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Document 62019TJ0322

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 21 avril 2021.
Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi contre Conseil de l'Union européenne.
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Libye – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union européenne – Liste des personnes faisant l’objet de restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Maintien du nom du requérant sur les listes – Délai de recours – Recevabilité – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation.
Affaire T-322/19.

Digital reports (Court Reports - general - 'Information on unpublished decisions' section)

ECLI identifier: ECLI:EU:T:2021:206

 ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

21 avril 2021 ( *1 )

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Libye – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union européenne – Liste des personnes faisant l’objet de restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Maintien du nom du requérant sur les listes – Délai de recours – Recevabilité – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation »

Dans l’affaire T‑322/19,

Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi, demeurant à Mascate (Oman), représentée par Mme S. Bafadhel, barrister,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. V. Piessevaux et M. Bishop, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation, premièrement, de la décision d’exécution (PESC) 2017/497 du Conseil, du 21 mars 2017, mettant en œuvre la décision (PESC) 2015/1333 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2017, L 76, p. 25), et de la décision d’exécution (PESC) 2020/374 du Conseil, du 5 mars 2020, mettant en œuvre la décision (PESC) 2015/1333 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2020, L 71, p. 14), en tant qu’elles maintiennent le nom de la requérante sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision (PESC) 2015/1333 du Conseil, du 31 juillet 2015, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant la décision 2011/137/PESC (JO 2015, L 206, p. 34), et, deuxièmement, du règlement d’exécution (UE) 2017/489 du Conseil, du 21 mars 2017, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/44 du Conseil concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2017, L 76, p. 3), et du règlement d’exécution (UE) 2020/371 du Conseil, du 5 mars 2020, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/44 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2020, L 71, p. 5), en tant qu’ils maintiennent le nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II du règlement (UE) 2016/44 du Conseil, du 18 janvier 2016, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant le règlement (UE) no 204/2011 (JO 2016, L 12, p. 1), et, d’autre part, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que le Conseil s’est illégalement abstenu de notifier à la requérante les actes en question au moment de leur adoption,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. D. Spielmann, président, U. Öberg et Mme O. Spineanu-Matei (rapporteure), juges,

greffier : Mme R. Ūkelytė, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure et la suite de l’audience du 20 octobre 2020,

rend le présent

Arrêt

Antécédents du litige

1

La requérante, Mme Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi, est une ressortissante de nationalité libyenne et la fille de l’ancien dirigeant libyen, M. Muammar Kadhafi.

2

Le 26 février 2011, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le « Conseil de sécurité ») a adopté la résolution 1970 (2011), qui instaure des mesures restrictives à l’encontre de la Libye et des personnes et des entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme contre des personnes, y compris à des attaques, en violation du droit international, contre des populations ou des installations civiles.

3

Les 28 février et 2 mars 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté, respectivement, la décision 2011/137/PESC, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2011, L 58, p. 53), et le règlement (UE) no 204/2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2011, L 58, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2011 »).

4

L’article 5, paragraphe 1, sous a), de la décision 2011/137 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes visées par la résolution 1970 (2011) ou désignées conformément à celle-ci, dont le nom figure à l’annexe I de cette décision.

5

L’article 6, paragraphe 1, sous a), de la décision 2011/137 et l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 204/2011, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphe 1, de ce dernier, disposent, en substance, que sont gelés les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques appartenant à, en possession de, détenus par ou sous le contrôle direct ou indirect des personnes désignées par le Conseil de sécurité ou par le comité du Conseil de sécurité créé en vertu du paragraphe 24 de la résolution 1970 (2011) (ci-après le « comité des sanctions »), conformément au point 22 de la résolution 1970 (2011), dont le nom figure, respectivement, à l’annexe III de cette décision et à l’annexe II de ce règlement.

6

La requérante fait partie des personnes visées par la résolution 1970 (2011) et inscrites, par voie de conséquence, sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137 et à l’annexe II du règlement no 204/2011, avec les informations d’identification et la motivation suivantes :

« KADHAFI, Aïcha Muammar [.] Date de naissance : 1978. Lieu de naissance : Tripoli, Libye. Fille de Muammar Kadhafi. Association étroite avec le régime. Date de désignation par les Nations unies : 26 [février] 2011. »

7

Le 17 mars 2011, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1973 (2011), qui a instauré de nouvelles mesures en raison de la situation en Libye. Le 22 janvier 2013, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) no 50/2013, mettant en œuvre l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 204/2011 (JO 2013, L 20, p. 29) et la décision 2013/45/PESC du Conseil modifiant la décision 2011/137/PESC (JO 2013, L 20, p. 60), qui ont modifié les informations d’identification concernant la requérante contenues dans les actes de 2011 pour préciser que cette dernière était présumée se trouver en Algérie.

8

Le 23 juin 2014, le Conseil a adopté, respectivement, la décision 2014/380/PESC, modifiant la décision 2011/137 (JO 2014, L 183, p. 52), et le règlement d’exécution (UE) no 689/2014, mettant en œuvre l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 204/2011 (JO 2014, L 183, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2014 »). Les modifications apportées par ces actes ne visaient pas la requérante, dont le nom a donc été maintenu sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137 et à l’annexe II du règlement no 204/2011, et ce sans que la motivation de l’inscription de son nom sur ces listes ait été modifiée par rapport à celle figurant dans les actes de 2011.

9

Le 27 août 2014, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2174 (2014), qui a condamné les combats en cours menés par des groupes armés et l’incitation à la violence en Libye et qui a instauré de nouvelles mesures restrictives à l’encontre des personnes et entités qui se livraient ou apportaient un appui à des actes qui mettaient en danger la paix, la stabilité ou la sécurité en Libye, ou qui entravaient ou compromettaient la réussite de sa transition politique.

10

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 septembre 2014, la requérante a introduit un recours, enregistré sous le numéro T‑681/14, visant à l’annulation des actes de 2014 en tant qu’ils maintenaient le nom de la requérante sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137 et à l’annexe II du règlement no 204/2011.

11

Le 18 décembre 2014, le Conseil a envoyé une lettre aux représentants de la requérante dans laquelle il indiquait que le comité des sanctions avait informé les services compétents de l’Union européenne que la requérante n’avait pas respecté son interdiction de voyager, violant ainsi les dispositions de la résolution 1970 (2011).

12

Le 27 mars 2015, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2213 (2015), qui a, notamment, apporté certaines modifications aux critères d’inscription sur les listes.

13

Le 4 mai 2015, le Conseil a envoyé une lettre aux représentants de la requérante, accompagnée d’une série de documents (ci-après la « lettre du 4 mai 2015 »). Le Conseil y relevait que, en 2011 et en 2013, la requérante avait effectué publiquement des déclarations appelant à renverser les autorités libyennes établies à la suite de la chute du régime instauré par son père et à venger la mort de ce dernier.

14

Le 26 mai 2015, le Conseil a adopté, respectivement, la décision 2015/818/PESC, modifiant la décision 2011/137 (JO 2015, L 129, p. 13), et le règlement (UE) 2015/813, modifiant le règlement no 204/2011 (JO 2015, L 129, p. 1), dans le but, notamment, d’étendre les critères de désignation des personnes et des entités devant faire l’objet de mesures restrictives énoncés dans les actes de 2011.

15

Par la suite, le Conseil a procédé à un réexamen complet des listes de noms des personnes et des entités figurant dans les annexes des actes de 2011.

16

Ce réexamen s’est clôturé par l’adoption, le 31 juillet 2015, de la décision 2015/1333/PESC du Conseil, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant la décision 2011/137 (JO 2015, L 206, p. 34), et, le 18 janvier 2016, du règlement (UE) 2016/44 du Conseil, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant le règlement no 204/2011 (JO 2016, L 12, p. 1).

17

L’article 8, paragraphe 1, de la décision 2015/1333 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes désignées et soumises à des restrictions en matière de déplacements par le Conseil de sécurité ou par le comité des sanctions, conformément au paragraphe 22 de la résolution 1970 (2011), au paragraphe 23 de la résolution 1973 (2011), au paragraphe 4 de la résolution 2174 (2014) et au paragraphe 11 de la résolution 2213 (2015) du Conseil de sécurité, dont le nom figure à l’annexe I de cette décision.

18

L’article 9, paragraphe 1, de la décision 2015/1333 et l’article 5, paragraphe 1, du règlement 2016/44, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphe 1, de ce dernier, disposent, en substance, que les fonds, les autres avoirs financiers et les ressources économiques appartenant à, en possession de, détenus par ou sous le contrôle direct ou indirect des personnes désignées et soumises à un gel des avoirs par le Conseil de sécurité ou par le comité des sanctions, conformément au paragraphe 22 de la résolution 1970 (2011), aux paragraphes 19, 22 ou 23 de la résolution 1973 (2011), au paragraphe 4 de la résolution 2174 (2014) et au paragraphe 11 de la résolution 2213 (2015) du Conseil de sécurité, dont le nom figure à l’annexe III de cette décision et à l’annexe II de ce règlement, sont gelés.

19

La requérante a été inscrite sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2015/1333 et à l’annexe II du règlement 2016/44 (ci-après les « listes litigieuses »), avec les informations d’identification et la motivation suivantes :

« [...] AÏCHA MOUAMMAR MUHAMMED ABU MINYAR QADHAFI [...] Date de naissance : 1978 [.] Lieu de naissance : Tripoli, Libye. Pseudonyme fiable : Aïcha Muhammed Abdul Salam [...] Adresse : Sultanat d’Oman (État/lieu présumé : Sultanat d’Oman) [.] Inscrite le : 26 février 2011[.] Renseignements divers : Inscrite en vertu des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 [(2011)] (interdiction de voyager et gel des avoirs). Informations supplémentaires : Association étroite avec le régime. A voyagé en violation du paragraphe 15 de la résolution 1970 [(2011)], comme le groupe d’experts sur la Libye l’a indiqué dans son rapport d’activité pour 2013. »

20

Par une lettre du 6 octobre 2016 adressée au Conseil par l’avocate de la requérante (ci-après la « lettre du 6 octobre 2016 »), celle-ci a informé le Conseil que, à la suite du décès de son précédent avocat, la requérante avait indiqué qu’elle souhaitait continuer à être représentée par elle et par une de ses collègues, ce qui aurait été attesté par le mandat qu’elle annexait à cette lettre, et que, en conséquence, toute correspondance devait dorénavant lui être adressée.

21

Le 21 mars 2017, le Conseil a adopté, respectivement, la décision d’exécution (PESC) 2017/497, mettant en œuvre la décision 2015/1333 (JO 2017, L 76, p. 25), et le règlement d’exécution (UE) 2017/489, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement 2016/44 (JO 2017, L 76, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2017 »), qui modifient les listes litigieuses, afin de tenir compte des informations actualisées fournies par le comité des sanctions.

22

Le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses a été accompagné des informations d’identification et de la motivation suivantes :

« AISHA [...] MUAMMAR MUHAMMED [...] ABU MINYAR [...] QADHAFI [...] Date de naissance : 1978 [.] Lieu de naissance : Tripoli, Libye[.] Pseudonyme fiable : Aisha Muhammed Abdul Salam [...] Adresse : Sultanate of Oman (État/lieu présumé : Sultanat d’Oman)[.] Date d’inscription : 26 février 2011 (modifications les 2 avril 2012, 21 mars 2013, 26 septembre 2014 et 11 novembre 2016)[.] Renseignements divers : Inscrite en application des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011) (interdiction de voyager, gel des avoirs). Notice spéciale INTERPOL-Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies site [Internet] : https ://www.interpol.int/fr/notice/search/un/5525815 ».

23

Par l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), devenu définitif en l’absence de pourvoi, le Tribunal, statuant sur le recours introduit par la requérante contre les actes de 2014 (voir point 10 ci-dessus), a considéré que la condition selon laquelle le Conseil était tenu de porter à la connaissance de la requérante les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il considérait que les mesures restrictives devaient être maintenues à son égard n’était pas remplie en l’espèce. D’une part, il a constaté que les actes de 2014 ne comportaient que des indications correspondant aux motifs de l’inscription initiale du nom de la requérante sur les listes concernées, annexées aux actes de 2011, et a considéré que ces motifs étaient insuffisants pour justifier son maintien sur ces listes dès lors que le contexte était substantiellement différent ; d’autre part, il a estimé que les motifs supplémentaires mis en avant par le Conseil étaient manifestement dénués de pertinence pour autant qu’ils ne figuraient pas parmi les motifs sur la base desquels les actes de 2014 avaient été adoptés et qu’ils avaient été portés à l’attention du Conseil postérieurement à la date de l’adoption de ceux-ci. Partant, il a annulé lesdits actes dans la mesure où ils maintenaient le nom de la requérante sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137 et à l’annexe II du règlement no 204/2011.

24

Le 5 février 2019, l’avocate de la requérante s’est adressée au Conseil pour réitérer sa demande de lui notifier l’ensemble de la correspondance concernant la requérante ainsi que les décisions et les règlements adoptés à l’encontre de cette dernière.

25

Le 25 mars 2019, par une lettre envoyée par le Conseil à l’avocate de la requérante (ci-après la « lettre du 25 mars 2019 »), le Conseil informait celle-ci qu’il avait adopté les actes de 2017 sur la base des informations mises à jour par le comité des sanctions, de sorte que le nom de la requérante avait été maintenu sur les listes litigeuses.

Faits postérieurs à l’introduction du présent recours

26

Le 11 février 2020, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2509 (2020), dans laquelle il a réaffirmé la nécessité pour les États d’adopter des mesures d’interdiction d’entrée ou de passage en transit sur leur territoire à l’encontre de toutes les personnes désignées par le comité des sanctions, conformément, notamment, aux paragraphes 15 et 16 de la résolution 1970 (2011), et il a réaffirmé qu’il entendait veiller à ce que les avoirs gelés en application du paragraphe 17 de cette résolution soient, à une étape ultérieure, mis à la disposition du peuple libyen et utilisés à son profit.

27

Le 5 mars 2020, le Conseil a adopté la décision d’exécution (PESC) 2020/374, mettant en œuvre la décision 2015/1333 (JO 2020, L 71, p. 14), et le règlement d’exécution (UE) 2020/371, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement 2016/44 (JO 2020, L 71, p. 5) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2020 »), par lesquels le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses, et ce sans que la motivation de sa désignation ait été modifiée par rapport à celle figurant dans les actes de 2017.

Procédure et conclusions des parties

28

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 mai 2019, la requérante a introduit le présent recours.

29

Le 14 août 2019, le Conseil a déposé le mémoire en défense au greffe du Tribunal.

30

La réplique et la duplique ont été déposées au greffe du Tribunal, respectivement, les 4 octobre et 28 novembre 2019.

31

La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, l’affaire a été attribuée à la cinquième chambre.

32

Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 décembre 2019, la requérante a demandé la tenue d’une audience de plaidoiries.

33

Par décision du président du Tribunal du 22 janvier 2020, la présente affaire a été attribuée à une nouvelle juge rapporteure, par suite de l’empêchement du juge rapporteur initialement désigné.

34

Le Tribunal a adopté des mesures d’organisation de la procédure, auxquelles les parties ont déféré dans le délai imparti.

35

Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 1er septembre 2020, la requérante a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête, de sorte que celle-ci vise non seulement à l’annulation des actes de 2017, mais encore à celle des actes de 2020 (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en tant qu’ils la concernent. Le Conseil a déposé ses observations sur le mémoire en adaptation au greffe du Tribunal le 28 septembre 2020.

36

Sur proposition de la juge rapporteure, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.

37

Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 20 octobre 2020. À l’issue de l’audience, la phase orale de la procédure a été close et l’affaire mise en délibéré.

38

À la suite de l’adaptation de la requête, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

annuler les actes attaqués dans la mesure où son nom a été maintenu sur les listes litigieuses ;

condamner le Conseil aux dépens.

39

À la suite des observations relatives au mémoire en adaptation, le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

à titre principal, rejeter le recours comme étant irrecevable ;

à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant non fondé ;

à titre plus subsidiaire encore, dans l’hypothèse où les actes attaqués seraient annulés en ce qui concerne la requérante, maintenir les effets des décisions attaquées jusqu’à l’expiration du délai de pourvoi ou, si un pourvoi était formé dans ce délai, jusqu’au rejet de celui-ci ;

condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur la recevabilité des arguments figurant aux points 3 à 12 de la demande de tenue d’une audience et le retrait du dossier des annexes E.1 à E.4 jointes à cette demande

40

Lors de l’audience, le Conseil a fait valoir que les arguments figurant aux points 3 à 12 de la demande de la requérante relative à la tenue d’une audience et les documents constituant les annexes E.1 à E.4 de cette demande sont irrecevables, en vertu de l’article 85 du règlement de procédure.

41

La requérante a déclaré retirer du dossier lesdites annexes E.1 à E.4, tout en maintenant les arguments présentés aux points 3 à 12 de sa demande de tenue d’une audience.

42

Il convient de rappeler que la phase écrite de la procédure devant le Tribunal comporte un premier échange de mémoires, conformément aux articles 76 et 81 de son règlement de procédure, qui, en vertu de l’article 83 de celui-ci, peut être suivi d’un second et dernier échange de mémoires, lorsque le Tribunal l’estime nécessaire pour compléter le contenu du dossier de l’affaire.

43

En l’espèce, il y a lieu de constater que les arguments figurant aux points 3 à 12 de la demande de tenue d’une audience ne constituent pas des motifs pour lesquels la requérante souhaite être entendue. Au demeurant, dans ces points, la requérante développe des arguments déjà présentés dans ses écritures précédentes et entend répliquer aux observations contenues dans la duplique. Dès lors, il y a lieu de ne pas prendre en considération les points 3 à 12 de la demande de tenue d’une audience et de retirer du dossier de l’affaire les documents constituant les annexes E.1 à E.4.

Sur le recours fondé sur l’article 263 TFUE

Sur la recevabilité

44

Sans soulever une exception d’irrecevabilité par acte séparé sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Conseil, dans le mémoire en défense et dans les observations sur le mémoire en adaptation, excipe de l’irrecevabilité du recours pour autant qu’il est fondé sur l’article 263 TFUE, pour cause de tardiveté.

45

Il soutient qu’il n’était nullement tenu de notifier les actes attaqués à la requérante, dans la mesure où ni la décision 2015/1333 ni le règlement 2016/44 ne comportent de disposition dont il découlerait qu’il doit notifier aux personnes ou aux entités figurant sur les listes litigieuses les actes par lesquels il modifie les mentions les concernant. En outre, il fait valoir que sa lettre du 25 mars 2019 est une réponse à la lettre de l’avocate de la requérante du 5 février 2019 et qu’il ne saurait être considéré que c’est grâce à cette lettre que la requérante a pris connaissance des actes de 2017, au sens de l’article 263, sixième alinéa, TFUE. Par ailleurs, la requérante ne pourrait pas valablement soutenir avoir pris connaissance des actes de 2020 par la réponse du Conseil aux questions posées par le Tribunal dans le cadre de la mesure d’organisation de la procédure, qui lui a été notifiée par lettre du greffe du 13 juillet 2020. En effet, la prise de connaissance d’un acte par une personne intéressée pourrait être considérée comme le point de départ du délai pour l’introduction d’un recours en annulation uniquement dans le cas où cet acte n’a été ni publié ni notifié. Or, en l’espèce, le délai pour former un recours contre les actes attaqués aurait commencé à courir à partir de leur publication au Journal officiel de l’Union européenne, laquelle a eu lieu le 22 mars 2017 en ce qui concerne les actes de 2017 et le 6 mars 2020 en ce qui concerne les actes de 2020.

46

Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, le Conseil a précisé que, si, dans le cadre de certains régimes de sanctions, le Conseil est explicitement obligé de notifier aux personnes concernées tout amendement à l’inscription sur une liste, avec un exposé des motifs, tel n’est pas le cas en ce qui concerne le régime de sanctions en raison de la situation en Libye.

47

La requérante fait valoir que son recours satisfait aux critères de recevabilité prévus à l’article 263 TFUE, notamment à celui concernant le délai pour son introduction. En effet, d’une part, la requête aurait été déposée au greffe du Tribunal le 27 mai 2019, soit dans le délai de deux mois, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours prévu à l’article 60 du règlement de procédure, à partir de la notification des actes de 2017 à la requérante, qui aurait été effectuée par la lettre du 25 mars 2019 (voir point 25 ci-dessus). D’autre part, le mémoire en adaptation visant à l’annulation des actes de 2020 aurait été déposé dans le délai de deux mois, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours, à partir de la prise de connaissance par la requérante de l’adoption de ces actes, mentionnée dans la réponse du Conseil à la mesure d’organisation de la procédure, ladite réponse ayant été notifiée à la requérante par lettre du greffe du 13 juillet 2020 (voir point 34 ci-dessus).

48

Elle soutient qu’une obligation de notification pour le Conseil existe également en ce qui concerne les décisions modificatives des décisions d’inscription, et ce même lorsque de nouveaux motifs ne sont pas avancés. La requérante fait valoir que, si le Conseil n’avait pas eu l’obligation de lui notifier les actes attaqués, le seul moyen par lequel elle aurait été avisée de l’adoption de ceux-ci aurait été leur publication au Journal officiel, ce qui aurait eu pour conséquence que sa faculté de saisir le Tribunal dans le délai approprié aurait été indûment limitée. La position du Conseil négligerait la jurisprudence selon laquelle il ne serait pas libre de choisir arbitrairement le mode de communication de ses décisions aux personnes intéressées. Étant donné qu’il disposait de l’adresse de l’avocate mandatée par la requérante, ainsi que l’attesterait la lettre du 6 octobre 2016, dont il a accusé réception, les actes attaqués auraient dû lui être communiqués par cette voie. Une telle notification aurait eu lieu seulement en ce qui concerne les actes de 2017, par la lettre du 25 mars 2019. Par ailleurs, elle aurait pris connaissance des actes de 2020, indirectement, par la lettre du greffe du 13 juillet 2020 (voir point 45 ci-dessus). La requête et le mémoire en adaptation, ce dernier déposé conformément à l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, auraient ainsi été introduits dans le délai prévu à l’article 263 TFUE.

49

Il convient de rappeler, tout d’abord, que, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte attaqué, de sa notification à la partie requérante ou, à défaut, du jour où celle-ci en a eu connaissance.

50

En vertu de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, lorsqu’un acte, dont l’annulation est demandée, est remplacé ou modifié par un autre acte ayant le même objet, la partie requérante peut, avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau.

51

Selon la jurisprudence, le principe de protection juridictionnelle effective implique que l’institution de l’Union qui adopte ou maintient des mesures restrictives individuelles à l’égard d’une personne ou d’une entité, comme c’est le cas en l’espèce, communique les motifs sur lesquels ces mesures sont fondées, soit au moment où ces mesures sont adoptées, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après leur adoption, afin de permettre à ces personnes ou à ces entités l’exercice de leur droit de recours (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 54 et jurisprudence citée).

52

Cette situation découle de la nature particulière des actes imposant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité, lesquels s’apparentent à la fois à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes établies dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et de ces entités (voir arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 56 et jurisprudence citée).

53

En l’occurrence, il est fait application du principe de protection juridictionnelle effective à l’article 13 de la décision 2015/1333, lequel dispose en ses paragraphes 1 et 3, respectivement, que, « [l]orsque le Conseil de sécurité ou le comité [des sanctions] inscrit une personne ou une entité sur la liste, le Conseil inscrit cette même personne ou entité sur la liste figurant à l’annexe I ou III [de ladite décision] » et que « [l]e Conseil communique sa décision à [cette] personne ou à [cette] entité [...], y compris les motifs de son inscription sur la liste, soit directement si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en donnant à ladite personne ou entité la possibilité de présenter des observations ».

54

L’article 21, paragraphes 1 et 3, du règlement 2016/44 contient des dispositions similaires.

55

Il en découle que, si, certes, l’entrée en vigueur d’actes tels que les actes attaqués a lieu en vertu de leur publication, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre ces actes en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE court, pour chacune desdites personnes et entités, à compter de la date de la communication qui doit lui être faite (voir arrêt du 23 octobre 2015, Oil Turbo Compressor/Conseil, T‑552/13, EU:T:2015:805, point 41 et jurisprudence citée). De même, le délai pour la présentation d’une demande visant à contester ou à étendre les conclusions et les moyens à un acte qui maintient ces mesures commence à courir uniquement à partir de la date de la communication de ce nouvel acte à la personne ou à l’entité concernée (voir arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 56 et jurisprudence citée).

56

Il convient de relever que les actes de 2017, tout comme les actes de 2020, sont des actes par lesquels le Conseil a maintenu le nom de la requérante sur les listes litigieuses. Il est vrai, ainsi que le soutient le Conseil, que la décision 2015/1333 et le règlement 2016/44, en annexe desquels figurent ces listes, ne prévoient pas l’obligation expresse, à son égard, de notifier aux personnes ou entités concernées les actes par lesquels il maintient l’inscription de leurs noms sur lesdites listes.

57

Toutefois, une telle obligation de notification résulte du principe de protection juridictionnelle effective tel qu’interprété par la jurisprudence rappelée au point 55 ci-dessus, dont il ressort que le Conseil est tenu de notifier tout maintien de l’inscription sur une liste avec un exposé des motifs aux personnes concernées, et ce indépendamment de la question de savoir si, pour décider de ce maintien, le Conseil s’est fondé sur des éléments nouveaux (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 57).

58

Par ailleurs, il y a lieu de souligner que, en l’espèce, les actes portant maintien de l’inscription du nom d’une personne sur les listes litigieuses ne sont pas adoptés à des intervalles réguliers. Compte tenu du défaut de prévisibilité quant à leur adoption qui résulte de ce fait, si le délai d’introduction d’un recours en annulation contre ces actes courait à compter de leur seule publication, il en résulterait pour une personne telle que la requérante la charge de vérifier continuellement le Journal officiel, ce qui serait de nature à entraver son accès au juge de l’Union.

59

Dans ces circonstances particulières, le Conseil ne saurait valablement prétendre que le délai pour l’introduction du recours en annulation contre les actes attaqués prévu à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE a commencé à courir à l’égard de la requérante à partir de la date de leur publication respective au Journal officiel.

60

Ensuite, afin de déterminer la date de la communication à partir de laquelle ont commencé à courir les délais que la requérante devait respecter pour contester les actes attaqués devant le Tribunal, il y a lieu de définir les modalités selon lesquelles le Conseil était tenu de lui communiquer ces actes.

61

À cet égard, il convient de rappeler que le Conseil n’est pas libre de choisir le mode de communication aux personnes intéressées des actes par lesquels il les soumet à des mesures restrictives. Il ressort en effet du point 61 de l’arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258), qu’une communication indirecte de tels actes par la publication d’un avis au Journal officiel n’est autorisée que dans les seuls cas où il est impossible pour le Conseil de procéder à une communication individuelle. À défaut, il serait permis au Conseil de se soustraire aisément à son obligation de communication individuelle (voir, en ce sens, ordonnance du 10 juin 2016, Pshonka/Conseil, T‑381/14, EU:T:2016:361, point 41 et jurisprudence citée).

62

Il découle de la jurisprudence citée au point 61 ci-dessus que l’article 13, paragraphe 3, de la décision 2015/1333 et l’article 21, paragraphe 3, du règlement 2016/44 doivent être interprétés en ce sens que, lorsque le Conseil dispose de l’adresse d’une personne visée par des mesures restrictives, à défaut de communication directe des actes comportant ces mesures, le délai de recours que cette personne doit respecter pour contester ces actes devant le Tribunal ne commence pas à courir. Ainsi, ce n’est que lorsqu’il est impossible de communiquer individuellement à l’intéressé les actes par lesquels des mesures restrictives sont adoptées ou maintenues à son égard que la publication d’un avis au Journal officiel fait commencer à courir ce délai (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, point 59, et du 4 février 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conseil, T‑174/12 et T‑80/13, EU:T:2014:52, points 59 et 60 et jurisprudence citée).

63

À cet égard, il convient d’observer que le Conseil peut être considéré comme étant dans l’impossibilité de communiquer individuellement à une personne physique ou morale ou à une entité un acte comportant des mesures restrictives la concernant soit lorsque l’adresse de cette personne ou de cette entité n’est pas publique et ne lui a pas été fournie, soit lorsque la communication envoyée à l’adresse dont le Conseil dispose échoue, en dépit des démarches qu’il a entreprises, avec toute la diligence requise, afin d’effectuer une telle communication (arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 61).

64

Il ressort également de la jurisprudence qu’il n’est, en principe, pas permis au Conseil de s’acquitter de l’obligation de communication à l’intéressé d’un acte comportant des mesures restrictives à son égard en adressant la notification de cet acte aux avocats qui le représentent. La notification au représentant d’un requérant ne vaut notification au destinataire que lorsqu’une telle forme de notification est prévue expressément par une réglementation, lorsqu’il existe un accord en ce sens entre les parties ou lorsque l’avocat est dûment mandaté pour recevoir une telle notification pour le compte de son client (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil, T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227 points 31 et 34 et jurisprudence citée).

65

En l’espèce, il résulte du dossier que, le 21 mars 2017, date de l’adoption des actes de 2017, tout comme le 5 mars 2020, date de l’adoption des actes de 2020, le Conseil disposait, ainsi qu’il l’a confirmé lors de l’audience, de l’adresse de l’avocate de la requérante et du mandat que cette dernière lui avait conféré, tels que communiqués par la lettre du 6 octobre 2016, dont le Conseil a accusé réception le même jour. Ledit mandat, signé par la requérante le 12 mars 2015, précise, notamment, qu’elle a autorisé son avocate à recevoir toute information, à correspondre et à agir pour son compte pour toute question afférente aux sanctions prises à son égard par le Conseil de sécurité ainsi que pour toute question afférente à l’inclusion de son nom dans l’annexe I de la décision 2011/137 et/ou dans tout autre acte successivement adopté par le Conseil.

66

Les circonstances de la présente affaire se distinguent dès lors de celles de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), dans laquelle le Tribunal a considéré que la preuve n’avait pas été rapportée de l’existence d’un mandat de représentation donné par la requérante à son représentant, de sorte qu’il ne pouvait pas être considéré que le Conseil avait valablement communiqué la décision en cause à la requérante par une notification à son représentant et que, dès lors, le délai pour introduire le recours avait commencé à courir à partir de la date de la publication d’un avis au Journal officiel.

67

Il convient également de relever que, ainsi que l’a confirmé le Conseil dans sa réponse aux questions posées dans le cadre de la mesure d’organisation de la procédure et lors de l’audience, les actes attaqués n’ont pas fait l’objet d’un avis publié au Journal officiel à l’intention des personnes visées dans les annexes litigieuses.

68

Dès lors qu’il ne ressort pas du dossier que le Conseil était dans l’impossibilité de communiquer les actes attaqués directement à la requérante ou à son avocate dûment mandatée, ou qu’une telle communication aurait échoué, et en l’absence d’un avis publié au Journal officiel concernant le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses, la communication individuelle des actes de 2017 à la requérante a valablement eu lieu par la lettre du 25 mars 2019, par laquelle le Conseil, faisant suite à la lettre du 5 février 2019 de l’avocate de la requérante (voir point 24 ci-dessus), a notifié lesdits actes à cette avocate.

69

Enfin, il ne ressort ni du dossier ni de l’argumentation du Conseil que la prise de connaissance effective des actes attaqués par la requérante, au sens de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, qui est de nature à faire courir les délais de recours, ait eu lieu avant le 25 mars 2019, date à laquelle le Conseil a notifié les actes de 2017 à l’avocate mandatée par la requérante, ou, en ce qui concerne les actes de 2020, avant le 13 juillet 2020, date de la notification de la réponse du Conseil aux questions posées dans le cadre de la mesure d’organisation de la procédure du Tribunal (voir point 45 ci-dessus).

70

En tout état de cause, à supposer même que la communication individuelle des actes attaqués doive être considérée comme n’ayant pas valablement eu lieu respectivement les 25 mars 2019 et 13 juillet 2020, le délai de recours n’aurait, dans ce cas, pas commencé à courir et le présent recours ne serait donc pas tardif.

71

Ainsi, il y a lieu de constater que, le Conseil n’ayant pas valablement communiqué à la requérante les actes de 2017 avant le 25 mars 2019, celle-ci n’était pas forclose, à la date du dépôt de la requête, le 27 mai 2019, pour introduire un recours visant leur annulation. De même, elle n’était pas forclose, à la date du dépôt du mémoire en adaptation de la requête, le 1er septembre 2020, pour adapter sa requête de façon à tenir compte de l’adoption des actes de 2020 et à en demander l’annulation.

72

Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, tirée de la tardiveté du recours à l’encontre des actes attaqués pour autant qu’il est fondé sur l’article 263 TFUE.

Sur le fond

73

À l’appui du recours pour autant qu’il est fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante présente quatre moyens, tirés, le premier, d’une violation des formes substantielles afférentes au droit à une protection juridictionnelle effective, le deuxième, d’une violation des principes d’autorité de la chose jugée et de sécurité juridique et du droit à un recours effectif, le troisième, d’un défaut de fondement juridique et de motivation du maintien de son nom sur les listes litigieuses et, le quatrième, d’une violation disproportionnée de ses droits fondamentaux.

74

À titre liminaire, il convient de distinguer les actes par lesquels la requérante a été inscrite sur les listes des personnes visées par des mesures restrictives et les actes successifs qui ont pour objet le maintien de l’inscription de son nom sur ces listes. En effet, les actes de 2011, à savoir la décision 2011/137 et le règlement no 204/2011, ainsi que les actes d’inscription subséquents, à savoir la décision 2015/1333 et le règlement 2016/44, ne font pas l’objet du présent recours et n’ont pas été contestés en temps utile devant le juge de l’Union. Quant aux actes de 2014, ceux-ci ont fait l’objet du recours ayant donné lieu à l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), devenu définitif en l’absence de pourvoi. Les moyens de la requérante ne sont dès lors recevables que dans la mesure où ils ont pour objet d’obtenir l’annulation des actes attaqués, soit les actes de 2017 et, par suite de l’adaptation de la requête sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, également les actes de 2020, dans la mesure où ils maintiennent l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses.

75

Il convient d’examiner, tout d’abord, le troisième moyen, par lequel la requérante reproche au Conseil d’avoir décidé le maintien des mesures restrictives à son égard sans motivation ni fondement juridique.

76

À cet égard, il convient de rappeler que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 60 et jurisprudence citée).

77

La motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond de la décision, mais non la motivation de celle-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés. Il s’ensuit que les griefs et les arguments visant à contester le bien-fondé d’un acte sont dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation (voir arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 37 et jurisprudence citée).

78

En l’espèce, comme la requérante l’a d’ailleurs confirmé lors de l’audience, il y a donc lieu de distinguer dans le troisième moyen, d’une part, une première branche, tirée d’une insuffisance de motivation des actes attaqués, et, d’autre part, une seconde branche, tirée, en substance, d’un défaut de base factuelle justifiant le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses et du fait que le Conseil n’aurait pas produit d’éléments de preuve démontrant que les mesures à son égard étaient fondées.

– Sur la première branche du troisième moyen, tirée d’un défaut de motivation des actes attaqués

79

La requérante fait valoir que, contrairement à ce qu’exigent l’article 13, paragraphe 3, de la décision 2015/1333 et l’article 21, paragraphe 3, du règlement 2016/44 ainsi que les lignes directrices du Conseil en matière de sanctions, les actes attaqués sont entachés d’un défaut de motivation.

80

Le Conseil rétorque que la requérante était en mesure de comprendre, sur la base des actes attaqués eux-mêmes ainsi que des éléments de preuve et des explications qui lui avaient été fournis, le contexte et la portée des mesures la concernant.

81

Il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée). En outre, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteure de l’acte (voir arrêts du 24 septembre 2014, Kadhaf Al Dam/Conseil, T‑348/13, non publié, EU:T:2014:806, point 63 et jurisprudence citée, et du 20 septembre 2016, Alsharghawi/Conseil, T‑485/15, non publié, EU:T:2016:520, point 27 et jurisprudence citée).

82

Dans le contexte des mesures restrictives, sans aller jusqu’à imposer de répondre de manière détaillée aux observations soulevées par la personne concernée, l’obligation de motivation implique, en toutes circonstances, y compris lorsque la motivation de l’acte de l’Union correspond à des motifs exposés par une instance internationale, que cette motivation identifie les raisons individuelles, spécifiques et concrètes pour lesquelles les autorités compétentes considèrent que la personne concernée doit faire l’objet de telles mesures (voir arrêt du 18 février 2016, Conseil/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, point 76 et jurisprudence citée). Partant, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne saurait, en principe, consister seulement en une formulation générale et stéréotypée (voir, en ce sens, arrêt du 30 juin 2016, Al Matri/Conseil, T‑545/13, non publié, EU:T:2016:376, point 146 et jurisprudence citée).

83

Cependant, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. Elle doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où son caractère suffisant doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte en cause, mais aussi de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêts du 24 septembre 2014, Kadhaf Al Dam/ConseilT‑348/13, non publié, EU:T:2014:806, point 66 et jurisprudence citée, et du 20 septembre 2016, Alsharghawi/Conseil, T‑485/15, non publié, EU:T:2016:520, point 30 et jurisprudence citée).

84

En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêts du 24 septembre 2014, Kadhaf Al Dam/ConseilT‑348/13, non publié, EU:T:2014:806, point 67 et jurisprudence citée, et du 20 septembre 2016, Alsharghawi/Conseil, T‑485/15, non publié, EU:T:2016:520, point 31 et jurisprudence citée).

85

En l’espèce, il convient de constater que les actes attaqués font état de la raison pour laquelle le Conseil a maintenu le nom de la requérante sur les listes litigieuses en mars 2017 et en mars 2020, qui correspond aux justifications qui avaient été mentionnées pour procéder à l’inscription de son nom sur les listes annexées aux actes de 2011 et ensuite sur les listes litigieuses, à savoir celles annexées à la décision 2015/1333 et au règlement 2016/44, soit le fait d’avoir été inscrite en vertu des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011), en raison de son association avec le régime instauré par M. Kadhafi.

86

De plus, il convient de relever que le Conseil a fourni des informations à la requérante (voir point 13 ci-dessus), en faisant référence, d’une part, aux déclarations que celle-ci aurait effectuées publiquement en 2011 et en 2013, appelant à renverser les autorités libyennes légitimes et à venger la mort de son père, et, d’autre part, à la situation d’instabilité existant encore en Libye, tout en réaffirmant la nécessité d’empêcher des individus associés à l’ancien régime de M. Kadhafi de continuer à fragiliser la situation en Libye.

87

Il en découle que la requérante a pu comprendre que son nom avait été maintenu sur les listes litigieuses en raison de son inscription en vertu des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011), de ces déclarations qui font partie du contexte dans lequel les actes attaqués s’inséraient et du fait que le Conseil jugeait ces mesures encore nécessaires.

88

Les indications figurant dans les actes attaqués, auxquelles s’ajoutaient les informations fournies dans le cadre de l’échange de correspondances avec le Conseil, étaient donc suffisantes pour permettre à la requérante de se forger une opinion quant à la régularité des actes attaqués et de préparer la contestation de ceux-ci, ce qu’elle a valablement pu faire en l’espèce.

89

Il convient dès lors de rejeter la première branche du troisième moyen.

– Sur la seconde branche du troisième moyen, tirée d’un défaut de base factuelle justifiant le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses

90

La requérante fait valoir que les actes attaqués ne révèlent pas un fondement juridique qui aurait permis au Conseil de maintenir son nom sur les listes litigieuses et que ce maintien se fonderait sur l’unique motif qu’elle continuait à être désignée par le Conseil de sécurité, conformément aux paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011). En s’appuyant sur l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), la requérante fait valoir que les actes attaqués ne contiennent pas de motifs individuels, spécifiques et concrets justifiant le maintien de son nom sur les listes litigieuses malgré la chute du régime qui était visé par ladite résolution.

91

Plus particulièrement, les informations que le Conseil a invoquées pour justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses n’auraient aucun lien avec la période spécifique et le comportement visés aux paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011) et/ou seraient tirées de vagues ouï-dire ou d’autres sources dépourvues de valeur probante.

92

Selon la requérante, s’agissant des allégations issues de ouï-dire concernant des discours particuliers qui lui seraient attribués, le Conseil avait l’obligation d’en examiner la pertinence et l’importance, compte tenu, d’une part, des assurances écrites des autorités omanaises selon lesquelles la requérante avait respecté les conditions de sa résidence dans leur pays et, d’autre part, du communiqué écrit des autorités libyennes indiquant que le retrait de la désignation de la requérante était compatible avec les objectifs de paix et de réconciliation en Libye, et qu’elle n’était pas perçue comme un risque pour un processus politique pacifique en Libye.

93

S’agissant des informations qui sembleraient indiquer qu’elle était d’une quelconque manière associée à une irrégularité financière, la requérante fait valoir que le Conseil n’a jamais allégué, ni a fortiori démontré, que les biens spécifiques affectés par les mesures restrictives en cause seraient le produit d’un détournement ou auraient un quelconque autre lien avec les motifs exposés aux paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011).

94

Selon la requérante, même si les partisans de l’ancien régime de M. Kadhafi persistaient dans leurs tentatives de déstabiliser la situation en Libye et étaient impliqués dans des attaques contre des civils, les motifs du maintien de son nom sur les listes litigieuses ne comportaient manifestement aucune information à partir de laquelle elle pourrait déduire son rôle individuel, spécifique et concret dans ces événements et l’importance de son éventuelle implication dans le défaut de sécurité en Libye.

95

Le Conseil conteste les arguments de la requérante. En premier lieu, il rétorque que les motifs sous-tendant le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses n’ont pas été pris en compte dans l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), portant sur les actes de 2014, et ne peuvent dès lors pas constituer des points de fait ou de droit qui ont effectivement ou nécessairement été tranchés par cet arrêt.

96

En deuxième lieu, le Conseil fait valoir qu’il a adopté les actes attaqués sur la base des informations contenues dans sa lettre du 4 mai 2015 (voir point 13 ci-dessus) et des informations actualisées fournies par le comité des sanctions, ajoutant une référence à une notice d’Interpol et supprimant le paragraphe relatif aux « informations supplémentaires » sur la violation de l’interdiction de voyager. En ce qui concerne l’ajout de la référence à la notice d’Interpol, le Conseil indique toutefois que, celle-ci ayant trait à une enquête sur des infractions financières, il ne s’est pas fondé sur les informations relatives à cette enquête, puisque ce type d’agissements ne relève pas des critères de désignation prévus aux articles 8 et 9 de la décision 2015/1333 et à la disposition correspondante du règlement 2016/44 ou par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.

97

Premièrement, d’une part, le Conseil soutient, ainsi que le considérant 3 de la décision 2015/1333 l’indique, que la paix, la stabilité ou la sécurité en Libye ainsi que la réussite de la transition politique du pays continuent d’être mises en danger, notamment par l’exacerbation des divisions actuelles, par des personnes et des entités identifiées comme ayant participé aux politiques répressives de l’ancien régime de M. Kadhafi en Libye, ou ayant été autrefois associées d’une autre manière à ce régime. D’autre part, le Tribunal aurait également jugé dans l’arrêt du 20 septembre 2016, Alsharghawi/Conseil (T‑485/15, non publié, EU:T:2016:520), que l’exactitude de cette appréciation du Conseil était corroborée par la circonstance que, dans sa résolution 2213 (2015), le Conseil de sécurité avait notamment réaffirmé, en substance, la nécessité d’empêcher des individus associés à l’ancien régime de M. Kadhafi de déstabiliser la situation en Libye.

98

Deuxièmement, le Conseil fait valoir que les déclarations et les articles de presse qu’il a communiqués à la requérante par sa lettre du 4 mai 2015 (voir point 13 ci-dessus) sont suffisamment concrets, précis et concordants pour corroborer la véracité des déclarations que la requérante aurait effectuées publiquement en 2011 et en 2013, appelant à renverser les autorités libyennes légitimes et à venger la mort de son père. Ces déclarations correspondraient clairement aux critères d’inscription sur les listes litigieuses, en ce qu’elles démontreraient que la requérante contribue, tout comme d’autres individus associés à l’ancien régime de M. Kadhafi, à déstabiliser la situation en Libye. En outre, le fait que les autorités omanaises aient estimé que le séjour de la requérante à Oman plutôt qu’à proximité immédiate de la Libye contribuerait à apaiser les tensions dans la région et que l’autorisation, pour la requérante, de séjourner à Oman ait été subordonnée à ce que celle-ci s’engage à ne pas mener d’activité politique démontrerait qu’elle continuait à représenter une menace pour la paix, la stabilité ou la sécurité de la Libye.

99

Ainsi, les informations actualisées fournies par le comité des sanctions et les motifs énoncés dans les actes attaqués, tels que complétés et développés par les informations communiquées à la requérante dans la lettre du 4 mai 2015 (voir point 13 ci-dessus), qui pouvaient être prises en considération aux fins de l’adoption des actes attaqués, témoigneraient du réexamen opéré par le Conseil pour justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses.

100

En troisième et dernier lieu, ni la note verbale des autorités omanaises ni le communiqué des autorités libyennes invoqués par la requérante ne constitueraient des éléments suffisants pour que le Conseil ne maintienne pas le nom de la requérante sur les listes litigieuses.

101

Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).

102

Il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 120 et jurisprudence citée). En revanche, il incombe à ladite autorité compétente de l’Union, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs. À cette fin, il importe que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne concernée (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 121 et 122).

103

C’est à l’aune de ces principes qu’il convient d’établir si le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses repose sur une base factuelle suffisamment solide.

104

En l’espèce, tout d’abord, il convient de relever que les considérations émises par la requérante pour réfuter l’allégation selon laquelle elle aurait voyagé en violation de l’interdiction instituée par le Conseil de sécurité et le comité des sanctions sont dénuées de pertinence. En effet, le Conseil ne s’est plus fondé, pour l’adoption des actes attaqués, sur les informations contenues dans sa lettre du 18 décembre 2014 (voir point 11 ci-dessus) et ce motif d’inscription n’est plus indiqué parmi ceux figurant dans les listes litigieuses.

105

Ensuite, il convient de constater que les actes attaqués ne font pas état d’autres justifications pour le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses en mars 2017 et en mars 2020 que celles qui avaient été mises en avant pour procéder à l’inscription de son nom sur les listes annexées aux actes de 2011 et à l’application des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011). Quant à la référence à la notice d’Interpol, ainsi que cela a été rappelé au point 96 ci-dessus, le Conseil a indiqué et confirmé lors de l’audience qu’il ne s’est pas fondé sur les informations relatives à l’enquête faisant l’objet de cette notice.

106

Certes, les motifs avancés par le Conseil pour inscrire le nom de la requérante sur les listes litigieuses, à savoir le fait d’être la « [f]ille de Muammar Kadhafi » et en « [a]ssociation étroite avec le régime » de ce dernier n’ont pas été contestés en temps utile devant le juge de l’Union.

107

Toutefois, même si le Conseil pouvait se référer au fait que la requérante figurait parmi les personnes visées par la résolution 1970 (2011) et à la motivation énoncée dans ladite résolution, il ressort clairement de la jurisprudence rappelée aux points 101 et 102 ci-dessus qu’il n’est aucunement déchargé de son obligation d’établir que le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses reposait sur une base factuelle suffisamment solide.

108

Il convient de rappeler à cet égard que les actes de 2011 avaient été adoptés « à l’encontre […] des personnes et entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme contre des personnes, y compris à des attaques, en violation du droit international, contre des populations ou des installations civiles », comme l’expose le considérant 3 de la décision 2011/137. La décision 2015/1333 et le règlement 2016/44 ont été adoptés dans le but de consolider dans de nouveaux instruments juridiques les mesures restrictives imposées par les actes de 2011, tels que modifiés et mis en œuvre par plusieurs actes ultérieurs, « [c]ompte tenu de la menace spécifique que la situation en Libye fait peser sur la paix et la sécurité internationales dans la région » (voir considérant 4 du règlement 2016/44).

109

Or, malgré les explications du Conseil rappelées au point 97 ci-dessus, l’indication « [i]nscrite en application des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011) (interdiction de voyager, gel des avoirs) » ne permet pas de comprendre les raisons individuelles, spécifiques et concrètes pour lesquelles le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses le 21 mars 2017 et le 5 mars 2020.

110

À cet égard, il convient de relever que le Conseil se borne à renvoyer aux informations communiquées à la requérante dans la lettre du 4 mai 2015 (voir point 13 ci-dessus), en particulier aux déclarations qu’elle aurait effectuées publiquement en 2011 et en 2013, sans expliquer les raisons pour lesquelles lesdites informations auraient attesté du risque que la requérante présentait en 2017 et en 2020, soit lors de l’adoption des actes attaqués, pour la paix et la sécurité internationales dans la région.

111

Il convient de rappeler à cet égard que, aux points 69 et 73 de l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), le Tribunal a relevé que les informations communiquées à la requérante dans la lettre du 4 mai 2015 (voir point 13 ci-dessus) ne figuraient pas parmi les motifs sur la base desquels les actes de 2014 avaient été adoptés, qu’elles avaient été portées à l’attention du Conseil postérieurement à la date de l’adoption desdits actes et que les motifs litigieux ne contenaient manifestement pas d’éléments dont la requérante aurait pu déduire, même en s’efforçant de les interpréter de manière extensive, quel était son rôle individuel, spécifique et concret dans les événements qui se déroulaient en Libye.

112

Certes, l’autorité de chose jugée de l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), dont se prévaut la requérante, ne peut pas être invoquée en l’espèce. En effet, premièrement, ainsi que le Conseil le fait valoir, les actes de 2017 ont été adoptés avant le prononcé de cet arrêt, deuxièmement, l’objet et la cause du présent recours ne sont pas les mêmes que ceux du recours ayant donné lieu audit arrêt et, troisièmement, le principe de l’autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par une décision juridictionnelle (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2018, National Iranian Tanker Company/Conseil, C‑600/16 P, EU:C:2018:966, point 43 et jurisprudence citée). Or, les motifs sous-tendant le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses ne constituent pas des points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par l’arrêt du 28 mars 2017, El-Qaddafi/Conseil (T‑681/14, non publié, EU:T:2017:227), portant sur l’annulation des actes de 2014.

113

Il ne saurait toutefois être inféré d’une telle constatation que le Conseil ne devait pas pour autant préciser les raisons pour lesquelles les informations qui avaient été portées à sa connaissance antérieurement à la date de l’adoption des actes attaqués, telles que communiquées à la requérante dans la lettre du 4 mai 2015, auraient encore été d’actualité, en 2017 et en 2020, pour justifier le maintien de son nom sur les listes litigieuses.

114

En effet, les prétendues déclarations publiques de la requérante auxquelles il est fait référence dans la lettre du 4 mai 2015 auraient eu lieu en 2011, dans l’immédiat de la divulgation des rapports concernant la mort de M. Kadhafi et de M. Mutassim Kadhafi, et en 2013. Partant, plusieurs années se sont écoulées depuis que ces déclarations ont été rapportées dans la presse et portées à la connaissance du Conseil, sans que ce dernier avance la moindre indication quant aux raisons pour lesquelles le contenu desdites déclarations aurait attesté que la requérante représentait encore une menace sanctionnée dans le cadre des objectifs de la résolution 1970 (2011), nonobstant les changements intervenus entre-temps concernant sa situation individuelle.

115

Il convient d’observer à cet égard que, depuis les actes d’inscription de 2011 et les actes d’inscription subséquents, à savoir la décision 2015/1333 et le règlement 2016/44, la requérante ne résidait plus en Libye et le dossier ne fait état ni d’une quelconque participation de sa part à la vie politique libyenne ni de déclarations autres que celles qui lui ont été attribuées en 2011 et en 2013. Malgré ces changements concernant la situation individuelle de la requérante, le Conseil n’explique pas les raisons pour lesquelles celle-ci représentait, en 2017 et en 2020, soit lors de l’adoption des actes attaqués, une menace pour la paix et la sécurité internationales dans la région.

116

Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, les critiques de la requérante, tirées du fait que les actes attaqués sont dépourvus de base factuelle justifiant le maintien de son nom sur les listes litigieuses, sont fondées.

117

Il convient donc d’accueillir la seconde branche du troisième moyen du recours et, par voie de conséquence, d’annuler les actes attaqués en tant qu’ils visent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner le recours pour autant qu’il est fondé sur l’article 265 TFUE ni les autres moyens et arguments soulevés par la requérante à l’appui de sa demande d’annulation desdits actes.

Sur le maintien des effets de la décision d’exécution

118

À la suite des observations relatives au mémoire en adaptation, le Conseil demande, à titre subsidiaire, que, en cas d’annulation partielle du règlement d’exécution 2020/371, pour des raisons de sécurité juridique, le Tribunal déclare que les effets de la décision 2020/374 soient maintenus jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement d’exécution 2020/371.

119

Lors de l’audience, le Conseil a indiqué que la décision d’exécution 2017/497 était toujours en vigueur, puisqu’elle n’a pas été remplacée par la décision d’exécution 2020/374, étant donné que cette dernière n’avait fait que mettre à jour les informations relatives aux passeports de la requérante et à son numéro national d’identification, ce qui n’avait pas d’impact sur le motif pour lequel la requérante avait été maintenue sur la liste pertinente. Toutefois, dans l’hypothèse où le Tribunal devrait considérer que la décision d’exécution 2020/374 remplaçait la décision d’exécution 2017/497, le Conseil a maintenu sa demande à titre subsidiaire (voir point 39, troisième tiret, ci-dessus).

120

Il convient de considérer que la décision d’exécution 2017/497 n’a produit d’effets pour la requérante que jusqu’au 6 mars 2020, date de la publication de la décision d’exécution 2020/374, laquelle a mis à jour les informations administratives concernant la requérante sans pour autant modifier les motifs de son inscription. Par conséquent, la demande de maintien des effets, introduite par le Conseil à titre subsidiaire, ne peut concerner que cette seconde décision.

121

Il résulte de l’article 60, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne que le pourvoi n’a pas d’effet suspensif. L’article 60, second alinéa, de ce statut prévoit, cependant, que, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai pendant lequel un pourvoi peut être introduit ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.

122

En l’espèce, le règlement d’exécution 2020/371 a la nature d’un règlement, dès lors qu’il prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2016, Conseil/Bank Saderat Iran, C‑200/13 P, EU:C:2016:284, point 121).

123

L’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne est donc bien applicable en l’espèce (voir, par analogie, arrêt du 21 avril 2016, Conseil/Bank Saderat Iran, C‑200/13 P, EU:C:2016:284, point 122).

124

En ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation de la décision d’exécution 2020/374, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer les effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.

125

En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation du règlement d’exécution 2020/371 et celle de la décision d’exécution 2020/374 serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique, ces deux actes infligeant à la requérante des mesures identiques (voir, par analogie, arrêt du 21 février 2018, Klyuyev/Conseil, T‑731/15, EU:T:2018:90, point 263). Les effets de la décision 2020/374 doivent donc être maintenus en ce qui concerne la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement d’exécution 2020/371.

Sur les dépens

126

Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.

 

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

 

1)

La décision d’exécution (PESC) 2017/497 du Conseil, du 21 mars 2017, mettant en œuvre la décision (PESC) 2015/1333 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye, et la décision d’exécution (PESC) 2020/374 du Conseil, du 5 mars 2020, mettant en œuvre la décision (PESC) 2015/1333 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye, sont annulées en tant qu’elles maintiennent le nom de Mme Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision (PESC) 2015/1333 du Conseil, du 31 juillet 2015, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant la décision 2011/137/PESC.

 

2)

Le règlement d’exécution (UE) 2017/489 du Conseil, du 21 mars 2017, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/44 du Conseil concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye, et le règlement d’exécution (UE) 2020/371 du Conseil, du 5 mars 2020, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/44 du Conseil concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye, sont annulés en tant qu’ils maintiennent le nom de Mme Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi sur la liste figurant à l’annexe II du règlement (UE) 2016/44 du Conseil, du 18 janvier 2016, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant le règlement (UE) no 204/2011.

 

3)

Les effets de l’article 1er de la décision d’exécution 2020/374 sont maintenus à l’égard de Mme Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi jusqu’à la date d’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’au rejet éventuel du pourvoi.

 

4)

Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.

 

Spielmann

Öberg

Spineanu-Matei

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 avril 2021.

Signatures


( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.

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