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Document E2007C0155

Décision de l’Autorité de surveillance AELE n o  155/07/COL du 3 mai 2007 concernant une aide d'État en liaison avec l'article 3 de la loi norvégienne relative à la compensation de la TVA

OJ L 249, 18.9.2008, p. 35–46 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

In force

ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2007/155(2)/oj

18.9.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 249/35


DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

N o 155/07/COL

du 3 mai 2007

concernant une aide d'État en liaison avec l'article 3 de la loi norvégienne relative à la compensation de la TVA

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (1),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (2), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (3), et notamment son article 24,

VU l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I et les articles 4, paragraphe 4, 6, 7, paragraphe 5, 10 et 14 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice,

VU les lignes directrices de l’Autorité (4) relatives à l'application et à l'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE,

VU la décision de l'Autorité du 14 juillet 2004 concernant les mesures d’exécution visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice,

VU la décision de l'Autorité no 225/06/COL du 19 juillet 2006 d'ouvrir la procédure formelle d'examen en ce qui concerne l'article 3 de la loi norvégienne relative à la compensation de la TVA (5),

APRÈS AVOIR INVITÉ la Norvège et les parties intéressées à faire connaître leurs observations au sujet de cette décision et vu les observations des autorités norvégiennes,

considérant ce qui suit:

I.   LES FAITS

1.   Procédure

Par lettre datée du 16 octobre 2003, l'Autorité a été saisie d'une plainte dans laquelle il est allégué qu'un type particulier d'écoles, qui fournissent des services spécialisés au secteur off-shore en concurrence avec le plaignant, bénéficient d'aides d'État par suite de l'application de la compensation de la taxe versée en amont, comme prévu à l'article 3 de la loi relative à la compensation de la TVA (6). Dispensées d'appliquer la TVA sur certains services pédagogiques en concurrence avec d'autres entreprises, les écoles communales bénéficient d'une compensation de la TVA payée en amont sur les biens et services acquis en liaison avec les services de type commercial qu'elles fournissent alors que leurs concurrents privés n'y ont pas droit. La lettre a été reçue et enregistrée par l'Autorité le 20 octobre 2003 (Doc. n o 03-7325 A).

Après plusieurs échanges de courrier (7), par lettre datée du 19 juillet 2006 (fait no 363440), l'Autorité a informé les autorités norvégiennes qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 4 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice en ce qui concerne l'article 3 de la loi norvégienne relative à la compensation de la TVA par décision no 225/06/COL.

Les autorités norvégiennes ont présenté des observations sur cette décision par lettre du 18 septembre 2006 (fait no 388922).

La décision de l'Autorité no 225/06/COL a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne C 305 du 14 décembre 2006 et dans le supplément EEE no 62 de la même date. Après cette publication, aucune autre observation n'a été reçue de la part de tiers.

2.   Cadre juridique de la TVA et de la compensation de la TVA en Norvège

La loi sur la compensation de la TVA, entrée en vigueur le 1er janvier 2004, a pour objectif d'atténuer les distorsions de concurrence engendrées par la loi sur la TVA.

La TVA est une taxe de consommation qui consiste à appliquer une taxe exactement proportionnelle au prix des marchandises et services fournis, indépendamment du nombre d'opérations qui ont lieu durant le processus de production ou de distribution, avant l'étape à laquelle la taxe est en fin de compte payée par le consommateur final.

La règle est qu'une personne exerçant une activité de commerce ou d'entreprise et tenue de s'immatriculer à la TVA (désignée ci-après «personne assujettie») doit calculer et verser une taxe sur la vente des biens et services soumis à la loi sur la TVA (8) et peut déduire de cette taxe facturée en aval sur la vente (9) la taxe versée en amont sur les biens et services destinés à une entreprise. Ainsi, le système de la TVA taxe de la même manière toutes les fournitures de tous les assujettis. Cette neutralité est l'une des principales caractéristiques du système de la TVA.

Cela étant, les articles 5, 5 bis and 5 ter du chapitre I de la loi sur la TVA font sortir certaines opérations du champ d'application de la loi sur la TVA. Il s'agit des opérations suivantes: ventes par certaines institutions, organisations, etc. (10), mise à disposition et location de biens immobiliers ou de droits de propriété immobilière, fourniture de certains services, comme les soins de santé, les services liés à la santé, les services sociaux, les services d'enseignement, les services financiers, les services liés à l'exercice d'une autorité publique, les services prenant la forme du droit à assister à des spectacles de théâtre, d'opéra, de ballet, de cinéma et de cirque, à des expositions dans des galeries et musées, les services de loterie, les services de cantine scolaire et étudiante, etc. (11).

Il découle de ce qui précède que tout assujetti qui effectue la vente de biens et services exonérés en vertu de la loi sur la TVA paie une taxe en amont sur ses achats de biens et services mais ne peut pas déduire cette taxe dont il doit lui-même s'acquitter parce que pour ces achats, l'assujetti est le consommateur final.

Ainsi, les fournisseurs de biens et services exonérés doivent-ils verser une taxe en amont sur les biens et services qu'ils acquièrent, comme tout consommateur final (sans avoir la possibilité de répercuter la taxe en aval sur le consommateur final). Cet effet logique des exonérations de TVA a néanmoins créé une distorsion à un autre niveau. Comme toute entreprise intégrée qui serait exonérée fiscalement, les organismes publics seront incités à s'approvisionner «en interne» (12) plutôt que d'acquérir des biens et services sur le marché. Pour mettre en place un système qui soit exempt d'incitations particulières à produire des biens ou services à l'aide de ses propres ressources par rapport aux acquisitions externes, les autorités norvégiennes ont adopté la loi sur la compensation de la TVA.

L'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA énumère de manière exhaustive les organismes visés:

a)

les autorités locales et régionales ayant une action locale ou régionale et dont le conseil local ou provincial ou tout autre conseil relevant de la loi sur le gouvernement local (13) ou tout autre législation spéciale applicable au gouvernement local est l'organe suprême;

b)

les sociétés intercommunales établies selon la loi sur le gouvernement local ou d'autres législations particulières du gouvernement local;

c)

les entreprises privées ou non lucratives dans la mesure où elles fournissent des services médicaux, éducatifs ou sociaux qui constituent des obligations statutaires des autorités locales ou régionales;

d)

les instituts de soins de jour, comme mentionné à l'article 6 de la loi sur les soins de jour (14);

e)

le conseil conjoint des paroisses (Kirkelig fellesråd).

Il découle de l'article 3 en liaison avec l'article 4, paragraphe 2, de la loi sur la compensation de la TVA que l'État norvégien compense la taxe en amont versée par les assujettis relevant de la loi sur la compensation de la TVA lorsqu'ils achètent des biens et services d'autres assujettis et qu'ils n'ont pas le droit de déduire la taxe en amont parce qu'ils sont exemptés du paiement de la TVA en vertu de la loi sur la TVA (15).

3.   Les doutes exprimés par l'Autorité dans la décision d'ouvrir la procédure d'enquête officielle

Dans la décision no 225/06/COL visant à ouvrir une procédure officielle d'enquête en ce qui concerne l'article 3 de la loi sur la compensation de la TVA, l'Autorité a considéré d'abord que la compensation de la taxe en amont prévue à l'article 3 de cette loi constituait une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

L'Autorité estimait que la compensation octroyée en vertu de la loi sur la compensation de la TVA émanait de l'État, à savoir des ressources de l'État provenant du budget de l'État. Aux yeux de l'Autorité, il n'importait pas de déterminer dans cette évaluation si le coût de la compensation supporté par l'État au niveau central est contrebalancé par des transferts réduits vers les autorités locales et régionales en tant que telles.

L'Autorité estimait en outre que dans la mesure où les autorités norvégiennes compensent la taxe en amont appliquée aux achats de biens et services en faveur des entreprises qui ne sont pas assujetties à la TVA mais qui entrent dans le champ d'application de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA, elles octroient un avantage économique à ces entreprises.

Dans l'évaluation de la sélectivité, l'Autorité a émis des doutes quant à savoir si la compensation de la TVA, qui constituait à ses yeux une mesure sélective matériellement, pouvait trouver sa justification dans la nature et la logique du système de la TVA, c'est-à-dire si elle rencontrait les objectifs inhérents au système de la TVA lui-même ou, au contraire, si elle poursuivait d'autres objectifs n'ayant rien à voir avec le système de la TVA. Selon les explications données par les autorités norvégiennes, l'objectif poursuivi en introduisant la loi sur la compensation de la TVA consistait à faciliter et à stimuler le choix par les assujettis relevant de la loi sur la compensation de la TVA entre livraison à soi-même de biens et services soumis à la TVA et externalisation. L'Autorité doute que cet objectif puisse être qualifié comme étant dans la nature et dans la logique même du système de TVA qui est une taxe de consommation. Dans son avis préliminaire, l'Autorité estime que la compensation de la TVA ne fait pas partie du système de la TVA, mis en place en 1970, en tant que tel mais constitue une mesure distincte, introduite plus tard, visant à rectifier certaines des distorsions créées par le système de la TVA.

L'Autorité a fait remarquer que tout en atténuant les distorsions pour les acquisitions des municipalités, la compensation de la TVA avait créé une distorsion de la concurrence entre les entreprises réalisant les mêmes activités économiques dans les secteurs exonérés de TVA.

L'Autorité a rappelé qu'en principe, les bénéficiaires du régime de compensation de la TVA peuvent recevoir une compensation pour la TVA versée en amont selon les conditions de ce régime, peu importe que l'aide aux opérateurs de ce secteur ait un effet sur le commerce. Certains des secteurs relevant de la loi sur la compensation de la TVA sont en partie ou complètement ouverts à la concurrence au niveau de l'EEE. L'aide octroyée aux entreprises de ces secteurs est donc à même de peser sur le commerce entre les parties contractantes de l'accord EEE. L'Autorité a dû évaluer le régime en tant que tel et non son application à chaque secteur individuel auquel il s'adresse. Se fondant sur cette jurisprudence, l'Autorité a tiré comme premières conclusions qu'en tant que régime national, la loi sur la compensation de la TVA était en mesure d'influer sur le commerce entre les parties contractantes.

Enfin, l'Autorité a émis des doutes quant à savoir si la compensation de la taxe versée en amont pouvait être considérée comme compatible avec les règles relatives aux aides d'État de l'accord EEE suite à l'application des exceptions prévues à l'article 61, paragraphes 2 et 3, dudit accord. De plus, bien que l'aide puisse potentiellement, dans certaines situations, être considérée comme compatible en vertu de la dérogation prévue à l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE, l'Autorité estimait à première vue que cette disposition ne justifiait pas la compatibilité de la loi sur la compensation de la TVA en tant que régime.

4.   Observations des autorités norvégiennes

Par lettre datée du 18 septembre 2006 (Fait no 388922), les autorités norvégiennes ont soumis des observations au sujet de la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure d'enquête officielle. Ces observations sont divisées en trois sections:

4.1.   Cadre du régime de compensation de la TVA

Les autorités norvégiennes ont expliqué que la TVA est une taxe générale qui s'applique, en principe, à toutes les activités commerciales impliquant la production et la distribution de marchandises ainsi que la fourniture de services. La TVA exposée pour les dépenses n'est récupérable que si l'assujetti fournit des services qui sont eux-mêmes soumis à la TVA. En vertu des règles de TVA actuelles, la plupart des activités dans le secteur municipal ne sont pas soumises à la TVA:

«En règle générale, l'action municipale ne relève pas du système de la TVA. Les activités municipales de base, tels les services de santé, les services d'enseignement et les services sociaux, ne sont pas soumis à la TVA. Les activités économiques qu'exercent les municipalités en tant que “autorité publique” sortent du champ d'application de la TVA. Dès lors, la TVA versée par les municipalités au titre d'activités exonérées ou non assujetties constitue une charge non récupérable. Comme le système de la TVA est censé obéir au principe de neutralité, le traitement TVA des municipalités peut fausser la concurrence. Etant donné que les municipalités ne peuvent pas récupérer la TVA versée pour les éléments fournis par le secteur privé, les collectivités publiques peuvent être incitées à pratiquer la fourniture de services en interne plutôt que de s'adresser au secteur privé.»

La compensation en faveur des municipalités de la taxe versée en amont sur tous les biens et services obéit, selon les autorités norvégiennes, à l'objectif du régime général de compensation de la TVA qui est de mettre sur un pied d'égalité la livraison en interne et l'externalisation:

«L'élément de TVA ne sera plus pour les autorités municipales un facteur d'incitation faussé lorsqu'elles ont à choisir entre la production de services “en interne” et l'acquisition de services soumis à la TVA auprès de fournisseurs de services privés. […] Dès lors, la neutralité peut être considérée comme l'objectif assigné au régime de compensation de la TVA.»

Les autorités norvégiennes ont redit ce qu'elles avaient déjà exposé dans la phase préliminaire de l'enquête, à savoir que le régime de compensation de la TVA ne constitue pas une mesure d'aide pour les entreprises relevant du champ d'application de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA. Ces propos tendent à expliquer qu'au moment de l'introduction du régime général de compensation de la TVA en 2004, les crédits des municipalités dans le budget annuel de l'Etat ont été réduits du montant attendu des taxes compensées en amont. Le régime de compensation de la TVA n'a donc pas d'effet sur les recettes fiscales du gouvernement. Dès lors, ce régime pourrait être décrit comme étant un régime autofinancé par l'attribution d'un coût de réduction/compensation aux municipalités.

4.2.   Aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

Dans leur lettre datée du 18 septembre 2006, invoquant les raisons qui suivent, les autorités norvégiennes ont contesté l'avis de l'Autorité, qui assimile la loi de compensation de la TVA à une aide d'État:

Les autorités norvégiennes estiment qu'il n'est pas correct de qualifier la compensation de la TVA comme un «avantage» qui ôte aux entreprises des charges normalement supportées dans leur budget. Les municipalités finançant elles-mêmes le régime de compensation de la TVA au moyen d'une réduction de leurs subventions globales, elles n'octroient aucun allègement économique réel. Le régime de compensation de la TVA n'implique ni baisse du montant de la taxe ni ajournement du paiement de la taxe. Par conséquent, selon les autorités norvégiennes, il n'y a pas lieu de comparer le régime de compensation de la TVA à des mesures qui impliquent une véritable réduction de la charge fiscale de l'assujetti.

Le champ d'application de la loi sur la compensation de la TVA est défini positivement dans le sens que seules les personnes morales visées à l'article 2 de la loi peuvent bénéficier d'une compensation pour les taxes versées en amont sur leurs achats.

Une mesure fiscale sélective peut néanmoins être justifiée en raison du caractère ou des dispositions générales du système fiscal en cause. Les autorités norvégiennes ont estimé qu'en déclarant que la compensation de la TVA ne relève pas du système de la TVA, l'Autorité a réfuté l'argument selon lequel la compensation de la TVA peut être considérée comme correspondant à la nature et à la logique du système de la TVA lui-même. Les autorités norvégiennes ont réfuté cette approche en se référant au chapitre 17 B.3.1 et suivants des directives de l'Autorité en matière d'aides d'État où sont examinés différents aspects des mesures différentielles. Elles ont considéré que la compensation de la TVA est justifiée par la nature ou les dispositions générales du système fiscal en cause et se sont référées au chapitre 17 B.3.4 des directives relatives aux aides d'État intitulées «Application des règles relatives aux aides d'État aux mesures liées à la taxation directe des entreprises». Il existe un principe fondamental qui veut que le système de la TVA soit neutre et non discriminatoire. Aux yeux des autorités norvégiennes, la neutralité peut dès lors être jugée comme inhérente au système de la TVA lui-même. La neutralité, qui est inhérente au système de la TVA, est aussi l'objectif assigné au régime de compensation de la TVA. Aussi les autorités norvégiennes ont-elles estimé qu'il est équitable de considérer que le régime de compensation de la TVA est conforme à la nature et à la logique du système TVA lui-même.

Elles observent en outre que si le régime de compensation de la TVA était supprimé, la distorsion de concurrence résultant du système de la TVA réapparaîtrait: «Le fait que les municipalités ne puissent pas récupérer la TVA sur les fournitures fausserait le facteur d'incitation des autorités municipales lorsqu'elles ont à choisir entre la production de services “en interne” et l'acquisition de services soumis à la TVA auprès de fournisseurs de services privés.»

Les autorités norvégiennes ont souligné que pour atténuer la distorsion de concurrence engendrée par le système de la TVA, le comité dit Rattsø a évalué différentes mesures possibles avant de décider que le régime de compensation de la TVA serait le plus adéquat (16). Parmi les mesures évaluées par le comité, l'une des mesures possibles consistait à étendre le droit des municipalités de déduire la TVA en amont. Le comité Rattsø n'a pas opté pour une extension du droit des municipalités de déduire la TVA en amont parce que cette mesure impliquerait une désorganisation de la TVA en tant que taxe générale. Il a également considéré que cette mesure pourrait créer une pression de la part d'autres groupes. Le comité Rattsø n'a pas non plus choisi de soumettre les municipalités à la TVA en général. Entre autres facteurs, le comité a souligné que du fait que de nombreux services municipaux sont fournis gratuitement, il n'y a pas de base de calcul pour la TVA:

«L'extension du droit à déduction des municipalités et l'assujettissement des municipalités à la TVA en général seraient toutes deux des solutions s'inscrivant dans le système de la TVA. Ces mesures, qui visent à atténuer la distorsion de concurrence résultant du système de la TVA, auraient en réalité exactement les mêmes effets que le régime de compensation de la TVA. De plus, du point de vue économique, il n'y a aucune différence entre le régime de compensation et l'extension du droit des municipalités de déduire la taxe en amont. Dès lors, le ministère estime que l'encadrement du régime de compensation de la TVA peut être dépourvu de conséquence.»

Les autorités norvégiennes ont critiqué l'évaluation par l'Autorité du critère de l'«effet sur le commerce».

«Par le régime de compensation de la TVA, les municipalités obtiennent essentiellement un remboursement de la taxe en amont sur les biens et services acquis pour exercer les activités qui leur incombent. Légalement, les municipalités sont tenues de fournir certains services. C'est surtout le cas dans le domaine de l'enseignement, de la santé et dans le domaine social. Ainsi par exemple, dans le secteur de la santé, les municipalités doivent entre autres fournir des services de médecin généraliste, des services d'infirmerie, des services d'accouchement et des services de soins infirmiers à domicile. Dans le secteur social, les municipalités sont tenues de fournir une aide pratique et économique aux bénéficiaires, comme par exemple un logement social.»

«En vertu des articles 2 et 3 de la loi sur la compensation de la TVA, la compensation de TVA peut aussi être accordée aux municipalités qui effectuent des activités non obligatoires. Outre la formation particulière dispensée par les écoles municipales spécialisées, le ministère ne connaît pas de secteur hors du champ d'application du système de la TVA où on pourrait se poser la question de savoir si les bénéficiaires de la compensation de TVA fournissent leurs services en concurrence avec d'autres organisations de l'EEE.»

Les autorités norvégiennes estiment donc que dans les secteurs sortant du champ d'application de la loi sur la TVA, très peu d'organisations établies dans les pays européens voisins fourniraient des services en concurrence avec les organisations norvégiennes relevant de la loi sur la compensation de la TVA. De plus, des circonstances telles que la distance matérielle par rapport au fournisseur de service, des problèmes de compréhension linguistique et d'autres formes d'attachement culturel sont déterminants dans le choix d'un fournisseur de services.

Les autorités norvégiennes ont estimé que pour réaliser une véritable évaluation du régime de compensation de la TVA par rapport aux critères définis à l'article 61, paragraphe 1, de l'EEE, il convient de tenir compte du fait que la concurrence entre les organisations norvégiennes et d'autres organisations de l'EEE dans les secteurs échappant à l'application de la TVA est vraiment marginale.

Dès lors, les autorités norvégiennes ont estimé que la compensation de la TVA accordée aux organisations dans les secteurs échappant à l'application de la TVA ne peut pas être considérée comme susceptible d'avoir un effet sur le commerce entre les parties contractantes de l'accord EEE.

4.3.   Observations générales

Les autorités norvégiennes ont cité plusieurs États membres de l'UE qui ont introduit, en faveur de collectivités locales, des régimes de remboursement des charges de TVA versées pour des activités non taxables ou exonérées. En Suède, au Danemark, en Finlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, différents régimes permettant des remboursements de TVA aux collectivités locales ont été mis en place pour éliminer des distorsions lorsque les autorités publiques ont à choisir d'assurer des services publics en interne ou par externalisation. Différents régimes de remboursement de TVA assez similaires ont aussi été établis en France, au Luxembourg, en Autriche et au Portugal.

Les autorités norvégiennes ont aussi cité l'ancien commissaire Bolkestein. Dans une lettre du 1er février 2000 à Michel Hansenne (Belgique), qui avait demandé au Parlement européen si le régime de compensation de la TVA du Royaume-Uni était conforme à la sixième directive TVA, M. Bolkestein déclarait qu'un régime de compensation de la TVA «n'est pas contraire à la sixième directive TVA» puisqu'il «comporte des opérations purement financières entre différents organes publics et qu'il est régi par la politique nationale suivie pour financer les autorités publiques».

M. Bolkestein a aussi émis des observations sur «un régime possible où le gouvernement irlandais donnerait un subside à des œuvres de charité irlandaises d'un montant équivalent à la TVA non déductible qu'elles auraient encourue». Il a déclaré que «l'octroi de subventions par le gouvernement n'est pas en soi contraire à la législation de l'UE sur la TVA».

Les autorités norvégiennes ont admis qu'aucune de ces citations de traitait directement des règles en matière d'aides d'État. Cela étant, selon elles, il ressort de ces citations que les régimes de compensation de la TVA ne sont pas considérés comme étant contraires à la sixième directive TVA. Selon elles, c'est l'indice que les régimes de compensation de la TVA sont conformes à la nature et à la logique du système TVA lui-même.

II.   APPRÉCIATION

1.   Présence d'aide d'État

1.1.   Introduction

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE stipule ce qui suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

L'Autorité souhaite formuler une remarque préliminaire concernant la portée de la présente évaluation. La décision ne porte pas sur la décision des autorités norvégiennes de sortir certaines opérations du champ d'application de la loi sur la TVA. Elle concerne uniquement la compensation de la taxe versée en amont par certaines personnes soumises à la loi sur la compensation de la TVA.

De plus, l'Autorité souhaite mettre en évidence trois observations qu'elle a déjà faites au sujet de la décision no 225/06/COL:

 

Premièrement, d'une manière générale, le système fiscal d'un pays de l'AELE ne relève pas de l'accord EEE. Il incombe à chaque pays de l'AELE de concevoir et d'appliquer un système fiscal fondé sur ses propres options politiques. Toutefois, l'application d'une mesure fiscale, telle que la compensation de la taxe en amont prévue à l'article 3 de la loi sur la compensation de la TVA est susceptible d'avoir des conséquences qui la ferait entrer dans le champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Selon la jurisprudence (17), l'article 61, paragraphe 1, ne fait pas de distinction entre les mesures d'intervention de l'État par référence à leurs causes ou objectifs mais il est défini au regard de leurs effets.

 

Deuxièmement, la question de savoir si la mesure en cause constitue une aide d'État ne se pose que dans la mesure où elle concerne une activité économique, c'est-à-dire une activité qui consiste à présenter des biens et services sur un marché donné (18). Une mesure constitue une aide d'État seulement si elle bénéficie à des entreprises. Aux fins de l'application des règles de concurrence, la notion d'entreprise comprend toute entité «exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement» (19). Bien que certaines des entités qui bénéficient de remboursements de TVA en amont ne remplissent pas les conditions requises pour être une entreprise, le fait que certains bénéficiaires de la loi sur la compensation de la TVA soient des entreprises constitue un motif suffisant pour évaluer le régime comme tel aux fins des aides d'État (20).

 

Troisièmement, l'aide peut être accordée à des entreprises publiques ainsi qu'à des entreprises privées (21). Pour qu'une entreprise publique soit considérée comme bénéficiaire d'une aide d'État, elle ne doit pas nécessairement avoir une identité légale distincte de l'État. Qu'une entité soit régie par le droit public et soit une institution non lucrative ne signifie pas nécessairement qu'elle ne soit pas une «entreprise» au sens des règles sur les aides d'État (22).

 

Quatrièmement, en ce qui concerne les observations générales émanant des autorités norvégiennes au sujet de l'existence de régimes similaires au sein de l'Union européenne, l'autorité souhaite observer que ces systèmes peuvent être différents de la loi sur la compensation TVA et qu'elle a informé la Commission européenne des observations des autorités norvégiennes. De plus, selon la jurisprudence, «une violation éventuelle par un État membre d'une obligation lui incombant en vertu du traité, en rapport avec l'interdiction de l'article 92, ne saurait être justifiée par la circonstance que d'autres États membres manqueraient également à cette obligation (23)

Dans le texte qui suit, l'Autorité évaluera si la loi sur la compensation de la TVA en tant que régime (24) remplit les critères prévus à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE pour être considérée comme une aide d'État.

1.2.   Ressources d'État

Pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, l'aide doit être octroyée par l'État au moyen de ressources publiques.

La compensation est accordée directement par l'État et est dès lors accordée par l'État au moyen des ressources publiques.

Les autorités norvégiennes ont indiqué que le régime de compensation de la TVA ne constitue pas une mesure d'aide parce qu'il s'agit d'un système autofinancé. Selon elles, les municipalités financent elles-mêmes leur régime de compensation de la TVA par une réduction des transferts généraux du budget de l'État vers les municipalités. Avec l'introduction du régime de compensation de la TVA en 2004, les crédits municipaux dans le budget annuel sont réduits selon le montant attendu des taxes en amont compensées.

L'autorité considère qu'aux fins de juger l'aide d'État, il ne s'agit pas de savoir si le montant reçu par les municipalités a été diminué ou non. Ce qui importe, c'est de savoir si les entreprises au sens des règles de concurrence ont bénéficié d'un soutien financier de la part de l'État au moyen de ressources d'État. Lorsqu'une municipalité agit comme une entreprise, elle doit être considérée au sens des aides d'État séparément de la municipalité en tant qu'autorité publique. Que le coût pour l'État de la compensation au niveau central soit contrebalancé par des transferts réduits vers les autorités locales et régionales ne modifie pas cette conclusion en tant que telle. Le remboursement pour les taxes versées en amont est financé par le budget de l'État et constitue dès lors une ressource de l'État.

De plus, selon ce que comprend l'Autorité, chaque municipalité ne bénéficie pas d'une réduction dans le transfert de fonds publics qui corresponde exactement à la compensation TVA exacte dont elle bénéficie.

1.3.   Avantage économique

Une mesure financière octroyée par l'État ou au travers de ressources de l'État à une entreprise qui la décharge de frais qu'elle devrait normalement supporter par son propre budget constitue un avantage économique (25).

Les autorités norvégiennes ont indiqué que le régime de compensation de la TVA ne constitue pas un avantage parce que ce régime ne comprend ni une réduction du montant de la taxe ni un ajournement du paiement de l'impôt. Le régime de compensation de la TVA n'implique pas de réduction de la charge fiscale du bénéficiaire.

L'Autorité ne partage pas cette approche. À son avis, les autorités norvégiennes n'opèrent pas la différenciation nécessaire entre les différentes sphères de l'État, c'est-à-dire, dans le cas présent, l'État en tant qu'autorité fiscale, les municipalités en tant qu'organes de l'État, les entreprises municipales comme entités distinctes du point de vue des aides d'État.

Pour déterminer si un avantage économique a été octroyé, l'autorité doit évaluer si une mesure soulage ses bénéficiaires de charges qu'ils devraient normalement supporter dans le cours de leur entreprise. Le versement de la taxe en amont est un coût de fonctionnement lié à des achats dans le cours normal de l'activité économique d'une entreprise qui est normalement supporté par l'entreprise elle-même. Dans la mesure où les autorités norvégiennes compensent la taxe en amont sur des achats de biens et services aux entreprises qui entrent dans le champ d'application de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA, elles octroient à ces entreprises un avantage économique. Celles-ci obtiennent un avantage parce que les frais de fonctionnement qu'elles devraient supporter sont réduits à hauteur du montant de la taxe en amont compensée.

La loi sur la compensation de la TVA engendre donc l'octroi d'un avantage économique aux bénéficiaires du régime.

1.4.   Sélectivité

En outre, pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la mesure d'aide doit être sélective en ce qu'elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

Dans le décision no 225/06/COL, l'Autorité a estimé que la loi sur la compensation de la TVA constitue une mesure matériellement sélective. Le champ d'application de la loi sur la compensation de la TVA est défini de manière positive en ce que seules les assujettis relevant de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA peuvent bénéficier de la compensation pour la taxe en amont versée sur des achats. L'avantage octroyé au titre de la loi sur la compensation de la TVA aux entreprises bénéficiant d'un remboursement pour la taxe en amont versée implique qu'elles soient délivrées de l'obligation qui résulte du système général de TVA applicable à tous les acquéreurs des biens ou services.

La jurisprudence de la Cour a établi qu'une mesure fiscale spécifique peut néanmoins être justifiée par la logique interne du système fiscal si elle est cohérente par rapport à ce système (26). Toute mesure visant en partie ou en totalité à exonérer des entreprises dans un secteur particulier des charges découlant de l'application normale du système général constitue une aide d'État s'il n'y a pas de justification pour cette exonération sur la base de la nature et de la logique du système général (27).

L'Autorité évaluera si le remboursement de la taxe en amont prévu à l'article 3 de la loi sur la compensation de la TVA relève de la logique du système de TVA. Pour cette évaluation, l'Autorité doit envisager si le remboursement de la taxe en amont répond aux objectifs inhérents au système de TVA lui-même ou s'il poursuit d'autres objectifs qui ne relèvent pas du système de TVA.

L'objectif premier du système de TVA est de taxer certaines fournitures de biens ou services. La TVA est une taxe indirecte sur la consommation de biens et services. En règle générale, la TVA est calculée à tous les stades de la chaîne de fourniture sur l'importation de biens et services provenant de l'étranger. Le consommateur final verse la TVA en tant que partie du prix d'achat, sans avoir le droit de déduire la taxe.

Bien qu'en principe, toutes les ventes de biens et services soient soumises à la TVA, certaines opérations peuvent en être exonérées (et en conséquence, sans crédit pour la taxe en amont) ce qui signifie que de telles fournitures ne sont pas imposables.

Les articles 5, 5 bis et 5 ter du chapitre I de la loi norvégienne sur la TVA exonèrent certaines opérations telles que la fourniture et la location de biens immobiliers, la fourniture de services de santé et de services liés à la santé, les services sociaux, les services d'enseignants, les services financiers, etc. Les fournisseurs de ces biens et services sont traités comme des consommateurs finaux au sens de la TVA puisqu'ils doivent verser une taxe en amont sans être à même de réclamer une taxe en aval. La conséquence de la logique du système est que les fournitures exonérées de biens et services et les consommateurs finaux versent une taxe en amont sans avoir la possibilité de la déduire.

Cette conséquence logique du système de TVA a néanmoins engendré une distorsion à un autre niveau que les autorités norvégiennes ont tenté de compenser par l'introduction de la loi sur la compensation de la TVA. Ainsi, il s'ensuit que la logique de la loi sur la compensation de la TVA est de contrebalancer la conséquence logique et naturelle du système de TVA qui exonère certaines fournitures. Dès lors, la logique de la loi sur la compensation de la TVA n'est pas de taxer les consommateurs finaux, comme dans le système TVA général, mais de soulager un certain groupe de consommateurs finaux pour éviter une distorsion de concurrence entre les opérations «maison» et l'externalisation de ces opérations soumises à la TVA.

Les autorités norvégiennes ont expliqué que, en vertu de l'article 1er de la loi sur la compensation de la TVA, l'objectif de la compensation de la taxe en amont était de créer un équilibre entre fourniture à soi-même et externalisation de biens et services soumis à TVA.

L'Autorité considère que compenser la taxe versée en amont pour d'autres raisons que celles fixées dans le système de TVA n'est pas justifié par l'objectif de taxation d'une activité donnée qui inspire essentiellement le système de TVA. L'objectif poursuivi par les autorités norvégiennes en créant un équilibre entre fournitures à soi-même et externalisation par des entreprises de biens et services soumis à la TVA doit être vu comme louable en tant que tel mais il peut difficilement être déclaré comme étant dans la nature et la logique du système TVA lui-même. Dans ce sens, l'Autorité se réfère tout particulièrement à la jurisprudence Heiser  (28) selon qui le seul fait qu'une mesure poursuive un objectif louable ne suffit pas à l'exclure de son classement en tant qu'aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Cet article ne fait pas de distinction entre les mesures d'intervention de l'État par référence à leurs causes ou objectifs mais les définit en relation avec leurs effets (29).

L'Autorité n'ignore pas que l'objectif poursuivi par les autorités norvégiennes en introduisant la loi sur la compensation de la TVA était de créer une neutralité dans les achats publics de biens et services soumis à la TVA pour l'administration publique. Cette neutralité ne peut pas être confondue avec la neutralité inhérente au système de TVA.

Étant donné que l'objectif d'établir un équilibre entre les fournitures «en interne» et l'externalisation des fournitures de biens et services pour les autorités publiques n'est pas conforme à la logique du système de TVA, cet objectif ne peut être pris en considération que dans l'évaluation de la compatibilité de la mesure en question.

Pour les raisons précitées, l'Autorité conclut que la compensation de la TVA ne peut pas être justifiée par la nature et la logique du système TVA. Elle constitue dès lors une mesure sélective.

1.5.   Distorsion de concurrence

Une mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence pour qu'elle relève du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Seules les organisations publiques ou privées relevant du champ d'application de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA bénéficient de la compensation de la taxe en amont. Cela étant, lorsque ces organisations fournissent des services non assujettis à la TVA en concurrence avec des entreprises qui ne relèvent pas de l'article 2 de la loi sur la compensation de la TVA, ces dernières doivent compenser des frais d'achat plus élevés même si elles effectuent des services similaires. Bien que la compensation de la taxe en amont ait pour objectif d'atténuer les distorsions pour les achats des municipalités, elle a créé une distorsion de concurrence entre autorités publiques effectuant des activités économiques et entreprises privées effectuant les mêmes activités économiques dans les secteurs non assujettis à la TVA. En conséquence, en raison de l'intervention de l'État, les produits offerts par les opérateurs privés seraient plus élevés, tous autres facteurs étant similaires. Ainsi, la concurrence est faussée. Dans les domaines où tant les opérateurs publics que privés bénéficient d'une compensation, l'aide menacerait toujours de fausser la concurrence entre opérateurs nationaux et autres opérateurs EEE fonctionnant sur le même marché.

Dès lors, en ce qui concerne la compensation accordée aux entreprises produisant des biens ou proposant des services non assujettis à la TVA, l'Autorité considère qu'il y a distorsion de concurrence entre entreprises.

1.6.   Effet sur le commerce

Une mesure d'aide d'État relève du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dans la mesure où elle affecte le commerce entre parties contractantes de l'accord EEE.

Dans leurs observations concernant la décision no 225/06/COL de l'Autorité, les autorités norvégiennes ont contesté l'évaluation faite par l'Autorité de l'effet sur le critère du commerce qui était, à leur avis, non fondée sur une évaluation équitable de la situation. Selon elles, du fait du régime de compensation de la TVA, les municipalités reçoivent en premier lieu des remboursements de taxe en amont sur les biens et services acquis pour leurs activités obligatoires. En ce qui concerne les activités non obligatoires que les municipalités peuvent effectuer, les autorités norvégiennes n'ont pas vu de domaine non assujetti à la TVA lorsque les bénéficiaires de la compensation de la TVA fournissent leurs services en concurrence avec d'autres entreprises au sein de l'EEE, à l'exception des types particuliers d'école visés par le plaignant. Les autorités norvégiennes pensent qu'il y a très peu d'entreprises établies dans les pays européens voisins qui font la concurrence aux entreprises norvégiennes relevant de la loi sur la compensation de la TVA.

L'Autorité réitère sa position exprimée dans la décision no 225/06/COL concernant l'évaluation de l'effet sur le commerce. L'Autorité est tenue d'examiner si un régime d'aide est susceptible d'affecter le commerce au sein de l'EEE et non de déterminer son effet réel (30). En principe, tous les bénéficiaires relevant du régime de compensation de la TVA peuvent bénéficier de la compensation pour la TVA versée en amont dans les conditions du régime, sans savoir si l'aide à un opérateur concret aurait un effet sur le commerce. La jurisprudence de la Cour européenne de justice a établi que «dans le cas d'un régime d'aide, la Commission peut se borner à examiner les caractéristiques générales du régime en cause sans être tenue d'examiner chaque cas particulier d'application.»  (31). La Cour AELE a également approuvé cette interprétation (32).

Le critère de l'effet sur le commerce a été habituellement interprété au sens que, en termes généraux, une mesure est considérée comme étant une aide d'État si elle est en mesure d'affecter le commerce entre les pays EEE (33). Même si les autorités norvégiennes estiment à juste titre que seules quelques entreprises au sein de l'EEE concurrencent les bénéficiaires de la loi sur la compensation de la TVA, la mesure d'aide peut néanmoins affecter le commerce étant donné que ni le nombre de bénéficiaires ni le nombre de concurrents sont des éléments significatifs pour l'évaluation du critère de l'effet sur le commerce au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE (34).

L'octroi d'une aide d'État à une entreprise peut conduire à ce que la fourniture interne soit maintenue ou accrue, avec la conséquence que les perspectives pour les autres entreprises de pénétrer sur le marché des États EEE en cause soient réduites (35). Aussi, la caractéristique de l'aide n'est pas tributaire du caractère local ou régional des services fournis ou de l'étendue du champ d'activité en cause (36).

Il n'y a pas de seuil ou de pourcentage en-dessous duquel il pourrait être considéré que le commerce entre les parties contractantes n'est pas affecté (37). Bien au contraire, selon la jurisprudence (38), chaque fois qu'une aide financière d'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans la commerce intra-EEE, ces dernières doivent être considérées comme affectées par cette aide.

Les articles 5 et 5 bis du chapitre I de la loi sur la TVA sortent certaines opérations de son champ d'application. En outre, l'article 5 ter de la même loi prévoit que la fourniture de certains services, parmi lesquels la fourniture de soins de santé et de services liés à la santé, les services sociaux, les services d'enseignement, les services financiers, les services liés à l'exercice de l'autorité publique, les services sous la forme du droit de participer à des spectacles de théâtres, d'opéras, de ballets, de cinémas et de cirques, à des expositions dans des galeries et musées, les services de loterie, des services liés à des aliments servis dans les cantines scolaires et étudiantes, etc., ne sont pas couverts par cette loi. Tous ces services ne sont donc pas assujettis à la TVA mais sont, en principe, couverts par la loi sur la compensation de la TVA (39). Certains de ces secteurs, tels que par exemple les services financiers, les services de cantine scolaire et étudiante, certains services dentaires, certains services d'enseignement fournis contre rémunération, certains services de cinémas, relèvent en partie ou totalement de la concurrence à l'échelon de l'EEE. L'aide octroyée aux entreprises des secteurs qui sont ouverts à la concurrence est donc capable d'affecter le commerce entre les parties contractantes de l'accord EEE.

Pour ces raisons et prenant en compte la jurisprudence de la Cour, l'Autorité estime que la loi sur la compensation de la TVA est un régime de compensation général à l'échelon du pays qui est capable d'affecter le commerce entre les parties contractantes de l'accord EEE.

1.7.   Conclusion

Pour les motifs énumérés ci-avant, l'Autorité conclut que la loi sur la compensation de la TVA constitue un régime d'aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

2.   Exigences de procédure

En application de l'article 1, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, «l'Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides (…). L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

Les autorités norvégiennes n'ont pas notifié la loi de compensation de la TVA à l'Autorité avant de la mettre en application. L'Autorité conclut dès lors que les autorités norvégiennes n'ont pas respecté leurs obligations en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice.

3.   Compatibilité de l'aide

L'Autorité estime qu'aucune des dérogations figurant à l'article 61, paragraphe 2, de l'accord EEE ne peut être appliquée dans le cas présent.

En ce qui concerne l'application de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE, la compensation de la TVA en amont ne peut pas être considérée dans le cadre de l'article 61, paragraphe 3, point a), de l'accord EEE étant donné qu'aucune des régions norvégiennes ne remplit les conditions requises dans cette disposition qui exige un niveau de vie anormalement bas ou un chômage grave. Cette compensation ne semble pas promouvoir l'exécution d'un projet important d'intérêt européen commun ou remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État, comme requis pour la compatibilité sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point b), de l'accord EEE.

En ce qui concerne l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, l'aide pourrait être jugée compatible avec l'accord EEE si elle facilitait le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques sans affecter de manière négative les conditions commerciales dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Le régime d'aide en cause ne paraît faciliter le développement de certaines activités ou régions économiques mais, comme les autorités norvégiennes l'ont déclaré, elle poursuit l'objectif d'établir un équilibre pour les biens et services soumis à la TVA entre les achats «maison» et l'externalisation des services dans les municipalités.

L'Autorité considère qu'une réduction des frais de fonctionnement d'une entreprise, tels que la taxe en amont, constitue une aide de fonctionnement. Ce type d'aide est, en principe, interdit. Aussi, l'Autorité considère-t-elle que la loi de compensation de la TVA constitue un régime d'aide qui, tel qu'il se présente aujourd'hui, ne peut pas être considéré comme étant compatible avec les règles d'aides d'État de l'accord EEE.

En outre et séparément, l'autorité rappelle que, comme mentionné ci-avant, la question de savoir si la mesure constitue une aide d'État ne se pose que dans la mesure où elle concerne une activité économique, c'est-à-dire une activité consistant dans l'offre de biens et services sur un marché donné. Ceci implique dans le cas présent que dans la mesure où les bénéficiaires du régime effectuent des tâches d'administration publique ou des obligations statutaires qui ne constituent pas une activité économique, l'évaluation de l'aide d'État, notamment l'évaluation de la compatibilité de cette mesure ne leur est pas applicable.

De plus, selon l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE, les règles d'aides d'État ne sont pas applicables aux entreprises à qui est confiée la gestion des services d'intérêt économique général dans la mesure où l'application de telles règles ferait obstacle à l'exercice de tâches particulières qui leur sont assignées et dans la mesure où le commerce n'est pas affecté en opposition aux intérêts des parties contractantes de l'accord.

D'une manière générale, les États disposent d'une grande marge d'appréciation dans la définition des services qui peuvent être classés comme étant des services d'intérêt économique général. À cet égard, la tâche de l'Autorité est de veiller à ce qu'il n'y ait pas d'erreur manifeste en ce qui concerne la définition des services d'intérêt économique général. Dans le contexte actuel, l'Autorité ne peut pas effectuer une évaluation détaillée pour savoir si tous les fournisseurs dans les secteurs sont exonérés de l'application de la TVA qui bénéficient du remboursement de la taxe en amont, c'est-à-dire qui sont couverts par le régime d'aide, se conforment aux conditions fixées à l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE. L'Autorité ne peut que se limiter à indiquer si, dans le cas du respect de ces conditions, le remboursement de la TVA en amont octroyée à une entreprise donnée ou à un groupe spécifique d'entreprises pourrait être considéré comme constituant une aide d'État compatible au sens de l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE. La loi sur la compensation de la TVA n'est pas limitée de cette manière.

Le 28 novembre 2005, la Commission européenne a adopté une décision sur l'application de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous la forme d'une compensation de service public octroyée à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (40). Cette décision a été insérée dans l'accord EEE en juillet 2006 (41).

Selon cette décision (42), les hôpitaux et les entreprises chargés du logement social à qui sont confiées des tâches impliquant des services d'intérêt général ont des caractéristiques spécifiques qui doivent être prises en considération. L'intensité de la distorsion de concurrence dans ces secteurs au stade actuel de développement du marché intérieur n'est pas nécessairement proportionnelle au niveau du chiffre d'affaires et de la compensation. Dès lors, les hôpitaux qui fournissent des soins médicaux, notamment le cas échéant les services d'urgence et les services auxiliaires directement liés aux activités principales, notamment dans le domaine de la recherche, et les entreprises chargées du logement social qui fournissent un logement aux citoyens désavantagés ou aux groupes socialement moins avantagés, en raison de contraintes de solvabilité, sont incapables d'obtenir des logements aux conditions du marché, sont dispensés de notification.

Toutefois, tout remboursement de la taxe en amont accordé à une entreprise pour la part des activités économiques qu'elle effectue et qui ne font pas partie de l'obligation de service public n'est pas couvert par cette exception. Comme analysé ci-avant, ce régime de remboursement constitue une aide d'État et ne peut pas être considéré comme étant compatible avec les règles de l'accord EEE. Dans ce contexte, il peut être fait référence à certains des secteurs d'activité en cause, à savoir aux secteurs qui sont exonérés de l'application de la TVA et à l'égard desquels il ressort clairement des pratiques existantes soit de la Commission européenne, soit de l'Autorité, soit de la jurisprudence existante, que l'activité constitue une activité économique qui est effectuée en concurrence avec d'autres. C'est particulièrement le cas des dentistes (43) ou des services d'ambulances (44).

De plus, certains bénéficiaires de l'aide dans le cadre du régime de compensation de la TVA peuvent bénéficier d'autres exonérations, telles que l'aide de minimis, l'application des dispositions des règlements d'exemption par catégorie, tels que le règlement d'exemption par catégorie sur les PME, etc.

Cela étant, tel qu'il existe actuellement, le régime n'est pas établi pour traiter uniquement des obligations de service public ni même d'aucune des exemptions précitées. La loi sur la compensation de la TVA est large dans son application et conception. Elle ne comprend pas les critères requis qui garantiraient la réalisation de ces exemptions. Dès lors, le régime en tant que tel ne peut pas être considéré comme compatible avec les règles régissant les aides d'État dans l'accord EEE.

4.   Conclusion

L'Autorité estime que les autorités norvégiennes ont mis en œuvre illégalement la loi de compensation de la TVA en violant l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice. Le remboursement de la taxe en amont prévu en vertu de cette loi telle qu'elle existe actuellement n'est pas compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE pour les raisons présentées ci-avant.

Selon l'article 14 de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, dans le cas d'aide illégale, si elle est estimée incompatible, l'Autorité ordonne, en règle, à l'État AELE en cause de la réclamer auprès du bénéficiaire.

L'Autorité est d'avis qu'aucun principe général n'exclut le recouvrement dans le cas présent. Selon une jurisprudence constante, la suppression d'une aide illégale par son recouvrement constitue la conséquence logique de la conclusion selon laquelle elle est illégale. En conséquence, le recouvrement d'une aide d'État octroyée de manière illégale, aux fins de restaurer la situation existant antérieurement, ne peut pas en principe être considéré comme disproportionné par rapport aux objectifs de l'accord EEE à l'égard des aides d'État. En remboursant l'aide, le bénéficiaire paie l'avantage dont il avait bénéficié par rapport à ses concurrents sur le marché et la situation préalable au paiement de l'aide est restaurée (45). Il découle aussi de la fonction de remboursement de l'aide que, en règle générale, sauf circonstances exceptionnelles, l'Autorité ne dépassera pas les limites de son pouvoir discrétionnaire, reconnu par la jurisprudence de la Cour de justice, si elle invite l'État AELE en cause à récupérer les sommes octroyées au moyen d'une aide illégale puisqu'il ne restaure que la situation antérieure (46).

De plus, vu le caractère obligatoire du contrôle de l'aide d'État par l'Autorité en vertu du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, les entreprises auxquelles l'aide a été octroyée ne peuvent pas, en principe, entretenir une attente légitime selon laquelle l'aide est légale à moins qu'elle ait été accordée conformément à la procédure fixée dans les dispositions de ce protocole (47).

Les déclarations faites par le commissaire Bolkestein et mentionnées par les autorités norvégiennes visent la conformité des régimes en cause par rapport aux règles de TVA en tant que telles. De plus, au moins dans une des déclarations, Monsieur Bolkestein a inclus la réserve «à condition que les règles en matière d'aide d'État aient été observées». Aussi, l'Autorité considère-t-elle qu'aucune attente légitime ne peut être justifiée dans ces déclarations.

En outre, les autorités norvégiennes n'ont pas fait état d'un régime d'aide d'État similaire qui ait été approuvé soit par la Commission européenne, soit par l'Autorité sur la base de laquelle l'existence d'attentes légitimes concernant la loi sur la compensation de la TVA pourrait être étoffée.

Pour ces motifs, l'Autorité considère qu'il n'existe pas de circonstances exceptionnelles apparentes dans le cas présent qui auraient donné lieu à des attentes légitimes de la part des bénéficiaires de l'aide.

La somme à récupérer doit inclure les intérêts composés, conformément à l'article 14, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice et des articles 9 et 11 de la décision de l'Autorité no 195/04/COL du 14 juillet 2004 (48).

Les autorités norvégiennes sont dès lors invitées à prendre les mesures nécessaires pour récupérer toute aide incompatible octroyée sur la base de l'article 3 de la loi sur la compensation de la TVA et en informer l'Autorité dans un délai de deux mois.

Les autorités norvégiennes doivent modifier la loi sur la compensation de la TVA avec effet immédiat afin d'exclure l'octroi de l'aide d'État. Dans les deux mois, elles doivent informer l'Autorité des modifications législatives nécessaires entreprises,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'État octroyée en liaison avec la loi sur la compensation de la TVA mise en œuvre par les autorités norvégiennes n'est pas compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

Article 2

La Norvège modifie la loi sur la compensation de la TVA avec effet immédiat afin d'exclure l'octroi de l'aide d'État.

Article 3

Les autorités norvégiennes prennent toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des entreprises bénéficiaires, quelles qu'elles soient, l'aide visée à l'article premier.

Article 4

La récupération doit être effectuée sans délai et conformément aux procédures du droit national à condition qu'elle permette l'exécution immédiate et effective de la décision. L'aide à récupérer comprend l'intérêt et les intérêts composés à compter de la date à laquelle elle était à la disposition du bénéficiaire jusqu'à la date de la récupération. Les intérêts doivent être calculés sur la base des articles 9 et 11 de la décision de l'Autorité de surveillance AELE no 195/04/COL.

Article 5

Les autorités norvégiennes informent l'Autorité de surveillance de l'AELE, dans les deux mois de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 6

La présente décision est adressée au Royaume de Norvège.

Article 7

Seule la version anglaise est authentique.

Fait à Bruxelles, le 3 mai 2007.

Pour l'Autorité de surveillance de l'AELE,

Bjørn T. GRYDELAND

Président

Kurt JÄGER

Membre du Collège


(1)  Ci-après dénommée «l’Autorité».

(2)  Ci-après dénommé «l’Accord EEE».

(3)  Ci-après dénommé «l’accord Surveillance et Cour de justice».

(4)  Directives d’application et d’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE et de l’article 1er du protocole 3 de l’accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice, adoptées et publiées par l’Autorité de surveillance AELE le 19 janvier 1994, publiées au JO L 231 de 1994, Supplément EEE du 3.9.1994, no 32, modifiées en dernier lieu le 7 février 2007, ci-après dénommées «les lignes directrices».

(5)  Publiée au JO C 305 du 14.12.2006 et au supplément EEE no 62 du 14.12.2006, p. 1.

(6)  Loi no 108 du 12 décembre 2003 sur la compensation de la TVA au bénéfice des autorités locales et régionales (Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv). Ci-après dénommée «loi sur la compensation de la TVA».

(7)  Pour plus de détails voir la décision no 225/06/COL de l'Autorité, publiée au JO C 305 du 14.12.2006.

(8)  Article 10, point 1, du chapitre III de la loi sur la TVA. À cet égard, voir le chapitre IV en liaison avec le chapitre I de la loi sur la TVA.

(9)  Article 21 du chapitre VI de la loi sur la TVA.

(10)  Est visé ici l'article 5 de la loi sur la TVA qui prévoit que les ventes par certaines entités telles que les musées, théâtres, associations non lucratives, etc. sont exemptées de l'application de la TVA. L'article 5, point 2, de la loi sur la TVA stipule que le ministère des finances peut adopter des règlements délimitant et complétant les dispositions du premier point et peut stipuler que les entreprises visées en 1 f) doivent néanmoins calculer et verser la taxe en aval si cette exemption engendre une importante distorsion de concurrence par rapport à d'autres entreprises enregistrées qui fournissent des biens et services équivalents.

(11)  Voir article 5, point b, de la loi sur la TVA.

(12)  L'acquisition «en interne» n'est pas considérée comme une opération soumise à la TVA.

(13)  Loi no 107 du 25 septembre 1992 sur le gouvernement local (Lov om kommuner og fylkeskommuner).

(14)  Loi no 64 du 17 juin 2005 sur les institutions de soins de jour (Lov om barnehager).

(15)  Pour une explication plus détaillée sur le fonctionnement du système de TVA en Norvège, voir Section I.2 «Cadre juridique de la TVA et de la compensation de la TVA en Norvège» de la décision no 225/06/COL, p. 2.

(16)  Norges Offentlige Utredinger (NOU) 2003: 3, Merverdiavgiften og kommunene, Konkurransevridninger mellom kommuner og priTVAe (ci-après dénommé “Rapport Rattsø”).

(17)  Affaire E-6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE [1999] Recueil des arrêts de la Cour de l'AELE, p. 76, point 34; Affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04 Fesil et Finnfjord, PIL et autres et Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE [2005] Recueil des arrêts de la Cour de l'AELE, p. 121, point 76; Affaire 173/73 Italie contre Commission [1974] Recueil des arrêts de la CJE 709, point 13; et Affaire C-241/94 France contre Commission [1996] Recueil des arrêts de la CJE I-4551, point 20.

(18)  Affaires jointes C-180/98 et à C-184/98 Pavlov et autres [2000] Recueil des arrêts de la CJE I-6451, point 75.

(19)  Affaire C-41/90 Höfner et Elser [1991] Recueil des arrêts de la CJE I-1979, point 21.

(20)  Affaire E-2/05 Autorité de surveillance de l'AELE contre Islande [2005] Recueil des arrêts de la Cour de l'AELE, p. 202, point 24.

(21)  Affaire C–387/92 Banco Exterior de España [1994] Recueil des arrêts de la CJE I-877, point 11.

(22)  Affaire C-244/94 Fédération Française des Sociétés d'Assurance et a. [1995] Recueil des arrêts de la CJE I-4013, point 21; et affaire 78/76 Steinike & Weinlig [1977] Recueil des arrêts de la CJE 595, point 1.

(23)  Affaire 78/76 Steinike & Weinlig, citée ci-dessus point 24, affaire T-214/95 Het Vlaamse Gewest contre Commission [1998] Recueil des arrêts de la CJE II-717, point 54.

(24)  L'Autorité a évalué à la section II.2.1 de la décision no 225/06/COL que la loi sur la compensation de la TVA constitue un régime d'aide. Il est fait référence à cette évaluation.

(25)  Affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04 Fesil et Finnfjord, PIL et autres et Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, points 76 et 78-79; affaire C-301/87 France contre Commission [1990] Recueil des arrêts de la CJE I-307, point 41.

(26)  Affaire E-6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, point 38; affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04 Fesil et Finnfjord, PIL et autres et contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, points 84-85; affaires jointes T-127/99, T-129/99 et T-148/99 Territorio Histórico de Alava et a contre Commission [2002] Recueil des arrêts de la CJE II-1275, point 163, affaire C-143/99 Adria-Wien Pipeline [2001] Recueil des arrêts de la CJE I-8365, point 42; affaire T-308/00 Salzgitter contre Commission [2004] Recueil des arrêts de la CJE II-1933 point 42, Affaire C-172/03 Wolfgang Heiser [2005] Recueil des arrêts de la CJE I-1627, point 43.

(27)  Affaire E-6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE[1999] Recueil des arrêts de la Cour de l'AELE, p. 76, point 38; affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04 Fesil et Finnfjord, PIL et autres et 98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, points 76-89; affaire 173/73 Italie contre Commission [1974] Recueil des arrêts de la CJE 709, point 16.

(28)  Affaire C-172/03 Wolfgang Heiser, citée ci-avant.

(29)  Affaire C-159/01 Pays-Bas contre Commission [2004] recueil des arrêts de la CJE I-4461, point 51.

(30)  Affaire C-298/00 P Italie contre Commission [2004] Recueil des arrêts de la CJE I-4087, point 49, et affaire C-372/97 Italie contre Commission [2004] Recueil des arrêts de la CJE II-3679, point 44.

(31)  Affaire T-171/02 Regione autonoma della Sardegna contre Commission [2005] Recueil des arrêts de la CJE II-2123, point 102; affaire 248/84 Allemagne contre Commission [1987] Recueil des arrêts de la CJE 4013, point 18; affaire C-75/97 Belgique contre Commission [1999] Recueil des arrêts de la CJE I-3671, point 48; et affaire C-278/00 Grèce contre Commission [2004] Recueil des arrêts de la CJE I-3997, point 24.

(32)  Affaire E-6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, point 57 et affaire E-2/05 Autorité de surveillance de l'AELE contre Islande [2005] Recueil des arrêts de la Cour de l'AELE, p. 202, point 24.

(33)  Affaires jointes T-298/97-T-312/97 e.a. Alzetta a.o. contre Commission [2000] Recueil des arrêts de la CJE II-2319, points 76-78.

(34)  Affaire C-71/04 Administración del Estado contre Xunta de Galicia [2005] Recueil des arrêts de la CJE I-7419, point 41; affaire C-280/00 Altmark Trans [2003] Recueil des arrêts de la CJE I-7747, point 81; affaires jointes C-34/01 à C-38/01 Enirisorse [2003] Recueil des arrêts de la CJE I-14243, point 28; affaire C-142/87 Belgique contre CommissionTubemeuse») [1990] Recueil des arrêts de la CJE I-959, point 43; affaires jointes C-278/92 à C-280/92 Espagne contre Commission [1994] Recueil des arrêts de la CJE I-4103, point 42.

(35)  Affaire E-6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, point 59; affaire C-303/88 Italie contre Commission [1991] Recueil des arrêts de la CJE I-1433, point 27; affaires jointes C-278/92 à C-280/92 Espagne contre Commission [1994] Recueil des arrêts de la CJE I-4103, point 40, affaire C-280/00 Altmark Trans, citée ci-avant, point 78.

(36)  Affaire C-280/00 Altmark Trans, citée ci-avant, point 77; affaire C-172/03 Wolfgang Heiser [2005] Recueil des arrêts de la CJE I-1627, point 33; affaire C-71/04 Administración del Estado v Xunta de Galicia [2005] Recueil des arrêts de la CJE I-7419, point 40.

(37)  Affaire C-280/00 Altmark Trans [2003] Recueil des arrêts de la CJE I-7747, point 81, Affaire C-172/03 Wolfgang Heiser [2005] Recueil des arrêts de la CJE I-1627, point 32.

(38)  Affaire E 6/98 Norvège contre Autorité de surveillance de l'AELE, citée ci-avant, point 59; affaire 730/79 Philip Morris contre Commission [1980] Recueil des arrêts de la CJE 2671, point 11.

(39)  L'article 4 de la loi sur la compensation de la TVA soumet la possibilité de bénéficier de la compensation à certaines limites.

(40)  Publié au JO L 312 du 29.11.2005, p. 67.

(41)  La décision 2005/842/CE de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyée à certaines entreprises chargées de la gestions des services d'intérêt économique a été insérée à l'annexe XV de l'accord EEE en tant que point 1h, par décision no 91/2006 (JO L 289 du 19.10.2006, p. 31 et Supplément AELE 52 du 19.10.2006, p. 24), e.i.f. 8.7.2006.

(42)  Point 15.

(43)  Affaire C-172/03 Wolfgang Heiser, citée ci-avant.

(44)  Affaire C-475/99, Firma Ambulanz Glöckner contre Landkreis Südwestpfalz [2001] Recueil des arrêts de la CJE I-8089.

(45)  Affaire C-350/93 Commission contre Italie [1995] Recueil des arrêts de la CJE I-699, point 22.

(46)  Affaire C-75/97 Belgique contre Commission [1999] Recueil des arrêts de la CJE I-3671, point 66, et affaire C-310/99 Italie contre Commission [2002] Recueil des arrêts de la CJE I-2289, point 99.

(47)  Affaire C-169/95 Espagne contre Commission [1997] Recueil des arrêts de la CJE I-135, point 51.

(48)  Publié au JO L 139, 25.5.2006, p. 37 et dans le supplément EEE no 26 du 25.5.2006, p. 1.


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