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Document 62012CJ0562

Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 17 septembre 2014.
Liivimaa Lihaveis MTÜ contre Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee.
Demande de décision préjudicielle, introduite par la Tartu ringkonnakohus.
Renvoi préjudiciel – Fonds structurels – Règlements (CE) nºs 1083/2006 et 1080/2006 – Fonds européen de développement régional (FEDER) – Programme opérationnel visant à promouvoir la coopération territoriale européenne entre la République d’Estonie et la République de Lettonie – Décision de rejet d’une subvention prise par le comité de suivi – Disposition prévoyant que les décisions de ce comité ne peuvent pas faire l’objet d’un recours – Article 267 TFUE – Acte pris par une institution, un organe ou un organisme de l’Union – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Mise en œuvre du droit de l’Union – Article 47 – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droit d’accès aux tribunaux – Détermination de l’État membre dont les juridictions sont compétentes pour statuer sur un recours.
Affaire C-562/12.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2014:2229

ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)

17 septembre 2014 ( *1 )

«Renvoi préjudiciel — Fonds structurels — Règlements (CE) nos 1083/2006 et 1080/2006 — Fonds européen de développement régional (FEDER) — Programme opérationnel visant à promouvoir la coopération territoriale européenne entre la République d’Estonie et la République de Lettonie — Décision de rejet d’une subvention prise par le comité de suivi — Disposition prévoyant que les décisions de ce comité ne peuvent pas faire l’objet d’un recours — Article 267 TFUE — Acte pris par une institution, un organe ou un organisme de l’Union — Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — Mise en œuvre du droit de l’Union — Article 47 — Droit à une protection juridictionnelle effective — Droit d’accès aux tribunaux — Détermination de l’État membre dont les juridictions sont compétentes pour statuer sur un recours»

Dans l’affaire C‑562/12,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Tartu ringkonnakohus (Estonie), par décision du 23 novembre 2012, parvenue à la Cour le 5 décembre 2012, dans la procédure

Liivimaa Lihaveis MTÜ

contre

Eesti-Läti programmi 2007‑2013 Seirekomitee,

en présence de:

Eesti Vabariigi Siseministeerium,

LA COUR (quatrième chambre),

composée de M. L. Bay Larsen, président de chambre, MM. M. Safjan (rapporteur), J. Malenovský, Mmes A. Prechal et K. Jürimäe, juges,

avocat général: M. N. Jääskinen,

greffier: Mme C. Strömholm, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 décembre 2013,

considérant les observations présentées:

pour la Liivimaa Lihaveis MTÜ, par Me A. Sander, vandeadvokaat,

pour le gouvernement estonien, par Mme K. Kraavi-Käerdi, en qualité d’agent,

pour le gouvernement letton, par M. I. Kalniņš et Mme A. Nikolajeva, en qualité d’agents,

pour la Commission européenne, par Mmes A. Steiblytė et L. Naaber-Kivisoo, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 mars 2014,

rend le présent

Arrêt

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 256, paragraphe 1, TFUE, 263, premier alinéa, seconde phrase, TFUE, 267, premier alinéa, sous b), TFUE, 274 TFUE, ainsi que des articles 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») et 63, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210, p. 25).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Liivimaa Lihaveis MTÜ (ci-après la «Liivimaa Lihaveis»), une coopérative d’éleveurs de bovins, à l’Eesti-Läti programmi 2007‑2013 Seirekomitee (comité de suivi du programme entre l’Estonie et la Lettonie pour la période 2007‑2013, ci-après le «Seirekomitee») au sujet du rejet par ce dernier d’une demande de subvention présentée par cette coopérative dans le cadre de l’exécution de ce programme.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

Le règlement no 1083/2006

3

Le règlement no 1083/2006 énonce à son article 1er, premier et deuxième alinéas:

«Le présent règlement établit les règles générales régissant le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) (ci-après dénommés: ‘les Fonds structurels’), ainsi que le Fonds de cohésion, sans préjudice des dispositions spécifiques prévues dans le règlement (CE) no 1080/2006 [du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999 (JO L 210, p. 1)], dans le règlement (CE) no 1081/2006 et dans le règlement (CE) no 1084/2006.

Le présent règlement définit les objectifs auxquels les Fonds structurels et le Fonds de cohésion [...] doivent contribuer, les critères d’éligibilité des États membres et régions à ces Fonds, les ressources financières disponibles et les critères présidant à leur répartition.»

4

L’article 2, point 1, du règlement no 1083/2006 contient la définition suivante:

«‘programme opérationnel’: un document soumis par un État membre et adopté par la Commission définissant une stratégie de développement selon un ensemble cohérent de priorités, pour la réalisation duquel il est fait appel à un Fonds ou, dans le cadre de l’objectif convergence, au Fonds de cohésion et au FEDER».

5

L’article 32 dudit règlement, intitulé «Élaboration et approbation des programmes opérationnels», dispose à ses paragraphes 1 et 5:

«1.   L’action des Fonds [structurels et du Fonds de cohésion] dans les États membres prend la forme de programmes opérationnels s’inscrivant dans le cadre de référence stratégique national. Chaque programme opérationnel couvre une période entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2013. Un programme opérationnel ne concerne qu’un des trois objectifs visés à l’article 3, sauf décision contraire de la Commission et de l’État membre.

[...]

5.   La Commission adopte chaque programme opérationnel dans les plus brefs délais et au plus tard quatre mois après sa présentation formelle par l’État membre, et pas avant le 1er janvier 2007.»

6

L’article 59 du même règlement, intitulé «Désignation des autorités», prévoit:

«1.   Pour chaque programme opérationnel, l’État membre désigne:

a)

une autorité de gestion: une autorité publique ou un organisme public ou privé national, régional ou local désigné par l’État membre pour gérer le programme opérationnel;

[…]

3.   L’État membre arrête les modalités régissant ses relations avec les autorités visées au paragraphe 1 et leurs relations avec la Commission.

Sans préjudice des dispositions du présent règlement, l’État membre définit les relations mutuelles des autorités visées au paragraphe 1, qui exécutent leurs tâches en totale conformité avec les systèmes institutionnels, juridiques et financiers de l’État membre concerné.

[...]

5.   Des modalités spécifiques de gestion et de contrôle sont prévues dans le règlement (CE) no 1080/2006 pour les programmes opérationnels au titre de l’objectif de coopération territoriale européenne.

[...]»

7

L’article 60 du règlement no 1083/2006, intitulé «Fonctions de l’autorité de gestion», est libellé comme suit:

«L’autorité de gestion est chargée de la gestion et de la mise en œuvre du programme opérationnel conformément au principe de bonne gestion financière, et en particulier:

a)

de veiller à ce que les opérations soient sélectionnées en vue d’un financement selon les critères applicables au programme opérationnel et qu’elles soient conformes, pendant toute la durée de leur exécution, aux règles communautaires et nationales applicables;

[...]

h)

d’orienter les travaux du comité de suivi et de lui transmettre les documents permettant un suivi qualitatif de la mise en œuvre du programme opérationnel au regard de ses objectifs spécifiques.»

8

Aux termes de l’article 63 dudit règlement, intitulé «Comité de suivi»:

«1.   Un comité de suivi est institué pour chaque programme opérationnel par l’État membre, en accord avec l’autorité de gestion, dans un délai de trois mois à compter de la date de notification à l’État membre de la décision approuvant le programme opérationnel. Un comité de suivi unique peut être institué pour plusieurs programmes opérationnels.

2.   Chaque comité de suivi établit son règlement intérieur dans le cadre institutionnel, juridique et financier de l’État membre concerné et l’arrête en accord avec l’autorité de gestion pour exercer ses missions conformément au présent règlement.»

9

L’article 65 dudit règlement énonce:

«Le comité de suivi s’assure de l’efficacité et de la qualité de la mise en œuvre du programme opérationnel, conformément aux dispositions suivantes:

a)

il examine et approuve, dans les six mois suivant l’approbation du programme opérationnel, les critères de sélection des opérations financées et approuve toute révision de ces critères en fonction des nécessités de la programmation;

[...]»

Le règlement no 1080/2006

10

Le règlement no 1080/2006 énonce à son article 1er:

«1.   Le présent règlement établit les tâches du [FEDER], l’étendue de son intervention en ce qui concerne les objectifs de convergence, de compétitivité régionale et d’emploi et de coopération territoriale européenne, tels que définis à l’article 3, paragraphe 2, du règlement [...] no 1083/2006, ainsi que les règles d’éligibilité à cette intervention.

2.   Le FEDER est régi par le règlement [...] no 1083/2006 et par le présent règlement.»

11

L’article 14, paragraphes 1 et 3, du règlement no 1080/2006 dispose:

«1.   Les États membres participant à un programme opérationnel désignent une autorité de gestion unique, une autorité de certification unique et une autorité d’audit unique, cette dernière étant située dans l’État membre de l’autorité de gestion. L’autorité de certification reçoit les paiements effectués par la Commission et procède, en règle générale, aux paiements au bénéficiaire chef de file.

Après consultation des États membres représentés sur le territoire couvert par le programme, l’autorité de gestion établit un secrétariat technique conjoint. Celui-ci assiste l’autorité de gestion, le comité de suivi et, le cas échéant, l’autorité d’audit, dans l’exercice de leurs tâches respectives.

[...]

3.   Chaque État membre participant au programme opérationnel désigne ses représentants au comité de suivi visé à l’article 63 du règlement [...] no 1083/2006.»

12

L’article 19 du règlement no 1080/2006, intitulé «Sélection des opérations», prévoit à ses paragraphes 1 et 3:

«1.   Les opérations sélectionnées pour les programmes opérationnels destinés à développer les activités transfrontalières visées à l’article 6, point 1), et destinés à établir et à développer la coopération transnationale visée à l’article 6, point 2), comprennent des bénéficiaires d’au moins deux pays, dont un État membre au moins, qui, pour chaque opération, coopèrent d’au moins deux des façons suivantes: développement conjoint, mise en œuvre conjointe, dotation conjointe en effectifs et financement conjoint.

[…]

3.   Outre les tâches visées à l’article 65 du règlement [...] no 1083/2006, le comité de suivi ou un comité directeur relevant de ce comité est chargé de la sélection des opérations.»

Le programme opérationnel entre la République d’Estonie et la République de Lettonie pour la période 2007‑2013

13

Le programme opérationnel entre la République d’Estonie et la République de Lettonie pour la période 2007‑2013 (ci-après le «programme opérationnel Estonie-Lettonie») vise à promouvoir la coopération territoriale européenne.

14

En application de l’article 32, paragraphe 5, du règlement no 1083/2006, ledit programme a été adopté par l’article 1er de la décision C(2007) 6603 final de la Commission européenne, du 21 décembre 2007.

15

Le programme opérationnel Estonie-Lettonie a fait l’objet du document «Eesti-Läti programm 20072013» (programme entre l’Estonie et la Lettonie pour la période 2007‑2013, ci-après le «document de programme»), portant la référence CCI no 2007 CB 163 PO 050, qui a été préparé conjointement par les autorités de la République d’Estonie et de la République de Lettonie.

16

En application des règlements nos 1083/2006 et 1080/2006, le document de programme a notamment précisé les règles de désignation et de fonctionnement de l’autorité de gestion, de l’autorité de certification et de l’autorité d’audit.

17

Le point 7.1 du document de programme, intitulé «Gestion du programme», énonce à ses deuxième, cinquième, septième et neuvième alinéas:

«Conformément à l’article 63 du règlement [no 1083/2006], l’Estonie et la Lettonie instituent un comité de suivi conjoint, qui s’assure de l’efficacité et de la qualité de la mise en œuvre du programme opérationnel.

[...]

L’Estonie et la Lettonie ont décidé d’établir la structure en vue d’une mise en œuvre conjointe du programme [opérationnel Estonie-Lettonie] en Estonie. Le ministère de l’Intérieur a été désigné pour agir en tant qu’autorité de gestion, autorité de certification et autorité d’audit du programme [...].

[...]

Conformément à l’article 59, paragraphe 3, du règlement [no 1083/2006], les autorités citées ci-dessus exécutent leurs tâches en totale conformité avec les systèmes institutionnels, juridiques et financiers de la République d’Estonie.

[...]

Des dispositions plus détaillées sur la mise en œuvre du programme [opérationnel Estonie-Lettonie] qui compléteront les règles figurant dans les chapitres suivants du programme opérationnel seront intégrées dans le manuel de programme. Le manuel de programme devra être adopté par le comité de suivi au cours de sa première réunion. Les dispositions de ce manuel lieront les autorités chargées de mettre en œuvre le programme ainsi que les bénéficiaires principaux et les autres bénéficiaires du programme.»

18

Le point 7.2.2 du document de programme, intitulé «Fonctions de l’autorité de gestion», prévoit:

«Conformément à l’article 60 du règlement [no 1083/2006] et à l’article 14, paragraphe 1, et à l’article 15 du règlement [no 1080/2006], l’autorité de gestion est chargée de la gestion et de la mise en œuvre du programme opérationnel [Estonie-Lettonie] conformément au principe de bonne gestion financière, et en particulier:

a)

de veiller à ce que les opérations soient sélectionnées en vue d’un financement selon les critères applicables au programme opérationnel et qu’elles soient conformes pendant toute la durée de leur exécution, aux règles communautaires et nationales applicables. [...]

[…]

En outre, l’autorité de gestion devra:

[…]

lorsque le comité de suivi a pris la décision concernant le financement (article 19, paragraphe 3, du règlement [no 1080/2006]), fixer les modalités de mise en œuvre de chaque opération (accord de subvention) en accord avec le bénéficiaire principal (règlement [no 1080/2006], article 15, paragraphe 2);

[...]»

19

Le point 7.6.1 du document de programme, relatif aux missions du comité de suivi, est libellé comme suit:

«Conformément à l’article 65 du règlement [no 1083/2006], le comité de suivi s’assure de l’efficacité et de la qualité de la mise en œuvre du programme opérationnel [Estonie-Lettonie], conformément aux dispositions suivantes:

a)

il examine et approuve, dans les six mois suivant l’approbation du programme opérationnel, les critères de sélection des opérations financées et approuve toute révision de ces critères en fonction des nécessités de la programmation;

[…]

En outre, le comité de suivi devra:

[…]

sélectionner les opérations à financer (article 19, paragraphe 3, du règlement [no 1080/2006]);

[…]»

20

Le point 7.6.2, quatrième alinéa, du document de programme précise à cet égard que le comité de suivi doit être composé au maximum de sept représentants originaires d’Estonie et de Lettonie.

21

Aux termes du point 7.7.1 du document de programme, le secrétariat technique conjoint, créé par l’autorité de gestion et chargé de gérer le programme [opérationnel Estonie-Lettonie], se situe à Tartu (Estonie), tandis que le bureau d’information de ce secrétariat se trouve à Riga (Lettonie).

22

Le point 9.4, premier alinéa, du document de programme dispose:

«Le comité de suivi, composé de membres originaires d’Estonie et de Lettonie, ainsi que les représentants de la Commission, de l’autorité de gestion et du secrétariat technique conjoint, dans leur rôle consultatif, effectuent la sélection des opérations financées.»

23

Le point 9.5 du document de programme est rédigé comme suit:

«Après l’approbation de la demande de financement par le comité de suivi, l’autorité de gestion rédige l’accord de subvention à conclure avec le bénéficiaire principal pour l’opération approuvée.»

24

Le Seirekomitee a adopté un manuel de programme relatif au programme [opérationnel Estonie-Lettonie], daté du 1er décembre 2009 (ci-après le «manuel de programme»), qui, notamment, donne des instructions pour la préparation des demandes de subvention ainsi que pour la mise en œuvre, le contrôle, le compte rendu et l’achèvement des projets. Le point 1 du manuel de programme énonce, in fine, que «[l]e texte de ce manuel constitue le principal guide pour les demandeurs».

25

Le point 6.6, premier et deuxième alinéas, du manuel de programme, dans sa version applicable au litige au principal, énonce:

«Les décisions sur les projets à financer sont prises par le comité de suivi [...] sur la base des résultats de l’évaluation. Les décisions du [comité de suivi] ne peuvent pas faire l’objet d’un recours.

Après que les décisions de financement ont été prises par le [comité de suivi], les responsables des projets qui n’ont pas été retenus reçoivent une lettre du secrétariat technique conjoint exposant les motifs pour lesquels la demande a été rejetée. Le [secrétariat technique conjoint] envoie cette lettre dans les dix jours ouvrables après la réunion du comité de suivi.»

26

Par ailleurs, le Seirekomitee a adopté, le 29 mai 2009, des règles de procédure pour la mise en œuvre du programme [opérationnel Estonie-Lettonie]. Selon la règle 1, point 2, de celles-ci, le siège officiel du comité de suivi est le même que celui du secrétariat technique conjoint et, partant, il est donc situé à Tartu.

Le droit estonien

27

L’article 2, paragraphe 1, de la loi relative à la procédure administrative (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), adoptée le 6 juin 2001, dans sa version applicable à la date des faits du litige au principal (ci-après la «loi relative à la procédure administrative»), énonce:

«Une procédure administrative est l’action d’un organe administratif (article 8) lors de la promulgation d’un règlement (article 88) ou d’un acte administratif (articles 51 et 52), de l’exécution d’un acte (article 106) ou de la conclusion d’un accord administratif (article 95).»

28

L’article 8, paragraphe 1, de la même loi prévoit:

«Un organe administratif est une institution, une assemblée ou une personne habilitée, en vertu de la loi, d’un règlement adopté sur la base de la loi ou d’un contrat administratif, à remplir des missions relevant de l’administration publique.»

29

L’article 51, paragraphe 1, de la loi relative à la procédure administrative dispose:

«Un acte administratif est une ordonnance, une décision, un édit, une circulaire ou un autre acte, promulgué par un organe administratif lors de l’accomplissement des missions administratives dans une relation de droit public pour régler un cas d’espèce, prévu pour engendrer, modifier les droits ou les devoirs d’une personne ou y mettre fin.»

30

L’article 1er, paragraphes 1 à 3 et 5, de la loi relative à l’aide structurelle pour la période 2007-2013 (perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus, RT I 2006, 59, 440), adoptée le 7 décembre 2006, dans sa version applicable à la date des faits du litige au principal, énonce:

«1.   La présente loi détermine les fondements et la procédure concernant l’octroi, l’utilisation, la récupération et le remboursement de l’aide structurelle ainsi que les fondements du contrôle de l’octroi et de l’utilisation de l’aide structurelle et la procédure de réexamen.

2.   La présente loi s’applique à l’octroi et à l’utilisation des moyens alloués pour l’aide structurelle sur la base d’un programme opérationnel approuvé par la Commission européenne conformément à l’article 32, paragraphe 5, du règlement [...] no 1083/2006 [...].

3.   Les dispositions du chapitre 8 ainsi que l’article 2, l’article 3, paragraphe 4, l’article 5, l’article 14, l’article 21, paragraphe 1, l’article 22, l’article 25, paragraphes 1, 2, 4, 5, 7 et 8, les articles 26, 27 et 28, l’article 30, paragraphes 2 et 3, et les articles 31, 32 et 33 de la présente loi s’appliquent lorsqu’une aide structurelle est octroyée et utilisée sur la base des programmes opérationnels qui répondent à l’objectif de coopération territoriale européenne [...] mentionné à l’article 3, paragraphe 2, point c), du règlement [...] no 1083/2006.

[...]

5.   Les dispositions de la loi relative à la procédure administrative s’appliquent à la procédure visée dans la présente loi, sous réserve des particularités prévues par cette dernière».

Le litige au principal et les questions préjudicielles

31

Il ressort de la décision de renvoi et des observations soumises à la Cour que, le 19 février 2010, la Liivimaa Lihaveis a déposé une demande de subvention, dans le cadre du programme opérationnel Estonie-Lettonie, pour un projet de «création d’un nouveau produit avec une nouvelle marque, fabriqué à partir de bovins de qualité élevés dans les prairies les plus diversifiées d’Estonie et de Lettonie».

32

Par lettre du 19 avril 2010, le secrétariat technique conjoint a informé la Liivimaa Lihaveis que sa demande avait franchi avec succès la première phase de la procédure de sélection et que son projet avait été déclaré techniquement éligible à l’aide. Dans cette même lettre, le secrétariat technique conjoint a indiqué qu’il allait procéder à l’évaluation qualitative de cette demande et que la décision finale serait prise par le Seirekomitee le 29 juin 2010.

33

Par lettre du 7 juillet 2010, le secrétariat technique conjoint a informé la Liivimaa Lihaveis que le Seirekomitee avait rejeté sa demande de subvention. Les motifs du rejet de celle-ci étaient indiqués dans cette lettre.

34

Par lettre du 23 juillet 2010, la Liivimaa Lihaveis a adressé au secrétariat technique conjoint et au ministère de l’Intérieur de la République d’Estonie une lettre par laquelle elle attirait leur attention sur le fait qu’elle avait été informée du rejet de sa demande par une simple lettre et non par un acte administratif. La Liivimaa Lihaveis a demandé que l’acte administratif formalisant la décision du Seirekomitee rejetant sa demande lui soit communiqué.

35

Dans un échange de courriels qui a suivi l’envoi de ladite lettre, l’autorité de gestion a indiqué au ministère de l’Intérieur de la République d’Estonie que, dans le cadre du programme opérationnel Estonie-Lettonie, aucune décision administrative formelle n’est adoptée pour accepter ou rejeter les demandes de financement de projets, le compte rendu de la réunion du Seirekomitee et la lettre du secrétariat technique conjoint relative au financement ou à l’absence de financement d’un projet pour lequel une subvention a été demandée constituant des documents officiels. À cet égard, l’autorité de gestion s’est référée au point 6.6 du manuel de programme, selon lequel les décisions de financement des projets sont prises par le Seirekomitee, dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours, et les responsables des projets non retenus reçoivent seulement une lettre leur expliquant les raisons de ce rejet.

36

Le 16 septembre 2010, le directeur de l’autorité de gestion a adressé à la Liivimaa Lihaveis une lettre à laquelle était annexé un extrait du compte rendu de la réunion du Seirekomitee des 28 et 29 juin 2010, lequel mentionne la décision de rejet de sa demande de subvention.

37

La Liivimaa Lihaveis a formé un recours devant le Tartu halduskohus (tribunal administratif de Tartu) tendant à l’annulation de la décision du Seirekomitee rejetant sa demande de subvention et à ce qu’il soit ordonné à celui-ci de réexaminer cette demande ainsi que de prendre une décision administrative conforme à la loi. Par ordonnance du 21 septembre 2011, cette juridiction a rejeté ce recours.

38

Le 3 octobre 2011, la Liivimaa Lihaveis a interjeté appel de ladite ordonnance devant la Tartu ringkonnakohus (cour d’appel de Tartu).

39

La juridiction de renvoi relève, tout d’abord, que le Seirekomitee est un organe établi d’un commun accord par la République d’Estonie et la République de Lettonie sur le fondement de l’article 63, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006 et du document de programme. Dès lors, la Charte serait applicable dans une affaire telle que celle au principal, conformément à son article 51, paragraphe 1. Or, dans le cas du rejet d’une demande de subvention, le fait que la décision du Seirekomitee ne puisse être contestée devant aucune juridiction, en application du point 6.6 du manuel de programme, serait contraire à l’article 63, paragraphe 2, du règlement no 1083/2006, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte.

40

Ensuite, le Seirekomitee ne serait ni un organe administratif au sens de la loi relative à la procédure administrative, ni une entité de droit privé, non plus qu’une organisation internationale créée par un traité. Dès lors que ce comité, prévu par le document de programme, a été institué sur la base d’une décision de la Commission, il constituerait un organe de l’Union. Ainsi, le manuel de programme, adopté par le Seirekomitee, serait un acte visant à mettre en œuvre le droit dérivé de l’Union et il aurait un caractère contraignant pour les personnes souhaitant obtenir une subvention dans le cadre du programme opérationnel Estonie-Lettonie.

41

Enfin, la juridiction de renvoi considère que le point 6.6 du manuel de programme est destiné à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Le Tribunal de l’Union européenne serait donc compétent pour statuer sur un recours dirigé contre une décision de rejet prise par le Seirekomitee. À supposer que le manuel de programme ne produise pas de tels effets juridiques, le litige devrait être tranché par la juridiction nationale compétente, conformément à l’article 274 TFUE. Cependant, ledit programme opérationnel impliquant la République d’Estonie et la République de Lettonie, des juridictions de chacun de ces États pourraient être saisies parallèlement, avec le risque que des arrêts contradictoires soient rendus.

42

Dans ces conditions, la Tartu ringkonnakohus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)

Le règlement intérieur d’un comité de suivi établi d’un commun accord par deux États membres – en l’espèce, le manuel de programme adopté par [le Seirekomitee] – est-il conforme aux dispositions combinées de l’article 63, paragraphe 2, du [règlement no 1083/2006] et de l’article 47 de la [Charte] lorsqu’il prévoit que les décisions du comité de suivi ne peuvent être contestées devant aucune juridiction (point 6.6, quatrième alinéa, du manuel de programme: ‘The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction’)?»

2)

En cas de réponse négative à la [première] question, convient-il d’interpréter l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE en ce sens que le point 6.6, quatrième alinéa, [dudit manuel de programme] peut être qualifié d’acte d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union, qu’il convient d’annuler?

3)

En cas de réponse négative à la [première] question, convient-il d’interpréter les dispositions combinées des articles 263, premier alinéa, seconde phrase, [TFUE], 256, paragraphe 1, [TFUE] et 274 TFUE en ce sens que c’est au Tribunal de l’Union européenne ou bien à une juridiction compétente en vertu du droit national qu’il revient de statuer sur un recours introduit contre les décisions du [Seirekomitee]?»

Sur les questions préjudicielles

Sur la troisième question

43

Par sa troisième question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 263 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements nos 1083/2006 ainsi que 1080/2006 et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, un recours contre une décision d’un comité de suivi rejetant une demande de subvention relève de la compétence du Tribunal de l’Union européenne.

44

Aux termes de l’article 263, premier alinéa, première phrase, TFUE, la Cour contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil de l’Union européenne, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

45

Par ailleurs, selon l’article 263, premier alinéa, seconde phrase, TFUE, la Cour contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

46

Selon la jurisprudence de la Cour, le mécanisme de contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE s’applique aux organes et aux organismes institués par le législateur de l’Union qui ont été dotés de pouvoirs pour adopter des actes juridiquement contraignants à l’égard de personnes physiques ou morales dans des domaines spécifiques, tels que l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), l’Agence européenne des médicaments (EMA), l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), l’Office communautaire des variétés végétales (OCVV) et l’Office de l’harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles) (OHMI) (voir, en ce sens, arrêt Royaume-Uni/Conseil et Parlement, C‑270/12, EU:C:2014:18, point 81).

47

Un comité de suivi institué dans le cadre d’un programme opérationnel destiné à promouvoir la coopération territoriale européenne ne constitue pas l’une de ces institutions ni l’un de ces organes ou organismes de l’Union.

48

Dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263 TFUE, le juge de l’Union n’est pas compétent pour statuer sur la légalité d’un acte pris par une autorité nationale (voir, en ce sens, arrêts Oleificio Borelli/Commission, C‑97/91, EU:C:1992:491, point 9, et Suède/Commission, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 91).

49

En l’occurrence, aux termes de l’article 63, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1083/2006, un comité de suivi est institué pour chaque programme opérationnel par l’«État membre» et chaque comité de suivi établit son règlement intérieur dans le cadre institutionnel, juridique et financier de l’État membre concerné.

50

Les règlements nos 1083/2006 et 1080/2006 prévoyant la possibilité d’établir des programmes opérationnels visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, le Seirekomitee a été institué conjointement par la République d’Estonie et la République de Lettonie, comme l’énonce expressément le point 7.1, deuxième alinéa, du document de programme.

51

Dès lors, le Tribunal de l’Union n’est pas compétent pour connaître, au titre de l’article 256 TFUE, d’un recours dirigé contre une décision d’un comité de suivi, tel que le Seirekomitee, rejetant une demande de subvention.

52

Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la troisième question que l’article 263 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements nos 1083/2006 ainsi que 1080/2006 et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, un recours contre une décision d’un comité de suivi rejetant une demande de subvention ne relève pas de la compétence du Tribunal de l’Union européenne.

Sur la deuxième question

53

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE doit être interprété en ce sens qu’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements nos 1083/2006 ainsi que 1080/2006 et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne entre deux États membres, tel que celui en cause au principal, constitue un acte pris par une institution, un organe ou un organisme de l’Union.

54

Ainsi qu’il ressort de la réponse donnée à la troisième question, le Seirekomitee n’est pas une institution, un organe ou un organisme de l’Union.

55

Par conséquent, la Cour n’est pas compétente pour contrôler la validité des dispositions d’un manuel de programme tel que celui en cause au principal.

56

Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE doit être interprété en ce sens qu’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements nos 1083/2006 ainsi que 1080/2006 et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne entre deux États membres, tel que celui en cause dans l’affaire au principal, ne constitue pas un acte pris par une institution, un organe ou un organisme de l’Union et, en conséquence, la Cour n’est pas compétente pour apprécier la validité des dispositions d’un tel manuel.

Sur la première question

57

Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement no 1083/2006, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition d’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel conclu entre deux États membres et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne en tant que cette disposition prévoit qu’une décision de ce comité de suivi rejetant une demande de subvention ne peut pas faire l’objet d’un recours.

58

En l’occurrence, le programme opérationnel Estonie-Lettonie a été préparé conjointement par les autorités estoniennes et lettonnes sur le fondement, notamment, des règlements no 1083/2006 ainsi que 1080/2006, et il a par la suite été adopté par la Commission.

59

Le point 7.1, neuvième alinéa, du document de programme énonce que des dispositions plus détaillées concernant la mise en œuvre dudit programme opérationnel seront intégrées dans le manuel de programme. Sur le fondement de cette disposition, le Seirekomitee a adopté le manuel de programme, dans lequel figure la disposition litigieuse, à savoir le point 6.6, premier alinéa, seconde phrase, de celui-ci.

60

Le fait que le Seirekomitee ne constitue pas une institution, un organe ou un organisme de l’Union, ainsi qu’il résulte de la réponse à la troisième question posée par la juridiction de renvoi, n’exclut pas l’application de l’article 47 de la Charte si l’adoption par ce comité du manuel de programme est un acte relevant du champ d’application du droit de l’Union.

61

Il convient, par conséquent, d’examiner si l’adoption du manuel de programme constitue une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.

62

Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion de «mise en œuvre du droit de l’Union», au sens de ladite disposition de la Charte, exige l’existence d’un lien de rattachement d’un certain degré, dépassant le voisinage des matières visées ou les incidences indirectes de l’une des matières sur l’autre (voir, notamment, arrêt Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, point 16).

63

En l’occurrence, il suffit de constater que le droit de l’Union imposait aux deux États membres concernés par le programme opérationnel Estonie-Lettonie l’obligation de mettre en œuvre ce programme.

64

En particulier, d’une part, lesdits États membres étaient tenus d’instituer un comité de suivi, en application de l’article 63, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1083/2006. D’autre part, l’ensemble des mesures visant à appliquer ledit programme opérationnel, au nombre desquelles figure le manuel de programme, devaient respecter les dispositions des règlements nos 1083/2006 et 1080/2006.

65

Dès lors, il convient de constater que l’adoption du manuel de programme par le Seirekomitee constitue une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.

66

Par conséquent, lorsqu’il a adopté ledit manuel, le Seirekomitee devait respecter les dispositions de la Charte.

67

À cet égard, s’agissant du principe de la protection juridictionnelle effective, l’article 47, premier alinéa, de la Charte énonce que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues à cet article.

68

Pour garantir le respect au sein de l’Union dudit droit à un recours effectif, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

69

Dans une affaire telle que celle au principal, le rejet d’une demande de subvention par le Seirekomitee a pour conséquence que le demandeur est définitivement écarté de la procédure d’attribution de subventions cofinancées par l’Union, sans qu’aucune décision lui soit communiquée ultérieurement.

70

Par ailleurs, il ressort du point 6.6, premier alinéa, seconde phrase, du manuel de programme que les décisions du Seirekomitee ne peuvent pas faire l’objet d’un recours. Le demandeur dont la demande de subvention a été rejetée n’a donc aucune possibilité de contester cette décision de rejet.

71

Dans ces conditions, l’absence de recours contre une telle décision de rejet prive le demandeur de son droit à un recours effectif, en violation de l’article 47 de la Charte.

72

Il convient d’ajouter que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés et que, dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

73

Or, en tout état de cause, l’absence de recours contre une décision de rejet d’une demande de subvention, telle que celle en cause au principal, a été prévue par le Seirekomitee lui-même et non par la loi.

74

Par conséquent, il y a lieu de constater que, en ce qu’il prévoit qu’une décision du Seirekomitee rejetant une demande de subvention ne peut pas faire l’objet d’un recours, le manuel de programme ne respecte pas le principe de protection juridictionnelle effective prévu à l’article 47, premier alinéa, de la Charte.

75

En outre, il convient de rappeler que l’exigence d’un contrôle juridictionnel de toute décision d’une autorité nationale constitue un principe général du droit de l’Union. En vertu de ce principe, il appartient aux juridictions nationales de statuer sur la légalité d’un acte faisant grief et de considérer comme recevable le recours introduit à cette fin, même si les règles de procédure internes ne prévoient pas un tel recours en pareil cas (voir, en ce sens, arrêt Oleificio Borelli/Commission, EU:C:1992:491, points 13 et 14).

76

Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que le règlement no 1083/2006, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition d’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel conclu entre deux États membres et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, en tant que cette disposition ne prévoit pas qu’une décision de ce comité de suivi rejetant une demande de subvention puisse faire l’objet d’un recours devant une juridiction d’un État membre.

Sur la limitation des effets dans le temps du présent arrêt

77

Dans l’hypothèse où le présent arrêt aurait pour conséquence qu’une disposition telle que celle en cause dans l’affaire au principal ne satisferait pas aux exigences du droit de l’Union, le gouvernement letton, dans ses observations écrites, a demandé à la Cour de limiter ex nunc les effets de son arrêt, à l’exception des recours à l’encontre des décisions du Seirekomitee qui ont été introduits devant les juridictions des États membres avant le prononcé dudit arrêt.

78

À l’appui de sa demande, le gouvernement letton a souligné, d’une part, que la République d’Estonie et la République de Lettonie avaient agi de bonne foi, le règlement no 1083/2006 n’ayant pas expressément indiqué qu’il était nécessaire de prévoir un mécanisme de recours contre les décisions du Seirekomitee.

79

D’autre part, ledit gouvernement a fait valoir que, si les décisions du Seirekomitee rejetant une demande de subvention pouvaient être contestées en justice, il pourrait en résulter un grand nombre de recours contre des décisions qui ont été exécutées. Or, le programme opérationnel Estonie-Lettonie était applicable jusqu’à l’année 2013, de sorte que l’ensemble du financement prévu pour sa mise en œuvre de celui-ci aurait déjà été attribué. Dès lors, cette situation entraînerait une charge supplémentaire pour les budgets nationaux.

80

Il convient de rappeler, à cet égard, que, conformément à une jurisprudence constante, l’interprétation que la Cour donne d’une règle du droit de l’Union, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, éclaire et précise la signification et la portée de cette règle, telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur. Il s’ensuit que la règle ainsi interprétée peut et doit être appliquée par le juge à des rapports juridiques nés et constitués avant l’arrêt statuant sur la demande d’interprétation, si, par ailleurs, les conditions permettant de porter devant les juridictions compétentes un litige relatif à l’application de ladite règle se trouvent réunies (voir, notamment, arrêts Blaizot e.a., 24/86, EU:C:1988:43, point 27, ainsi que Vent De Colère e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 39).

81

Ce n’est qu’à titre tout à fait exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Pour qu’une telle limitation puisse être décidée, il est nécessaire que deux critères essentiels soient réunis, à savoir la bonne foi des milieux intéressés et le risque de troubles graves (voir, notamment, arrêts Skov et Bilka, C‑402/03, EU:C:2006:6, point 51, ainsi que Vent De Colère e.a., EU:C:2013:851, point 40).

82

S’agissant du risque de troubles graves, il convient de constater que, en l’occurrence, l’interprétation du droit de l’Union donnée par la Cour dans le présent arrêt porte sur le droit pour les demandeurs de pouvoir contester en justice les décisions du Seirekomitee rejetant leurs demandes de subvention. Il appartient au juge national compétent de se prononcer sur chacun des recours qui serait introduit, en fonction des circonstances propres au cas d’espèce.

83

Dans ces conditions, les conséquences budgétaires qui pourraient en découler pour la République de Lettonie ne sauraient être déterminées uniquement sur la base de l’interprétation du droit de l’Union donnée par la Cour dans le cadre de la présente affaire (voir, par analogie, arrêt RWE Vertrieb, C‑92/11, EU:C:2013:180, point 61 et jurisprudence citée).

84

En conséquence, il y a lieu de constater que l’existence d’un risque de troubles graves, au sens de la jurisprudence citée au point 81 du présent arrêt, de nature à justifier une limitation des effets dans le temps du présent arrêt ne saurait être considérée comme établie.

85

Étant donné que le second critère visé au point 81 du présent arrêt n’est pas rempli, il n’est pas nécessaire de vérifier s’il est satisfait au critère relatif à la bonne foi des milieux intéressés.

86

Il résulte de ces considérations qu’il n’y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt.

Sur les dépens

87

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

 

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:

 

1)

L’article 263 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements (CE) nos 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999, et 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999, et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, un recours contre une décision d’un comité de suivi rejetant une demande de subvention ne relève pas de la compétence du Tribunal de l’Union européenne.

 

2)

L’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE doit être interprété en ce sens qu’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel relevant des règlements nos 1083/2006 ainsi que 1080/2006 et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne entre deux États membres, tel que celui en cause dans l’affaire au principal, ne constitue pas un acte pris par une institution, un organe ou un organisme de l’Union et, en conséquence, la Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente pour apprécier la validité des dispositions d’un tel manuel.

 

3)

Le règlement no 1083/2006, lu en combinaison avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition d’un manuel de programme adopté par un comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel conclu entre deux États membres et visant à promouvoir la coopération territoriale européenne, en tant que cette disposition ne prévoit pas qu’une décision de ce comité de suivi rejetant une demande de subvention puisse faire l’objet d’un recours devant une juridiction d’un État membre.

 

Signatures


( *1 ) Langue de procédure: l’estonien.

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