de travail qui soit de qualité et qui soit satisfaisant («decent work»). Le niveau élevé du soutien aux chômeurs a pour corollaire un niveau élevé du salaire de réserve, ce qui fait que les Danois peuvent vivre de leur emploi. De telle sorte que sur le marché officiel de l'emploi, le phénomène des «travailleurs pauvres» est rare et peu important — y compris chez les Danois d'une autre origine ethnique.

3.3

L'on trouvera ci-dessous une illustration du triangle d'or. L'annexe 3 présente un bref aperçu du système danois de transfert de revenus et de la politique active du marché du travail.

Les axes du système danois de flexicurité:

Image

3.4

La flexibilité sur le marché danois de l'emploi comporte toutefois plusieurs dimensions, et ce ne sont pas seulement des règles libérales en matière de licenciement qui font cette flexibilité; c'est aussi la flexibilité des horaires de travail, en vertu de laquelle il est possible, en fonction des dispositions des conventions collectives, d'adapter les heures de travail pour une année complète, ainsi que de pratiquer le partage du travail sur des périodes plus courtes. Le fait qu'il soit de plus en plus fréquent de fixer le salaire final au niveau de l'entreprise, dans le cadre des conventions collectives, apporte de même un certain degré de flexibilité salariale. La flexibilité provient aussi de l'étendue des compétences de la main-d'oeuvre, ce qui signifie que les gens sont autonomes, favorablement disposés vis-à-vis du changement et responsables, et sont aussi, de ce fait, rapidement en mesure de changer pour passer à un nouveau type de production ou à un nouveau type d'emploi.

3.5

La sécurité qui existe sur le marché danois de l'emploi ne résulte pas exclusivement du niveau relativement élevé de soutien dont bénéficient les chômeurs, mais aussi du fait que le taux élevé d'emploi et de rotation sur le marché du travail crée une certaine sécurité de l'emploi. La sécurité de l'emploi est complétée par la large gamme d'activités de perfectionnement et de formation continue que pilotent et qu'administrent conjointement les pouvoirs publics et les partenaires sociaux. La société danoise assure de surcroît aux familles une certaine sécurité pour pouvoir concilier la vie familiale et la vie professionnelle, et ce au moyen de solutions intéressantes en ce qui concerne les congés de maternité, la garde des enfants, etc.

3.6

La clé qui permet de comprendre la «flexicurité à la danoise» est l'acceptation du fait que flexibilité et sécurité ne sont pas nécessairement opposées. Traditionnellement, les employeurs souhaitent un plus grand degré de flexibilité sur le marché du travail, qui est inconciliable avec les souhaits des travailleurs en matière de sécurité d'emploi et d'indemnités d'un montant élevé en cas de chômage et de maladie.

3.7

L'idée de «flexicurité» marque la rupture avec cette idée d'opposition. Les employeurs peuvent avoir intérêt à ce que les relations de travail soient stables et sûres et à ce que leurs collaborateurs soient motivés, et de même, les salariés peuvent avoir intérêt à ce qu'existe une flexibilité des horaires, de l'organisation du travail et des systèmes de rémunération. Des types nouveaux de marchés de l'emploi ainsi conçus peuvent dès lors être à l'origine de nouvelles interactions entre flexibilité et sécurité.

3.8

Sur le marché du travail, le système danois de flexicurité associe la dynamique d'une économie de marché libérale avec, au plan social, une sécurité qui passe par le service public universel et avec de faibles écarts de revenus, éléments qui sont l'un et l'autre caractéristiques des États-providence scandinaves. Dans une perspective plus large, cela résulte d'un parti pris politique: donner à chacun sa chance en matière de vie professionnelle et redistribuer les ressources au moyen de budgets publics et de mesures gouvernementales. Cela crée une cohésion au sein de la société grâce à une politique ferme aussi bien de réduction des inégalités en matière de revenus que de désamorçage des tensions sociales fortes, et cela donne aux salariés la sécurité nécessaire pour pouvoir se reconvertir et supporter la flexibilité.

4.   Le rôle des partenaires sociaux

4.1

Les partenaires sociaux occupent traditionnellement une place centrale par rapport aux décisions et à la gestion dans le domaine de la politique du marché du travail et de la formation. L'influence des partenaires sociaux a contribué à apporter aux problèmes de marché et d'innovation des solutions imaginatives et équilibrées, et a contribué aussi à préparer le pays à affronter les contraintes de changement et d'évolution liées à la mondialisation, parce que les partenaires sociaux sont en mesure de qualifier les besoins exprimés et d'assurer les adaptations nécessaires. Un dialogue étroit entre les intervenants permet aussi d'accumuler avec le temps, dans le domaine social, un «acquis» dont les composantes sont une confiance accrue, des comportements responsables et des perceptions communes.

4.2

La situation actuelle a des origines historiques qui se situent plus de 100 ans en arrière. Le mode particulier de réglementation du marché du travail au Danemark remonte ainsi à ce que l'on appelle «le compromis», lequel date de 1899 et a été conclu entre les organisations nationales, récemment créées à l'époque, à savoir la Confédération générale des syndicats danois (LOS — Landsorganisationen — pour les salariés) et la Confédération des employeurs danois (DA — Dansk Arbejdsgiverforening); cet accord a été la première grande convention collective du monde. Depuis lors, cet accord a servi de cadre à la conclusion de conventions collectives et à l'interaction entre les partenaires sociaux.

4.2.1

Les employeurs ont accepté la centrale syndicale comme partenaire légitime de négociation et de même, les salariés ont reconnu que les employeurs avaient le droit d'engager et de licencier des travailleurs, ce qui revenait à admettre la liberté d'action des dirigeants d'entreprises. Ce dispositif fondamental a contribué à la genèse de la conception libérale en matière de règles de licenciement au Danemark. L'engagement de paix sociale pendant la durée de la convention collective a aussi été un élément d'importance dans l'accord de septembre. La réglementation volontaire du marché du travail, méthode de règlement des conflits par les partenaires eux-mêmes, a constamment occupé, jusqu'en 2003, une place centrale pour les partenaires sociaux. C'est seulement lorsque l'Union européenne a refusé de reconnaître le droit souverain de mise en oeuvre contractuelle des directives, qu'il a fallu s'appuyer, au Danemark, sur une législation supplétive. L'annexe 4 présente de manière plus détaillée l'évolution historique du rôle des partenaires sociaux et la mise en place du modèle danois.

4.3

Après de nombreuses années d'inflation élevée, mais d'évolution très irrégulière des augmentations des salaires réels, les partenaires sociaux ont reconnu à partir des années 1987/88 qu'il convenait de tenir compte avant tout dans les conventions collectives de considérations socio-économiques. Au Danemark, les positions des employeurs, des salariés et du gouvernement peuvent, bien entendu, se trouver en opposition, mais la culture est aussi, fondamentalement, une culture de dialogue et de consensus, qu'il faut considérer comme faisant partie du capital d'acquis sociaux. Le fait que les écarts de pouvoir soient peu importants à tous les niveaux de la société contribue à la pérennité de cette culture du consensus.

4.4

Au plan politique, le Danemark s'est donné, depuis les années 60, un système public complet de formation professionnelle (perfectionnement et formation continue) s'adressant aussi bien aux personnes exerçant une activité rémunérée qu'aux chômeurs. Cela a favorisé la capacité de changement de l'ensemble de la population active. Et les partenaires sociaux ont été (pendant tout le XXe siècle), et se trouvent toujours, placés à des postes d'importance significative dans les structures publiques de décision et de mise en oeuvre. Ce rôle s'est encore renforcé à partir des années 1993/94, contrairement à ce qui s'est passé dans la plupart des autres pays européens.

4.5

Pour ce qui concerne le contenu, la politique du marché du travail a, en l'occurrence, été recadrée pour passer d'une gestion par règles à une gestion orientée vers les besoins et comportant des mesures organisées en fonction des individus. Les partenaires sociaux sont devenus les intervenants principaux, avec les collectivités locales, au sein de 14 conseils régionaux de l'emploi dotés de compétences et de ressources publiques leur permettant de mener en priorité des actions de lutte contre le chômage et une politique de l'emploi au niveau régional.

4.6

Ainsi, les partenaires sociaux se sont constitué, au fil de longues années, une conscience collective de grande ampleur, qui est une conscience de prise de responsabilité au plan social, de même que les pouvoirs publics ont appris à se servir de leurs ressources et de leur influence. Les partenaires sociaux détiennent un fonds inégalé d'information et de connaissances en matière de marché du travail, et c'est pourquoi ils sont en mesure d'exprimer rapidement les besoins de manière fiable. Ils font bénéficier les pouvoirs publics de ressources qui ne coûtent rien, par le seul fait de la participation des groupes d'intérêt; ils trouvent des solutions imaginatives à la faveur de discussions et de cycles de décision, et les organisations jouent un rôle décisif lorsqu'il s'agit de prendre des décisions sur des politiques, de mettre en oeuvre ces politiques, et tout particulièrement de les faire accepter. Ainsi, les pouvoirs publics dépendent de la collaboration des partenaires sociaux pour l'application des dispositifs de flexicurité.

5.   Le bon dosage des politiques

5.1

Pour comprendre tout à fait le système danois de flexicurité, il convient de considérer le contexte «sociétal» dans lequel s'inscrit ce système. Aussi bien la politique économique que, du reste, le secteur public influent sur les fonctionnalités du marché du travail et ces éléments convergent pour donner ce que l'on appelle le «modèle danois». Ce phénomène d'interaction est représenté par le schéma de l'annexe 7.

5.2

Pendant la dernière moitié des années 80 et la première moitié des années 90, l'économie danoise a été en crise. Ainsi, de 1987 à 1993, la croissance moyenne a été de 0,8 % par an et le taux de chômage est passé de 5 % en 1987 à 9,6 % en 1993. Cette crise a été le résultat de mesures d'austérité économique adoptées suite à des déficits considérables des finances publiques constatés les années précédentes.

5.3

À partir de 1993, l'on a renforcé la politique active du marché du travail, et en même temps, l'économie a bénéficié de conditions favorables, sous forme de faibles taux d'intérêt et d'une politique économique d'expansion. Au début de la période de croissance, à partir du milieu des années 90, le déficit des finances publiques du Danemark était d'une telle ampleur que les règles du pacte de croissance et de stabilité auraient volé en éclats si elles avaient existé. En outre, l'on avait modifié les règles de financement de l'immobilier (en allongeant la durée des prêts et en prévoyant une possibilité de conversion), de sorte que les disponibilités financières des individus se sont accrues. La forte croissance, la baisse du chômage et l'optimisme renaissant ont eu pour conséquence que la population a accepté plus facilement le resserrement des règles régissant le marché du travail.

5.4

Les dépenses publiques supplémentaires ont notamment servi à financer un effort massif en vue d'assurer la garde des enfants, de sorte que les femmes ayant des enfants en bas âge soient réellement disponibles sur le marché du travail.

5.5

Cet effort accru en faveur de la politique du marché du travail a également eu pour conséquence un effort accru en matière de formation et de perfectionnement; l'État a massivement investi afin que chacun, salarié ou demandeur d'emploi, ait accès au perfectionnement. Ces efforts ont servi soit à financer des actions de formation proprement dites, soit à compenser en partie des pertes de salaire. Dans le même temps, l'on a accru à tous les niveaux le nombre des places de formation pour les jeunes.

5.6

De manière générale, l'on doit dire que le système danois, qui repose sur un niveau élevé de soutien aux chômeurs et donc un salaire de réserve de niveau élevé, exige une main-d'œuvre qualifiée et productive. Si l'on laisse se développer un nombre important de travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent prétendre au niveau de rémunération que suppose naturellement un niveau aussi élevé de soutien aux chômeurs, l'on court le risque de provoquer un taux de chômage beaucoup trop important.

5.7

La stratégie économique qui a été appliquée avec succès à partir des années 1990 était une stratégie d'investissement, consistant à créer de la croissance au moyen de réformes offensives et d'investissements dans la formation et dans le service public. Une attitude positive de confiance en l'avenir et une forte sécurité des revenus favorisent le désir de consommation et garantissent un niveau élevé de demande intérieure.

5.8

La stratégie économique actuelle a été une réaction contre la crise économique dans laquelle s'est trouvé le Danemark à partir de 1987, période pendant laquelle le gouvernement réduisait les déficits considérables des finances publiques et de la balance des paiements par des économies et des restrictions. La stratégie de réduction des dépenses apporta une solution aux problèmes d'équilibre budgétaire, mais eut pour résultats une faible croissance et un taux de chômage sans cesse plus élevé. La stratégie actuelle est apparemment source de croissance et d'emploi associés à l'équilibre des finances publiques et de la balance des paiements. Cet ensemble de conditions n'a, de fait, plus été réalisé depuis les crises pétrolières des années 70.

6.   Défis actuels

6.1

Bien que que la «flexicurité à la danoise» ait donné de bons résultats ces dernières années, elle doit bien évidemment faire face à un certain nombre de défis.

6.2

La mondialisation et l'évolution des techniques font peser une certaine pression de nature générale sur le marché danois du travail. Ce sont surtout les personnes non qualifiées qui en viennent à se trouver sous pression, dans la mesure où elles sont confrontées à la concurrence des pays à bas salaires et à l'automatisation de la production.

6.2.1

Jusqu'à présent, le Danemark a pu résister à cette pression en réduisant le nombre des travailleurs non qualifiés sur le marché du travail; en effet, la proportion de travailleurs non qualifiés est plus importante chez les travailleurs plus âgés qui quittent le marché du travail que chez les nouveaux arrivants, plus jeunes. À l'heure actuelle, toutefois, de nombreux jeunes ne disposent pas d'un niveau de qualification suffisant, ce qui risque à long terme de miner le système danois de flexicurité. Donc, si l'offre de main-d'oeuvre qualifiée ne s'adapte pas d'une manière ou d'une autre à la demande, les dépenses publiques occasionnées par le soutien aux chômeurs et d'autres transferts de revenus peuvent facilement devenir excessives.

6.2.2

Au Danemark, l'on connaît des entreprises qui ferment et qui délocalisent en totalité ou en partie leur production vers des pays où les niveaux de salaires sont moins élevés. Il s'agit là d'un défi, en particulier dans les endroits périphériques, où toute fermeture d'entreprise est ressentie avec une intensité considérable. Le marché danois du travail où, structurellement, dominent les petites et moyennes entreprises, est cependant considéré comme une grandeur dynamique, de telle sorte qu'au lieu d'essayer de maintenir les emplois, l'on s'efforce au niveau politique et en coopération avec les partenaires sociaux, de créer des emplois qui soient plus compétitifs.

6.3

L'importante rotation sur le marché du travail a pour conséquence que les employeurs sont moins enclins à financer des formations de perfectionnement dans la mesure où ils ne savent pas combien de temps ils pourront garder leur personnel. Le problème concerne surtout les personnes non qualifiées, étant donné que les employeurs font davantage d'efforts pour conserver la main-d'œuvre spécialisée qui est difficile à trouver et lui assurer une formation continue, et étant donné aussi que le personnel non qualifié n'est pas toujours motivé pour participer à la formation continue. C'est pourquoi il existe un vaste système public de formation et de perfectionnement subventionné, auquel les employeurs sont tenus de participer, pour la main-d'œuvre non qualifiée et la main-d'œuvre qualifiée, car le fait de pouvoir disposer d'une main-d'oeuvre convenablement qualifiée est l'une des conditions du bon fonctionnement du système danois de flexicurité, et une vaste offensive de requalification est politiquement souhaitable.

6.4

De nombreux immigrants ont des difficultés à prendre pied sur le marché du travail danois, ce qui limite aussi les possibilités d'intégration. Les problèmes rencontrés sur le marché du travail sont dus notamment au fait que certaines catégories d'immigrants et leurs descendants ne possèdent pas les compétences qui leur seraient nécessaires pour pouvoir se situer au niveau qu'atteignent le soutien aux chômeurs ainsi que les salaires au Danemark. Le niveau de formation des immigrants et de leurs descendants est donc inférieur à ce qu'il est parmi les Danois d'origine, et ils ont en moyenne un taux d'activité plus faible et un taux de chômage supérieur à ceux du reste de la population. Les problèmes rencontrés peuvent être de nature linguistique, sociale, ou dus au manque de formation.

6.4.1

L'explication se trouve peut-être aussi en partie dans des différences culturelles et dans des habitudes profondément enracinées. L'expérience démontre que pour ces catégories, la demande d'emploi varie davantage que pour d'autres catégories. Quand la demande d'emploi diminue, les employeurs sont plus enclins à essayer des «formules nouvelles» et à embaucher des personnes d'une origine ethnique différente. Un niveau élevé d'emploi et une faible demande d'emploi peuvent ainsi, en soi, donner aux immigrants et à leurs descendants un meilleur accès à l'emploi, sans que pour autant, cela apporte une solution à la totalité du problème de l'intégration. L'évolution démographique autorise à penser que les emplois danois devraient s'ouvrir davantage aux immigrants au cours des années à venir.

6.5

Le modèle danois de bien-être repose sur un haut niveau d'emploi parmi les femmes — aussi bien pour ce qui est d'assurer les services publics nécessaires que pour ce qui est de maintenir un haut niveau de recettes fiscales. D'une part, cela signifie que les femmes sont plus indépendantes financièrement, et d'autre part, cela suscite des défis quant à la manière de faire coexister la vie familiale et la vie professionnelle. Si on le compare à de nombreux pays européens, le Danemark a parcouru beaucoup de chemin en ce domaine, mais il en reste encore beaucoup à parcourir, notamment pour garantir l'égalité des chances pour les hommes et pour les femmes en matière de carrière.

6.6

Le système danois coûte cher à l'État, qui finance une bonne partie des indemnités de chômage. Les dépenses occasionnées par la politique passive du marché du travail ont ainsi représenté 2,7 % du PIB en 2003, ce qui constitue un record dans l'Union européenne. À l'avenir, c'est tout le financement de l'État providence danois qui sera mis à l'épreuve de plusieurs manières. Pour maintenir le financement du système social sans augmenter la fiscalité, il faut des taux d'activité plus élevés pour la partie de la population qui est en âge d'exercer un emploi.

6.6.1

La fiscalité danoise compte parmi les plus élevées de l'Union européenne. La pression fiscale au Danemark se situe ainsi aux environs de 49 % du PIB, alors que la moyenne de l'UE s'établit autour de 40 %. C'est surtout la taxation de la consommation qui est élevée, tandis que que l'imposition du travail n'occupe pas la toute première place. L'impôt sur le revenu est d'un niveau élevé et il est très progressif, mais les employeurs ne paient pour ainsi dire pas de cotisations sociales. L'annexe 5 décrit plus en détail ce qu'est la structure de la fiscalité au Danemark. La mondialisation aura peut-être pour effet de mettre à l'avenir sous pression certaines recettes fiscales.

6.6.2

En raison de l'évolution démographique, le nombre des personnes âgées augmente et le nombre des personnes en âge d'exercer un emploi rémunéré diminue. Cela est dû à la fois à la faiblesse numérique des générations jeunes, à l'importance numérique des générations d'après-guerre et à un accroissement de la durée de vie. Dans le débat sur les réformes éventuelles du système d'État providence, la politique du marché du travail — y compris les mesures d'aide aux chômeurs — est également en jeu. Le système danois des retraites est toutefois en partie préparé à ces mutations (cf. annexe 6). Il peut survenir une pénurie de main-d'œuvre, et comme la réserve de main-d'œuvre que constituent les femmes est déjà utilisée dans une large mesure, il faudra trouver d'autres moyens de faire augmenter l'emploi. Ces moyens pourraient être par exemple le relèvement de l'âge de départ à la retraite ou bien l'augmentation de l'immigration de main-d'oeuvre possédant les compétences recherchées.

6.7

Environ un quart de la population en âge d'exercer une activité rémunérée n'exerce pas d'emploi et bénéficie, sous une forme ou sous une autre, d'une assistance publique (chômage, remise en activité retraite anticipée, congés de maternité, études, etc.). Approximativement la moitié de ces personnes se sont retirées définitivement du marché du travail pour des raisons de fatigue, de chômage, ou bien par choix, tandis que l'autre moitié se trouve simplement sans emploi de façon temporaire. L'assistance publique dont bénéficient ces personnes est l'un des piliers d'un État-providence, mais elle est un défi par rapport au financement futur d'une société de bien-être. Il faudra réduire le pourcentage de la population qui se retire prématurément du marché du travail, si l'on veut pouvoir assurer à long terme le financement de la société de bien-être.

6.8

Pour une part de plus en plus importante, la politique du marché du travail en vient à être réglementée en fonction des dispositions et des pratiques de l'Union européenne. Au Danemark, la tradition est de régler l'organisation du marché du travail par voie de conventions entre les partenaires sociaux, et non pas par la législation. Si la réglementation communautaire devient excessivement détaillée, l'on risque de voir se réduire la mesure dans laquelle la population accepte les changements, et de voir l'évolution prendre une autre direction que celle que souhaitent les partenaires sociaux. Avec la méthode communautaire de coordination ouverte, il semble que l'on ait trouvé un moyen d'assurer à la fois la pérennité des traditions danoises et la synchronisation de la politique européenne de l'emploi et du marché du travail.

Bruxelles, le 17 mai 2006.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Cf. Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2005, tableau H.


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