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Document 61977CC0106

Conclusions de l'avocat général Reischl présentées le 16 février 1978.
Administration des finances de l'État contre Société anonyme Simmenthal.
Demande de décision préjudicielle: Pretura di Susa - Italie.
Non-application par le juge national d'une loi contraire au droit communautaire.
Affaire 106/77.

European Court Reports 1978 -00629

ECLI identifier: ECLI:EU:C:1978:31

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,

PRÉSENTÉES LE 16 FÉVRIER 1978 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

En juillet 1973, la défenderesse au principal a importé de France en Italie de la viande bovine destinée à la consommation humaine. A la frontière, cette marchandise a été soumise à un contrôle de police sanitaire en application d'une loi italienne remontant à l'année 1934. Une redevance devait être perçue à ce titre, dont les taux applicables à la date de l'importation avaient été fixés par une loi du 30 décembre 1970.

L'entreprise Simmenthal a jugé cette situation incompatible avec les dispositions du droit communautaire en matière de libre circulation des marchandises et elle a formé, de ce fait, auprès du Pretore de Susa une action en restitution des redevances acquittées. Cette procédure a donné lieu à une demande à titre préjudiciel (affaire 35/76, Simmenthal SpA/Ministère des finances italien, arrêt du 15 décembre 1976, Recueil 1976, p. 1871 et suiv.), dans le cadre de laquelle la Cour a statué par un arrêt du 15 décembre 1976, dont le dispositif est le suivant:

«1.

a)

Les contrôles sanitaires, systématiques ou non, opérés à la frontière à l'occasion de l'importation des animaux ou des viandes destinés à l'alimentation, constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30 du traité, interdites par cette disposition, sous réserve des exceptions prévues par le droit communautaire et, en particulier, par l'article 36 du traité;

b)

L'interdiction de pareilles mesures a, sous réserve de l'exception ci-dessus mentionnée, pris date en ce qui concerne les produits visés par les règlements no 14/64 et no 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, à la date d'entrée en vigueur desdits règlements;

2.

Si des contrôles sanitaires systématiques aux frontières des produits visés par les directives no 64/432 et 64/433 ne sont plus nécessaires ni, par conséquent, justifiés au sens de l'article 36, à partir de dates limites fixées dans les directives pour la mise en vigueur des dispositions nationales nécessaires pour se conformer à leurs dispositions et si, en principe, la réalisation des conditions sanitaires doit apparaître du seul contrôle des documents (certificat sanitaire, certificat de salubrité) qui accompagnent obligatoirement les produits, des examens sporadiques de nature vétérinaire ou sanitaire ne sont pas exclus à condition de ne pas être multipliés au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre États membres;

3.

a)

Sont à considérer comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, les charges pécuniaires imposées pour des raisons de contrôle sanitaire des produits à l'occasion de leur passage à la frontière;

b)

Il n'en serait autrement que si les charges pécuniaires relevaient d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importés selon les mêmes critères;

4.

Les charges imposées par les différentes autorités publiques à l'occasion de contrôles sanitaires opérés à l'intérieur des États membres, tant sur les produits indigènes que sur les produits importés, constituent des impositions intérieures relevant de l'interdiction de discrimination de l'article 95 du traité.»

Le Pretore a rendu ensuite, le 24 janvier 1977 une décision ordonnant le remboursement de la redevance majorée des intérêts, motif pris de ce que la perception de celle-ci était illégale.

L'Administration des finances italienne ainsi condamnée a interjeté appel de cette décision. Elle fait valoir que l'interdiction de percevoir les redevances en question découle — en ce qui concerne le droit communautaire — tout au plus du règlement no 14/64 (JO no 34 du 27 février 1964, p. 562) et du règlement no 805/68 (JO no L 148 du 28 juin 1968, p. 24), qui contiennent une confirmation des dispositions applicables en la matière. En revanche, la base juridique italienne pour la perception des redevances se trouve dans la loi du 30 décembre 1970 qui a modifié les taux de la redevance et, partant, confirmé la perception de celle-ci. Par rapport aux dispositions du droit communautaire, il s'agit donc d'une «lex posterior». Par conséquent, il n'est pas possible pour le juge, eu égard au principe de la séparation des pouvoirs, de ne pas faire application d'une loi nationale prétendument contraire au droit communautaire. Aussi longtemps que le législateur ne modifie pas cette loi, il est tenu de saisir la Cour constitutionnelle, laquelle peut en ce cas déclarer inconstitutionnelle la loi en question, par application de l'article 11 de la Constitution italienne. Cette solution résulterait clairement de l'arrêt no 232 de la Cour constitutionnelle italienne du 30 octobre 1975 ainsi que d'autres décisions de ce tribunal.

La firme Simmenthal répond à cela tout d'abord que le problème relevé par l'Administration des finances ne se pose pas en réalité. L'illégalité de la perception de la redevance est une conséquence de l'illicéité des contrôles de police sanitaire; la loi de 1970, invoquée par l'Administration italienne des finances, ne contient aucune disposition relative à ces contrôles; ceux-ci ont été prévus, en fait, par une loi remontant à l'année 1934. Si l'on voulait, d'un autre côté, suivre la thèse de l'Administration des finances selon laquelle la loi de 1970, en fixant de nouveaux taux pour l'application de la redevance, a confirmé tacitement la nécessité de contrôles de police sanitaire, il faudrait admettre que l'obligation faite par le droit constitutionnel italien de laisser à la Cour constitutionnelle le soin de constater l'incompatibilité de lois nationales ultérieures avec le droit communautaire n'est pas conforme avec les décisions de principe de la Cour de justice des Communautés européennes sur les effets du droit communautaire dans les ordres juridiques des États membres ainsi qu'au sujet de l'applicabilité directe et de l'effet direct de dispositions de droit communautaire créant des droits au profit des justiciables que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder. Selon cette jurisprudence, on ne saurait admettre les interventions d'autorités publiques nationales qui seraient susceptibles de faire obstacle ou d'entraver l'efficacité pleine, entière et uniforme du droit communautaire dans tous les États membres. Or, c'est à cela que mènerait le système du droit italien, étant donné que les tribunaux n'auraient pas la possibilité de s'abstenir d'appliquer le droit national contraire au droit communautaire; l'efficacité pleine et entière du droit communautaire ne serait pas garantie aussi longtemps que la Cour constitutionnelle n'aurait pas statué. De plus, poursuit la firme Simmenthal, il convient également de tenir compte de ce que les décisions de la Cour constitutionnelle dans ce domaine produisent seulement effet «ex nunc»; la constatation de l'inconstitutionnalité n'a donc pas effet rétroactif et, de ce fait, le particulier pouvant déduire certains droits de la législation communautaire n'est donc pas protégé pleinement et de manière certaine.

Cette controverse a amené le Pretore de Susa à surseoir à statuer une seconde fois et à déférer à la Cour, par ordonnance du 28 juillet 1977, les questions suivantes à titre préjudiciel, en application de l'article 177 du traité de la CEE:

a)

Étant donné qu'en vertu de l'article 189 du traité CEE et de la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, les dispositions communautaires directement applicables doivent, en dépit de n'importe quelle norme ou pratique interne des États membres, sortir leurs effets pleins et entiers dans les ordres juridiques de ces derniers et y être appliqués uniformément, cela afin également de garantir les droits subjectifs engendrés dans le chef des particuliers, s'ensuit-il que la portée des normes en question doit être entendue en ce sens que d'éventuelles dispositions nationales ultérieures, en contradiction avec ces mêmes normes communautaires, doivent être déclarées directement inapplicables sans qu'il soit nécessaire d'attendre leur abrogation par le législateur national lui-même ou par d'autres organes constitutionnels (déclaration d'inconstitutionnalité), notamment si on considère, en ce qui concerne cette seconde hypothèse, que jusqu'à ce qu'intervienne la déclaration en question, la loi nationale demeurant pleinement applicable, les normes communautaires ne peuvent sortir leurs effets et, partant, leur application pleine, entière et uniforme n'est plus garantie de même que les droits subjectifs engendrés dans le chef des particuliers ne sont plus protégés?

b)

En relation avec la question qui précède, si le droit communautaire admet que la protection des droits subjectifs, engendrés par des dispositions communautaires «directement applicables», peut être ajournée jusqu'au moment de l'abrogation effective, par les organes nationaux compétents, d'éventuelles mesures nationales en contradiction avec ces mêmes normes communautaires, cette abrogation doit-elle être dans tous les cas assortie d'une rétroactivité pleine et entière de façon à éviter que les droits subjectifs ne subissent un préjudice quelconque?

I —

Avant de passer à l'analyse de ces questions, il nous faut faire quelques observations sur certaines objections et allégations faites en cours de procédure. Ces remarques ont toutes trait à la question de savoir si les précisions que le tribunal de renvoi demande à la Cour de lui fournir, sont vraiment nécessaires aux fins de la décision à rendre.

1.

On a ainsi fait valoir que la réponse à la question posée n'est pas nécessaire pour le tribunal de renvoi, puisque celui-ci semble admettre lui-même qu'il n'a pas compétence. Comme il s'agit du remboursement de redevances, ce serait en effet non pas le Pretore, mais le tribunal qui aurait compétence pour statuer en la matière.

Il est certain que la Cour n'a jamais examiné sur le plan des principes les problèmes que pose la nécessité pour le juge national de consulter la Cour à titre préjudiciel aux fins de pouvoir statuer dans un cas d'espèce, dans la mesure en tout cas où des considérations empruntées au droit interne interviennent dans ces problèmes. Un seul arrêt de la Cour (affaire 13/68, Salgoil/Ministère du commerce extérieur de la République italienne, arrêt du 19 décembre 1968, Recueil 1968, p. 661) contient une allusion à une possibilité d'agir autrement, dans la mesure où il y a erreur manifeste du tribunal de renvoi. En pratique, cette possibilité n'est toutefois encore jamais intervenue. Nous ne croyons pas non plus qu'il y ait lieu ici de procéder de la sorte. L'existence d'une telle situation ne nous a pas été prouvée. Les problèmes de compétence dont il est question en l'espèce ne sauraient manifestement recevoir une réponse aussi tranchée que le suppose le gouvernement italien. Nous croyons pouvoir supposer que si le tribunal de renvoi avait éprouvé des doutes sur sa propre compétence, il ne nous aurait pas déféré les questions formulées dans l'ordonnance de renvoi.

2.

La deuxième observation préalable que nous désirons faire ici a trait à l'allégation du gouvernement italien, selon laquelle des questions du genre de celles qui ont été déférées à la Cour en l'espèce ont déjà été discutées par les parties dans le cadre de l'affaire 52/76 (Luigi Benedetti/Munari F.lli s.a.s., arrêt du 3 février 1977, Recueil 1977, p. 163), ce qui veut dire sans doute que la Cour a déjà pris — à tout le moins tacitement — position à leur sujet dans cet arrêt préjudiciel et qu'il n'y a pas lieu pour elle de procéder à des constatations supplémentaires.

Ici non plus nous ne saurions nous rallier au point de vue du gouvernement italien. En effet, conformément aux questions posées, l'arrêt en question ne contient que des déclarations relatives aux effets d'arrêts rendus en matière préjudicielle, et cela en ce sens que les arrêts de ce genre lient le tribunal de renvoi pour l'interprétation des dispositions et actes de droit communautaire auxquels ils ont trait. Les problèmes soulevés dans la présente procédure sont manifestement plus vastes. Ils ont trait à la validité du droit communautaire considérée sous un autre aspect, celui des effets de dispositions directement applicables du droit communautaire par rapport à des dispositions nationales arrêtées «ex post», soit la question de savoir si ces dispositions nationales ne doivent plus être appliquées d'emblée ou s'il faut attendre que la Cour constitutionnelle ait tranché la question. Il n'existe pas encore de jurisprudence claire à ce sujet et, partant, nous ne devrions pas laisser passer l'occasion de fournir des précisions sur ce problème fondamental du droit communautaire.

3.

Une troisième remarque préalable a trait à des faits dont nous avons seulement pris connaissance au stade de la procédure orale. Ainsi avons-nous appris que le 14 novembre 1977, a été promulguée la loi no 889 aux termes de laquelle les redevances perçues au titre des contrôles de police sanitaire en vertu de la loi no 1239 du 30 décembre 1970 ne doivent plus être prélevées. Nous avons appris également — et cette circonstance est encore plus importante, étant donné que, de l'avis de la Cour constitutionnelle, la loi dont il s'agit n'est applicable que pour l'avenir —, que par jugement no 163 du 29 décembre 1977, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle la perception de redevances à l'occasion des contrôles de police sanitaire, entre autres, de marchandises visées par le règlement no 805/68.

Le gouvernement italien estime que de ce fait, le problème soulevé par la Pretura de Susa est devenu sans objet; il est, selon lui, désormais possible au tribunal de trancher dans l'affaire soumise à son jugement sans qu'il soit nécessaire pour lui de résoudre la question de savoir s'il peut s'abstenir de son propre chef d'appliquer la loi italienne de l'année 1970 ou s'il ne peut le faire qu'après que l'inconstitutionnalité de cette loi a été constatée par la Cour constitutionnelle.

Il pourrait paraître évident en effet, en cette hypothèse, de supposer que les questions déférées à la Cour, ou à tout le moins les premières d'entre elles, ne doivent plus être résolues pour permettre au juge national de statuer dans l'affaire soumise à son appréciation. Si nous ne proposons toutefois pas qu'il soit décidé en ce sens et si nous tenons encore à approfondir, en tout état de cause, la matière qui nous a été déférée, cela tient à deux raisons.

On peut être d'avis tout d'abord que ce qui importe, c'est de savoir si un renvoi est recevable au moment de la saisine de la Cour. C'est le cas ici, sans nul doute. Pour les événements postérieurs à cette saisine, nous pouvons, par analogie avec le cas de l'appel interjeté d'une ordonnance de renvoi ou encore avec celui dans lequel il est statué définitivement dans l'instance principale, considérer que ce qui importe, c'est que le tribunal de renvoi informe officiellement la Cour qu'il n'est plus nécessaire de répondre aux questions posées. Or, tel n'est manifestement pas le cas dans la présente espèce.

D'un autre côté, les questions déférées à la Cour présentent une importance tellement fondamentale et la probabilité qu'elles se posent à nouveau dans le cadre d'une autre procédure est à ce point grande qu'il serait injustifiable de ne pas les résoudre aujourd'hui une fois pour toutes.

4.

Enfin, il convient encore de dire brièvement quelques mots au sujet de l'idée de l'interprétation législative conforme au droit communautaire, introduite dans le débat par la Commission et le gouvernement italien, idée que tend à accréditer sans nul doute l'obligation générale faite aux États membres par l'article 5 du traité CEE.

Effectivement, il est possible d'écarter de cette manière, dans toute une série de cas, des incompatibilités évidentes entre le droit communautaire et le droit national en disant, par exemple, que la disposition de droit communautaire constitue la «lex specialis» et que le droit national ne vise que les cas non saisis par le droit communautaire. Dans la présente espèce, l'idée n'était pas entièrement à rejeter — ainsi que la Commission l'a souligné — que l'on ne saurait présumer que le législateur a voulu déclarer applicable de cette manière une disposition incompatible avec le traité, étant donné que la loi de 1970 n'a modifié que les taux de la redevance dont s'agit.

Il faut évidemment constater, dans l'état actuel de nos connaissances, qu'une telle solution ne pouvait être retenue par le juge du simple fait que la Cour constitutionnelle a constaté il y a peu — ainsi qu'il a déjà été dit — l'inconstitutionnalité de la loi en question. Tel n'aurait certainement pas été le cas toutefois si, aux yeux de la Cour constitutionnelle, le problème de l'incompatibilité entre cette loi et le droit communautaire avait pu être résolu par voie d'interprétation du droit national.

II —

Après ces observations préliminaires qui ont montré qu'il n'existe aucune raison impérative de ne pas examiner les questions qui nous ont été déférées, nous passerons maintenant à l'examen proprement dit de ces questions.

1.

Au seuil de notre discussion juridique, nous croyons qu'il n'est pas inutile de donner une vue d'ensemble de la jurisprudence de la Cour sur la nature du droit communautaire, sur son applicabilité aux citoyens de la Communauté ainsi que sur la relation entre le droit communautaire et le droit national. Nous croyons opportun de le faire non pas seulement pour dégager l'esprit dans lequel la Cour examine les problèmes de ce genre et l'attitude fondamentale qu'elle adopte à leur égard, mais aussi parce que il est possible de déduire de sa jurisprudence des éléments concrets aux fins de la solution du problème de l'espèce.

Nous soulignerons tout d'abord une constatation de caractère fondamental qui, pour partie, a déjà été opérée très tôt, à savoir que la Communauté constitue un nouvel ordre juridique du droit des gens et que le droit communautaire est indépendant de la législation des États membres (affaire 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos/Administration des finances des Pays-Bas, arrêt du 5 février 1963, Recueil 1963, p. 23). D'une manière analogue, la Cour affirme dans l'affaire 6/64 (Flaminio Costa/ENEL, arrêt du 15 juillet 1964, Recueil 1964, p. 1158) que le traité CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de son entrée en vigueur ou encore, dans l'affaire 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, arrêt du 17 décembre 1970, Recueil 1970, p. 1125), que le droit créé par le traité procède d'une source juridique autonome.

Aux fins de ces constatations, il est essentiel que les États membres ont limité, fût-ce dans des domaines restreints, leurs droits souverains (affaire 26/62) ou — comme la Cour l'affirme dans l'affaire 6/64 — que des droits souverains des États membres ont été transférés à la Communauté. Dans l'affaire 48/71 (Commission des Communautés européennes/République italienne, arrêt du 13 juillet 1972, Recueil 1972, p. 529), il est même question d'une limitation définitive des droits souverains nationaux — une idée, du reste, qui se retrouve également dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne (arrêt no 183) avec une référence à l'article 11 de la Constitution.

Une autre caractéristique importante de l'ordre juridique communautaire réside dans le fait que les particuliers sont également sujets de droit (affaire 26/62). Un grand nombre de dispositions de droit communautaire — il existe une jurisprudence étendue à ce sujet — produisent effet direct dans le droit interne de tous les États membres (affaire 48/71), c'est-à-dire confèrent aux particuliers des droits qu'ils peuvent invoquer devant les tribunaux nationaux (affaire 26/62) et qui doivent être sauvegardés par ces derniers (affaire 6/64).

En ce qui concerne, d'une façon générale, la position du droit communautaire par rapport au droit national, il convient d'attribuer une place importante à la constatation opérée par la Cour — par exemple dans les affaires 6/64 (Recueil 1964, p. 1160) et 167/73 (Commission des Communautés européennes/République française, arrêt du 4 avril 1974, Recueil 1974, p. 371) — que le droit communautaire prévaut sur les dispositions de droit interne des États membres. Cette constatation est précisée dans d'autres affaires en ce sens que cette primauté existe pour toute disposition de droit interne quelle que soit sa nature (affaires 48/71 et 118/75 — Lynne Watson et Alessandro Belmann, arrêt du 7 juillet 1976, Recueil 1976, p. 1198): dans ce contexte, la Cour a cité formellement les mesures législatives postérieures (affaires 6/64 et 43/71 — Politi s.a.s./Ministère des finances de la République italienne, arrêt du 14 décembre 1971, Recueil 1971, p. 1039) ainsi que le droit constitutionnel (affaire 11/70). De ce fait, ainsi que la Cour l'a affirmé dans l'affaire 167/73, «toute disposition contraire du droit interne est devenue inapplicable»; les dispositions de cette nature «ne font pas obstacle à l'applicabilité de l'ordre juridique communautaire» (affaire 6/64) et ne sauraient donc être invoquées contre le droit communautaire (affaires 48/71 et 118/75).

Nous rappellerons encore, dans ce contexte, ce qu'a déclaré la Cour au sujet de l'application uniforme du droit communautaire (dans l'affaire 11/70 par exemple). Sur ce point, il est dit dans l'arrêt dans l'affaire 6/64 que la force exécutive du droit communautaire ne saurait varier d'un État à l'autre à la faveur des législations internes ultérieures; dans une ordonnance rendue à propos de l'arrêt 9/65 (Aciéries San Michele/Haute Autorité de la CECA, arrêt de la Cour du 2 mars 1967, Recueil 1967, p. 37), la Cour a souligné que le traité ne saurait avoir d'effet juridique différent suivant les États membres et qu'il est nécessaire que celui-ci reçoive une application intégrale et uniforme. Dans d'autres affaires, l'affaire 48/71 par exemple, la Cour a souligné, d'une façon générale, que les règles du droit communautaire s'appliquent de plein droit au même moment et avec des effets identiques sur tout le territoire de la Communauté.

Enfin, nous citerons encore quelques autres extraits de cet arrêt qui présente un intérêt tout particulier pour le cas de l'espèce. Ainsi, la Cour y affirme-t-elle (Recueil 1972, p. 534-535) que dans le cas d'une règle communautaire directement applicable, «la thèse selon laquelle il ne saurait être mis fin à sa violation que par l'adoption de mesures constitutionnellement appropriées pour abroger la disposition instituant la taxe, reviendrait à l'affirmation que l'application de la règle commune est subordonnée au droit de chaque État membre et, plus précisément, que cette application serait impossible tant qu'une loi nationale s'y opposerait». En outre, la Cour souligne dans le même arrêt que l'effet du droit communautaire implique pour les autorités nationales compétentes prohibition de plein droit d'appliquer une prescription nationale reconnue incompatible avec le traité et que les États membres ne peuvent y opposer des obstacles quels qu'ils soient.

2.

Sur le fondement de cette jurisprudence, la seule réponse qu'il soit possible de donner à la première question est qu'en présence de dispositions de droit communautaire directement applicables, l'application de dispositions nationales incompatibles avec celles-ci doit être immédiatement suspendue, sans qu'il soit nécessaire d'attendre qu'elles soient abrogées par le législateur ou sans que leur inconstitutionnalité doive être constatée par la Cour constitutionnelle.

L'effet qu'en droit italien, la déclaration d'inconstitutionnalité peut avoir dans le temps ne saurait jouer un rôle déterminant à cet égard. Nous avons entendu à ce sujet en cours de procédure que si d'après l'article 136 de la Constitution italienne et en vertu d'une loi de l'année 1953, la déclaration d'inconstitutionnalité a pour conséquence de retirer toute validité à la disposition dont s'agit à compter du jour du prononcé de l'arrêt, cela doit, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation italienne, être entendu en ce sens que la disposition dont s'agit ne fait plus partie de l'ordre juridique à partir de ce jour et que, partant, elle ne saurait plus être appliquée à des situations passées. Il faudrait donc admettre l'idée d'une rétroactivité de la déclaration d'inconstitutionnalité, du moins dans la mesure où il ne s'agit pas de situations définitivement réglées ou de relations juridiques épuisées et interviennent ici des circonstances telles que la force de la chose jugée, la prescription, l'expiration des délais …

Il nous semble plutôt, quant à nous, qu'il faut accorder valeur déterminante aux considérations suivantes.

Il y a tout d'abord des situations dans lesquelles la rétroactivité telle qu'elle a été définie ci-dessus n'entraîne pas de conséquences équivalentes à l'application directe du droit communautaire. Même la constatation rétroactive de l'inconstitutionnalité de dispositions nationales n'entraîne donc pas toujours un rétablissement plein et entier des droits pouvant se déduire de l'ordre juridique communautaire et la défenderesse au principal a fourni des exemples à cet égard.

Ensuite, il importe également de noter qu'en raison de la nécessité de saisir le tribunal constitutionnel, le droit italien impose d'engager une procédure lourde, coûteuse et durant souvent trois à quatre années, ce qui peut décourager plus d'un justiciable et le dissuader d'écarter les obstacles qui s'opposent à l'application du droit communautaire.

En outre, il ne faut pas perdre de vue que pendant la durée de cette procédure, le droit national continue d'être appliqué, notamment aussi par les autorités administratives, et que, partant, la validité du droit communautaire se trouve suspendue. Nous ne voyons pas comment une telle situation serait conciliable avec le principe de l'effet direct du droit communautaire.

De surcroît, il ne faut pas perdre de vue que la procédure prescrite par le droit constitutionnel italien — procédure selon laquelle l'application du droit communautaire est subordonnée, en vertu du droit constitutionnel national, à un acte de l'autorité judiciaire chargée du contrôle de constitutionnalité, méconnaît le principe de la primauté du droit communautaire. Or, ce principe ne doit pas son existence au droit constitutionnel national, même si une telle base constitutionnelle était nécessaire pour la fondation de la Communauté; il résulte au contraire du droit communautaire autonome, et notamment des structures et des fonctions de celui-ci.

Enfin, nous rappellerons qu'en ne permettant pas la mise en œuvre directe du droit communautaire telle qu'elle est possible dans d'autres États membres et même dans ceux qui possèdent également un tribunal constitutionnel, la procédure italienne exclut l'application simultanée du droit communautaire. Ainsi le principe de l'unité de l'ordre juridique communautaire se trouve-t-il mis en péril, principe dont l'importance a été soulignée non pas seulement dans la jurisprudence que nous avons citée précédemment, mais également dans une série de procédures dans lesquelles il s'agissait de la constatation de violations du traité du chef du non-respect de délais fixés par des directives.

3.

Notre analyse n'est cependant pas encore terminée pour autant. Pour examiner exhaustivement la matière faisant l'objet de la procédure qui nous occupe en l'espèce, il est nécessaire d'approfondir, en effet, encore quelques arguments présentés dans le cours de procédure et qui plaideraient en faveur d'une autre appréciation.

a)

Ainsi a-t-on invoqué les arrêts dans les affaires 34/67 (Firma Gebrüder Lück/Hauptzollamt Köln-Rheinau, arrêt du 4 avril 1968, Recueil 1968, p. 359) et 51 à 54/71 (International Fruit Company NV et autres/ Produktschap voor groenten en fruit, arrêt du 15 décembre 1971, Recueil 1971, p. 1107) à l'appui de la thèse selon laquelle les conséquences juridiques de situations dans lesquelles le droit national est incompatible avec le droit communautaire doivent se régler selon le droit national et, en particulier, selon le droit constitutionnel.

Il apparaît cependant très vite, selon nous, qu'il est impossible de déduire quoi que ce soit de concluant de ces arrêts.

C'est certainement le cas pour l'arrêt 51-54/71 (Recueil 1971, p. 1116). Cette affaire portait, en effet, sur la seule question de savoir si les États membres ne peuvent transférer certains pouvoirs déterminés qu'ils tiennent du traité à certains de leurs organes que par voie de dispositions expresses. La Cour a dit à ce sujet — et uniquement à ce sujet — que les États membres ont à déterminer les organes compétents dans l'ordre juridique interne pour prendre des mesures au titre de l'article 5 du traité et que les modalités suivant lesquelles l'État peut transférer à certains de ses organes le soin d'exercer les pouvoirs ou de remplir les obligations découlant pour lui des dispositions du traité ou des règlements sont définies exclusivement par le système constitutionnel de chaque État membre.

Il en est de même aussi de l'arrêt dans l'affaire 34/67 (Recueil 1968, p. 359). Selon cette décision, l'effet attribué à l'article 95 du traité exclut l'application de toute mesure incompatible avec cette disposition. En liaison avec cela, la question se posait de savoir quelles sont les conséquences découlant de la primauté du droit communautaire pour le droit national incompatible avec celui-ci et notamment, si le juge doit considérer que les dispositions nationales sont non applicables, dans la mesure où elles sont incompatibles avec le droit communautaire ou s'il doit en constater la nullité avec effet à compter de la date indiquée à l'article 95, alinéa 3. La Cour a dit à ce sujet qu'il appartient aux tribunaux nationaux compétents de choisir, parmi les diverses voies ouvertes par l'ordre juridique national, celle qui paraît convenir à la protection des droits individuels garantis par le droit communautaire. Elle a ajouté qu'il appartient notamment au juge national de décider, selon son propre droit interne, si une imposition qui n'est incompatible avec l'article 95, alinéa 1, qu'au-delà d'un certain montant, est illégale dans son ensemble ou ne l'est que dans la mesure où elle dépasse ce montant.

Cela ne permet certainement pas de justifier la thèse selon laquelle, en cas de conflit entre le droit national et le droit communautaire, le législateur national conserve le pouvoir d'attribuer compétence exclusive au tribunal constitutionnel pour résoudre le problème ainsi posé.

b)

On a souligné, en outre, que le problème de l'incompatibilité du droit national avec le droit communautaire ne peut pas toujours être tranché clairement, fût-ce même dans tous les cas dans lesquels le droit communautaire a été préalablement interprété dans le cadre d'une procédure préjudicielle. Référence a été faite à ce sujet aux arrêts dans les affaires 60/75 (Carmine Russo/Azienda di Stato per gli intervenu sul mercato agricolo, arrêt du 22 janvier 1976, Recueil 1976, p. 45) et 52/76, dans lesquelles il fallait examiner si certaines conséquences du droit national n'étaient pas acceptables pour le droit communautaire, ainsi qu'à l'arrêt dans l'affaire 118/75, dans laquelle intervenaient des concepts aussi vagues que celui de «limites adéquates d'un délai» ou de respect du principe de proportionnalité dans l'application de sanctions nationales. Si le soin d'apprécier la compatibilité du droit national avec le droit communautaire était laissé dans pareil cas à n'importe quel juge, l'on parviendrait à des appréciations nettement disparates. Or, un tel résultat serait incompatible avec le principe de la sécurité juridique et le droit italien, en concentrant le pouvoir de procéder à des appréciations de cette nature entre les mains du tribunal constitutionnel, exclut de telles conséquences.

A ce sujet, il convient de noter tout d'abord, selon nous, que les imprécisions dont il s'agit ne se présentent certainement pas dans des cas où il a été statué dans le cadre de la procédure de l'article 169 du traité de la CEE. Or, même dans pareil cas, le droit italien interdit aux tribunaux d'écarter purement et simplement le droit national contraire au traité.

En outre, il convient de dire à propos de la jurisprudence dont il est ainsi fait état que les deux arrêts cités en premier lieu ne sauraient guère être invoqués comme exemples du fait que l'examen de la compatibilité du droit national avec le droit communautaire peut soulever des problèmes. On peut, en effet, déduire clairement de l'arrêt dans l'affaire 60/75 ce qui devait être considéré comme illicite, à savoir influencer les conditions du marché de manière à faire baisser les prix au-dessous du niveau des prix d'orientation, c'est-à-dire la vente de céréales par les organismes d'intervention de l'État à des prix inférieurs au niveau des prix d'orientation. Si, d'un autre côté, la Cour a omis de fournir une dernière précision dans l'arrêt 52/76 et n'a parlé qu'en termes généraux de la nécessité de ne pas mettre en péril les objectifs et le fonctionnement de l'organisation commune de marché, cela tient principalement au fait que le tribunal de renvoi ne lui avait pas fourni suffisamment d'éléments ni indiqué suffisamment de faits, ainsi qu'elle l'a souligné à plusieurs reprises dans son arrêt.

Dans la mesure, toutefois, où des décisions préjudicielles permettent effectivement des appréciations divergentes en ce qui concerne le problème de la compatibilité du droit national avec le droit communautaire — il est certain que la Commission a raison de soutenir qu'en règle générale, le juge national ne conserve qu'une étroite marge d'appréciation —, il importe de considérer, selon nous, tout d'abord qu'il n'est pas toujours possible d'établir avec clarté dans quel cas cela peut se faire, qu'il est donc difficile d'établir une catégorie particulière de cas de ce genre pour lesquels l'on pourrait à la rigueur admettre que le tribunal constitutionnel possède une compétence exclusive. Il ne faut notamment pas perdre de vue non plus que l'intervention du tribunal constitutionnel national ne permettrait pas d'aboutir à un résultat décisif dans nombre de cas de ce genre. Celui-ci ne peut pas apporter, en effet, le complément de clarté nécessaire au sujet du critère de «droit communautaire». La compétence en la matière reviendrait plutôt ici à la Cour de justice européenne, par exemple dans le cadre d'une nouvelle saisine.

Pour tous ces motifs, nous croyons qu'il n'est guère aisé d'opposer au principe de l'applicabilité directe du droit communautaire par les tribunaux nationaux la circonstance qu'il est nécessaire occasionnellement, à cet effet, de compléter les précisions qui ont été données au sujet de problèmes de droit communautaire et de préciser le contenu de ce droit.

c)

Enfin, en répondant aux questions déférées par le tribunal de renvoi en l'espèce, il convient également de tenir compte du fait que la procédure appliquée en Italie — intervention obligatoire de la Cour constitutionnelle — a également des effets favorables pour le droit communautaire. On a souligné à cet égard que dans cette hypothèse, en effet, l'inapplicabilité du droit national n'est pas seulement constatée dans les attendus d'un jugement pouvant être réformé par une juridiction supérieure et dont la portée est limitée aux parties au procès; la décision du tribunal constitutionnel est définitive, elle a effet «erga omnes» et elle reviendrait pratiquement à l'abrogation du droit national contraire au droit communautaire. Cette procédure permettrait le cas échéant aux justiciables de gagner du temps, à savoir lorsque le tribunal constitutionnel est saisi immédiatement au niveau de la première instance, et elle exclurait également tout risque qu'un cas d'espèce soit apprécié différemment par diverses juridictions. C'est notamment pour cette raison qu'il conviendrait de parler d'un renforcement de l'effet du droit communautaire, étant donné que son application uniforme se trouve ainsi assurée en toute hypothèse.

Au sujet de ces observations — qui ne manquent assurément pas de faire impression — nous dirons tout d'abord qu'il ne s'agit nullement, du point de vue du droit communautaire, d'éliminer purement et simplement du droit italien la procédure visant à obtenir la constatation de l'inconstitutionnalité d'une loi nationale. La seule chose qui importe aux fins du droit communautaire, c'est que son application — là où l'application directe est voulue par le législateur communautaire — ne rencontre aucun obstacle de droit national. Et il faut considérer que constitue indubitablement un obstacle de ce genre — ainsi que nous l'avons montré — le fait que le tribunal constitutionnel aurait seul le pouvoir d'écarter l'application du droit national contraire au droit communautaire.

Nous soulignerons en outre — et cela parce qu'il est clairement question dans la jurisprudence des droits de particuliers —, que ce qui revêt ici, à nos yeux, une importance capitale, c'est de savoir si l'application du droit communautaire peut se faire sans difficulté «in concreto». Il est manifeste que tel n'est pas le cas dans le cadre du système italien, étant donné qu'en vertu de celui-ci, le droit communautaire n'est pas appliqué pendant tout un temps, avec toutes les conséquences défavorables qui en découlent pour les conditions de concurrence des entreprises et des personnes opérant en Italie ou pour les personnes et entreprises d'autres États membres dont l'accès au marché italien se trouve rendu plus difficile. On ne saurait admettre cela du point de vue du droit communautaire, lequel doit être appliqué partout de manière uniforme. En effet, il n'existe pas ici de compensation quelconque des inconvénients de cette nature et d'autres inconvénients qui peuvent encore découler de cette situation — comme par exemple la nécessité de procéder à divers niveaux d'instance — par les avantages que les décisions du tribunal constitutionnel peuvent avoir pour la mise en œuvre du droit communautaire en général du fait qu'une fois que ce tribunal a tranché, il est établi impérativement que certaines dispositions nationales déterminées ne sauraient plus être appliquées en aucun cas.

d)

En résumé, nous dirons qu'aucun des arguments invoqués en faveur de l'intervention obligatoire de la Cour constitutionnelle ne saurait avoir d'importance décisive et que la réponse à la première question doit rester celle qu'impose, ainsi que nous l'avons montré précédemment, la jurisprudence de la Cour.

4.

Il n'est dès lors plus nécessaire, en fait, d'analyser le problème que soulève la deuxième question de l'ordonnance de renvoi. Tout au plus est-il possible de dire encore brièvement à ce sujet ce qui suit.

Ce que nous avons dit précédemment montre sans doute clairement que la deuxième question ne peut recevoir qu'une seule réponse qui est la suivante. Si le juge italien devait effectivement attendre la décision de la Cour constitutionnelle lorsqu'il veut s'abstenir d'appliquer du droit national contraire au droit communautaire, on ne saurait perdre de vue que le jugement de cette Cour produit effet rétroactif à la date d'entrée en vigueur de la disposition de droit communautaire dont il s'agit.

Il s'agit là d'une condition fondamentale pour permettre au droit communautaire de s'appliquer encore aussi loin que possible «ex post» et pour fournir une compensation nécessaire de sa non-application provisoire.

On pourrait encore ajouter à cela à la rigueur que le principe de la sécurité juridique doit naturellement être respecté. Nous songeons à cet égard à des problèmes tenant à la prescription, à l'autorité de la chose jugée ou à l'expiration des délais. Tout a été dit à ce sujet dans les affaires 33/76 (Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG/Landwirtschaftskammer für das Saarland, arrêt du 16 décembre 1976, Recueil 1976, p. 1989) et 45/76 (Cornet BV/Produktschap voor Siergewassen, arrêt du 16 décembre 1976, Recueil 1976, p. 2043), ce pourquoi nous pouvons nous limiter ici à cette simple indication.

III —

Nous estimons, par conséquent, qu'il conviendrait de répondre aux questions posées par la Pretura de Susa dans les termes suivants:

Les dispositions du droit communautaire produisant effet direct, c'est-à-dire qui sont directement applicables au sens de la jurisprudence constante de la Cour en la matière, ne peuvent pas être affectées dans leurs effets par des dispositions nationales incompatibles avec elles, peu importe que ces dispositions nationales aient été arrêtées antérieurement ou postérieurement aux dispositions communautaires. Le fait qu'un tribunal constitutionnel peut constater l'inconstitutionnalité de dispositions nationales de cette nature ne saurait empêcher le juge national de faire application des dispositions du droit communautaire directement applicables, et cela lors même que l'inconstitutionnalité des dispositions nationales incompatibles avec ces dispositions communautaires n'aurait pas encore été constatée.

La protection de droits subjectifs de justiciables qui sont garantis par des dispositions de droit communautaire directement applicables, doit être assurée avec effet à la date de l'entrée en vigueur du droit communautaire. Par conséquent, le juge national saisi doit assurer le respect du droit communautaire dès l'entrée en vigueur de celui-ci.


( 1 ) Traduit de l'allemand.

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