CCMI/197

Conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction

AVIS

Commission consultative des mutations industrielles (CCMI)

Conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction

[COM(2022) 144 final]

Rapporteur: Manuel GARCÍA SALGADO

Corapporteur: Domenico CAMPOGRANDE

1.Conclusions et recommandations

1.1Le CESE estime que la Commission européenne ne propose pas de solutions à court terme pour résoudre le retard qu’accuse actuellement la publication de nouvelles normes au Journal officiel de l’Union européenne. Son objectif est de modifier le règlement sur les produits de construction (RPC), modification qui, même si elle est couronnée de succès, ne produira des résultats que dans un délai de dix ans.

1.2Le CESE constate avec inquiétude que la période de transition proposée entre le règlement actuel et le règlement révisé est de vingt ans, ce qui peut poser des problèmes pratiques, étant donné que l’introduction progressive de spécifications techniques harmonisées sur une période de vingt ans est un processus excessivement long. À l’heure actuelle, le système de normalisation est inopérant, car il n’a pas les moyens de réagir aux problèmes relevés par la Commission ni de répondre aux priorités politiques qui ont été fixées.

1.3Le CESE constate avec inquiétude que, bien que la Commission ait présenté plusieurs options politiques aux États membres, elle revient à l’ancienne approche selon laquelle les normes techniques sont rédigées par les régulateurs au niveau européen, ce qui est particulièrement préoccupant, étant donné qu’un processus aussi centralisé limiterait la capacité des petits acteurs du secteur à exprimer leurs avis et à voir leurs points de vue pris en considération.

1.4Le CESE, en accord avec le secteur de la construction, est favorable à la mise en place d’une option qui, distincte de celle présentée par la Commission, maintiendrait la normalisation en tant qu’élément central. Il sera nécessaire de poursuivre les discussions et d’inviter toutes les parties intéressées, à savoir les États membres, le Comité européen de normalisation (CEN), la Commission, etc., à collaborer pour proposer une solution viable réservant aux normes harmonisées un rôle fondamental dans le système. L’objectif est d’associer toutes les parties intéressées à un dialogue visant à trouver un système adéquat qui permette la libre circulation des produits de construction. Dans ce processus, le dialogue social avec les partenaires sociaux est un outil essentiel.

1.5Le CESE estime que la normalisation devrait consister en un processus ascendant, porté par le secteur, dans le cadre duquel toutes les parties prenantes collaborent de manière coopérative et souple en vue de disposer de normes actualisées, lesquelles sont essentielles pour permettre le passage au développement durable et à la numérisation et soutenir l’innovation dans le secteur de la construction, rapidement et en temps utile, et aussi avec l’appui du dialogue social mené avec les partenaires sociaux tout au long du processus.

1.6De l’avis du CESE, un cadre réglementaire européen performant pour les produits de construction, intégré dans le système de normalisation, répondra non seulement aux besoins du secteur, mais sera également au service de la société en général, ce qui explique l’importance de la participation des partenaires sociaux. Il permettra à l’Union de réaliser le marché intérieur numérique, la reprise économique après la COVID-19, les plans stratégiques du pacte vert pour l’Europe et les objectifs de l’économie circulaire.

1.7Le CESE note que la proposition de nouveau RPC entend rendre obligatoire l’utilisation des méthodes d’évaluation, des systèmes de classification et des critères européens par tous les acteurs du secteur de la construction. Cette disposition concerne plus de trois millions d’entreprises dans l’Union, dont la plupart sont des PME. Il faudrait que les exigences soient justifiées et proportionnées et qu’elles n’entraînent pas de charges bureaucratiques et administratives inutiles, en particulier si leur valeur ajoutée est limitée. Le CESE estime que ce problème a été sous-estimé dans la proposition de RPC révisé.

1.8Le CESE considère qu’il serait souhaitable de prévoir une déclaration des performances qui soit complète, de même que d’adapter l’article 6 et l’annexe III en ce qui concerne les exigences énumérées à l’annexe I, étant donné que l’apposition du marquage CE sur les produits de construction ne garantit pas le respect des exigences de base applicables aux ouvrages de construction. Cette situation empêche l’établissement d’un marché intérieur européen unique pour les produits de construction, dès lors que les États membres peuvent être tenus, en vertu de l’article 8, d’empêcher la commercialisation et l’utilisation de tels produits de construction susceptibles de mettre en danger la sécurité des chantiers.

1.9Le CESE souligne que les procédures associées au RPC doivent être améliorées ou développées plus avant, notamment en ce qui concerne la normalisation et la définition d’interfaces avec les normes nationales de mise en œuvre. Il convient de veiller à ce que la Commission introduise toutes les exigences en matière d’essais/performances/caractéristiques en tant que normes harmonisées. Si tel n’est pas le cas, il devrait être possible de maintenir des exigences nationales applicables aux produits de construction en cas de préoccupations particulières de certains États membres concernant l’utilisation de ces produits. Cela signifierait que les exigences et annexes nationales devraient être approuvées pour une certaine période. Si la déclaration des performances est rendue plus complète, il conviendra de prendre les mesures nécessaires pour assurer sa correspondance avec le niveau des travaux (conception, installation, etc.), tant en ce qui concerne le contenu des informations que leur fiabilité.

1.10Le CESE relève le problème que la proposition de RPC révisé ne précise pas le mécanisme de collecte d’informations sur les produits visés dans le cahier des charges des marchés publics, en raison de son inclusion dans le nouvel article 7. Rassembler toutes les informations concernant les propriétés et les caractéristiques qui correspondent aux besoins de tous les acheteurs publics, pour toutes les utilisations, sera une tâche colossale et infinie.

1.11Le CESE estime qu’il est essentiel d’éviter que les efforts déployés par les entreprises de construction pour mettre en œuvre la circularité ne soient retardés, entravés, voire interrompus en raison du manque de clarté réglementaire dans le nouveau RPC. Il est donc nécessaire de prévoir un règlement plus clair pour empêcher l’arrêt des pratiques de circularité.

1.12Le CESE estime que la proposition de RPC révisé doit comporter des dispositions claires et proportionnées qui tiennent compte du fait que, pour les produits réutilisés ou refabriqués, soit des produits introduits il y a 20, 50 ou 150 ans, il n’existe pas d’informations, étant donné que, pour ces produits portant le marquage CE, les informations sur la performance ne sont disponibles qu’au niveau local.

1.13Le CESE est convaincu qu’il est important pour la compétitivité du secteur que la proposition de RPC révisé constitue un outil qui non seulement permette la mise sur le marché de produits innovants, mais aussi facilite leur utilisation. Pour ce faire, l’évaluation technique européenne doit également inclure des informations qui atténuent la réticence des utilisateurs à commencer à recourir à une innovation donnée.

1.14Le CESE souligne qu’il doit être clair que le terme «produit de construction» continue de correspondre uniquement à la définition de l’article 2, point 1), du RPC actuellement en vigueur et qu’il n’y a pas d’élargissement de celle-ci. En revanche, on ne sait pas très bien ce que recouvre le terme «service» dans la nouvelle proposition de RPC. Il convient de veiller à ce que les produits sur mesure restent exclus du champ d’application du RPC.

1.15Le CESE souscrit à l’évaluation positive de la proposition de la Commission par l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA) en ce qui concerne les critères supplémentaires aux exigences fonctionnelles et de sécurité applicables aux produits de construction, en particulier les critères en matière d’environnement et de santé et de sécurité au travail, souvent liés à l’économie circulaire et à la durabilité. Tout cela donne encore davantage de preuves de l’incidence positive que produit une bonne gestion de la santé et de la sécurité au travail.

1.16Le CESE se déclare préoccupé de constater que, de manière générale, les réglementations nationales autorisent l’utilisation, sous le revêtement des routes, de déchets contaminés — comprenant, jusqu’à un certain pourcentage, de vieux goudrons, des polychlorobiphényles (PCB), du pentachlorophénol (PCP), de l’amiante, de la vieille laine minérale; l’autre solution est leur placement dans des décharges spécialisées. Les déchets de construction et de démolition représentent plus d’un tiers de l’ensemble des déchets produits dans l’UE 1 . Dans certaines régions, différentes préoccupations entrent en conflit, par exemple la question de savoir si l’excavation issue de la construction de routes et d’autres infrastructures peut être utilisée ou non comme un vaste dépôt pour les déchets de construction.

1.17Le CESE se déclare préoccupé par le fait que la préparation en vue de la réutilisation, du remanufacturage et du recyclage exige une certaine conception, notamment en facilitant la séparation des composants et des matériaux au stade du recyclage et en évitant les matériaux mélangés ou complexes, ce qui exposera massivement les travailleurs à ces substances. L’EU-OSHA encourage les entreprises qui ont proposé des solutions innovantes à ces problèmes, comme par exemple de supprimer les solvants dangereux de l’analyse des matériaux récupérés dans le secteur de la construction et de la réparation routières. C’est pourquoi le CESE estime que ces aspects essentiels pour la sécurité et la santé au travail doivent être pris en compte dans le nouveau règlement. Le CESE estime qu’il faut garantir non seulement l’emploi et le progrès économique, mais aussi des améliorations socio-économiques et environnementales sur la base de la responsabilité sociale des entreprises (RSE).

1.18Le CESE estime que la proposition doit faire l’objet d’une révision significative si elle veut atteindre ses principaux objectifs.

2.Observations générales

2.1Le rapport de 2016 de la Commission sur la mise en œuvre du RPC a relevé certaines lacunes dans son application. L’évaluation du RPC, les avis des membres de la plateforme REFIT ainsi que les avis des États membres et des parties intéressées ont clairement mis en évidence les lacunes du cadre, qui entravent le fonctionnement du marché unique des produits de construction et ne permettent dès lors pas de réaliser les objectifs du RPC.

2.2Le pacte vert pour l’Europe, le plan d’action pour une économie circulaire et la communication «Une vague de rénovations pour l’Europe» ont souligné le rôle du RPC dans le cadre des efforts déployés en faveur de bâtiments et de rénovations économes en énergie et en ressources, ainsi que dans la prise en considération de la durabilité des produits de construction. Dans sa proposition de révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments, la Commission a souligné l’importance des émissions de gaz à effet de serre (GES) des bâtiments et des matériaux de construction tout au long de leur cycle de vie pour calculer le potentiel de réchauffement de la planète des nouveaux bâtiments à partir de 2030.

2.3Dans sa stratégie de l’UE pour les forêts et dans sa communication intitulée «Des cycles du carbone durables», la Commission a annoncé, dans le cadre de la révision du règlement sur les produits de construction, qu’elle élaborerait une méthodologie standard, solide et transparente afin de quantifier les avantages pour le climat des produits de construction, y compris ceux associés au captage et à l’utilisation du carbone.

2.4Le Parlement européen et le Conseil ont appelé à des actions visant à promouvoir la circularité des produits de construction, à éliminer les obstacles sur le marché unique des produits de construction et à contribuer à la réalisation des objectifs du pacte vert pour l’Europe et du plan d’action pour une économie circulaire.

2.5La révision du RPC s’articule autour des deux grands objectifs suivants: 1) assurer le bon fonctionnement du marché unique des produits de construction et 2) contribuer à la réalisation des objectifs de la transition verte et numérique, notamment la création d’une économie moderne, économe en ressources et compétitive.

2.6Le RPC limite considérablement les possibilités pour le secteur de déclarer, de manière cohérente et harmonisée, les performances de ses produits et de différencier les produits en fonction de leurs performances en matière de climat, d’environnement et de durabilité. Il limite aussi considérablement les possibilités pour les États membres de définir des exigences nationales pour les bâtiments ou d’inclure dans les marchés publics des critères relatifs aux objectifs de durabilité sans mettre en péril le fonctionnement du marché unique.

2.7La communication de mars 2020 intitulée «Une nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe» présente un plan permettant à l’industrie de l’Union de mener la double transition écologique et numérique. Dans sa communication «Mise à jour de la nouvelle stratégie industrielle de 2020», la Commission a identifié la construction comme l’un des écosystèmes prioritaires qui sont confrontés aux défis les plus importants pour atteindre les objectifs en matière de climat et de durabilité et s’ouvrir à la transformation numérique, et dont la compétitivité dépend de ces objectifs.

2.8La proposition de règlement abrogeant le RPC actuel vise à combler les lacunes du RPC et à réaliser les objectifs du pacte vert pour l’Europe et du plan d’action pour une économie circulaire en ce qui concerne les produits de construction. Il est impératif d’améliorer le fonctionnement de base du cadre du RPC, en particulier le processus de normalisation, pour réaliser les objectifs stratégiques. Toutefois, elle ne tient pas compte des aspects nécessaires de la sécurité et de la santé au travail ni d’autres recommandations de l’EU-OSHA.

2.9Le CESE estime que l’éducation, la formation, la reconversion et la formation tout au long de la vie, ainsi que la certification, revêtent une importance capitale, et qu’il importe pour l’avenir du secteur qu’elles ressortissent au dialogue social. Le CESE note également que l’acquisition des compétences nécessaires nécessite du temps et des financements.

3.Observations particulières

3.1La normalisation joue un rôle crucial pour le secteur européen de la construction. Elle constitue le principal pilier du marché intérieur, facilite la libre circulation des produits de construction dans l’UE et dynamise les activités de construction. Ce rôle important est reconnu dans la législation européenne, en particulier le règlement sur les produits de construction (RPC) et le règlement européen sur la normalisation.

3.2L’objectif de l’activité de normalisation en matière de durabilité des ouvrages de construction devrait inclure l’évaluation, sur un pied d’égalité, des aspects environnementaux, économiques et sociaux de la durabilité des produits, des bâtiments et des services, ainsi que la communication de ces informations au consommateur (de préférence par voie d’étiquetage).

3.3En l’absence de normes actualisées, le marché intérieur des produits de construction ne pourrait être ni réalisé ni maintenu. Or, ces dernières années, l’intégration des normes dans le système réglementaire a souvent échoué, ce qui a entraîné des pertes d’efficacité dans le secteur de la construction ainsi que des effets négatifs sur le marché intérieur, y compris une augmentation des coûts directs ou indirects pour les entreprises, notamment les PME.

3.4La Commission a la capacité de fixer les normes pour l’élaboration de normes harmonisées, en utilisant des applications de normalisation. Toutefois, elle a fait montre de passivité en s’abstenant de recourir à cette approche: en conséquence, le CEN a été contraint de poursuivre son activité dans le cadre de mandats obsolètes, ce qui a dissuadé les experts de travailler à l’élaboration de normes, celles-ci étant souvent bloquées pour des raisons indépendantes de leur volonté.

3.5La Commission relève un certain nombre de problèmes dans la procédure de normalisation actuelle telle que menée par l’intermédiaire du CEN — et qui est certainement perfectible —, lesquels l’ont conduite à bloquer de nombreuses normes. Le CESE estime que la solution proposée par la Commission, à savoir le recours à toujours davantage d’«actes délégués», ne peut être satisfaisante car elle laisse de côté les acteurs du secteur dans le processus de normalisation. Par ailleurs, de nombreuses normes sont bloquées par la Commission: il faut donc trouver une solution à court terme quant à la manière de les débloquer. Le CESE se demande sérieusement si cette forme d’extension des actes délégués n’entraîne pas, en fin de compte, un chevauchement de compétences avec les États membres. Nous estimons que cette solution ne devrait s’appliquer que dans des cas exceptionnels, où sa mise en œuvre est dûment justifiée, et qu’il convient d’établir un ensemble clair de conditions favorisantes.

3.6La proposition de nouveau règlement avancée par la Commission fait référence à l’influence qu’exercent la gestion de la chaîne d’approvisionnement et les pratiques des marchés publics en matière d’environnement, de sécurité et de santé au travail pour ce qui est de stimuler l’utilisation et la commercialisation de produits et de matériaux de qualité. L’EU-OSHA fait le même constat et avance ces deux éléments comme étant un facteur d’influence important qui peut conduire à une utilisation accrue de produits respectueux de l’environnement et plus sûrs pour les travailleurs.

3.7Le nouveau projet de l’EU-OSHA intitulé Leveraging Instruments for Health and Safety at work («Mobiliser des instruments pour améliorer la santé et la sécurité au travail» —, en abrégé Lift-STT) donne encore davantage de preuves de l’incidence positive que produit une bonne gestion de la santé et de la sécurité au travail.

3.8Pour le CESE, un autre sujet de préoccupation majeure qui mériterait d’être pris en compte dans le nouveau règlement proposé est celui de l’amiante, laquelle continue à poser un risque professionnel majeur en Europe. Selon les dernières estimations conjointes de l’OMS et de l’OIT, le risque professionnel d’exposition à l’amiante provoque plus de 66 000 décès par an dans l’UE-27. Dans le cadre du débat actuel sur la directive sur l’amiante, les experts expriment leur souhait que ce matériau soit éliminé intégralement, y compris dans les bâtiments industriels où, statistiquement, un seul travailleur ne pénètre que quatre fois par an. La CCMI estime quant à elle qu’il convient de tenir compte de l’exposition des travailleurs qui doivent procéder à des démolitions, et de leurs besoins respectifs en matière de protection sanitaire et de sécurité au travail. Le CESE estime qu’il faut garantir non seulement l’emploi et le progrès économique, mais aussi des améliorations socio-économiques et environnementales sur la base de la responsabilité sociale des entreprises (RSE).

3.9La proposition de RPC indique que, dans le but de garantir la sécurité et la protection de l’environnement et de combler une éventuelle lacune réglementaire, les «produits de construction fabriqués sur le chantier en vue de leur intégration immédiate dans des ouvrages de construction» seraient soumis aux mêmes règles que les autres produits de construction mis sur le marché par les fabricants. Le Comité estime qu’il n’existe aucune lacune réglementaire de ce genre lorsque ces produits ne sont pas mis sur le marché. Les entrepreneurs qui fabriquent sur place des «produits» destinés à être incorporés immédiatement dans les ouvrages (par exemple, un linteau en béton, des éléments en mousse de polyuréthane pulvérisée, des huisseries de fenêtres et de portes, etc.) sont soumis aux exigences réglementaires applicables aux ouvrages — ou à des parties de ceux-ci —, qui sont principalement, voire toujours, fondées sur les mêmes exigences techniques que les fabricants, à savoir l’exploitation d’un système de contrôle de la production en usine, l’établissement de la documentation technique, l’évaluation des «produits», la déclaration des performances et de la conformité et l’apposition du marquage «CE». Cette disposition inutile serait particulièrement préjudiciable aux PME.

3.10L’article 7 de la proposition de RPC révisé élargit le champ d’application à toutes les exigences relatives aux produits visées dans le cahier des charges des marchés publics. Toutefois, il ne précise pas le mécanisme de collecte de ces informations, qui peuvent concerner un ensemble large et diversifié de travaux de construction, par exemple ceux concernant des chenils pour chiens de police, des bâtiments administratifs des pouvoirs publics, des autoroutes ou des installations nucléaires, entre autres. Le CESE s’interroge quant à la possibilité de réaliser la collecte de toutes les informations concernant les propriétés et les caractéristiques, ou quant à la manière de définir des méthodes d’évaluation appropriées qui correspondent aux besoins de tous les acheteurs publics, pour toutes les utilisations. De plus, en fonction de l’utilisation prévue, le degré de fiabilité recherché par les acheteurs publics sera également très différent (par exemple, dans le cas de membranes d’étanchéité, la fiabilité attendue en termes de performance sera différente suivant qu’elles sont destinées à être utilisées pour la toiture d’un chenil ou celle d’un musée des beaux-arts) et pourrait ne pas être en phase avec les systèmes d’évaluation et de vérification spécifiés dans la proposition de RPC. Le CESE se demande si cette approche est bien réaliste.

Bruxelles, le 13 septembre 2022

Pietro Francesco DE LOTTO

Président de la commission consultative des mutations industrielles

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(1)       https://ec.europa.eu/environment/topics/waste-and-recycling/construction-and-demolition-waste_en .