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Document 52002AE0357

Avis du Comité économique et social sur le thème "Gouvernance européenne — un Livre blanc" (COM(2001) 428 final)

OJ C 125, 27.5.2002, p. 61–68 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)

52002AE0357

Avis du Comité économique et social sur le thème "Gouvernance européenne — un Livre blanc" (COM(2001) 428 final)

Journal officiel n° C 125 du 27/05/2002 p. 0061 - 0068


Avis du Comité économique et social sur le thème "Gouvernance européenne - un Livre blanc"

(COM(2001) 428 final)

(2002/C 125/13)

Le 30 juillet 2001, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur "La gouvernance européenne".

Lors de sa session plénière des 12 et 13 septembre 2001, le Comité a décidé, conformément aux articles 11 § 4 et 19 § 1 de son Règlement intérieur, de créer un sous-comité chargé d'élaborer un projet d'avis sur ce thème.

Le sous-comité a élaboré son avis le 12 mars 2002 (rapporteuse: Mme Engelen-Kefer, corapporteuse: Mme Pari).

Lors de sa 389e session plénière des 20 et 21 mars 2002 (séance du 20 mars), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 75 voix pour, et 4 abstentions.

1. Façonner l'avenir de l'Europe en améliorant la gouvernance: deux processus de réforme, un objectif

1.1. Le 25 juillet 2001, à l'issue d'un large débat bien structuré, la Communauté européenne a publié un livre blanc sur la "Gouvernance européenne". Elle a ainsi donné le coup d'envoi à l'un des grands projets de réforme annoncés dès le début 2000 par M. Romano Prodi, président de la Commission; cette réforme a pour objectifs la réorganisation en profondeur de l'Union européenne ainsi que la simplification et l'amélioration du processus décisionnel et du fonctionnement des institutions européennes, sur la base du traité actuel; elle vise à rendre l'Union européenne plus efficace, plus facile à comprendre et à la rapprocher des citoyens en insistant davantage sur l'ouverture, la cohérence, la transparence et la responsabilité.

1.2. À l'heure actuelle, les deux processus de réforme - le débat sur l'avenir de l'Union européenne et celui sur la gouvernance - se déroulent en parallèle. Le sommet de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 a fixé la composition et l'ordre du jour de la Convention destinée à préparer la prochaine conférence intergouvernementale. Avec la création de cette Convention, les chefs d'État et de gouvernement ont relancé avec vigueur le développement de la démocratie en Europe: pour la première fois, les citoyens et leurs représentants participeront aux décisions concernant l'élaboration du futur système européen de gouvernement dans un esprit d'ouverture et de participation. Le Comité économique et social européen, les partenaires sociaux européens et le Comité des régions auront un statut d'observateurs à la Convention. Ce statut est conforme au rôle du Comité, représentant institutionnel de la société civile organisée.

1.3. Le Comité économique et social européen se félicite de la publication du livre blanc. Il invite la Commission à mettre en oeuvre les réformes nécessaires préconisées dans ce document afin d'améliorer la bonne gouvernance; ces mesures permettront en effet de montrer à l'opinion publique que des mesures rapides ont été prises afin de corriger les déficits de nature politique et de mieux associer les citoyens aux travaux de la Commission.

1.4. Ces réformes revêtent en outre un caractère d'urgence dans la perspective du prochain élargissement - dont l'ampleur est sans précédent dans l'histoire de l'Union européenne. Un temps précieux pourrait être épargné si la Commission et les autres institutions prenaient les mesures nécessaires afin d'améliorer le fonctionnement de leurs structures et de leurs méthodes de travail avant la fin de la prochaine conférence intergouvernementale en 2004.

1.5. Conformément au traité de Nice, le Comité économique et social européen, représentant institutionnel de la société civile organisée, s'intéresse de très près à la question de la gouvernance européenne(1). Il le fait dans la double perspective de créer des synergies nouvelles entre les institutions de l'Union européenne et de développer son rôle d'intermédiaire fondamental entre les institutions de l'UE et la société civile organisée. Dans ce contexte, le CES se félicite du protocole signé entre le Comité et la Commission le 24 septembre, qui prévoit une coopération dans l'esprit d'une amélioration de la gouvernance européenne.

1.6. Au cours des trois dernières années, le Comité a organisé des débats(2) et émis un certain nombre d'avis(3) centrés plus particulièrement sur la manière de garantir une participation effective de la société civile organisée. Le Comité a formulé, dans des avis antérieurs, un certain nombre de propositions concrètes dans ce domaine; plusieurs - et c'est regrettable - n'ont malheureusement pas été retenues par la Commission dans son livre blanc.

1.7. Le Comité, dans le présent avis sur le livre blanc de la Commission, se limite à traiter les questions qui le touchent directement et pour lesquelles il peut apporter une valeur ajoutée. Son argumentation s'articule autour de trois axes: les raisons et les principes de la bonne gouvernance, les propositions tendant à une meilleure participation de la société civile et à une amélioration de la réglementation, et enfin le rôle du CES.

2. Pourquoi réformer la gouvernance européenne?

2.1. L'Union européenne a indéniablement avancé à pas de géant; toutefois de nombreux Européens se sentent tenus à l'écart de ses travaux pour toutes les raisons mentionnées à juste titre dans le livre blanc - perceptions erronées, mauvaise communication, inadéquation de la participation et manque de connaissances.

2.2. Les déficits au niveau des objectifs et des mesures politiques de l'UE ont également leur part de responsabilité dans le scepticisme de l'opinion publique. L'UE doit éviter de susciter des attentes excessives qu'elle n'est pas à même de satisfaire et qui sont susceptibles de conduire à une perte de confiance et de miner sa crédibilité. L'émergence d'une identité européenne dépend de la traduction des valeurs communes à tous les citoyens dans des politiques communautaires efficaces et des avantages tangibles. L'euro fournit à cet égard un exemple concret. Il est intéressant de constater l'enthousiasme avec lequel les citoyens ont adopté la nouvelle monnaie et participé activement au succès de sa mise en oeuvre.

2.3. Les Européens appellent de leurs voeux une Europe sûre, stable, dotée d'un profil social, une Europe performante sur le plan économique, respectueuse de l'environnement, une Europe qui crée des conditions de vie et de travail saines et offre à tous les membres de la société des biens et des services de qualité à un prix abordable. Ces objectifs globaux, parmi lesquels figure également le respect des cultures des États membres, doivent être identifiés, définis, et - le cas échéant - élargis et poursuivis comme autant de valeurs communes. Ce n'est qu'à cette condition que les citoyens européens reconnaîtront l'avantage d'une identité européenne commune et lui apporteront leur soutien. Le Comité intensifiera ses efforts en ce sens - notamment dans la perspective de l'élargissement et de la mondialisation - afin de permettre à l'opinion publique de mieux percevoir l'importance de l'Union européenne en tant que communauté de valeurs.

2.4. En outre, le langage utilisé par l'UE ne contribue pas à la compréhension du travail communautaire. Le Comité suggère qu'à l'avenir, les publications de la Commission et la législation communautaire soient rédigées dans une langue plus accessible.

3. Principes de la gouvernance dans l'Union européenne

3.1. Le Comité soutient sans réserve les cinq principes de la bonne gouvernance énoncés par la Commission européenne - ouverture, participation, responsabilité, efficacité et cohérence - ainsi que l'analyse proposée dans le livre blanc. Il est vital que ces principes soient mis en oeuvre de manière efficace et responsable. Toutefois, il souligne que la définition donnée par le livre blanc n'est pas complète. La responsabilité ne se limite pas à définir clairement les rôles et les responsabilités de chacun mais qu'elle consiste également à préciser envers qui une personne ou un organe est responsable, et de quelle manière.

3.2. Outre les cinq principes mentionnés, le Comité aimerait souligner que la subsidiarité est le principe fondamental le plus important de la bonne gouvernance. Il réaffirme qu'il ne s'agit pas d'un simple principe de technique administrative et de répartition des pouvoirs mais de l'expression d'une certaine conception de l'individu, de sa liberté, de ses responsabilités et de la société dans laquelle il vit. La société fonctionnerait mieux si les citoyens avaient le sentiment que les décisions qui les concernent sont prises au niveau le plus approprié. Ce niveau est déterminé non seulement par des critères territoriaux (européen, national, régional et local) mais aussi par des critères fonctionnels qui varient avec les connaissances spécifiques (pouvoirs publics, communauté économique, partenaires sociaux et autres organisations de la société civile). Au moment de choisir les acteurs à associer à la prise de décision, il y a lieu de prendre en compte, parallèlement à la "subsidiarité territoriale (verticale)", la "subsidiarité fonctionnelle (horizontale)"; ces deux types de subsidiarité sont, chacun à sa manière, les garants d'une meilleure réponse aux préoccupations des citoyens et d'une plus grande efficacité. Ces deux degrés de subsidiarité doivent fonctionner en tandem et se compléter mutuellement. Le Comité économique et social se trouve à la jonction entre la subsidiarité territoriale et la subsidiarité fonctionnelle et apporte ainsi une valeur ajoutée à l'amélioration de la bonne gouvernance européenne.

4. Propositions pour le changement

4.1. Transparence et communication

4.1.1. Le Comité se félicite des propositions du livre blanc visant à l'adoption d'une série de mesures ayant pour but de rendre le mode de fonctionnement des institutions européennes plus transparent et d'améliorer la communication. Plus grande sera l'ouverture du processus décisionnel au niveau communautaire, plus il sera facile aux citoyens et aux acteurs politiques des États membres de collaborer à l'élaboration et à la réalisation d'objectifs et d'actions communautaires, d'en comprendre la portée et de les évaluer de manière équitable. Le Comité se réjouit bien évidemment des efforts accomplis par la Commission et les autres institutions européennes en vue de rendre plus claires et de mieux faire comprendre toutes les étapes de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques.

4.1.2. Le Comité souligne que la Commission européenne et le Parlement européen ont adopté ce principe dans une large mesure et qu'ils sont tout disposés à mettre en oeuvre une coopération transparente et constructive. Le manque de transparence du Conseil, toutefois, est une source de préoccupation.

4.1.3. Le Comité, pour sa part, a pris des mesures en vue d'accroître la transparence de son mode de fonctionnement et accentuera encore sa politique de communication non seulement au niveau européen mais aussi au niveau des États membres et des pays candidats. Le Comité agira en collaboration avec la Commission, comme le prévoit le protocole de coopération entre les deux institutions.

4.1.4. L'exactitude de l'information, l'ouverture et l'amélioration de la communication au niveau des politiques communautaires n'est pas la tâche des seules institutions. Les acteurs politiques et les acteurs de la société civile des États membres doivent également participer à ce processus. C'est pourquoi le Comité soutient sans réserve la demande faite par la Commission aux États membres dans le livre blanc; elle porte sur la nécessité d'un effort de promotion en faveur de l'échange d'information et de points de vue entre les autorités européennes et les autorités nationales, régionales et locales et les organisations de la société civile. Là comme ailleurs, les membres du CES peuvent contribuer à promouvoir dans leurs pays d'origine, à tous les niveaux, la compréhension pour les questions communautaires dont ils s'occupent.

4.1.5. Il faudra pour ce faire recourir à l'utilisation de tous les moyens modernes d'information et développer des canaux de communication dans le cadre d'un dialogue interactif avec la société civile et ses organisations. En ce qui concerne les moyens de communication, il y a lieu de prendre en compte les différences existant entre les États membres sur le plan de l'utilisation des nouvelles technologies de l'information. Le livre blanc comporte à cet égard un certain nombre de propositions qui recueillent l'approbation du Comité et qui devraient êtres rapidement mises en oeuvre.

4.1.6. S'agissant de l'information des citoyens, le Comité aimerait souligner l'importance de l'éducation, qui n'est pas prise en considération par le livre blanc. Une tâche particulièrement importante incombe à cet égard aux établissements d'enseignement, tant formels (écoles, universités, centres de formation professionnelle) qu'informels (par exemple les organisations de la société civile, le lieu de travail ou les syndicats). Dans ce contexte, le recours aux méthodes d'éducation de type participatif et les organisations d'apprentissage informel sont extrêmement précieux. Il est nécessaire d'inculquer à tous les citoyens, enfants comme adultes, les réalités de base de l'Union européenne - sa raison d'être, ses membres, le processus décisionnel, les questions qui relèvent de sa compétence et celles qui ne sont pas de son ressort, la participation des États membres au processus décisionnel. Les citoyens européens seront ainsi en mesure non seulement de mieux comprendre, mais aussi de mieux apprécier l'information qu'ils reçoivent.

4.2. Participation de la société civile

4.2.1. La participation des citoyens à tous les stades de l'élaboration de la politique est l'une des préoccupations principales du livre blanc. La Commission fait valoir que l'influence des citoyens doit s'exercer à travers les organisations de la société civile agissant dans le cadre de "procédures de consultation structurées". Le Comité souscrit pleinement à ce projet.

4.2.2. Le livre blanc énumère un certain nombre d'organisations qui occupent une "place spéciale" dans la société civile. Il met l'accent sur le rôle important que jouent au niveau mondial les ONG dans la politique de développement mais omet de mentionner les organisations actives dans le domaine de la protection de l'environnement, de la protection sociale, de la protection des consommateurs, des droits de l'homme et de la culture au sens large. Du point de vue du Comité, cette liste apparemment arbitraire et incomplète d'organisations de la société civile ne reflète pas la réalité. Il est d'autant plus urgent de définir le dialogue civil ainsi que les critères qualitatifs et quantitatifs de la représentativité, et d'établir une distinction claire entre "dialogue civil" et "dialogue social". Le Comité est déçu de constater que la Commission n'a tenu aucun compte, dans le livre blanc, de ses propositions antérieures sur ce sujet.

4.2.3. En ce qui concerne les critères de représentativité pour la sélection des organisations qui doivent prendre part au dialogue civil, il conviendrait de les définir afin de garantir la transparence et une procédure de sélection démocratique. Dans le livre blanc, la Commission a décidé de ne pas proposer de critères, contrairement à ce qu'avait suggéré le Comité dans son avis du 25 avril 2001.

4.2.4. Dans ce document, le Comité énumérait huit critères; il souhaite en ajouter un neuvième: la transparence. Pour être éligible, une organisation européenne doit:

- avoir une existence permanente au niveau communautaire;

- procurer un accès direct à l'expertise de ses membres et fournir dès lors une consultation rapide et constructive;

- se faire l'écho des préoccupations générales relatives aux intérêts de la société européenne;

- comporter des organes reconnus au niveau des États membres en tant que représentants d'intérêts particuliers;

- avoir des organisations membres dans la plupart des États membres de l'Union européenne;

- garantir la responsabilité de ses membres;

- être habilitée à exercer des fonctions de représentation et à agir au niveau européen;

- être indépendante et disposer d'un mandat propre, sans être liée par des instructions émanant d'organes extérieurs;

- être transparente, notamment sur le plan financier et sur le plan de ses structures de prise de décision.

4.2.5. Le Comité propose à nouveau de débattre de ces critères avec les institutions et les organisations de la société civile comme base d'une coopération pour l'avenir.

4.2.6. Le Comité attache une grande importance au fait que le rôle spécial des partenaires sociaux dans le cadre de la société civile organisée soit absolument clair. Il se félicite dès lors du fait que le livre blanc fasse expressément référence à ce rôle spécial et à l'influence spéciale des partenaires sociaux. La tâche des partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social est un excellent exemple de la mise en oeuvre concrète du principe de la gouvernance au niveau européen. Le dialogue social européen est un mécanisme disposant de pouvoirs quasi législatifs (voir articles 137 et 138 du traité). Il est clairement défini en termes de participants, de pouvoirs et de procédures et son statut est quasi constitutionnel(4). Il tire sa spécificité des pouvoirs spéciaux et des responsabilités de ses participants, lesquels agissent de manière autonome. C'est la raison pour laquelle leur rôle et leurs responsabilités ne peuvent être transférés à d'autres politiques ou à d'autres acteurs. D'où l'insistance du Comité à faire valoir qu'il est vital(5) de bien distinguer entre "dialogue social" et "dialogue civil".

4.2.7. Dans ce contexte, le Comité estime qu'il est fondamental de préciser que le CES n'est pas un forum de dialogue social. Il n'appartient en aucune manière au Comité dans son ensemble de traiter de questions relatives aux partenaires sociaux ou de proposer à ces derniers des solutions de rechange. Le Comité, qui est le représentant institutionnel de la société civile organisée, tire sa légitimité du fait que tous ses membres, en vertu de leur expertise, ont été mandatés par des organisations représentatives des États membres pour jouer un rôle constructif dans le processus de formation d'opinion au niveau européen en général. La valeur ajoutée du Comité réside dans le fait que la formation d'opinion associe tous les acteurs de la société civile, y compris les organisations autres que les partenaires sociaux.

4.2.8. Toutefois, sa composition et le rôle représentatif qui lui a été conféré par le traité de Nice font que le Comité est pour ainsi dire prédestiné à jouer un rôle clef dans la définition et la structuration du dialogue civil. Le Comité se bat depuis des années pour qu'un débat démocratique ait lieu au niveau européen entre les représentants de la société civile organisée; il a en outre - et c'est là une première contribution au débat - décrit les traits essentiels de ce dialogue civil(6). De l'avis du Comité, l'institution d'un tel dialogue est un instrument essentiel dans l'application des principes de bonne gouvernance (ouverture, participation, fiabilité, efficacité et cohérence). En outre, le dialogue civil permettrait - en fournissant une tribune publique - de contribuer de manière capitale à promouvoir la transparence et à créer une tribune publique européenne comme condition sine qua non de l'identité européenne.

4.2.9. Le Comité aimerait également souligner que le livre blanc part du principe que la société civile est homogène, ce qui n'est pas le cas, même au sein des États membres. La situation sera encore plus complexe avec le prochain élargissement. Le rôle des États membres dans la nomination des membres du CESE est dès lors crucial s'ils veulent faire en sorte que leurs intérêts particuliers et leur modèle de société soient représentés comme il convient afin de garantir une représentation équilibrée des composantes économiques et sociales de la société civile organisée européenne.

4.2.10. Le Comité soutient la proposition de la Commission de créer une base de données en ligne comportant des informations détaillées sur les organisations de la société civile dans l'intérêt d'un dialogue plus ouvert et plus structuré entre ces organisations et les institutions.

4.2.11. Même si la société civile devait voir à l'avenir son influence s'accroître de manière sensible dans l'élaboration de la politique communautaire, il est évident que la responsabilité de l'élaboration de la législation doit demeurer du ressort des institutions officielles, dans le cadre de la démocratie représentative. C'est aux autorités législatives et réglementaires qu'il appartient, en dernière instance, de concilier l'intérêt général et les intérêts particuliers des diverses organisations de la société civile; c'est à elles qu'il incombe de veiller au maintien de l'équilibre dans ce domaine.

4.2.12. Dans le contexte de la multiplication des modes et des forums de consultation, il est nécessaire de disposer de règles et de principes clairs afin de veiller à la bonne coordination et de renforcer la cohérence de la politique de consultation de l'UE. Cette dimension prendra une importance accrue avec l'élargissement. À cette fin, le Comité, dans l'intérêt de la transparence, de l'efficacité et de la responsabilité, insiste sur la nécessité pour la Commission de respecter sa promesse de publier la liste de ces 700 organes et soutient sans réserve la proposition de la Commission de rationaliser le système consultatif existant, lequel repose sur les organes de consultation susmentionnés.

4.2.13. Le Comité se félicite en outre de la proposition de la Commission d'adopter un code de conduite fixant des normes minimales de consultation. Il y a également lieu d'étendre le principe de transparence à la procédure de consultation elle-même et de rendre public le résultat de la procédure. Le Comité est également favorable à la proposition de la Commission de rendre publics les avis des experts.

4.2.14. En cas de consultation en ligne, la question de la représentativité et du poids des avis exprimés dans le processus décisionnel devrait se poser de manière encore plus aiguë. C'est pourquoi le Comité estime que les critères de représentativité doivent s'appliquer de manière égale et que les conditions de transparence doivent être respectées dans ce type de procédure de consultation.

4.3. Améliorer les politiques, les réglementations et la rapidité des procédures

4.3.1. Le Comité soutient la proposition formulée dans le livre blanc visant à simplifier et à accélérer le processus législatif européen, dans la mesure où les règles communautaires sont de plus en plus complexes et ont parfois davantage tendance à se surajouter aux réglementations nationales existantes au lieu de les simplifier et de les harmoniser.

4.3.2. Par ailleurs, le livre blanc passe sous silence la contradiction entre l'accroissement de la participation des acteurs politiques - y compris la société civile - à tous les niveaux et le désir d'une amélioration de la rapidité et de l'efficacité de la prise de décision. Davantage de démocratie, c'est aussi davantage de temps. L'accélération de la législation comporte des risques. Il y a lieu de trouver un équilibre entre une consultation adéquate et l'efficacité de la législation.

4.3.3. Le Comité est déçu par les insuffisances du livre blanc en ce qui concerne la prise en compte des avis qu'il a élaborés depuis octobre 2000 sur la simplification de la législation du marché unique(7). À la demande de la Commission, le Comité a également préparé un avis exploratoire(8) sur ce sujet, qui contribuera à la préparation du "plan d'action pour l'amélioration de la législation" annoncé dans le livre blanc. Le Comité est favorable à un programme de simplification bien structuré, établissant des priorités claires, des calendriers concrets et des moyens de surveillance et de contrôle. Ce programme devrait s'appuyer sur un code de conduite pour les institutions communautaires. À ce jour, seul le Comité économique et social européen a adopté un code de conduite pour la simplification.

4.3.4. En ce qui concerne la manière d'améliorer la réglementation et de combiner les différents instruments politiques, le Comité estime que l'opportunité de la législation communautaire doit être évaluée au cas par cas en se fondant sur les principe de proportionnalité et de subsidiarité. Le recours au règlement ne doit se faire que s'il n'existe pas de meilleure solution. Les principaux intéressés affectés par cette mesure devraient être consultés lors de l'évaluation du modèle approprié.

4.3.5. Une analyse systématique et indépendante de l'impact et des effets coûts-bénéfices s'impose avant toute proposition de législation. Au cours des quinze dernières années, la Commission a bien effectué des études d'impact mais leur efficacité demeure limitée dans la mesure où il n'est pas garanti que ces études soient réalisées de manière indépendante; elles ne comportent aucune solution de rechange à l'adoption d'actes législatifs et demeurent souvent internes, alors même qu'elles devraient être systématiquement rendues publiques, de même que les projets de législation dans le domaine considéré.

4.3.6. Outre l'analyse préalable à toute nouvelle mesure législative et à la modification d'une mesure législative existante, il conviendrait d'effectuer une analyse d'impact portant sur l'acte législatif final modifié. Le résultat final décidé par les législateurs est souvent très différent de la proposition initiale de la Commission et débouche parfois sur une législation complexe, excessivement rigide et coûteuse.

4.3.7. Le Comité se félicite des suggestions du livre blanc concernant le recours croissant des instruments de réglementation autres que la législation. Néanmoins, le livre blanc privilégie principalement, comme approche dominante pour la future réglementation, la coréglementation. Le Comité plaide en faveur d'une évaluation sur un pied d'égalité, à l'aide de critères objectifs, des avantages et des inconvénients de toutes les solutions de rechange aux mesures législatives. Il n'y a aucune raison d'accorder davantage d'attention à un modèle donné, à moins qu'il ne constitue la réponse la plus adaptée à la fois au domaine concerné, aux connaissances requises et aux forums existants et aux acteurs représentés.

4.3.8. Le Comité souhaite souligner l'utilité d'instruments tels que l'autoréglementation et les accords volontaires dont l'efficacité en matière d'évaluation, de décision et de mise en oeuvre est prouvée. Toutefois, l'autoréglementation ne doit jamais prendre le pas ni sur les droits fondamentaux, ni sur les principes fondamentaux qui sous-tendent la construction de l'Union européenne.

4.3.9. Le Comité économique et social se félicite de la proposition du livre blanc de recourir davantage, à l'avenir, à la méthode ouverte de coordination. Cette méthode ne doit pas cependant être confondue avec la procédure législative et il doit être bien clair que son utilisation se limite aux domaines dans lesquels la responsabilité première est du ressort des États membres. Ces derniers s'appuieront sur des politiques élaborées d'un commun accord qui seront mises en oeuvre par le biais de plans d'action nationaux, d'examens mutuels, d'échanges de bonnes pratiques, de comparaison des performances etc. Cette méthode est déjà utilisée dans le domaine de l'exclusion sociale, de l'emploi, de la politique de l'immigration, du droit d'asile et de la sécurité sociale. Cette méthode, tout en respectant pleinement la subsidiarité, suppose un nouvel équilibre entre les mesures législatives et non législatives. Le Comité économique et social met toutefois en garde contre toute tendance inflationniste en la matière et contre le risque de créer des procédures qui se chevaucheraient ainsi qu'une bureaucratie excessive.

4.3.10. Le Comité observe également que la méthode ouverte de coordination est utilisée au cas par cas et que les instruments utilisés - orientations communes, plans d'action nationaux, échanges de bonnes pratiques - doivent varier en fonction des particularités de la question traitée et des objectifs à atteindre. Le Comité estime toutefois que le succès du recours à cet instrument suppose une évaluation publique et systématique des progrès réalisés dans les États membres.

4.3.11. Le Comité doit également adapter ses méthodes de travail à cette nouvelle évolution institutionnelle et jouer un rôle plus important en la matière. Le travail à effectuer en rapport au Conseil des ministres et au Conseil européen doit être revu à la hausse. Le Comité doit avoir davantage de possibilités de se faire entendre sur les documents présentés au Conseil européen et devrait être invité aux réunions informelles du Conseil dans le cadre de ses compétences.

4.3.12. Le Comité préconise la prudence en ce qui concerne la prolifération des organes européens autonomes de réglementation. Avant de créer un nouvel organe, il convient d'apporter la preuve qu'il apportera véritablement une valeur ajoutée et qu'il n'alourdira pas la machine bureaucratique. Ces organes ne doivent pas ajouter une nouvelles couche aux structures administratives existantes mais doivent s'intégrer dans des réseaux d'expertise et exploiter les synergies entre les organismes régionaux, nationaux et européens. En outre, l'organisation et les activités de ces organes devraient faire l'objet d'une surveillance attentive dans la mesure où elles peuvent être à l'origine de la définition de politiques importantes sans être soumises au contrôle démocratique; en cela, elles risquent de ne pas servir à pallier le "déficit démocratique".

5. Le rôle du Comité économique et social dans l'amélioration de la participation des citoyens

5.1. Chaque institution a un rôle à jouer afin de veiller à ce que les citoyens européens soient réellement associés à la construction européenne. Le Comité économique et social, comme l'a confirmé le traité de Nice, est l'organe consultatif officiel composé de représentants des milieux économiques et sociaux de la société civile organisée. Il a un rôle clef à jouer dans la définition de la législation communautaire et constitue un lien essentiel entre l'Europe et la société civile organisée dans les États membres, dans la mesure où il offre un forum permanent et structuré de dialogue et de consultation.

5.2. Le Comité souhaite faire valoir trois éléments prouvant qu'il apporte une réelle valeur ajoutée à l'amélioration de la gouvernance en Europe:

- tout d'abord, le Comité a l'habitude de travailler dans un processus qui promeut le consensus et qui a pour but de dégager l'intérêt commun parmi les intérêts des différentes organisations de la société civile qui siègent en son sein, même lorsque ces derniers, parfois, sont conflictuels au début. C'est un fait que chacune des organisations participant au processus de consultation a tendance à présenter ses intérêts particuliers comme l'intérêt général. Les avis du Comité, fondés sur une méthode de travail allant "de la base au sommet" reflètent une synthèse des différents points de vue et un consensus qui peuvent aider la Commission, le Parlement européen et le Conseil à prendre en compte l'intérêt général lors de la préparation et de l'adoption des actes législatifs.

- en second lieu, la nomination par les États membres des membres du CES choisis pour leur expérience et leurs connaissances dans un large éventail de domaines garantit qu'ils disposent non seulement des connaissances requises mais aussi qu'ils sont parfaitement au fait de l'actualité de leur pays d'origine. Cela signifie qu'ils sont à même d'élaborer des avis fondés, pratiques et équilibrés et d'évaluer si les mesures communautaires sont acceptables dans leurs pays respectifs;

- en troisième lieu, les membres du CES sont également capable de promouvoir la compréhension pour ces mesures dans leur pays et d'expliquer aux membres des organisations auxquelles ils appartiennent, dans le cadre d'un dialogue interactif, la pertinence de l'UE dans leur vie de tous les jours, ce qui permet de mieux faire accepter l'application desdites mesures.

5.3. Le Comité est le forum permettant d'officialiser ce dialogue civil. Il est désireux, en coopération avec la Commission(9), de développer son rôle de forum de dialogue et de consultation, dans la mesure où cela permet d'associer efficacement à ses travaux des éléments de la société civile organisée qui ne sont pas actuellement représentés par ses membres. Le Comité cherche d'ores et déjà à remédier à cet état de fait en organisant des manifestations publiques et des auditions, comme le mentionne son avis précédent.

5.4. Le CES, désireux d'apporter une contribution pratique à la gouvernance européenne, s'efforcera de promouvoir de meilleures synergies avec les institutions européennes:

- il accroîtra ses efforts afin de mettre en oeuvre les accords prévus par le protocole de coopération avec la Commission européenne;

- il s'efforcera de créer des mécanismes similaires pour une coopération étroite avec le Conseil, comme l'a indiqué M. Ramón de Miguel, ministre espagnol des affaires étrangères, lors de son intervention à l'occasion de la session plénière du Comité du 17 janvier 2002;

- il cherchera activement à développer ses relations avec le Parlement européen, conformément au plan d'action pour les relations CESE/PE adopté par le Bureau du Comité le 10 octobre 2001(10) et à la résolution du Parlement européen sur la gouvernance européenne du 29 novembre 2001(11).

6. Résumé

6.1. Le Comité économique et social se félicite du livre blanc sur la gouvernance européenne. Il invite la Commission à mettre en oeuvre en temps utile les réformes relatives à la bonne gouvernance qui sont nécessaires au renforcement de la confiance des citoyens européens dans le projet européen, et à préparer le futur élargissement et l'approfondissement de l'Union européenne.

6.2. Le CES est le représentant institutionnel de la société civile organisée; en tant que tel, il suit activement les dossiers relatifs à la gouvernance européenne. Au cours des trois dernières années, il a organisé des débats, émis plusieurs avis et formulé nombre de propositions concrètes dans ce domaine. Il déplore qu'un grand nombre de ces propositions n'ait pas été prises en compte par la Commission dans son livre blanc.

6.3. Le CES souscrit sans réserve aux cinq principes de bonne gouvernance proposés par la Commission. Il souhaite ajouter à ces principes la subsidiarité - à la fois fonctionnelle (horizontale) et territoriale (verticale) - en tant que principe fondamental le plus important de la bonne gouvernance. Le Comité se situe à la jonction entre la subsidiarité territoriale et la subsidiarité fonctionnelle et apporte ainsi une valeur ajoutée à l'amélioration de la gouvernance européenne.

6.4. Le Comité souligne la nécessité d'une plus grande transparence des méthodes de travail des institutions européennes, et notamment de celles du Conseil. Il estime que les institutions doivent offrir, en collaboration avec les acteurs politiques et les acteurs de la société civile des États membres, une information exacte et extensive sur les politiques communautaires. Le CES a un rôle à jouer à cet égard. Pour ce faire, il est nécessaire de recourir à l'utilisation de moyens de communication modernes et au dialogue interactif.

6.5. Le Comité aimerait souligner l'importance de donner aux citoyens européens des connaissances solides sur les éléments fondamentaux de la construction européenne par le biais des établissements et des méthodes d'enseignement, tant formels qu'informels.

6.6. Le Comité souscrit pleinement au plan de la Commission visant à associer les organisations de la société civile à tous les stades la définition des politiques dans le cadre de "procédures de consultation structurées", et se félicite de la proposition d'adopter un code de conduite pour la consultation. Toutefois, il est nécessaire d'établir de toute urgence une distinction claire entre "dialogue civil" et "dialogue social" et d'établir des critères de représentativité pour la sélection des organisations de la société civile qui prendront part au dialogue civil. À cette fin, le Comité réitère sa proposition de définir des critères pour les organisations représentatives.

6.7. En ce qui concerne l'amélioration de la réglementation, le CES soutient la proposition du livre blanc visant à simplifier la législation communautaire. Toutefois, le livre blanc ne formule aucune proposition concrète dans ce domaine et ne tient aucun compte des différents avis émis par le Comité sur la simplification de la législation du marché unique. Outre la simplification de la législation, le Comité préconise la création d'un mécanisme d'analyse d'impact systématique et indépendant ainsi qu'une évaluation objective des nouveaux modes de législation. Il se félicite de l'extension du recours à la méthode ouverte de coordination dans les domaines qui relèvent en premier lieu de la responsabilité des États membres. Le Comité doit adapter ses méthodes de travail à cette nouvelle évolution institutionnelle et jouer un rôle plus important en la matière.

6.8. En ce qui concerne la valeur ajoutée qu'apporte le CES à la gouvernance européenne, il y a lieu de préciser ce qui suit: le Comité offre une synthèse des opinions de la société européenne afin d'aider les institutions dans leur prise de décision; les membres du CES, nommés par les États membres, représentent un réservoir de savoir non seulement dans leurs domaines de spécialité mais aussi sur leurs pays respectifs; ils contribuent à faciliter la compréhension des politiques européennes dans le cadre d'un dialogue interactif, tant au niveau européen qu'au niveau national.

6.9. Le Comité est désireux de développer, en collaboration avec la Commission, son rôle de forum du dialogue et de la consultation. Il intensifiera ses efforts en vue de mettre en oeuvre les accords prévus par le protocole de coopération signé avec la Commission et s'efforcera de créer des mécanismes de coopération similaires avec le Conseil et le Parlement européen.

Bruxelles, le 20 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Article 257 du Traité CE: "Le Comité est composé de représentants des différentes catégories de la vie économique et sociale, notamment des producteurs, des agriculteurs, des transporteurs, des travailleurs, des négociants et artisans, des professions libérales et de l'intérêt général".

(2) Par exemple:

- L'économie sociale et le marché unique - 12 octobre 1999.

- Première convention de la société civile organisée au niveau européen - 15 et 16 octobre 1999.

- Des choix pour l'avenir: conception du VIE programme d'action communautaire pour l'environnement - 7 mars 2001.

- L'euro: pouvons-nous anticiper toutes les réactions? - 14 mai 2001

- Définir une stratégie pour une Union européenne durable: les points de vue de la société civile et des pouvoirs publics - 26 et 27 avril 2001.

- Conférence sur le rôle de la société civile organisée dans la gouvernance européenne - 8 et 9 novembre 2001.

(3) Voir par exemple:

- Le rôle et la contribution des organisations de la société civile dans la construction européenne JO C 329 du 17.11.1999.

- La conférence intergouvernementale de 2000: le rôle du Comité économique et social européen - JO C 117 du 26.4.2000.

- La Commission et les organisations non gouvernementales: renforcer le partenariat - JO C 268 du 19.9.2000.

- Objectifs stratégiques 2000-2005 - JO C 14 du 16.1.2001.

- La société civile organisée et la gouvernance européenne: contribution du Comité au livre blanc - JO C 193 du 10.7.2001.

(4) Articles 137 et 138 du Traité.

(5) Par exemple:

- Le rôle et la contribution des organisations de la société civile dans la construction européenne JO C 329 du 17.11.1999.

- La conférence intergouvernementale de 2000: le rôle du Comité économique et social européen - JO C 117 du 26.4.2000.

- La Commission et les organisations non gouvernementales: renforcer le partenariat - JO C 268 du 19.9.2000.

- Objectifs stratégiques 2000-2005 - JO C 14.1.janvier 2001.

- La société civile organisée et la gouvernance européenne: contribution du Comité au livre blanc - JO C 193 du 10.7.2001.

(6) Voir avis JO C 268 du 19.9.2000, paragraphe 5.13.

(7) Avis du Comité économique et social sur la simplification de la réglementation au sein du marché unique - avis d'initiative, Bruxelles, 19 octobre 2000 (JO C 14 du 16.1.2001); avis du Comité économique et social sur la simplification (supplément d'avis) - Observatoire du marché unique, Bruxelles, 29 novembre 2001 (JO C 48 du 21.2.2002).

(8) Avis du Comité économique et social sur la communication de la Commission sur la simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire [(COM)2001 726 final], 21 mars 2002.

(9) Comme le prévoit le Protocole.

(10) DI 149/2001.

(11) Le point 12 de cette résolution précise que le Parlement européen "propose, en s'appuyant sur des suggestions de la Commission et du Comité économique et social, de conclure un accord interinstitutionnel sur la consultation démocratique qui engage les trois institutions envers des normes et pratiques de consultation arrêtées au niveau communautaire".

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