Introduction et fondement juridique

Le 27 juillet 2023 et le 11 septembre 2023, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu des demandes de consultation émanant respectivement du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au cours légal des billets de banque et des pièces en euros (1) (ci-après le «règlement proposé»).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 133 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui dispose que, sans préjudice des attributions de la BCE, le Parlement européen et le Conseil doivent établir les mesures nécessaires à l’usage de l’euro en tant que monnaie unique et que ces mesures doivent être adoptées après consultation de la BCE. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

1.   Observations générales

1.1.

La BCE est favorable au règlement proposé, qui s’appliquera dans les États membres dont la monnaie est l’euro. La BCE soutient résolument l’établissement, dans le droit dérivé de l’Union, de règles relatives au cours légal des billets et pièces en euros dans l’ensemble de la zone euro. Ces règles favoriseront la sécurité juridique nécessaire en ce qui concerne la notion de «cours légal» dans le droit de l’Union, à savoir le statut attribué aux billets en euros dans le droit primaire de l’Union et aux pièces en euros dans le droit dérivé de l’Union (2). Les règles énoncées dans le règlement proposé garantiront également la cohérence, tout en tenant compte des différences, avec la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant l’euro numérique (3) (ci-après le «règlement proposé relatif à l’euro numérique»), qui comprend des règles concernant le cours légal de l’euro numérique. Le règlement proposé contribuera à garantir que l’euro numérique, s’il est émis, complète, mais ne remplace pas, les billets et les pièces en euros.

1.2.

La BCE est particulièrement favorable aux mesures prévues dans le règlement proposé concernant la nécessité, pour les États membres dont la monnaie est l’euro, de garantir un accès suffisant et effectif aux espèces. La BCE a toujours accueilli favorablement les projets de législation nationale visant à protéger la disponibilité des espèces (4). La BCE souscrit pleinement à l’idée que l’accès aux espèces est nécessaire pour préserver l’effectivité de leur cours légal. Si les citoyens n’ont pas accès aux espèces, ils ne pourront pas les utiliser comme moyen de paiement et comme réserve de valeur (5).

1.3.

En vertu du traité, la BCE est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque en euro dans l’Union (6). Les billets en euros émis par la BCE et les banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l’euro sont les seuls billets ayant cours légal dans la zone euro (7). Le cours légal des pièces en euros est prévu par le droit dérivé de l’Union (8). Il n’existe toutefois aucune définition juridiquement contraignante du terme «cours légal» dans le droit dérivé de l’Union.

1.4.

La Cour de justice a examiné la notion de «cours légal» dans un arrêt en se référant à la recommandation 2010/191/UE de la Commission (9), qui précise que, lorsqu’il existe une obligation de paiement, le cours légal des billets de banque et pièces en euros devrait impliquer: a) l’acceptation obligatoire de ces billets et pièces (10), l’acceptation à la valeur nominale et c) le pouvoir libératoire.

1.5.

La Cour a également précisé que la notion de «cours légal» mentionnée à l’article 128, paragraphe 1, du traité constitue une notion de droit de l’Union devant trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme (11). L’article 133 du traité donne pouvoir au seul législateur de l’Union d’adopter les règles juridiques régissant le cours légal des billets et pièces libellés en euros, dans la mesure où cela s’avère nécessaire à l’usage de l’euro en tant que monnaie unique. Une telle compétence exclusive exclut toute compétence des États membres en la matière, sauf s’ils agissent en vertu d’une habilitation donnée par l’Union pour adopter de telles règles ou lorsque la mise en œuvre d’actes de l’Union le requiert (12).

1.6.

Comme il est indiqué dans l’exposé des motifs accompagnant le règlement proposé (13), les discussions du groupe d’experts sur le cours légal de l’euro (Euro Legal Tender Expert Group, ELTEG) ont confirmé l’existence d’une insécurité juridique concernant le cours légal des euros en espèces et de différences dans l’application de ses principes au sein de la zone euro. Elles ont également mis au jour des préoccupations quant à l’incidence sur l’accès aux espèces de la réduction de la couverture géographique des distributeurs automatiques de billets (DAB) et de la réduction des services de traitement des espèces dans les succursales bancaires (14).

1.7.

Le règlement proposé contribuera à garantir que les euros en espèces restent disponibles, y compris dans les régions périphériques, et acceptés en paiement dans l’ensemble de la zone euro, renforçant ainsi la stratégie fiduciaire de l’Eurosystème (15). Malgré la numérisation de l’économie de l’Union et l’utilisation croissante des moyens de paiement électroniques, les espèces continuent de jouer un rôle important dans la société (16). La possibilité de payer en espèces reste particulièrement importante pour certains groupes dans la société, pour diverses raisons légitimes, pourraient préférer utiliser des espèces plutôt que d’autres instruments de paiement ou qui n’ont pas accès au système bancaire et aux moyens de paiement électroniques. Parmi ces groupes figurent les citoyens handicapés, les immigrés, les citoyens socialement vulnérables, les personnes âgées, les mineurs et d’autres personnes ayant un accès limité ou inexistant aux services de paiement numériques (17).

1.8.

En outre, les espèces sont un instrument de paiement utile car elles sont largement acceptées, sont rapides et facilitent le contrôle des dépenses du payeur. Par ailleurs, il s’agit actuellement du seul moyen de paiement permettant aux citoyens de régler une transaction en monnaie de banque centrale qui soit, de plus, réglée immédiatement, tout en garantissant la protection de leur vie privée (18). En tant que monnaie de banque centrale, les euros en espèces garantissent la convertibilité de la monnaie de banque commerciale, ce qui rassure les citoyens quant à la facilité d’utilisation de la monnaie de banque commerciale en tant que moyen de paiement et à sa fonction de réserve de valeur. Les euros en espèces jouent donc leur rôle dans le maintien de la stabilité financière et la transmission de la politique monétaire.

2.   Interdiction claire des exclusions ex ante unilatérales des espèces

2.1.

La BCE partage les préoccupations exprimées dans le règlement proposé concernant les « exclusions ex ante unilatérales des espèces » par les détaillants ou les prestataires de services. La propagation de ces situations compromettrait gravement le cours légal des billets et pièces en euros (19). Il conviendrait d’inclure dans le règlement proposé une nouvelle disposition indiquant clairement que les exclusions ex ante unilatérales des espèces sont interdites.

2.2.

La BCE suggère également de modifier la définition des exclusions ex ante unilatérales des espèces dans le règlement proposé (20) afin de préciser qu’elle recouvre les pratiques consistant à refuser les paiements en espèces (par exemple, l’affichage d’une mention «Pas de paiement en espèces» à l’entrée des magasins ou aux points de vente) ainsi que les clauses contractuelles qui n’ont pas fait l’objet d’une négociation individuelle (par exemple, les contrats types prédéfinis). En outre, la disposition du règlement proposé relative aux exceptions au principe de l’acceptation obligatoire des billets et pièces en euros (21) devrait préciser que la charge de la preuve de l’existence d’un accord préalable entre le payeur et le bénéficiaire sur un autre moyen de paiement que les espèces incombe au bénéficiaire.

2.3.

Le règlement proposé précise que les exclusions ex ante unilatérales des espèces entrent dans son champ d’application (22). Il définit l’«exclusion ex ante unilatérale des espèces» comme une situation dans laquelle un détaillant ou un prestataire de services exclut unilatéralement les espèces en tant que mode de paiement et le payeur et le bénéficiaire ne conviennent pas librement d’un moyen de paiement pour un achat (23). Ainsi, les exclusions ex ante unilatérales des espèces ne sont pas des situations dans lesquelles il existe un accord préalable, négocié individuellement, entre le payeur et le bénéficiaire sur un autre moyen de paiement que les espèces, ce qui constituerait une dérogation valable au principe de l’acceptation obligatoire (24). Alors que les exclusions d’espèces convenues préalablement nécessiteraient une véritable négociation, les exclusions ex ante unilatérales des espèces impliquent une condition non négociable pour que le payeur puisse régler une dette pécuniaire auprès du bénéficiaire.

2.4.

Toutefois, le règlement proposé dispose également que les États membres doivent surveiller le niveau des exclusions ex ante unilatérales des paiements en espèces sur l’ensemble de leur territoire (25). Les considérants du règlement proposé indiquent que si un État membre conclut que des exclusions ex ante unilatérales des espèces portent atteinte au principe de l’acceptation obligatoire des paiements en billets et pièces en euros, il devrait prendre des mesures pour remédier à la situation. Ces mesures peuvent inclure une interdiction des exclusions ex ante unilatérales des espèces sur tout ou partie de son territoire (26).

2.5.

Certaines dispositions du règlement proposé semblent donc indiquer qu’une exclusion ex ante unilatérale des espèces ne constitue pas un accord préalable entre un payeur et un bénéficiaire pour utiliser un autre moyen de paiement que les espèces, de sorte que le principe de l’acceptation obligatoire s’appliquerait (27). L’une de ces dispositions (28) indique clairement que lorsqu’un détaillant ou un prestataire de services exclut unilatéralement les espèces en tant que mode de de paiement, par exemple en affichant une mention «Pas de paiement en espèces», le payeur et le bénéficiaire ne conviennent pas librement d’un moyen de paiement. Cela suggère que les exclusions ex ante unilatérales des espèces ne seraient pas exemptées du principe de l’acceptation obligatoire des billets et pièces en euros. Par conséquent, elles constitueraient des infractions au règlement proposé.

2.6.

Cette interprétation est toutefois difficilement conciliable avec l’obligation faite aux États membres de surveiller le niveau des exclusions ex ante unilatérales des espèces sur l’ensemble de leur territoire et de les interdire, sur tout ou partie de leur territoire, si le niveau d’acceptation des paiements en espèces sur leur territoire ou sur des parties de celui-ci porte atteinte au principe de l’acceptation obligatoire des espèces en euros. Si les exclusions ex ante unilatérales des espèces enfreignent le règlement proposé, la réponse des États membres devrait être de veiller au respect du règlement proposé, y compris en établissant des règles relatives aux sanctions et en prenant des sanctions contre ces exclusions des euros en espèces (29), plutôt que de surveiller l’étendue de ces situations illégales sur leur territoire.

2.7.

L’interdiction claire des exclusions ex ante unilatérales des espèces remplacerait alors l’obligation faite aux États membres de surveiller le niveau des exclusions ex ante unilatérales des paiements en espèces sur leur territoire et fournirait une définition claire de l’étendue et des effets du cours légal des euros en espèces (30).

3.   Exclusions ex ante unilatérales des espèces par des entités du secteur public

3.1.

Le règlement proposé n’exclut pas de catégories spécifiques de payeurs ou de bénéficiaires de son champ d’application (31). Dans le même temps, ses considérants reconnaissent que les États membres peuvent, en principe, restreindre l’obligation d’accepter des espèces, en agissant dans le cadre de leurs compétences et si certaines conditions (par exemple, motifs d’intérêt public, proportionnalité) sont remplies (32), comme l’a indiqué la Cour de justice (33). À cet égard, la BCE comprend que les pratiques consistant à refuser les paiements en espèces suivies par des entités du secteur public (par exemple, les hôpitaux publics et les musées publics) ne constituent pas en tant que telles des exceptions valables à l’obligation d’accepter les billets et pièces en euros introduites par les États membres agissant dans leur domaine de compétence. Dans la mesure où ces pratiques ne sont pas des procédures réglementées pour l’exécution des obligations de paiement (34) prévues par la législation d’un État membre, mais plutôt des pratiques unilatérales, elles constituent des exclusions ex ante unilatérales des espèces telles que définies dans le règlement proposé (35). Par conséquent, il conviendrait d’ajuster les considérants du règlement proposé (36) afin de préciser que les pratiques consistant à refuser les paiements en espèces suivies par des entités du secteur public relèvent également du champ d’application du règlement proposé et sont par conséquent interdites.

4.   Observations diverses

4.1.

Le règlement proposé s’applique «au règlement des dettes pécuniaires dans la mesure où elles doivent être réglées en espèces, en tout ou en partie, lorsqu’une obligation de paiement existe» (37). La BCE comprend que l’expression «dans la mesure où elles doivent être réglées en espèces» renvoie au droit du payeur de choisir de payer en espèces lorsque d’autres moyens de paiement sont disponibles. Toutefois, cette expression pourrait être également interprétée comme une limitation indéterminée du principe de l’acceptation obligatoire (38), ce qui pourrait signifier que seules certaines dettes pécuniaires peuvent être réglées en espèces. C’est pourquoi, pour des raisons de clarté juridique, la BCE suggère de modifier le règlement proposé à cet égard.

4.2.

En outre, en ce qui concerne les exceptions au principe de l’acceptation obligatoire des billets et pièces en euros, le règlement proposé dispose qu’un bénéficiaire aura le droit de refuser des euros en espèces «lorsque le refus est opposé de bonne foi, est fondé sur des motifs légitimes et temporaires et respecte le principe de proportionnalité, compte tenu de circonstances concrètes échappant au contrôle du bénéficiaire» (39). La BCE comprend que plusieurs conditions cumulatives ont été prévues pour l’application de l’exception de «bonne foi» afin d’imposer des critères élevés à un bénéficiaire invoquant cette exception pour justifier un refus d’espèces. La BCE se félicite de cette approche.

4.3.

La BCE comprend que l’absence d’espèces suffisantes pour rendre la monnaie (40) est un «motif légitime» très spécifique pour refuser les billets et les pièces en euros, qui n’éclaire pas la compréhension générale de l’exception de bonne foi. Toutefois, ce motif spécifique ne saurait être utilisé pour déterminer ce qui constitue des «circonstances concrètes échappant au contrôle du bénéficiaire» dans d’autres situations. En fait, il n’est pas certain que pareille circonstance échappe au contrôle du bénéficiaire, et la considérer comme un exemple indicatif irait à l’encontre de l’intention générale du législateur d’imposer des critères élevés pour recourir à l’exception de bonne foi au principe de l’acceptation obligatoire énoncé dans le règlement proposé.

4.4.

En outre, le règlement proposé habilite la Commission à adopter des actes d’exécution d’application générale concernant un ensemble d’indicateurs communs que les États membres doivent utiliser pour surveiller l’acceptation des paiements en espèces et l’accès aux espèces sur l’ensemble de leur territoire (41). Il indique explicitement que la Commission consultera la BCE lors de l’élaboration des actes d’exécution en question. Dans la mesure du possible, les travaux existants de l’Eurosystème dans ce domaine devraient servir de référence pour la définition des indicateurs communs. Le règlement proposé habilite également la Commission à adopter des actes d’exécution adressés à un État membre si elle estime que les mesures correctives proposées par cet État membre sont insuffisantes ou que l’acceptation de paiements en espèces ou l’accès aux espèces ne sont pas correctement assurés (42). Toutefois, il manque une référence similaire à la consultation de la BCE dans ce dernier cas. L’obligation de consultation de la BCE découle du fait que les actes pertinents, dans la mesure où ils mettent en œuvre le règlement proposé, seraient fondés sur l’article 133 du traité, qui mentionne spécifiquement la nécessité de consulter la BCE. Afin de garantir la sécurité juridique, le règlement proposé devrait faire explicitement référence à l’obligation de consulter la BCE avant que la Commission n’adopte des actes d’exécution adressés à un État membre.

4.5.

Enfin, la BCE se félicite de la référence à la convertibilité à parité entre les billets et pièces en euros et l’euro numérique dans le règlement proposé (43). Cette convertibilité est une conséquence naturelle du cours légal de l’euro en espèces et de l’euro numérique. La BCE propose toutefois de remplacer le terme «convertibilité» par le terme «fongibilité», car ce dernier reflète mieux l’idée que l’euro en espèces et l’euro numérique sont la même monnaie (c’est-à-dire l’euro), mais sous deux formes différentes. La BCE prend note du fait que l’article correspondant du règlement proposé relatif à l’euro numérique reflète celui du règlement proposé à cet égard (44), et attire l’attention des colégislateurs sur la nécessité de maintenir l’alignement de ces deux dispositions tout au long du processus législatif. Lorsque la BCE recommande d’apporter une modification au règlement proposé, des suggestions de rédaction précises, accompagnées d’un texte explicatif, sont présentées dans un document de travail technique distinct. Le document de travail technique peut être consulté en anglais sur le site internet EUR-Lex.

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(1)  COM(2023) 364 final.

(2)  Article 128, paragraphe 1, troisième phrase, du traité et article 16, troisième phrase, des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les «statuts du SEBC»); article 11 du règlement (CE) n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l’introduction de l’euro (JO L 139 du 11.5.1998, p. 1).

(3)  COM(2023) 369 final.

(4)  Voir, par exemple, le point 3.3 de l’avis CON/2022/40, le point 7.2 de l’avis CON/2021/9, le point 2.4 de l’avis CON/2020/21 et le point 9.2 de l’avis CON/2020/13. Tous les avis de la BCE sont publiés sur EUR-Lex.

(5)  Voir la section 1, page 1, et la section 3, page 6, de l’exposé des motifs du règlement proposé, ainsi que le principe 6 de l’ELTEG III dans le rapport final du groupe d’experts sur le cours légal de l’euro (ELTEG) du 6 juillet 2022 (Final report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG)), disponible en anglais sur le site internet de la Commission à l’adresse: www.ec.europa.eu

(6)  Article 128, paragraphe 1, première phrase, du traité et article 16, première phrase, des statuts du SEBC.

(7)  Article 128, paragraphe 1, troisième phrase, du traité et article 16, troisième phrase, des statuts du SEBC.

(8)  Article 11 du règlement (CE) n° 974/98.

(9)  Recommandation 2010/191/EU de la Commission du 22 mars 2010 concernant l’étendue et les effets du cours légal des billets de banque et pièces en euros (JO L 83 du 30.3.2010, p. 70).

(10)  La Cour a par ailleurs précisé que le cours légal exige non pas une acceptation absolue, mais seulement une acceptation de principe des billets et pièces en euros. Les États membres peuvent introduire des restrictions à l’obligation d’accepter les billets et pièces en euros s’ils agissent dans le cadre de leurs compétences et sous certaines conditions. Voir l’arrêt du 26 janvier 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 et C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, points 55 et 56 et 67 à 70. Dans ce contexte, la BCE suit de près toute évolution des législations nationales visant à limiter les possibilités de paiement en espèces et, partant, à porter atteinte au droit des citoyens de payer en espèces. Voir, par exemple, l’avis CON/2023/13, l’avis CON/2022/43, l’avis CON/2020/33 et l’avis CON/2019/39.

(11)  Voir l’arrêt du 26 janvier 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 et C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63 (ci-après l’«arrêt dans les affaires jointes C-422/19 et C-423/19»), point 45.

(12)  Voir l’arrêt dans les affaires jointes C-422/19 et C-423/19, points 50 à 52.

(13)  Voir la section 3, page 5, de l’exposé des motifs du règlement proposé, ainsi que le rapport final du groupe d’experts sur le cours légal de l’euro (ELTEG) du 6 juillet 2022 (Final report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG)), disponible en anglais sur le site internet de la Commission à l’adresse: www.ec.europa.eu

(14)  Voir le principe n° 6 dans le rapport final du groupe d’experts sur le cours légal de l’euro (ELTEG III) du 6 juillet 2022 (Final report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG)), disponible en anglais sur le site internet de la Commission à l’adresse: www.ec.europa.eu

(15)  Voir « La stratégie fiduciaire de l’Eurosystème », disponible sur le site internet de la BCE à l’adresse: www.ecb.europa.eu

(16)  Voir, par exemple, les points 2.4 et 2.7 de l’avis CON/2019/46, les points 2.1 et 2.2 de l’avis CON/2021/18 et le point 4.7 de l’avis de la Banque Centrale Européenne du 16 février 2022 sur une proposition de directive et de règlement relatifs à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (CON/2022/5) (JO C 210 du 25.5.2022, p. 15). La BCE a déclaré sa neutralité à l’égard des différents moyens de paiement, ce qui signifie qu’elle ne favorise pas un instrument par rapport à un autre. Voir le point 2.1 de l’avis CON/2015/55.

(17)  Voir, par exemple, le point 2.10 de l’avis CON/2022/9.

(18)  Voir le point 2.4 de l’avis CON/2017/8, le point 2.1 de l’avis CON/2019/41, le point 9.2.1 de l’avis CON/2020/13, le point 2.3 de l’avis CON/2020/21, le point 7.2.1 de l’avis CON/2021/9 et le point 2.1 de l’avis CON/2021/18.

(19)  Voir la lettre de la présidente de la BCE à M. Chris MacManus, député européen, sur la légalité du refus unilatéral des commerçants d’accepter des paiements en espèces dans le contexte des relations entre les entreprises et les consommateurs (L/CL/23/130), 23 juin 2023, disponible en anglais sur le site internet de la BCE à l’adresse: www.ecb.europa.eu

(20)  Voir l’article 3, point 4, du règlement proposé.

(21)  Voir l’article 5, paragraphe 1, du règlement proposé.

(22)  Voir l’article 2, paragraphe 1, du règlement proposé.

(23)  Voir l’article 3, point 4, du règlement proposé.

(24)  Voir l’article 5, paragraphe 1, point b), du règlement proposé.

(25)  Voir l’article 7 du règlement proposé.

(26)  Voir le considérant 6 du règlement proposé.

(27)  Voir l’article 3, point 4, et l’article 5, paragraphe 1, point b), du règlement proposé.

(28)  Voir l’article 3, point 4, du règlement proposé.

(29)  Voir l’article 12 et l’article 13, paragraphe 1, point b), du règlement proposé.

(30)  Voir les articles 7 et 9 du règlement proposé.

(31)  Voir l’article 2 du règlement proposé.

(32)  Voir les considérants 4 et 11 du règlement proposé.

(33)  Voir l’arrêt dans les affaires jointes C-422/19 et C-423/19, points 55 et 56 et 67 à 70.

(34)  Voir l’arrêt dans les affaires jointes C-422/19 et C-423/19, points 56 et 58.

(35)  Voir l’article 3, point 4, du règlement proposé.

(36)  Voir, en particulier, le considérant 11 du règlement proposé.

(37)  Voir l’article 2, paragraphe 1, du règlement proposé.

(38)  Voir l’article 4 du règlement proposé.

(39)  Voir l’article 5, paragraphe 1, point a), du règlement proposé.

(40)  Voir l’article 5, paragraphe 2, point ii), du règlement proposé.

(41)  Voir l’article 9, paragraphe 2, du règlement proposé.

(42)  Voir l’article 9, paragraphe 5, du règlement proposé.

(43)  Voir l’article 15 du règlement proposé.

(44)  Voir l’article 12 du règlement proposé relatif à l’euro numérique et l’article 15 du règlement proposé.