COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.11.2022

COM(2022) 687 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur les mesures correctives notifiées par la Hongrie au titre du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 pour la protection du budget de l’Union

(1)La présente communication fait suite à la proposition de la Commission européenne pour une décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie 1 (ci-après la «proposition de décision d’exécution du Conseil») du 18 septembre 2022. Elle fournit au Conseil les informations nécessaires pour prendre une décision conformément à l’article 6, paragraphe 10, du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union 2 (ci-après le «règlement relatif à la conditionnalité») avant le 19 décembre 2022.

(2)La procédure prévue au titre du règlement relatif à la conditionnalité a été ouverte par la transmission d’une notification écrite (ci-après la «notification») à la Hongrie le 27 avril 2022. Le 18 septembre 2022, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a adopté la proposition de décision d’exécution du Conseil conformément à l’article 6, paragraphe 9, du règlement relatif à la conditionnalité.

(3)Dans la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a présenté son évaluation des mesures correctives proposées telles que celles-ci ont été soumises par le gouvernement hongrois pour donner suite aux constatations de la Commission. En particulier, aux termes du considérant 28 de la proposition de décision d’exécution du Conseil, «étant donné que les problèmes constatés en Hongrie concernent à la fois le cadre juridique et, dans une large mesure, les pratiques administratives, l’évaluation du caractère adéquat des mesures correctives proposées par la Hongrie pour atteindre leur objectif, à savoir mettre fin aux violations et/ou aux risques pour les intérêts financiers de l’Union, dépendra de l’analyse des détails de ces mesures et de la mise en œuvre correcte, intégrale et effective de l’ensemble des étapes clés telles qu’indiquées dans les calendriers correspondants présentés par la Hongrie le 22 août. À cet égard, la Hongrie doit encore mener à bien des étapes clés pour mettre en œuvre plusieurs mesures correctives proposées.» Les étapes clés de la mise en œuvre (ci-après les «étapes clés de la mise en œuvre») sont également reproduites à l’annexe de l’exposé des motifs de la proposition de décision d’exécution du Conseil.

(4)Les considérants 11 et 12 de la proposition de décision d’exécution du Conseil résument les constatations de la Commission qui figurent dans la notification concernant les situations qui constituent des violations des principes de l’État de droit ainsi que les situations ou cas concernés par ces violations en Hongrie qui portent atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, ou pourraient constituer un risque pour celles-ci. Les constatations portent sur des irrégularités, lacunes et faiblesses systémiques graves dans les procédures de passation de marchés publics, qui entraînent une concentration des marchés attribués, de graves lacunes dans l’attribution des accords-cadres, la non-application des règles en matière de marchés publics et de conflits d’intérêts aux «fiducies d’intérêt public» et aux entités qu’elles gèrent, ainsi que le manque de transparence quant à la gestion des fonds par ces fiducies. En outre, les constatations concernaient également l’efficacité limitée des enquêtes et des poursuites portant sur les soupçons d’activités illégales, les problèmes relatifs à l’organisation des ministères publics, ainsi que l’absence d’un cadre efficace et opérationnel de lutte contre la corruption. La Commission a estimé que ces problèmes et leur récurrence au fil du temps témoignaient d’une incapacité, d’une impossibilité ou d’une réticence systémiques des autorités hongroises à empêcher les décisions contraires au droit applicable en matière de marchés publics et de conflits d’intérêts, et donc à lutter de manière adéquate contre les risques de corruption. Ces points constituent autant de violations des principes de l’État de droit, en particulier des principes de sécurité juridique et d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, et suscitent des inquiétudes quant à la séparation des pouvoirs.

(5)Au considérant 38 de la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a estimé que «considérées dans leur ensemble, les mesures correctives proposées seraient en principe de nature à remédier aux problèmes liés aux irrégularités, lacunes et faiblesses systémiques dans les procédures de passation de marchés publics, aux risques de conflits d’intérêts et aux préoccupations suscitées par les “fiducies d’intérêt public”, ainsi qu’aux motifs supplémentaires concernant les enquêtes, les poursuites et le cadre de lutte contre la corruption, pour autant que ces mesures soient toutes correctement et effectivement mises en œuvre.»

(6)La Commission a ajouté, au considérant 39, que les modalités d’application détaillées des mesures correctives proposées devaient encore être déterminées, notamment la manière dont les principaux éléments de ces mesures seraient transposés dans les textes législatifs proprement dits qui doivent être adoptés pour la mise en œuvre des mesures correctives. Au considérant 39, la Commission a également rappelé que, étant donné que plusieurs des problèmes constatés en Hongrie ne concernaient pas seulement des modifications du cadre juridique, mais aussi une mise en œuvre concrète des modifications dans la pratique, ces derniers nécessitant plus de temps pour produire des résultats concrets, tant que les éléments clés, au moins, de certaines mesures correctives n’étaient pas mis en œuvre au moment de la proposition de décision d’exécution du Conseil, comme indiqué dans le calendrier des mesures correctives présenté par la Hongrie le 22 août, un risque subsistait pour le budget de l’Union. En attendant l’entrée en vigueur de textes législatifs importants qui mettraient en œuvre plusieurs des mesures correctives proposées et compte tenu de l’évaluation présentée dans l’exposé des motifs, ainsi que de la possibilité que les mesures ne soient pas correctement mises en œuvre ou que les détails des mesures atténuent l’efficacité de celles-ci, la Commission a estimé le risque correspondant pour le budget de l’Union et a proposé des mesures au Conseil conformément à l’article 6, paragraphe 9, du règlement relatif à la conditionnalité.

(7)Sur cette base, la Commission a proposé la suspension de 65 % des engagements pris dans le cadre de trois programmes de la politique de cohésion au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, à savoir i) le programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus, ii) le programme opérationnel pour les transports intégrés Plus et iii) le programme opérationnel pour le développement territorial et l’implantation Plus. Dans le cas où ces programmes ne seraient pas approuvés au moment où le Conseil prend une décision, la Commission a proposé de suspendre l’approbation d’un ou de plusieurs d’entre eux. Par ailleurs, la Commission a proposé l’interdiction de conclure de nouveaux engagements juridiques, dans le cadre de programmes de l’Union en gestion directe et indirecte, avec des fiducies d’intérêt public et des entités que celles-ci détiennent.

(8)La proposition de décision d’exécution du Conseil reflétait l’engagement de la Hongrie de faire rapport à la Commission, au plus tard le 19 novembre 2022, de la mise en œuvre des mesures correctives présentées par le pays. Dans la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a également indiqué qu’elle informerait le Conseil de tout élément pertinent susceptible d’avoir une incidence sur son évaluation.

(9)À la suite des discussions entre les autorités hongroises et les services de la Commission, la Commission a reçu des informations de la part de la Hongrie le 19 novembre 2022 concernant les mesures prises pour mettre en œuvre les engagements pris par le gouvernement hongrois.

(10)Après avoir examiné les mesures correctives à la lumière de leur mise en œuvre plus détaillée par la Hongrie, la présente communication fournit au Conseil les informations nécessaires pour prendre une décision sur la proposition de décision d’exécution du Conseil. L’évaluation contenue dans la présente communication est fondée sur les documents reçus de la part des autorités hongroises avant le 19 novembre 2022, date limite pour l’évaluation 3 .

Évaluation du caractère adéquat et de l’état d’avancement des mesures correctives présentées par la Hongrie

(11)À la suite de l’adoption de la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a analysé, en particulier, les détails des actes juridiques concernés soumis par la Hongrie et la réalisation des étapes clés de la mise en œuvre. Sur cette base, elle a évalué le caractère adéquat des 17 mesures correctives présentées par la Hongrie dans sa lettre du 22 août 2022 pour donner suite aux constatations de la Commission figurant dans la notification, complétées par des engagements supplémentaires pris dans la lettre du 13 septembre 2022 (ci-après la «lettre de septembre»), en tenant compte des progrès réalisés dans leur mise en œuvre avant le 19 novembre 2022. La Commission a également tenu compte de la lettre sur la mise en œuvre des mesures correctives adressée par la ministre hongroise de la justice, Mme Varga, au commissaire Hahn le 19 novembre 2022 (ci-après la «lettre de novembre»).

(12)Les mesures correctives sont les suivantes:

I.renforcer la prévention, la détection et la correction des actes illicites et irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’Union grâce à la création d’une nouvelle Autorité pour l’intégrité;

II.mettre en place un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption;

III.renforcer le cadre de lutte contre la corruption;

IV.garantir la transparence de l’utilisation du soutien de l’Union par les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public;

V.introduire une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics;

VI.renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle afin de garantir la bonne utilisation du soutien de l’UE;

VII.réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par des fonds de l’Union qui sont clôturées avec une soumission unique;

VIII.réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par le budget national qui sont clôturées avec des soumissions uniques;

IX.mettre au point un outil de déclaration des soumissions uniques permettant de suivre les passations de marchés publics clôturées avec une soumission unique et d’en rendre compte;

X.développer le système électronique de passation des marchés publics (EPS) afin d’accroître la transparence;

XI.élaborer un cadre de mesure des performances évaluant l’efficience et le rapport coût/efficacité des passations de marchés publics;

XII.adopter un plan d’action visant à accroître le niveau de concurrence dans le cadre des marchés publics;

XIII.dispenser une formation destinée aux micro, petites et moyennes entreprises sur les pratiques en matière de passation de marchés publics;

XIV.mettre en place un régime d’aide destiné à compenser les coûts liés à la participation aux passations de marchés publics des micro, petites et moyennes entreprises;

XV.appliquer Arachne;

XVI.renforcer la coopération avec l’OLAF; ainsi que

XVII.adopter un acte législatif garantissant une plus grande transparence des dépenses publiques.

(13)Treize des mesures correctives ont fixé les étapes clés de la mise en œuvre à réaliser avant le 19 novembre 2022. Pour quatre mesures correctives, à savoir les mesures correctives viii. et xii. à xiv., la Commission a indiqué qu’il n’y avait pas d’étapes clés de mise en œuvre immédiate, étant donné que celles-ci nécessitent une période de mise en œuvre plus longue.

(14)Afin de respecter les délais fixés dans les étapes clés de la mise en œuvre, la Hongrie a adopté plusieurs actes législatifs entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre 2022. Toutefois, des discussions intenses entre les autorités hongroises et les services de la Commission ont été nécessaires pour tenter de garantir que ces actes seraient pleinement conformes aux mesures correctives et qu’ils seraient effectifs. Un respect plus en amont du libellé et de l’esprit des mesures correctives, garantissant l’efficacité de celles-ci, aurait permis de faciliter le processus et de présenter plus tôt cette évaluation actualisée. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale une «loi omnibus» contenant un certain nombre de propositions de modification des textes juridiques ayant été adoptés à la fin du mois de septembre et au début du mois d’octobre 2022. La loi omnibus est composée de deux projets de loi, l’un (T/2033) pour adoption selon la procédure ordinaire, pour lequel le vote final a eu lieu le 22 novembre 2022, et l’autre (T/2032) pour adoption selon la procédure applicable aux lois organiques (qui requiert une majorité des deux tiers), le vote final étant fixé au 6 décembre 2022. En conséquence, il est possible que des modifications qui concernent la mise en œuvre d’une seule mesure corrective soient réparties entre ces deux projets de loi, avec des dates d’adoption différentes. La version de travail anglaise de cette loi omnibus n’est parvenue aux services de la Commission que tardivement, le 18 novembre 2022.

(15)Conformément au règlement relatif à la conditionnalité, et à la lumière de ses articles 4 et 6, l’évaluation du caractère adéquat des mesures correctives nécessite de déterminer si ces mesures, telles qu’elles sont adoptées et compte tenu de leurs détails, sont susceptibles de mettre un terme aux violations en cause des principes de l’État de droit et/ou aux incidences sur la bonne gestion financière du budget de l’Union et sur les intérêts financiers de l’Union ou aux risques pour ceux-ci, et donc de parvenir à la conclusion que les conditions d’application du règlement ne sont plus remplies.

(16)La présente évaluation est sans préjudice de toute action future éventuelle de la Commission dans le cas où les actes juridiques concernés ou leurs modalités d’application seraient modifiés, ou dans le cas où les mesures correctives ne seraient pas ou cesseraient d’être effectivement mises en œuvre ou ne produiraient pas les résultats escomptés. Sur cette base, la Commission se réserve le droit de revoir sa position sur chacune des questions et, si toutes les conditions prévues par le règlement relatif à la conditionnalité sont remplies, d’ouvrir une nouvelle procédure.

(17)Dans sa lettre de novembre, le gouvernement hongrois s’est engagé à faire rapport à la Commission sur la mise en œuvre de toutes les mesures correctives sur une base trimestrielle et sans condition jusqu’au 31 décembre 2028, c’est-à-dire avant la fin de l’année au cours de laquelle le premier mandat de six ans du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité expirerait. Sans préjudice des mesures proposées pour la protection du budget de l’Union, la Commission continuera de contrôler la mise en œuvre correcte, intégrale et effective de l’ensemble des mesures correctives, notamment la mise en œuvre de toutes les étapes que la Hongrie s’est engagée à réaliser dans le cadre des mesures correctives, y compris de celles nécessitant une période de mise en œuvre plus longue (c’est-à-dire au-delà du 19 novembre 2022), ainsi que de tout autre engagement pris par la Hongrie dans le cadre des mesures correctives. 

I.Renforcer la prévention, la détection et la correction des actes illicites et irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’Union grâce à la création d’une nouvelle Autorité pour l’intégrité

(18)Le gouvernement hongrois s’est engagé à mettre en place une Autorité pour l’intégrité dans le but de renforcer la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption, ainsi que d’autres actes illicites et irrégularités dans la mise en œuvre de toute aide financière de l’Union. À cette fin, la Hongrie s’est engagée à doter l’Autorité pour l’intégrité de pouvoirs étendus. La Hongrie est également déterminée à adopter des règles spécifiques relatives à la nomination du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité et à la participation d’un comité d’éligibilité (ci-après le «comité d’éligibilité») visant à garantir l’indépendance totale de l’Autorité pour l’intégrité et des membres de son conseil d’administration.

(19)La création de l’Autorité pour l’intégrité, un organisme nouveau dans le contexte hongrois, est une mesure horizontale qui vise à remédier aux violations systémiques des principes de l’État de droit dans le domaine des marchés publics, lesquelles portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il s’agit de l’une des principales mesures correctives proposées par la Hongrie.

(20)Les étapes clés de la mise en œuvre pour cette mesure étaient les suivantes: i) l’adoption d’une décision gouvernementale établissant la mission de l’Autorité pour l’intégrité et le calendrier de sa mise en place, au plus tard le 5 septembre 2022, ii) la présentation à l’Assemblée nationale d’un projet de loi relatif à la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, au plus tard le 30 septembre 2022, iii) la nomination du conseil d’administration, au plus tard le 4 novembre 2022 et iv) le démarrage des activités effectives de l’Autorité pour l’intégrité à partir du 19 novembre 2022.

(21)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de mise en œuvre.

(22)Le 5 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté la décision gouvernementale nº 1424/2022 sur les tâches liées à la mise en place d’une autorité indépendante chargée de la prévention, la détection et la correction des actes illicites et des irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’UE. Cette décision gouvernementale est entrée en vigueur le 6 septembre 2022.

(23)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité (loi XXVII de 2022 sur le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne, ci-après la «loi sur l’Autorité pour l’intégrité»), qui a été promulguée le 10 octobre 2022 et est entrée en vigueur le 11 octobre 2022. Les autorités hongroises ont discuté de plusieurs modifications de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité avec les services de la Commission; la plupart des modifications ont été introduites dans le volet de la loi omnibus voté par l’Assemblée nationale le 22 novembre 2022. Toutefois, les modifications concernant les pouvoirs dont dispose l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne les déclarations de patrimoine ont été intégrées dans le volet de la loi omnibus pour lequel le vote final est fixé au 6 décembre 2022. Le 16 novembre 2022, à la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission un projet révisé du texte juridique de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité 4 . L’acte modificatif concernant la plus grande partie des modifications a été adopté le 22 novembre 2022 et tient compte des modifications apportées au texte juridique reçu par la Commission le 16 novembre 2022. La Commission n’est pas en mesure d’évaluer si les modifications concernant les déclarations de patrimoine, dont le vote à l’Assemblée nationale est prévu pour le 6 décembre 2022, entreront en vigueur telles qu’elles sont proposées ou si d’autres modifications seront déposées avant la date d’adoption.

(24)En ce qui concerne la préparation du projet de loi sur l’Autorité pour l’intégrité, le gouvernement hongrois s’est engagé à consulter largement les parties prenantes nationales et internationales, à solliciter les conseils stratégiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ainsi qu’à tenir compte des recommandations correspondantes. Outre la consultation de la Commission, le gouvernement hongrois a effectivement consulté l’OCDE, qui a formulé des propositions rédactionnelles le 27 septembre 2022. Le 4 novembre, le gouvernement hongrois a informé l’OCDE de la manière dont il tenait compte de ses avis dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité promulguée le 10 octobre 2022. En outre, le gouvernement hongrois a consulté le Conseil de l’Europe sur le projet de loi sur l’Autorité pour l’intégrité le 15 septembre 2022. Le Conseil de l’Europe a formulé des observations le 13 octobre 2022, après la promulgation de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité le 10 octobre 2022. Le gouvernement hongrois a répondu le 16 novembre 2022, après la présentation de modifications à la loi sur l’Autorité pour l’intégrité dans le cadre de la loi omnibus du 15 novembre 2022. Le gouvernement hongrois a tenu compte de certains avis ou de certaines propositions rédactionnelles, notamment à la suite de recommandations de la Commission conformes aux positions de l’OCDE et du Conseil de l’Europe. Les autorités hongroises ont expliqué pourquoi certains avis ou certaines propositions ne pouvaient pas être pris en compte 5 . Sur cette base, la Commission considère que le gouvernement hongrois a respecté les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective en ce qui concerne le processus de consultation. La Commission note que certaines recommandations ont été acceptées et prises en compte dans le texte juridique, tandis que d’autres ne l’ont pas été. Dans la mesure où certaines recommandations ont été prises en compte, la Commission considère que la consultation de l’OCDE et du Conseil de l’Europe a contribué à améliorer la conception de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité 6 . 

(25)En ce qui concerne la sélection et la nomination du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, les autorités hongroises compétentes ont agi conformément au calendrier et aux exigences de base définis dans la mesure corrective visant à garantir l’indépendance totale de l’Autorité pour l’intégrité et des membres de son conseil d’administration. Le 23 septembre 2022, le directeur général de la direction générale de l’audit des fonds européens (EUTAF) a lancé, au niveau international, un appel ouvert à manifestation d’intérêt aux fins de la sélection des trois membres du comité d’éligibilité, en se fondant sur les critères établis par la mesure corrective 7 . Le 11 octobre 2022, le directeur général de l’EUTAF a nommé les trois membres 8 du comité d’éligibilité. Le 14 octobre 2022, le comité d’éligibilité a publié un appel à candidatures pour le conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité en se fondant sur les critères établis par la mesure corrective 9 ; la date limite de dépôt des candidatures était le 25 octobre 2022. Le 28 octobre 2022, le comité d’éligibilité a publié la liste des candidats admissibles aux postes de président et de vice-président du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité. Le même jour, le président de la Cour des comptes a publié la grille d’évaluation à appliquer pour la sélection des membres du conseil d’administration 10 . Le 3 novembre 2022, le président de la Cour des comptes a désigné les membres sélectionnés 11 , qui ont été nommés par le président de la République le 4 novembre 2022.

(26)La procédure de sélection des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité s’est déroulée, eu égard aux conditions de forme, dans le respect des engagements pris au titre de la mesure corrective. La Commission fait toutefois remarquer que, d’après les informations publiées par la Cour des comptes, le second vice-président du conseil d’administration a été nommé alors même que d’autres candidats avaient obtenu un plus grand nombre de points à l’issue de la procédure de sélection. Selon les informations transmises par les autorités hongroises aux services de la Commission, cette situation est le résultat d’une procédure qui a permis au président désigné du conseil d’administration de faire passer des entretiens à deux candidats pour le poste de second vice-président 12 . Le choix s’est fait ensuite sur la base des informations communiquées par le président désigné, compte tenu de la nécessité de sélectionner un candidat ayant une expérience de la gestion des grandes organisations. Si, en principe, cela facilite la mise en place d’un conseil d'administration susceptible de coopérer efficacement, cette procédure n’est pas prévue en tant que telle par la mesure corrective, qui prévoit que le conseil d’administration est nommé à la suite d’un contrôle d’éligibilité effectué par le comité d’éligibilité et d’une procédure de sélection par la Cour des comptes. La procédure n’a donc pas été totalement transparente en ce qui concerne ce choix. Il convient également de noter que les informations disponibles ne permettent pas à la Commission de conclure que le candidat nommé satisfait pleinement au critère concernant l’expérience internationale requise dans les domaines de la lutte contre la corruption et des marchés publics, même s’il remplit tous les autres critères énoncés dans les mesures correctives. Les deux autres membres du conseil d’administration remplissent pleinement l’ensemble des critères énoncés dans les mesures correctives.

(27)Le président de l’Autorité pour l’intégrité a fait savoir à la Commission qu’il envisageait de mettre en place une organisation plus grande (comptant au moins 120 personnes) que celle prévue dans la mesure corrective (au moins 50 personnes) et de la doter d’un budget en conséquence. Il a également annoncé qu’il prévoyait, pour les membres du personnel, des régimes de rémunération permettant d’attirer des experts du secteur privé, avec le risque que ces régimes dépassent les niveaux de rémunération des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité. Il a également signalé que le gouvernement hongrois ne s’était pas opposé à cette demande, même si la finalisation du budget est toujours en discussion. Le recrutement du personnel est en cours, et le président a confirmé qu’il était la seule autorité investie du pouvoir de nomination, aucun membre du gouvernement n’étant associé à ce processus. Les plans en matière d’allocation des ressources et de recrutement demeurent soumis à des décisions budgétaires qui restent à adopter. S’ils sont approuvés, ils constitueront une avancée et contribueront à l’efficacité de l’institution.

(28)Le 18 novembre 2022, le conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité a tenu sa première réunion officielle, dont le procès-verbal a été transmis aux services de la Commission.

(29)En ce qui concerne les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité, les articles pertinents 13 de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité confèrent à cette dernière la plupart des pouvoirs requis par la mesure corrective, et notamment: i) un accès complet aux informations relatives aux procédures de passation de marchés publics en cours, à venir ou projetées, ainsi qu’aux déclarations d'absence de conflit d’intérêts 14 [article 5, paragraphe 5, point a), et article 8, paragraphes 1 et 2; article 18, paragraphe 8)]; ii) le pouvoir de donner instruction à d’autres autorités de mener des enquêtes administratives en son nom [article 5, paragraphe 2, point a) et chapitre III, partie 7]; iii) le pouvoir de donner instruction aux autorités compétentes d’engager des procédures visant à vérifier les déclarations d'absence de conflit d’intérêts à la suite de plaintes et de soupçons concernant la gestion des fonds de l’Union (article 18, paragraphe 2); article 24, paragraphe 1]; article 25, paragraphe 1]; iv) le pouvoir d’engager des procédures visant à vérifier certaines déclarations de patrimoine [article 5, paragraphes 6, 6 a) et 7)]; v) le pouvoir de recommander aux pouvoirs adjudicateurs de recourir à une procédure particulière dans le cadre d’un marché spécifique ou d’une catégorie de procédures de passation de marchés [article 15, paragraphe 1, points a) à e)]; vi) le pouvoir d’ordonner au pouvoir adjudicateur de suspendre un appel d’offres en cas de soupçon de fraude, de corruption, de conflit d’intérêts ou d’autres irrégularités graves ou d’irrégularités constatées dans la procédure (article 21); vii) le pouvoir de formuler des recommandations à l’intention des pouvoirs adjudicateurs sur les motifs d’exclusion d’opérateurs économiques de marchés publics [article 15, paragraphe 1, point e), et article 16]; viii) le pouvoir d’engager une procédure devant l’instance d’arbitrage en matière de marchés publics pour manquement aux règles relatives à la passation de marchés publics en vertu de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics (article 15, paragraphe 4); ix) le pouvoir de demander le contrôle juridictionnel de toutes les décisions des autorités concernant des procédures de passation de marchés publics qui impliquent un soutien de l’Union et peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel (article 15, paragraphe 4); x) le pouvoir de publier un rapport analytique annuel sur l’intégrité comprenant des recommandations et des conclusions, avec l’obligation pour le gouvernement hongrois de répondre à l’Autorité pour l’intégrité et d’expliquer comment il entend donner suite aux conclusions du rapport (chapitre I, parties 5 et 6; article 74);

(30)La Commission relève que la dernière phrase de l’article 3 de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité, qui concerne l’exécution des tâches qui incombent à cette dernière, dispose que «[l]orsqu’un projet est écarté du financement de l’Union, cela ne conduit pas à priver l’Autorité de ses pouvoirs si la fraude, le conflit d’intérêts, la corruption et d’autres illégalités ou irrégularités portent atteinte ou risquent sérieusement de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union européenne ou à la protection des intérêts financiers de l’Union». Selon la manière dont elle est interprétée, cette disposition en tant que telle ne doit pas nécessairement priver l’Autorité pour l’intégrité de ses pouvoirs lorsqu’un projet est écarté du financement de l’Union. Dans la mesure où l’Autorité pour l’intégrité conserve son pouvoir d’appréciation des questions sous-jacentes concernant la fraude, les conflits d’intérêts, la corruption et d’autres illégalités ou irrégularités, ainsi que leur lien avec le budget de l’Union, cette disposition pourrait être interprétée comme signifiant que les projets eux-mêmes resteraient soumis au contrôle de l’Autorité pour l’intégrité. Or, l’interprétation et l’application de cette disposition dépendront des décisions des autorités hongroises, et il est même possible que cette disposition soit interprétée d’une manière qui permette de priver l’Autorité pour l’intégrité de ses pouvoirs à partir du moment où elle entame l’examen de certaines procédures de passation de marchés publics. Cette disposition pourrait donc être utilisée pour rendre l’Autorité pour l’intégrité inefficace et incapable de mettre fin aux problèmes structurels qui ont conduit la Commission à ouvrir la procédure au titre du règlement sur la conditionnalité. Pour être garanties, la sécurité juridique et l’efficacité de l’Autorité pour l’intégrité auraient nécessité que le libellé des dispositions considérées indique explicitement que les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité sont maintenus même après qu’un projet a été écarté du financement de l’Union, sans exception ni limitation. 

(31)La Commission accueille favorablement l’article 27/A de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité. En vertu de cette disposition, l’Autorité pour l’intégrité peut présenter une demande de révision ou une demande de réexamen concernant les décisions de rejeter un rapport d’infraction ou de mettre un terme à une procédure qui ont été prises par le ministère public ou les autorités chargées des enquêtes, conformément à la nouvelle procédure introduite à la suite d’une mesure corrective (v) 15 . Cette disposition devrait contribuer à rendre plus efficaces tant la mesure corrective (v) que la mesure corrective relative à l’Autorité pour l’intégrité. L’Autorité pour l’intégrité disposerait ainsi d’informations et d’éléments de preuve de première main concernant des situations susceptibles d’être pertinentes aux fins des procédures pénales. Elle devrait être en mesure de fournir les éléments nécessaires pour garantir que les enquêtes ou les poursuites relatives aux infractions pénales relevant de la nouvelle procédure au titre de la mesure corrective (v.) reprennent comme il se doit. Cependant, comme nous l’expliquerons ci-après, les détails de la mesure corrective concernant l’introduction d’une procédure spécifique dans le cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics présentent en soi certaines lacunes.

(32)La Commission relève en outre que, puisque l’Autorité pour l’intégrité sera habilitée, dans la plupart des cas, à adresser des recommandations aux pouvoirs adjudicateurs, si ces recommandations ne sont pas suivies et si la situation qui en découle est irrégulière, il est essentiel que l’Autorité pour l’intégrité soit en mesure d’engager des procédures judiciaires rapides et efficaces afin de garantir la légalité et de prévenir de manière sûre toute atteinte aux intérêts financiers de l’Union. C’est une condition indispensable pour garantir que l’Autorité pour l’intégrité soit en mesure de remédier aux violations structurelles qui ont conduit la Commission à ouvrir la procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité. L'article 15, paragraphe 4, a trait à la possibilité qui est donnée à l’Autorité pour l’intégrité d’«engager une procédure devant la juridiction ou l'organe compétent et en particulier, en ce qui concerne une illégalité relative aux marchés publics, d’entamer une procédure devant l’instance d'arbitrage en matière de marchés publics», tout en étant en mesure de demander l’adoption de mesures provisoires. En vertu de l'article 27, paragraphe 1, l’Autorité pour l’intégrité peut contester, dans le cadre d’un recours administratif, les décisions prises par l’instance d’arbitrage en matière de marchés publics (ci-après l’«instance d'arbitrage») ou une autre autorité en la matière en ce qui concerne des fonds de l’Union, et peut aussi demander des mesures provisoires.

(33)La Commission constate que l’Autorité pour l’intégrité peut entamer une procédure devant l’instance d'arbitrage et que les règles applicables prévoient que la durée de cette procédure n’excède pas vingt-cinq jours, à une exception près, qui est spécifique et limitée 16 . L’Autorité pour l’intégrité peut demander le réexamen de la décision de l’instance d’arbitrage auprès de la juridiction compétente immédiatement après la clôture de sa procédure de réexamen. Toutefois, certains aspects importants ne sont pas clairement énoncés dans la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité: la nécessité de suspendre la procédure de passation de marché public pendant la durée de la procédure devant l’instance d’arbitrage et la possibilité d’un contrôle juridictionnel si le délai dont dispose l’instance d'arbitrage pour rendre une décision expire avant qu’une décision ait été prise. La Commission note également que l’Autorité pour l’intégrité n’a pas la possibilité de saisir directement les tribunaux, ce qui pourrait être pourtant plus efficace dans certains cas. Par conséquent, il existe des doutes quant à l’efficacité du contrôle juridictionnel des cas dans lesquels le pouvoir adjudicateur ne suit pas la recommandation de l’Autorité pour l’intégrité.

(34)Il est important de noter qu’en ce qui concerne les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité en matière de vérification des déclarations de patrimoine, qui sont définies dans les modifications qui seront adoptées le 6 décembre 2022, l’article 5, paragraphes 6, 6 bis et 7, établit un système en vertu duquel: 

17 i) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine publiques de certaines personnes, l’Autorité pour l’intégrité serait habilitée à mener une «procédure d’examen des déclarations de patrimoine» non spécifiée. Sur la base de ses constatations, l’Autorité pourrait engager une procédure relative à une déclaration de patrimoine devant l’organisme compétent, lequel serait tenu d’informer l’Autorité pour l’intégrité des résultats de cette procédure;

18 ii) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine publiques d’autres personnes, l’Autorité pour l’intégrité serait uniquement habilitée à engager une procédure de vérification des déclarations de patrimoine devant l’organisme compétent chargé de leur vérification, lequel devrait informer l’Autorité pour l’intégrité des résultats de cette procédure; et

iii) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine (non publiques) des personnes physiques qui sont tenues de faire des déclarations de patrimoine en raison des pouvoirs de conseil, de décision ou de contrôle qu’elles exercent dans le contexte des fonds de l’Union, l’Autorité pour l’intégrité serait habilitée à engager une procédure de vérification devant l’organisme compétent et devrait être informée des résultats de celle-ci et de l’ouverture d’une enquête sur l’enrichissement des personnes.

(35)Comme les services de la Commission l’ont expliqué aux autorités hongroises dans les observations qu’elles ont formulées le 18 novembre 2022, un système de ce type n’est pas pleinement conforme à la mesure corrective en vertu de laquelle le gouvernement hongrois s’est engagé à transférer à l’Autorité pour l’intégrité les pouvoirs relatifs à la vérification des déclarations de patrimoine des personnes relevant de l'article 183 de la loi CXXV de 2018 (c’est-à-dire les personnes investies de hautes fonctions politiques n’exerçant pas de mandat de membre de l’Assemblée nationale: premier ministre, ministres, directeur politique du Premier ministre, secrétaires d’État). En vertu de cet engagement, l’Autorité pour l’intégrité devrait être la seule instance habilitée à vérifier directement les déclarations de patrimoine de ces personnes. Il apparaît, de surcroît, que ce système ne respecte pas non plus l’engagement supplémentaire formulé dans la lettre de septembre, en vertu duquel l’Autorité pour l’intégrité a le pouvoir de vérifier les déclarations de patrimoine publiques de tous les fonctionnaires à haut risque et a accès aux bases de données et registres pertinents afin de vérifier la véracité des informations contenues dans les déclarations. Ce système réduit les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité au simple droit de demander à d’autres organismes de vérifier les déclarations de patrimoine et d’être informée des résultats de ces vérifications. En outre, le champ d’application personnel de ce système n’inclut pas tous les fonctionnaires qui devraient relever de la notion de «fonctionnaires à haut risque» et, partant, des compétences de l’Autorité pour l’intégrité 19 . La procédure de vérification des déclarations de patrimoine non publiques est limitée aux personnes chargées de formuler des conseils sur les fonds de l’Union, de gérer ou de contrôler ces fonds, alors que cette limitation du champ d'application n’est pas prévue dans les engagements pris par le gouvernement hongrois 20 .

(36)En ce qui concerne la procédure de révocation des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, la Commission note avec satisfaction que la Hongrie a accepté de revenir sur la procédure initialement proposée afin de confier à un tribunal la compétence de statuer sur la révocation. La Commission observe toutefois que cette procédure est de courte durée, puisqu’il n’est prévu que trente jours entre le dépôt de la requête et la décision judiciaire en première instance. Compte tenu de ce délai, il serait difficile pour le membre du conseil d’administration concerné par une procédure de révocation d’organiser efficacement sa défense et pour la juridiction compétente d’assurer l’échange des mémoires, la tenue des audiences et la protection des droits de la défense et des droits procéduraux. En outre, la loi sur l’Autorité pour l’intégrité ne précise pas les effets du recours sur la position du membre concerné, et en particulier ne mentionne pas si le recours aurait un effet suspensif. Étant donné que le jugement en première instance, après une procédure de courte durée, semble entraîner immédiatement la révocation, l’effet utile du recours apparaît limité. L’organisation de la procédure de révocation dans son ensemble ne protège pas suffisamment les membres de l’Autorité pour l’intégrité contre toute influence indue et risque de porter atteinte à l’indépendance de l’Autorité pour l’intégrité.

(37)La Commission estime par conséquent que le cadre réglementaire de l’Autorité pour l’intégrité, tel qu’il est défini dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, ne respecte pas totalement les engagements pris au titre de la mesure corrective, qui ne peut donc pas être considérée comme pleinement efficace et adéquate en vertu du règlement relatif à la conditionnalité. La mesure corrective comporte les faiblesses, les risques et les lacunes suivants, qui compromettent l’efficacité et l’indépendance de l’Autorité pour l’intégrité et sa capacité à répondre aux constatations de la Commission: i) absence de disposition claire fixant que l’Autorité pour l’intégrité conserve sa compétence lorsqu’un projet ne bénéficie plus du financement de l’Union; ii) faiblesses du système de contrôle juridictionnel des décisions des pouvoirs adjudicateurs qui ne suivent pas les recommandations de l’Autorité pour l’intégrité; iii) faiblesses de la procédure de révocation; iv) rapport entre pouvoirs directs et pouvoirs de surveillance de l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne les différents groupes de déclarants et absence de transfert de compétence à l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne la vérification des déclarations de patrimoine des membres du gouvernement; v) limitation du champ d’application liée à l’absence d’inclusion de l’ensemble des «fonctionnaires à haut risque» dans les compétences de l’Autorité pour l’intégrité en matière de vérification des déclarations de patrimoine; vi) expérience internationale limitée d’un candidat nommé au conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, qui pourrait présenter un risque pour le fonctionnement efficace de l’organe.

II.Mettre en place un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption

(38)Le gouvernement hongrois s’est engagé à mettre en place, au plus tard le 1er décembre 2022, un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption (ci-après le «nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption»), auquel sont confiées les tâches suivantes:

i) examiner les mesures de lutte contre la corruption existantes et élaborer des propositions concernant l’amélioration de la détection, des enquêtes, des poursuites et des sanctions contre les pratiques de corruption;

ii) proposer des mesures visant à améliorer la prévention et la détection de la corruption;

iii) rédiger un rapport annuel analysant les risques et les tendances de la corruption et des pratiques de corruption, proposant des contre-mesures efficaces et des bonnes pratiques pour leur mise en œuvre effective et évaluant leur mise en œuvre effective.

(39)Le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption serait intégré dans la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité (voir la mesure corrective i décrite ci-dessus), et le président de l’Autorité pour l’intégrité serait le président du groupe de travail. D’autres éléments clés de la mesure corrective concernaient la participation pleine, structurée et effective d’acteurs non gouvernementaux actifs dans le domaine de la lutte contre la corruption et indépendants du gouvernement, des pouvoirs publics, des partis politiques et des intérêts commerciaux, ainsi que de représentants du gouvernement. Cela devrait garantir la parité entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, tant au niveau du nombre des membres que des droits de vote. En outre, des dispositions devraient prévoir le suivi, par le gouvernement hongrois, des rapports et recommandations du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. Le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption devrait tenir sa première réunion avant le 15 décembre 2022. Il devrait adopter son premier rapport pour l’année 2022 et le transmettre au gouvernement pour le 15 mars 2023 au plus tard.

(40)Les étapes clés de mise en œuvre de cette mesure étaient i) l’adoption, au plus tard le 5 septembre 2022, de la décision gouvernementale abrogeant la décision gouvernementale nº 1337/2022 du 15 juillet 2022, en vertu de laquelle le groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption mis en place par cette dernière décision serait abandonné, et ii) la présentation à l’Assemblée nationale, au plus tard le 30 septembre 2022, d’un projet de loi relatif à la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, définissant le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption.

(41)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de la mise en œuvre.

(42)Le 5 septembre 2022, le gouvernement hongrois a abrogé la décision gouvernementale nº 1337/2022 du 15 juillet 2022 relative au groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption en adoptant la décision gouvernementale nº 1424/2022 sur les tâches liées à la mise en place d’une autorité indépendante chargée de la prévention, la détection et la correction des actes illicites et des irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’UE. Cette décision gouvernementale énonçait l’engagement pris par la Hongrie de mettre en place, au plus tard le 1er décembre 2022, un nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption qui garantit, par l’intermédiaire du nombre de membres et des droits de vote, la participation sur une base paritaire des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux et qui bénéficie du soutien administratif de l’Autorité pour l’intégrité. La décision gouvernementale nº 1424/2022 est entrée en vigueur le 6 septembre 2022.

(43)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, qui mettait également en place le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. La loi sur l’Autorité pour l’intégrité a été promulguée le 10 octobre 2022 et est entrée en vigueur le 11 octobre 2022. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre de la loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant la loi sur l’Autorité pour l’intégrité. À la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, la Commission a reçu la version révisée du texte législatif avec la lettre de novembre. L’acte modificatif, adopté le 22 novembre 2022, reflète les modifications apportées au texte législatif reçu par la Commission le 19 novembre 2022.

(44)Lors de la préparation de ce projet de loi, le gouvernement hongrois s’était engagé à mener de vastes consultations avec les parties prenantes nationales et internationales, à solliciter les conseils stratégiques de l’OCDE et à tenir compte des recommandations correspondantes. Outre la Commission, le gouvernement hongrois a effectivement consulté l’OCDE ainsi que le Conseil de l’Europe. Il a informé la Commission de la manière dont il tenait compte des avis et/ou des propositions rédactionnelles de l’organisation, comme expliqué au point 24. Sur cette base, la Commission considère que le gouvernement hongrois a respecté les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective. La consultation de l’OCDE et du Conseil de l’Europe a contribué à améliorer le cadre réglementaire de la mise en place du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, dans la mesure où certaines recommandations ont été acceptées et prises en compte dans le texte législatif. Cependant, la Commission fait observer que certaines préoccupations exprimées, telles que le risque de chevauchement avec des activités existantes 21 , bien que reconnu par la Hongrie, ou l’absence d’outils permettant de demander ou d’obtenir auprès d’autres institutions les informations nécessaires à la préparation des travaux du groupe de travail, n’ont pas été prises en considération dans les textes législatifs.

(45)La deuxième partie de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité décrit le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. Elle énonce les missions de ce dernier (article 50), en mentionnant explicitement les situations de conflit d’intérêts, telles que définies dans les dispositions correspondantes de l’UE, qui sont prises en compte par le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, conformément à la mesure corrective. Le président du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est le président de l’Autorité pour l’intégrité (article 59). Elle définit également le processus de suivi des rapports annuels et recommandations du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, qui prévoit que le gouvernement hongrois examine le rapport et les propositions qu’il contient dans un délai de deux mois. S’il décide de ne pas donner suite à une proposition, le gouvernement transmet une motivation détaillée de sa décision au président du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption dans un délai d’un mois (article 52). La composition (article 54) et les règles de vote (article 61) du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption sont définies dans la loi. Conformément à la mesure corrective, les acteurs non gouvernementaux constituent 50 % des membres du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, à l’exclusion du président. Si la représentation de 50 % ne peut être atteinte, les droits de vote de ces membres sont modulés de manière à exprimer 50 % des voix, à l’exclusion du président. Les membres qui représentent les acteurs non gouvernementaux sont sélectionnés sur la base d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire, assortie de critères objectifs liés à l’expertise et au mérite. Le comité d’éligibilité est associé tel qu’il est prévu au point 11 (article 57). Il est habilité à élaborer un rapport parallèle qui sera mis à la disposition du public sur le site web du groupe de travail, sur lequel le rapport du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption serait également publié (article 53). Enfin, la quatrième partie de la loi prévoit que le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est mis en place au plus tard le 1er décembre 2022 et tient sa première réunion avant le 15 décembre 2022. Le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est tenu d’adopter son premier rapport pour 2022 et de le transmettre au gouvernement au plus tard le 15 mars 2023 (article 77).

(46)La Commission estime que la Hongrie a réalisé les étapes clés de la mise en œuvre. Le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption tel qu’il est défini dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, respecte les engagements fixés par la mesure corrective.

(47)La Commission constate qu’un appel à candidatures ouvert visant à sélectionner les représentants des acteurs non gouvernementaux du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption a été lancé le 11 novembre 2022, la date limite de dépôt des candidatures étant fixée au 24 novembre 2022.

III.Renforcer le cadre de lutte contre la corruption

(48)Le gouvernement hongrois s’est engagé à adopter, au plus tard le 30 septembre 2022, des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption définissant les tâches des entités participant à la mise en œuvre de tout soutien financier de l’Union en ce qui concerne la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption. Les stratégies devaient comprendre une évaluation des principaux risques, facteurs et pratiques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à adopter une nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption et un nouveau plan d’action pour le 30 juin 2023 au plus tard. Une attention particulière devrait être accordée au renforcement du cadre institutionnel et normatif de la lutte contre la corruption de haut niveau en améliorant la transparence des travaux des pouvoirs publics, y compris au niveau politique supérieur. Le gouvernement hongrois s’est par ailleurs engagé à mettre pleinement en œuvre, pour le 30 juin 2023 au plus tard, toutes les mesures de la stratégie nationale de lutte contre la corruption existante pour la période 2020-2022.

(49)Comme la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, cette mesure corrective a un caractère horizontal et systémique afin de lutter contre la corruption et de garantir la transparence dans la sphère politique. Il s’agit de l’une des principales mesures correctives proposées par la Hongrie dans le cadre de la procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité.

(50)Dans la lettre de septembre, le gouvernement hongrois a en outre pris de nouveaux engagements concernant le champ d’application personnel et matériel des déclarations de patrimoine. À cet égard, il s’est engagé à soumettre à l’Assemblée nationale un projet de législation (applicable à compter du 1er novembre 2022) étendant le champ d’application personnel du système de déclarations de patrimoine i) aux personnes investies de hautes fonctions politiques en vertu des articles 183 et 184 de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique et à leurs proches vivant au sein du même ménage avec la personne concernée, et ii) aux membres de l’Assemblée nationale et à leurs proches vivant au sein du même ménage avec la personne concernée. La Hongrie s’est également engagée à étendre le champ d’application matériel afin d’y inclure non seulement les revenus, mais aussi les actifs 22 .

(51)Par ailleurs, dans la lettre de septembre, la Hongrie s’est engagée à mettre en place, pour le 31 mars 2023 au plus tard, un système de déclarations de patrimoine déposées par voie électronique dans un format numérique, qui sera stocké dans une base de données publique qui pourra être consultée gratuitement et sans qu’il soit nécessaire de s’enregistrer. Enfin, l’Autorité pour l’intégrité serait chargée d’examiner tant le cadre réglementaire que le fonctionnement du système de déclarations de patrimoine, y compris son champ d’application et ses processus de vérification, qui seront inclus dans un rapport d’examen le 31 décembre 2023 au plus tard.

(52)Les principales étapes de mise en œuvre de cette mesure étaient i) l’adoption, au plus tard le 30 septembre 2022, des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption définissant les tâches des entités participant à la mise en œuvre de tout soutien de l’Union et ii) la présentation à l’Assemblée nationale du projet de législation portant notamment sur l’extension du champ d’application personnel et matériel des déclarations de patrimoine, applicable à compter du 1er novembre 2022.

(53)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de la mise en œuvre.

(54)Le 30 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté la stratégie de lutte contre la fraude et la corruption en ce qui concerne la période de programmation 2021-2027 et la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience (décision gouvernementale nº 1470/2022). Cette stratégie ayant ensuite été modifiée, une nouvelle version a été adoptée et publiée le 15 novembre 2022 (décision gouvernementale nº 1540/2022, ci-après la «stratégie»). La stratégie a été renommée «Stratégie de lutte contre la fraude et la corruption pour les fonds de l’Union européenne». Cette stratégie est de portée générale, puisqu’elle couvre la mise en œuvre du soutien financier issu du budget de l’Union au titre des périodes de programmation 2014-2020 et 2021-2027, en particulier les fonds de la politique de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et la facilité pour la reprise et la résilience. Le Fonds européen agricole de garantie est couvert, mais de manière moins détaillée. La stratégie définit, en termes généraux, les tâches des entités participant à la mise en œuvre du soutien financier de l’Union en ce qui concerne la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption (chapitre III: Analyse de la situation et, en particulier, 3.2. Environnement institutionnel de la lutte contre la fraude). Elle comprend également une évaluation des principaux risques, facteurs et pratiques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption en Hongrie en ce qui concerne le financement de l’Union (chapitre 3.3 - Données sur la fraude et la corruption en Hongrie et 5.1.3. Analyse et gestion des risques pour éviter la fraude). Le chapitre V de la stratégie expose en termes généraux les mesures envisagées, qui sont énumérées de manière plus détaillée dans un plan d’action (annexe 3 de la stratégie). L’une de ces mesures consiste à établir une évaluation annuelle des risques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption. Plusieurs mesures du plan d’action découlent d’engagements pris dans le cadre d’autres mesures correctives, notamment la révision de la stratégie parallèlement à l’élaboration de la stratégie nationale de lutte contre la corruption pour le 30 juin 2023 au plus tard. La Hongrie élaborera et publiera un rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie.

(55)Le 27 septembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale un projet de loi visant à étendre le champ d’application personnel et matériel du système actuel de déclarations de patrimoine. Lors de la préparation de ce projet de loi, le gouvernement hongrois a consulté la Commission, comme l’exige la mesure corrective. Le 25 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XXXI de 2022 modifiant certaines lois sur la déclaration de patrimoine en ce qui concerne le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne, qui a été promulguée le 26 octobre 2022 (ci-après la «loi sur les déclarations de patrimoine»). La loi sur les déclarations de patrimoine est entrée en vigueur le 1er novembre 2022, assortie de certaines exceptions. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre de la loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant la loi sur les déclarations de patrimoine. Le 16 novembre 2022, à la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, la Hongrie a transmis aux services de la Commission les modifications du texte législatif; une version consolidée de celui-ci a été soumise avec la lettre de novembre. La présente évaluation se fonde sur ce dernier texte législatif, bien qu’il n’ait pas encore été adopté. L’adoption du projet de loi modificatif est prévue pour le 6 décembre 2022.

(56)Conformément à la mesure corrective, la loi sur les déclarations de patrimoine étend le champ d’application personnel de ces déclarations aux personnes investies de hautes fonctions politiques 23 et aux membres de l’Assemblée nationale, ainsi qu’aux proches vivant au sein du même ménage 24 . Elle étend également le champ d’application matériel des déclarations de patrimoine à tous les actifs pertinents (annexe I de la loi sur les déclarations de patrimoine).

(57)En ce qui concerne ce dernier point, la Commission observe que l’annexe I, partie A, de la loi sur les déclarations de patrimoine prévoit une exception concernant les biens immobiliers réservés à l’usage exclusif du déclarant, de son conjoint ou de son cohabitant et de son ou ses enfants vivant au sein du même ménage. L’annexe I précise en outre que, sur cette base, un bien immobilier au maximum peut être exclu de l’obligation de déclaration et donc ne pas être déclaré. La Commission regrette que cette exception ne concerne pas uniquement la résidence principale et puisse par conséquent être mise à profit pour dissimuler des biens immobiliers de luxe. La Hongrie a indiqué dans le cadre de plusieurs appels au niveau du secrétaire d’État qu’il serait remédié à ce problème dans les textes législatifs, mais ce n’est pas encore le cas à ce jour. En outre, malgré les explications fournies, qui confirment que les obligations de déclaration porteraient également sur les biens immobiliers situés en dehors de la juridiction de la Hongrie, le texte législatif ne comporte pas de formulation appropriée à ce sujet 25 . Ces lacunes dans le système de déclarations de patrimoine risquent de nuire à son efficacité.

(58)Dans le même temps, la Commission prend note des projets de modifications de toutes les lois pertinentes 26 , qui appliquent l’obligation d’effectuer une déclaration du patrimoine au 1er novembre 2022 (au lieu du 31 décembre 2022) pour le 31 janvier 2023 au plus tard, conformément aux dispositions introduites par la loi sur les déclarations de patrimoine. Cela permettra de garantir que les nouvelles règles s’appliqueront également à tout changement intervenant entre le 1er novembre 2022 et le 31 décembre 2022. Toutefois, le texte législatif concerné n’apporte pas suffisamment de clarté et de sécurité juridique, étant donné qu’il ne prévoit pas explicitement que la période allant de novembre à décembre 2022 sera couverte par les déclarations de patrimoine à effectuer en 2024, qui porteront donc exceptionnellement sur une période de 14 mois (c’est-à-dire de novembre 2022 à décembre 2023).

(59) Enfin, la Commission fait observer que l’engagement pris par le gouvernement hongrois de mettre en place, pour le 31 mars 2023 au plus tard, un système de déclarations de patrimoine déposées par voie électronique dans un format numérique, qui sera stocké dans une base de données publique qui pourra être consultée gratuitement et sans qu’il soit nécessaire de s’enregistrer, ne se reflète pas encore dans le cadre réglementaire. Selon la Hongrie, les règles relatives au système seront élaborées et adoptées ultérieurement, et au plus tard le 31 mars 2023. La Commission déplore que la Hongrie n’ait pas prévu une référence explicite à cette base de données publique dans la loi sur les déclarations de patrimoine. Ces lacunes pourraient également nuire à l’efficacité du système de déclarations de patrimoine.

(60)En ce qui concerne la mise en place d’un régime de sanctions en cas de violations des obligations en matière de déclaration de patrimoine, la Commission observe que la stratégie de lutte contre la fraude et la corruption pour les fonds de l’Union européenne (adoptée par la décision gouvernementale nº 1540/2022), visée au point 54 ci-dessus, fait référence à l’engagement spécifique de définir des mesures concrètes dans le plan d’action accompagnant la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption au-delà de 2022 afin d’établir un système efficace, proportionné et dissuasif de sanctions administratives et pénales en matière de déclarations de patrimoine pour le 1er octobre 2023 au plus tard, conformément à la mesure corrective.

(61)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, promulguée le 10 octobre 2022 et entrée en vigueur le 11 octobre 2022 (voir la mesure corrective i) décrite ci-dessus). Conformément à la mesure corrective, l’article 75 de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité a établi que l’Autorité pour l’intégrité est chargée de préparer un rapport ad hoc pour le 31 décembre 2023, qui examinerait le cadre réglementaire et le fonctionnement du système hongrois de déclarations de patrimoine, y compris son champ d’application et ses processus de vérification.

(62) En ce qui concerne les stratégies antifraude et de lutte contre la corruption, la Commission constate que la Hongrie a pris les étapes clés de mise en œuvre, malgré l’adoption d’une stratégie révisée par décision du gouvernement le 15 novembre 2022 au lieu de la date limite fixée au 30 septembre 2022. La Commission estime que la stratégie respecte les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective. En ce qui concerne le plan d’action accompagnant la future stratégie nationale de lutte contre la corruption au-delà de 2022, qui prévoit la mise en œuvre de l’engagement en faveur de la définition de mesures concrètes pour élaborer un ensemble de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, la Commission se réserve le droit d’en évaluer la transposition et la mise en œuvre en 2023 et au-delà. Dans ce contexte, la Hongrie est convenue de consulter la Commission sur le projet de stratégie nationale de lutte contre la corruption d’ici le 31 janvier 2023. La Commission rappelle également l’engagement pris par le gouvernement hongrois de lui faire rapport sur la mise en œuvre de toutes les mesures correctives sur une base trimestrielle, comme indiqué au point 17.

(63)En ce qui concerne les déclarations de patrimoine, la Commission estime que le cadre réglementaire relatif à ces déclarations, tel qu’il est défini dans la loi sur les déclarations d’actifs qui entrera en vigueur à compter du 1er novembre 2022, ne respecte pas totalement les engagements relatifs au système de déclarations de patrimoine, énoncés dans la lettre de septembre, étant donné qu’il exclut une catégorie importante d’actifs, comme indiqué au point 57. La Commission considère que les questions soulevées dans ce point constituent une lacune juridique et peuvent nuire à l’efficacité de la mesure corrective.

(64)Pour ces raisons, la Commission estime que les textes juridiques pertinents ne garantissent pas pleinement l’adéquation de la mesure corrective, compte tenu des faiblesses, des risques et des lacunes relevés aux points 57 à 59 ci-dessus.

IV.Garantir la transparence de l’utilisation des fonds de l’Union par les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public

(65)Le gouvernement hongrois s’est engagé à adopter pour le 30 septembre 2022 un acte modificatif visant à garantir l’application généralisée des règles relatives à la passation de marchés publics aux fondations gestionnaires d’actifs publics exerçant des activités d’intérêt général ainsi qu’aux personnes morales que celles-ci fondent et détiennent. Il s’est également engagé à adopter, pour la même date, un acte modificatif visant à garantir le plein respect de l’article 61 du règlement financier 27 , ainsi qu’à aligner les instructions et les pratiques sur les orientations de la Commission relatives à la prévention et à la gestion des conflits d’intérêts en vertu du règlement financier 28 , dans l’objectif d’améliorer et de clarifier les règles générales en matière de conflits d’intérêts ayant trait aux fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public et aux membres de leurs conseils d’administration.

(66)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure a été l’adoption, pour le 30 septembre 2022, des deux actes modificatifs mentionnés au paragraphe précédent.

(67)La Hongrie a pris les mesures suivantes dans ce cadre.

(68)Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XXIX de 2022 modifiant certaines lois concernant les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public qui accomplissent des missions publiques, l’administration fiscale et douanière nationale et les contrôles de l’Office européen de lutte antifraude en ce qui concerne le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne. Cette loi a été promulguée le 10 octobre 2022. Les dispositions de la loi relatives aux fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques sont entrées en vigueur le 13 octobre 2022.

(69)Conformément à la mesure corrective, la loi XXIX de 2022 a modifié la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics et la loi IX de 2021 sur les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques. À l’article 5 de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics, un nouveau point f) a été ajouté au paragraphe 1, qui dispose que les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques et les personnes morales que celles-ci fondent ou détiennent sont soumises à l’obligation de mener des procédures de passation de marchés conformément à la loi susmentionnée. L’article 15, paragraphe 3, de la loi IX de 2021 sur les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques a également été modifié pour établir des règles en matière de conflits d’intérêts. Ce paragraphe inclut désormais une mention explicite de la famille, de la vie affective, des affinités politiques ou nationales ou de tout autre intérêt personnel direct ou indirect, pour les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques et pour les personnes morales que celles-ci fondent ou détiennent, y compris les présidents et les membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance, ainsi que leurs employés. En outre, la loi a modifié les dispositions d’autres actes législatifs 29 conformément à la modification apportée à l’article 15, paragraphe 3, de la loi IX de 2021.

(70)La Commission note toutefois que les hauts fonctionnaires, y compris les hauts responsables politiques de l’Assemblée nationale et les organes autonomes hongrois, n’ont pas été exclus des conseils d’administration des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public, comme cela a été demandé lors des échanges avec la Hongrie. Au lieu de cela, depuis la proposition de décision d’exécution du Conseil du 18 septembre 2022, et bien que cette préoccupation ait également été systématiquement soulevée par la Commission dans ses rapports annuels sur l’état de droit, la Hongrie a réintroduit, à compter du 1er novembre 2022, la possibilité (au moyen d’une exception 30 à l’interdiction générale 31 ) que les cadres politiques de haut niveau aient d’autres emplois rémunérés. Cette exception crée une situation dans laquelle les cadres politiques de haut niveau peuvent participer à la prise de décision relative au versement de fonds publics à des entités dans lesquelles ils sont eux-mêmes employés et disposent de pouvoirs décisionnels essentiels 32 . Par conséquent, même si la Hongrie a répondu aux préoccupations soulevées dans la proposition de décision d’exécution du Conseil du 18 septembre 2022, l’exception introduite le 1er novembre 2022 rend néanmoins inadéquate la mise en œuvre de la mesure corrective.

V.Introduction d’une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics

(71)Le gouvernement hongrois s’est engagé à modifier le code de procédure pénale en vue de définir une procédure pour les infractions pénales spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion des marchés publics. Dans le cadre de la mesure corrective, la nouvelle procédure doit prévoir le contrôle juridictionnel de la décision prise par le ministère public ou par l’autorité chargée de l’enquête de rejeter un rapport d’infraction ou de clôturer la procédure pénale (c’est-à-dire clore une enquête pénale sans inculpation) concernant la corruption et les pratiques liées à la corruption telles que définies à l’article 4, paragraphe 2, de la directive (UE) 2017/1371 33 et au chapitre III de la convention des Nations unies contre la corruption. La nouvelle procédure doit conférer à un juge d’instruction le pouvoir d’ordonner l’ouverture ou la poursuite de la procédure pénale. Toute personne physique et morale, à l’exception des autorités publiques, pourrait déposer des requêtes dans le cadre de la procédure, ce qui pourrait également donner lieu à la possibilité de déposer un acte d’accusation devant une juridiction. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à faire en sorte que la nouvelle procédure soit applicable à partir du 1er janvier 2023. Il s’est engagé à attribuer, d’ici au 31 décembre 2022, des postes supplémentaires spécifiques à la juridiction chargée du contrôle juridictionnel de la décision du ministère public ou de l’autorité chargée de l’enquête pour rejeter un rapport d’infraction ou clôturer la procédure pénale.

(72)La lettre de septembre comprenait l’engagement de désigner, dans la loi sur le contrôle juridictionnel, le tribunal central de l’arrondissement de Buda comme le seul compétent sur le territoire hongrois pour examiner ces décisions et ordonner l’ouverture ou la poursuite de la procédure pénale. Il a également été confirmé que toutes les juridictions hongroises, y compris les juges d’instruction dans le cadre de la procédure au titre de la présente mesure corrective, devraient respecter les exigences d’indépendance et d’impartialité établies par la loi conformément à l’article 19, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE») et à l’acquis de l’UE pertinent.

(73)Cette mesure corrective est une mesure horizontale qui vise à remédier aux problèmes structurels en matière de poursuites en Hongrie et à faire en sorte que des mesures efficaces et dissuasives soient prises pour assurer la protection des intérêts financiers de l’Union, conformément à l’article 325 du TFUE.

(74)Les étapes clés de la mise en œuvre de cette mesure ont été i) la finalisation du projet de règlement d’exécution (nécessaire à l’application de la procédure de réexamen) et son adoption immédiatement après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi au plus tard le 31 octobre 2022, et ii) l’entrée en vigueur de la nouvelle loi modifiant le code de procédure pénale à la suite d’un réexamen ex ante par la Cour constitutionnelle (initié par le gouvernement) au plus tard le 15 novembre 2022.

(75)Le 3 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté une première version de la loi modifiant la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale (ci-après la «loi sur le contrôle juridictionnel»); ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 novembre 2022. Le 14 novembre 2022, les autorités hongroises ont communiqué aux services de la Commission une version révisée de la loi sur le contrôle juridictionnel; la même version figurait également dans la loi reprise dans la loi omnibus du 15 novembre 2022 dont l’adoption était prévue pour le 22 novembre 2022 34 . La loi modificative a été adoptée le 22 novembre 2022 et reflète les modifications apportées au texte législatif reçu par la Commission le 14 novembre 2022. Dans sa décision relative au réexamen ex ante de la loi sur le contrôle juridictionnel, la Cour constitutionnelle hongroise a estimé que ladite loi n’enfreignait pas le principe du monopole du ministère public, tel qu’énoncé à l’article 29, paragraphe 1, de la loi fondamentale de la Hongrie 35 .

(76)Le 11 octobre 2022, la Hongrie a présenté à la Commission, i) le projet de décret gouvernemental modifiant le décret gouvernemental 100/2018 du 8 juin fixant les modalités de l’instruction et de la procédure préparatoire et, ii) le projet de décret du ministre de la justice modifiant le décret 12/2018 du 12 juin, qui fixe les règles applicables à certains actes et aux personnes participant à la procédure pénale. Ces projets de décret représentent les projets de règlements d’exécution (ci-après les «règlements d’exécution») nécessaires à l’application de la procédure de réexamen telle que définie dans les étapes clés de la mise en œuvre. Le gouvernement hongrois a soumis à la Commission le dernier projet de ces règlements d’exécution, dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2023, avec la lettre de novembre. 

(77)La loi sur le contrôle juridictionnel met en œuvre la plupart des engagements proposés dans les mesures correctives en apportant des modifications pertinentes à la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale. En particulier, la nouvelle procédure porte sur les infractions pénales concernées telles que proposées dans le cadre de la mesure corrective (article 817/A, paragraphe 1). Elle permet aux personnes physiques et morales de présenter une demande de réexamen (article 817/C) et, pour autant que certaines conditions soient remplies, elle autorise le dépôt d’une demande de poursuites (article 817/H). La nouvelle procédure de réexamen relève de la compétence exclusive du tribunal central de l’arrondissement de Buda (article 817/E, paragraphe 1).

(78)La Commission se félicite également de certaines dispositions introduites après l’adoption de la première version de la loi sur le contrôle juridictionnel par l’Assemblée nationale, car elles visent à contribuer à l’efficacité de la mesure corrective. Conformément à ces dispositions, l’Autorité pour l’intégrité [voir la mesure corrective i)], qui aura en principe une connaissance approfondie des questions pertinentes pour les enquêtes et les poursuites relatives aux infractions pénales couvertes par la nouvelle procédure, peut également déposer une proposition de réexamen et de nouveau réexamen (article 817/C, paragraphe 7; article 817/H, paragraphe 3). L’Autorité pour l’intégrité, en tant qu’organisme public, ne peut pas présenter de demande de poursuites, sans porter atteinte au principe constitutionnel hongrois selon lequel les poursuites judiciaires relèvent de l’autorité du ministère public 36 . Toutefois, toute personne physique ou morale pourra introduire une demande de poursuites à la suite d’une demande de réexamen introduite par l’Autorité pour l’intégrité (article 817/I).

(79)En outre, dans le cadre de la nouvelle procédure, il est possible, y compris pour l’Autorité pour l’intégrité, de déposer une demande de nouveau réexamen si, même après une première demande d’examen, le ministère public ou l’autorité chargée de l’enquête décide à nouveau de rejeter un rapport d’infraction ou de clôturer la procédure pénale (article 817/H). Cette possibilité n’est offerte qu’à une personne qui, plus tôt dans l’affaire, a introduit une demande de réexamen. La Commission se félicite également du retrait de l’article 817/V de la disposition qui aurait permis au procureur général de former un recours extraordinaire contre les décisions prises au cours de la procédure.

(80)Dans le même temps, d’autres engagements n’ont pas été correctement pris en compte dans la loi sur le contrôle juridictionnel ou dans les règlements d’exécution, à savoir:

i) l’engagement de prévoir, au plus tard le 31 décembre 2022, des ressources humaines, des infrastructures et d’autres ressources suffisantes pour assurer le bon fonctionnement de la procédure (y compris des postes supplémentaires spécifiques pour au moins deux juges et au moins deux référendaires) au sein du tribunal central de l’arrondissement de Buda, et

ii) l’engagement de procéder à un examen du fonctionnement de la procédure au plus tard le 31 décembre 2023 et, si nécessaire, de prévoir l’adoption de modifications du cadre législatif après concertation avec la Commission au plus tard le 30 juin 2024.

(81)En ce qui concerne le premier engagement, les autorités hongroises ont informé la Commission qu’il n’incombait pas au gouvernement hongrois de prendre ces mesures, mais à l’organe judiciaire chargé de l’administration des tribunaux. La Commission n’a pas été informée de la mise en œuvre concrète de cet engagement. En ce qui concerne le second engagement, la Commission n’a été informée d’aucune disposition concrète énonçant l’obligation de procéder au réexamen de la procédure et de la modifier si nécessaire. Ces engagements peuvent encore être matériellement remplis après l’entrée en vigueur de la nouvelle législation et ne préjugent donc pas, à ce stade, de l’efficacité éventuelle de la mise en œuvre de la mesure corrective. La Commission restera donc vigilante concernant ces questions et suivra de près la situation sur la base des rapports trimestriels de la Hongrie visés au point 17 ci-dessus, ou de toute information qu’elle pourrait obtenir autrement. Le non-respect de ces éléments à compter du 1er janvier 2023, date à laquelle la nouvelle procédure sera applicable, risque de compromettre l’efficacité de la procédure.

(82)Dans le même temps, la Commission estime que des dispositions spécifiques introduisent une marge d’appréciation dans la procédure, qui pourrait être utilisée pour influencer l’issue de la nouvelle procédure à la suite d’une demande de réexamen (ou de nouveau réexamen) ou d’une proposition de poursuites, ce qui compromettrait l’efficacité de la mesure corrective.

(83)En particulier, les conséquences juridiques, pour le procureur, d’une décision judiciaire annulant sa décision à la suite d’une demande de réexamen ne sont pas clairement énoncées dans la réglementation applicable. L’article 817/G, paragraphe 3, prévoit que, «[d] ans le cas d’une enquête en cours ou de la poursuite de la procédure, le ministère public ou l’autorité chargée de l’enquête poursuit la procédure en tenant compte de la motivation de la décision du tribunal et, lorsque tout problème demeure non détecté, en s’efforçant de remédier aux irrégularités qui y figurent» (soulignement ajouté). Le libellé de la disposition sous-entend une certaine marge d’appréciation pour le procureur, qui ne serait pas juridiquement tenu de prendre une décision pleinement conforme à la décision judiciaire et pourrait simplement la prendre en compte ou simplement «s’efforcer» de remédier aux irrégularités constatées par la juridiction de recours. La Commission a proposé un libellé plus strict selon lequel le procureur serait tenu de prendre une décision «dans le plein respect des motifs de la décision du tribunal» et de «remédier aux irrégularités qui y figurent». La Commission estime que le pouvoir discrétionnaire conféré au procureur par la règle applicable affaiblit l’efficacité de cette mesure corrective et, partant, son adéquation, étant donné qu’il n’existe aucune garantie que les décisions soumises à un contrôle juridictionnel seront suivies par une action appropriée en termes de poursuites.

(84)En outre, pour les affaires pouvant faire l’objet d’une demande de poursuites, la loi sur le contrôle juridictionnel exige que le tribunal de première instance examine le motif de la demande de poursuites (articles 817/O et 817/P) à huis clos et sans audition de preuves, ce qui s’ajoute à l’examen préliminaire des raisons de fond établies dans le cadre de la nouvelle procédure.

(85)La Commission fait observer qu’un tel examen par le tribunal de première instance du motif de la demande de poursuites n’est pas prévu par les règles générales (lorsque le procureur dépose l’acte d’accusation) et dans le cadre de la procédure d’accusation privée substitutive (lorsque la victime dépose l’acte d’accusation). Selon la Commission, il s’agit d’un filtrage sur le fond par le tribunal de première instance qui présente le risque que ledit tribunal fasse une déclaration sur le fond de l’affaire avant de prendre connaissance des éléments de preuve. Un tel filtrage risquerait d’anticiper ou d’empêcher une décision sur le fond, sans possibilité de demander et de prendre connaissance des éléments de preuve dans l’affaire 37 . Il peut également, en pratique, inverser l’appréciation du juge d’instruction du tribunal central de l’arrondissement de Buda: si la procédure est à nouveau clôturée après l’annulation, par le juge d’instruction, de la décision initiale de rejeter le rapport d’infraction ou de clôturer la procédure et sans tenir compte de la décision de ce juge d’instruction, l’examen par le tribunal de première instance pourrait avoir pour effet d’écarter les conclusions du juge d’instruction, sans qu’aucune autre preuve ne soit entendue par le tribunal de première instance. Pour ces raisons, et compte tenu du rôle clé du juge d’instruction dans la phase préalable au procès, ce filtrage supplémentaire par le tribunal de première instance est inutile et nuit à l’efficacité de la mesure corrective.

(86)En outre, la disposition finale du texte législatif dont disposent les services de la Commission n’a pas clairement défini le champ d’application ratione temporis de ces nouvelles règles. En fait, le texte n’indique pas clairement que la nouvelle procédure sera applicable aux rapports d’infraction déposés après le 1er janvier 2023 et couvrant également des infractions prétendument commises auparavant, à l’exception des infractions prescrites (voir article 876/C, paragraphe 2). En particulier, le texte ne précise pas que l’existence d’une décision rejetant un rapport d’infraction ou d’une décision clôturant la procédure, adoptée avant le 1er janvier 2023 (liée à une allégation d’infraction qui n’est pas prescrite en raison du délai de prescription) ne supprime pas l’obligation pour l’autorité chargée de l’enquête ou le ministère public d’adopter une nouvelle décision en vertu de l’article 379 du code de procédure pénale 38 , qui peut faire l’objet d’une demande de réexamen (nouveau réexamen) dans le cadre de la nouvelle procédure. En outre, le texte ne prévoit pas que la nouvelle procédure puisse s’appliquer aux rapports d’infraction déposés avant le 1er janvier 2023, dans l’attente d’une décision de l’autorité chargée de l’enquête ou du ministère public.

(87)Sur cette base, la Commission estime que le cadre réglementaire pour l’introduction d’une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics, telles que définies dans les amendements à la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale, ne respecte pas tous les engagements fixés par la mesure corrective et contient des règles qui compromettent son efficacité. Comme expliqué dans l’exposé des motifs (point 96), la Hongrie était tenue de préciser correctement ses engagements dans des règles détaillées afin de garantir l’efficacité de la mesure. La manière dont la Hongrie a actuellement précisé son engagement juridique ne permet pas à la Commission d’établir que cette mesure corrective peut remédier efficacement aux questions soulevées à propos de l’inefficacité des enquêtes, des poursuites et des sanctions. Par conséquent, la mesure corrective telle qu’elle a été mise en œuvre n’est pas adéquate pour répondre de manière suffisante aux conclusions de la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité.

VI.Renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle afin de garantir la bonne utilisation des fonds de l’UE

(88)Le gouvernement hongrois s’était engagé à mettre en place, pour le 31 août 2022, un groupe de travail chargé d’inclure des dispositions dans les décrets gouvernementaux pertinents sur la mise en œuvre du soutien de l’Union. Ces dispositions devraient viser à renforcer les règles et procédures afin de prévenir, détecter et corriger plus efficacement les conflits d’intérêts, conformément à la définition figurant à l’article 61 du règlement financier. Ces dispositions devraient également prévoir un mécanisme de contrôle efficace de la validité des déclarations d’absence de conflits d’intérêts. Les dispositions devraient également viser à renforcer les capacités procédurales des autorités de gestion, des organismes intermédiaires et de l’autorité nationale chargée de la mise en œuvre du plan hongrois pour la reprise et la résilience, afin de renforcer la gestion des risques et la prévention, la détection et la correction de la fraude, de la corruption et du double financement. Le gouvernement hongrois s’était également engagé à créer une direction de l’audit interne et de l’intégrité (la «DIAI») chargée de vérifier régulièrement la validité des déclarations de conflit d’intérêts et des déclarations d’intérêts. Il s’était engagé à fournir à ladite direction les garanties nécessaires à son indépendance (par exemple, nomination du personnel de haut rang, durée du mandat du directeur sans possibilité de licenciement) et à établir des règles pour assurer le contrôle régulier de la validité des déclarations. Le gouvernement hongrois s’était également engagé à fournir les ressources financières et humaines nécessaires à l’EUTAF, afin de garantir la bonne utilisation des fonds de l’Union, de préserver l’indépendance de cet organisme et de lui permettre de s’acquitter de ses tâches actuelles ainsi que des tâches supplémentaires prévues par un certain nombre de mesures correctives.

(89)Les étapes clés de la mise en œuvre de cette mesure ont été i) la mise en place du groupe de travail pour le 31 août 2022, ii) la création de la DIAI au sein du cabinet du Premier ministre pour le 30 septembre 2022, et iii) l’adoption d’amendements aux décrets gouvernementaux pertinents pour le 30 septembre 2022.

(90)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour tenir compte des étapes clés pertinentes de la mise en œuvre.

(91)Conformément à la mesure corrective, un groupe de travail a été créé dans le délai applicable, avec la participation des services du cabinet du Premier ministre chargés de la gestion, du contrôle et de l’audit de l’utilisation des fonds de l’UE et de l’EUTAF. Le groupe de travail s’est réuni pour la première fois avec les services de la Commission le 8 septembre 2022 et en moyenne deux fois par semaine jusqu’au début du mois de novembre 2022.

(92)Le 30 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté:

i) le décret gouvernemental 374/2022 du 30 septembre modifiant le décret gouvernemental 272/2014 du 5 novembre relatif aux règles d’utilisation des fonds de certains fonds de l’Union européenne au cours de la période de programmation 2014-2020 et le décret gouvernemental 256/2021 du 18 mai relatif aux règles d’utilisation des fonds de certains fonds de l’Union européenne au cours de la période de programmation 2021-2027, et

ii) le décret gouvernemental 373/2022 du 30 septembre relatif aux règles et aux institutions responsables de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Hongrie.

Les décrets sont entrés en vigueur le même jour, avec certaines exceptions, notamment en ce qui concerne certaines dispositions relatives aux déclarations d’absence de conflit d’intérêts.

(93)Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté le décret gouvernemental n° 463/2022 modifiant les décrets gouvernementaux 373/2022, 256/2021 et 272/2014, qui a reporté au 15 novembre l’entrée en vigueur des dispositions susmentionnées relatives aux déclarations d’absence de conflit d’intérêts. Enfin, la loi XXVIII de 2022 modifiant certains actes relatifs au contrôle de l’utilisation des ressources budgétaires de l’Union européenne, qui a institué la direction de l’audit interne et de l’intégrité dans l’organisation des travaux du ministre chargé de l’utilisation des fonds de l’Union européenne (à savoir le cabinet du Premier ministre), a été adoptée par l’Assemblée nationale le 4 octobre 2022 et promulguée le 10 octobre 2022. Elle est entrée en vigueur le 13 octobre 2022. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre d’une loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant ladite loi. À la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission un texte juridique révisé en annexe à la lettre de novembre. L’acte modificatif, adopté le 22 novembre 2022, reflète les modifications apportées au texte juridique reçu par la Commission le 19 novembre. Le directeur faisant fonction (pour la période allant du 1er octobre 2022 au 31 décembre 2022) de la DIAI a été nommé le 30 septembre 2022.

(94)Conformément à la mesure corrective, le décret gouvernemental 373/2022 modifiant le décret 374/2022 ainsi que le décret gouvernemental 463/2022 introduisent des dispositions en vue de consolider les règles et les procédures afin de prévenir, détecter et corriger plus efficacement les conflits d’intérêts, conformément à l’article 61 du règlement financier et aux orientations de la Commission relatives à la prévention et à la gestion des conflits d’intérêts en vertu du règlement financier 39 . Les nouvelles dispositions couvrent la notion de conflit d’intérêts perçu et prévoient un mécanisme de contrôle efficace de la validité des déclarations d’absence de conflits d’intérêts Les décrets gouvernementaux modifiés prévoient que les membres du personnel concernés des autorités nationales déposent une déclaration générale d’absence de conflit d’intérêts lors de l’établissement d’une relation juridique ou avant de commencer une activité auprès d’un acteur du système institutionnel. Ils déposent également une déclaration d’absence de conflit d’intérêts avant de commencer tout acte de procédure 40 . Les destinataires finaux, les contractants, les sous-traitants et les personnes participant à la préparation et à la mise en œuvre d’un projet doivent déclarer tout conflit d’intérêts dans les cas prévus par les orientations de la Commission 41 . Les nouvelles dispositions prévoient que la DIAI vérifie la véracité des déclarations, à l’exception des déclarations faites par son propre personnel et par les membres de l’autorité d’audit (qui seront elles vérifiées par l’Autorité pour l’intégrité), sur la base d’un échantillon et d’un plan d’audit biennal, couvrant au moins 5 % du nombre de personnes tenues de présenter une déclaration d’absence de conflit d’intérêts chaque année 42 ainsi que tout soupçon de conflit d’intérêts qui lui aurait été signalé. L’obligation pour tous les acteurs de déposer des déclarations d’absence de conflits d’intérêts et pour la DIAI d’effectuer des contrôles s’applique depuis le 15 novembre 2022.

(95)Les décrets modifiés prévoient de veiller à un contrôle régulier et efficace et à une rotation régulière des employés occupant des postes sensibles, en particulier ceux qui traitent de la gestion des irrégularités, du contrôle ou de l’évaluation des risques. Ce point sera développé plus avant dans une méthode spécifique 43 . La Commission assurera le suivi de la mise en œuvre de cet engagement dans la pratique. En outre, conformément à l’engagement de veiller à une collecte appropriée des données et à la mesure corrective relative à Arachne (voir l’évaluation plus détaillée ci-dessous), les décrets modifiés contiennent des dispositions visant à assurer la transmission des données à Arachne et fixent dans leurs annexes les champs de données pertinents qui doivent être transmis à Arachne 44 . En outre, les décrets modifiés comportent des dispositions visant à appliquer de manière cohérente, systématique et étendue toutes les fonctions d’Arachne, et à tenir compte de toutes ses fonctions, dans la préparation et l’adoption des décisions relatives au financement de l’UE 45 .

(96)L’article 81 relatif à la modification de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, adoptée le 10 octobre 2022 et entrée en vigueur le 11 octobre 2022, contient une disposition visant à empêcher les soumissionnaires de participer à des appels d’offres dans le cadre de procédures de passation de marchés publics s’ils se trouvent dans une situation de conflit d’intérêts pertinente pour l’appel d’offres en question.

(97)Conformément à la mesure corrective, la législation relative à la direction de l’audit interne et de l’intégrité mentionne le rôle totalement indépendant de la DIAI, accompagné de garanties pertinentes (par exemple, en ce qui concerne la procédure de révocation). Elle expose également sa compétence en ce qui concerne les acteurs qui participent à l’exécution de toute ressource du budget de l’UE [article 29/B, paragraphe 3, de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique]. En outre, la législation applicable dispose clairement que le directeur exécute les tâches sans aucune ingérence de la part de toute autre institution, organe, parti politique, entité économique, association ou personne physique ou morale (article 29/B, paragraphe 5). Les employés de la DIAI seront sélectionnés sur la base d’un ensemble objectif de critères qui seront approuvés par l’Autorité pour l’intégrité. L’autorité contrôlera également le processus de recrutement des fonctionnaires et des employés de la direction (article 29/B, paragraphe 6). En outre, l’Autorité pour l’intégrité contrôlera le fonctionnement de la direction, ainsi que le respect du règlement intérieur et des lignes directrices (article 29/B, paragraphe 9). L’autorité sera compétente pour vérifier les déclarations d’absence de conflit d’intérêts et les déclarations d’intérêts du directeur de la DIAI et de ses employés (article 29/B, paragraphe 9 quater). En cas de problèmes de conformité graves ou récurrents, l’Autorité pour l’intégrité sera en mesure d’auditer la DIAI [article 29/B, paragraphe 9]. La DIAI est légalement tenue de fournir à l’Autorité pour l’intégrité, à la demande de celle-ci, un accès complet à toute déclaration d’absence de conflit d’intérêts et d’intérêts traitée par la direction. La DIAI devrait également fournir tous les documents gérés par la direction qui sont nécessaires à l’exercice des pouvoirs de l’autorité [article 29/B, paragraphe 9 ter, point b)]. La direction soumettra à l’Autorité pour l’intégrité un rapport annuel contenant des informations sur ses activités et, en particulier, sur les résultats des contrôles effectués, les mesures prises, le nombre de rapports reçus et les cas examinés (article 29/B, paragraphe 10). Enfin, la Commission se félicite que la Hongrie ait accepté 46 que l’Autorité pour l’intégrité ne soit pas tenue de prouver l’intention du déclarant en cas de déclarations fausses ou mal remplies. Cela a été confirmé dans les modifications adoptées dans le cadre de la loi omnibus le 22 novembre 2022.

(98)Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre d'une loi omnibus, un projet de loi concernant le changement de statut de l’EUTAF. Le projet de loi a été adopté le 22 novembre 2022. L’EUTAF passera de son statut actuel d’organisation budgétaire centrale agissant sous l’autorité du ministre chargé des finances publiques en un organe autonome de l’administration de l’État à compter du 1er janvier 2023 (article 1, paragraphe 1, et article 35, paragraphe 1). L’EUTAF comportera une rubrique distincte dans la structure du budget central. Elle soumettra la proposition relative à son budget, que le gouvernement transmettra sans modification à l’Assemblée nationale dans le cadre de la proposition législative relative au budget central et à son exécution. Son budget ne peut être modifié qu’avec l’accord de la direction générale si la modification est dûment et publiquement justifiée et ne compromet pas l’exécution efficace et en temps utile des tâches de la direction générale (article 2). La rémunération du directeur général et du directeur général adjoint est égale respectivement à 8,4 et 7,4 fois le salaire mensuel brut moyen dans l’économie nationale (article 30). Le directeur général arrête les principes de la politique de rémunération de la direction générale et des avantages non salariaux (article 31). L’indépendance fonctionnelle et professionnelle de l’EUTAF sera maintenue. Le personnel de l’EUTAF continuera à ne pas solliciter ni accepter d’instructions concernant ses travaux d’audit. La Commission se félicite des modifications susmentionnées apportées au cadre réglementaire régissant l’EUTAF, qui mettent effectivement en œuvre l’engagement présenté par la Hongrie dans sa lettre de septembre.

(99)La Commission estime que la Hongrie a réalisé l’étape clé de la mise en œuvre et que les textes législatifs pertinents respectent les engagements définis par la mesure corrective.

VII.Réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par des fonds de l’Union qui sont clôturées avec une soumission unique

(100)D’ici au 31 décembre 2022, le gouvernement hongrois s’est engagé à réduire à moins de 15 % la part des procédures d’appel d’offres financées par des fonds de l’Union et donnant lieu à des soumissions uniques en 2022, mesurée selon la méthode du tableau d’affichage du marché unique. Il s’est engagé à atteindre cet objectif sans condition et à le maintenir sans limitation dans le temps. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à prendre des mesures supplémentaires dans un délai de quatre mois, si la part des soumissions uniques dépasse 15 % au cours d’une année civile donnée, afin de faciliter la réduction des appels d’offres à soumissions uniques et de les ramener sous le seuil de 15 %. Le cas échéant, le gouvernement hongrois s’est engagé à informer en conséquence l’Autorité pour l’intégrité et la Commission. 

(101)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure était la réalisation par l’EUTAF du premier audit portant sur le respect de la méthode du tableau d’affichage du marché unique (et sur la communication des données individuelles à la Commission et au public, le cas échéant) au plus tard le 30 septembre 2022.

(102)Le 7 octobre 2022, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission le rapport d’audit sur l’adéquation de la méthode relative aux soumissions uniques publié par l’EUTAF. À la suite des observations formulées par les services de la Commission, l’EUTAF a modifié son rapport et publié un rapport d’audit final révisé le 3 novembre 2022. L’audit a permis de conclure que la méthode utilisée était adéquate et conforme à la méthode utilisée par le tableau d’affichage du marché unique, à une exception près pour laquelle l’EUTAF a formulé une recommandation. La Commission contrôlera le suivi de la recommandation de l’EUTAF dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus.

(103)La Commission estime que la Hongrie a franchi l’étape clé de la mise en œuvre et a reçu une assurance suffisante dans le rapport d’audit de l’EUTAF que la méthode utilisée est conforme à la méthode utilisée dans le tableau d’affichage du marché unique, comme l’exige la mesure corrective. Cette évaluation est sans préjudice de la réalisation du seuil de 15 % fixé conformément au point 100 ci-dessus. La Commission suivra la mise en œuvre de cette mesure corrective dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus. 

VIII.Réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par le budget national qui sont clôturées avec une soumission unique

(104)À l’instar de la mesure corrective précédente (vii.), le gouvernement hongrois s’est engagé à réduire à moins de 15 %, en trois étapes, au plus tard le 31 décembre 2024, la part des procédures d’appel d’offres financées par le budget national et clôturées avec des soumissions uniques au cours d’une année civile donnée, cette part étant mesurée selon la méthode du tableau d’affichage du marché unique. Il s’est engagé à atteindre cet objectif sans condition et à le maintenir sans limitation dans le temps. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à proposer des mesures supplémentaires dans un délai de quatre mois si la part des soumissions uniques dépasse 15 % au cours d’une année civile donnée, afin de faciliter la réduction des appels d’offres à soumission unique et de les ramener sous le seuil de 15 %. Le cas échéant, le gouvernement hongrois s’est engagé à en informer l’Autorité pour l’intégrité et la Commission.

(105)Selon l’annexe de l’exposé des motifs, aucune étape clé de mise en œuvre immédiate n’a été prévue pour cette mesure corrective. La Commission suivra la mise en œuvre de cette mesure corrective dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus.

IX.Mettre au point un outil de déclaration des soumissions uniques permettant de suivre les passations de marchés publics clôturées avec une soumission unique et d’en rendre compte

(106)Outre les mesures correctives liées à la réduction des procédures à soumission unique décrites ci-dessus (points vii et viii), le gouvernement hongrois s’est engagé à développer, pour le 30 septembre 2022 au plus tard, un nouvel outil de suivi et de déclaration permettant de mesurer la part des procédures de passation de marchés donnant lieu à des soumissions uniques financées par des ressources nationales, par une aide de l’UE ou par les deux. Il s’est engagé à le maintenir pour une durée illimitée. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à publier un rapport annuel écrit rédigé sur la base des informations recueillies au moyen de l'outil de déclaration des soumissions uniques, qui sera préparé par le ministère chargé des marchés publics et publié au plus tard le 15 février de chaque année sur le site internet du système électronique de passation des marchés publics (EPS).

(107)Les principales étapes de la mise en œuvre de cette mesure étaient i) le développement, au plus tard le 30 septembre 2022, d’un nouvel outil de suivi et de déclaration fondé sur des données provenant de l’EPS et ii) la confirmation par l’EUTAF que cet outil serait pleinement fonctionnel et opérationnel au plus tard le 30 septembre 2022.

(108)Le 7 octobre 2022, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission le rapport d’audit de l’outil de suivi et de déclaration sur les marchés publics donnant lieu à des soumissions uniques rédigé par l’EUTAF. À la suite des observations formulées par les services de la Commission, l’EUTAF a publié un rapport d’audit final révisé le 3 novembre 2022. Le rapport constate que l’outil de déclaration des soumissions uniques est en place, opérationnel, fonctionnel et capable de contrôler la part des procédures de passation de marchés donnant lieu à des soumissions uniques. Il est estimé dans le rapport que la cohérence avec les données de l’EPS pourrait en principe être établie. Conformément à la mesure corrective, l’outil de déclaration est développé au plus tard le 31 décembre 2022 afin d’inclure des données sur les indications géographiques. Le premier rapport est publié au plus tard le 15 février 2023. 

(109)La Commission constate que la Hongrie a pris les mesures clés de mise en œuvre pertinentes et que l’outil de déclaration des soumissions uniques a été mis au point. Son caractère opérationnel et sa fonctionnalité ont été confirmés par le rapport de l’EUTAF, comme l’exige la mesure corrective pertinente. Cette évaluation est sans préjudice des évolutions futures et de la publication du premier rapport, qui étayera la mesure corrective dans la pratique, ce qui nécessite une date de mise en œuvre plus éloignée conformément à la mesure corrective.

X.Développer le système électronique de passation des marchés publics (EPS) afin d’accroître la transparence

(110)Le gouvernement hongrois s’est engagé à créer et à publier sur le site web de l’EPS une base de données contenant des informations sur tous les avis d’attribution de marchés publics sous une forme structurée, y compris les numéros d’identification des entreprises, les noms de chaque membre individuel des consortiums et les sous-traitants. Cette base de données serait mise à jour régulièrement (au moins une fois par trimestre) et serait mise à la disposition du public gratuitement. Elle devrait être adaptée à un traitement informatisé et permettre notamment la réalisation de recherches structurées et l’exportation en masse de données liées aux procédures de passation de marchés. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à prendre toutes les mesures nécessaires pour développer l’EPS et à veiller à ce que les nouvelles fonctions soient pleinement opérationnelles pour le 30 septembre 2022. En outre, le gouvernement hongrois s’est engagé à maintenir sans condition et pour une durée illimitée l’EPS et les fonctions pertinentes.

(111)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure consistait à assurer le caractère pleinement fonctionnel des nouvelles fonctions permettant la recherche structurée et l’exportation de données dans l’EPS, dans un format pouvant être traité de façon informatisée, pour le 30 septembre 2022.

(112)Le 7 octobre 2022, les autorités hongroises ont informé les services de la Commission que la nouvelle fonction de l’EPS, qui permet la recherche structurée et l’exportation des données relatives aux avis d’attribution de marchés dans l’EPS dans un format pouvant être traité de façon informatisée, avait été mise en place pour le 30 septembre 2022 et était accessible au public à l’adresse https://ekr.gov.hu/portal/kozbeszerzes/eredmeny-tajekoztato-hirdetmenyek .

(113) La nouvelle fonction de l’EPS permet la recherche structurée et l’exportation en masse de toutes les données relatives aux avis d’attribution de marchés disponibles dans l’EPS (y compris les numéros d’identification des entreprises) dans un format qui peut être traité de manière informatisée (.csv ou .xlsx). La base de données contient des données sur les sous-traitants et les membres de consortiums 47 , ces derniers n’étant actuellement disponibles qu’au format à texte libre. Conformément à la mesure corrective, la fonction sera développée de manière à inclure des données structurées sur les sous-traitants d’ici au 30 novembre 2022. Les données sont mises à jour deux fois par mois; la nouvelle fonction est accessible au public gratuitement et sans enregistrement. Les données sont disponibles à partir d’avril 2018, conformément à la mesure corrective; les données postérieures à janvier 2014 seront mises à disposition d’ici au 31 mars 2023. En outre, le 5 novembre 2022, à la demande de la Commission, la Hongrie a transmis à la Commission les instructions internes délivrées par le cabinet du Premier ministre à l’intention de la société exploitant et mettant à jour la base de données, les certificats ISO de la société et le code de conduite du groupe de soutien à la clientèle, qui confirment la périodicité de la publication et la procédure de rectification des informations. 

(114)La Commission estime que la Hongrie a franchi l’étape clé de la mise en œuvre. La nouvelle fonction de l’EPS a été développée et permet d’effectuer des recherches structurées et d’exporter en masse les données relatives aux avis d’attribution de marchés dans l’EPS, dans un format qui peut être traité de manière informatisée, conformément à la mesure corrective. Cette appréciation est sans préjudice des développements ultérieurs concernant l’EPS, qui nécessitent une date de mise en œuvre plus éloignée conformément à la mesure corrective (voir également le point 113 ci-dessus).

XI.Élaborer un cadre de mesure des performances évaluant l’efficience et le rapport coût/efficacité des passations de marchés publics

(115)Le gouvernement hongrois s’est engagé à élaborer un cadre de mesure des performances afin d’évaluer l’efficience et le rapport coût-efficacité des marchés publics d’ici au 30 septembre 2022. Le cadre de mesure des performances est opérationnel au plus tard le 30 novembre 2022. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à maintenir sans condition l’utilisation régulière du cadre de mesure des performances et à publier les résultats qu’il produit pendant une période illimitée.

(116)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure était l’élaboration du cadre de mesure des performances lui-même, y compris l’adoption de la décision gouvernementale correspondante au plus tard le 30 septembre 2022.

(117)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser cette étape clé de la mise en œuvre.

(118)Le 5 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté et publié la décision gouvernementale 1425/2022 relative à l’élaboration d’un cadre de mesure des performances évaluant l’efficience et le rapport coût-efficacité des marchés publics.

(119)La décision gouvernementale 1425/2022 énonce l’obligation du ministre du développement régional en ce qui concerne la collecte de données et l’examen des motifs possibles des marchés publics donnant lieu à des soumissions uniques. Le ministre du développement régional est chargé de sélectionner des organisations non gouvernementales (ONG) et des experts en marchés publics pour participer à la mise en place et au fonctionnement du cadre de mesure des performances. Les propositions et les avis de ces ONG et experts doivent être pris en compte dans la mise en place et le fonctionnement du cadre. En vertu de la décision du gouvernement, le cadre de mesure des performances permettra notamment d’analyser annuellement i) l’ampleur des procédures de passation de marchés publics infructueuses et les raisons de cette situation, ii) la part (nombre et valeur) des contrats annulés au cours de leur exécution, iii) la proportion des retards dans l’exécution des contrats, iv) la proportion des dépassements de coûts, v) la part des marchés publics attribués dans lesquels le calcul du cycle de vie ou du coût du cycle de vie est pris en considération, vi) la part de participation réussie des microentreprises et des petites entreprises (par secteur et tous secteurs confondus), (vii) la valeur des procédures comportant une soumission unique financées par des ressources nationales et par des fonds de l’Union séparément et/ou conjointement et la comparaison de cette valeur par rapport à la valeur totale des procédures de passation de marchés publics financées à partir de ressources nationales et de fonds de l’Union séparément et/ou conjointement. Conformément à la mesure corrective, le cadre de mesure des performances est opérationnel au plus tard le 30 novembre 2022. Les résultats de la mesure des performances sont rendus publics au plus tard le 28 février de chaque année. 

(120)La Commission estime que la Hongrie a réalisé l’étape clé de mise en œuvre et a respecté les engagements relatifs au cadre opérationnel dans lequel la mesure corrective doit être établie et mise en œuvre. Cette évaluation est sans préjudice de l’établissement effectif du cadre de mesure des performances et de la publication du premier rapport, qui démontrera le bien-fondé de la mesure corrective dans la pratique et qui nécessite une période de mise en œuvre plus longue (voir également le point 119 ci-dessus).

(121)La Commission note que l’appel à candidatures pour les ONG et les experts, dont le projet de texte a été envoyé à la Commission, a été annoncé le 11 octobre 2022, avec pour échéance le 26 octobre 2022. Quinze candidatures ont été reçues, dont deux émanant d’organisations et treize de particuliers. Par conséquent, alors que trois postes étaient réservés aux organisations, seuls deux ont effectivement pu être pourvus par celles-ci. Pour le troisième poste, un candidat individuel d’une université a été sélectionné; toutefois, selon les informations dont dispose la Commission, cette personne ne semble pas posséder une expérience avérée en matière de marchés publics. Quatre experts indépendants ont en outre été sélectionnés.

XII.Adoption d’un plan d’action visant à accroître le niveau de concurrence dans le cadre des marchés publics

(122)Le gouvernement hongrois s’est engagé à adopter, d’ici au 31 mars 2023, un plan d’action global visant à améliorer le niveau de concurrence dans le cadre des marchés publics et fixant des délais clairs et ambitieux pour la mise en œuvre de chacune des mesures qu’il prévoit. Le plan d'action devrait notamment tenir compte des premiers résultats du cadre de mesure des performances, qui doit être opérationnel pour le 31 décembre 2022.

(123)Selon l’annexe de l’exposé des motifs, aucune étape clé de mise en œuvre immédiate n’a été prévue pour cette mesure corrective. La Commission suivra la mise en œuvre de cette mesure corrective dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus.

XIII.Organisation d’une formation destinée aux micro, petites et moyennes entreprises sur les pratiques en matière de passation de marchés publics

(124)Le gouvernement hongrois s’est engagé à fournir, d’ici au 31 mars 2024, une formation gratuite en matière de marchés publics pour au moins 1 000 micro, petites et moyennes entreprises (en mettant particulièrement l’accent sur les microentreprises et les petites entreprises) dans le but de faciliter leur participation aux marchés publics. Pour le 30 juin 2026 au plus tard, le gouvernement hongrois s’est engagé à offrir de telles possibilités de formation à au moins 1 200 micro, petites et moyennes entreprises supplémentaires (cela concernera donc un total d’au moins 2 200 entreprises). Le gouvernement hongrois s’est en outre engagé à suivre et à évaluer l’efficacité et la valeur ajoutée des formations.

(125)Selon l’annexe de l’exposé des motifs, aucune étape clé de mise en œuvre immédiate n’a été prévue pour cette mesure corrective. La Commission suivra la mise en œuvre de cette mesure corrective dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus.

XIV.Mise en place d’un régime d’aide destiné à compenser les coûts liés à la participation aux passations de marchés publics des micro, petites et moyennes entreprises

(126)Outre la mesure corrective précédente (xiii.), le gouvernement hongrois s’est engagé à lancer un régime d'aide pour les micro, petites et moyennes entreprises en ce qui concerne les procédures de passation de marchés publics, et cela au plus tard le 31 mars 2023. Ce régime devrait prévoir le versement d'un montant forfaitaire, fondé sur des critères de sélection objectifs, non discriminatoires et transparents, à au moins 1 800 micro, petites et moyennes entreprises éligibles, en mettant l’accent sur les microentreprises et les petites entreprises. Il s'agit de compenser les coûts liés à leur participation aux procédures de passation de marchés publics, dans l’objectif d'inciter ces entreprises à prendre part aux marchés publics et de réduire les barrières à l’entrée. Une évaluation à mi-parcours devrait être réalisée au plus tard le 30 septembre 2024 et une évaluation finale devrait être fournie à la fin du programme d’aide, le 31 juillet 2026.

(127)Selon l’annexe de l’exposé des motifs, aucune étape clé de mise en œuvre immédiate n’a été prévue pour cette mesure corrective. La Commission suivra la mise en œuvre de cette mesure corrective dans le cadre des rapports établis par le gouvernement hongrois conformément au point 17 ci-dessus.

XV. Appliquer Arachne

(128)Le gouvernement hongrois s’est engagé à appliquer des procédures en vue d’une utilisation systématique et étendue de toutes les fonctionnalités de l’outil unique d’exploration de données et de calcul du risque, à savoir Arachne, que la Commission met à la disposition des États membres, dans la mise en œuvre des aides de l’Union et pour toutes les périodes de programmation, afin de prévenir et de détecter efficacement les conflits d’intérêts, la fraude, la corruption, le double financement et d’autres irrégularités. Le gouvernement hongrois s’est engagé à continuer à mettre en œuvre intégralement et sans condition le système Arachne pendant une durée illimitée. Tous les organismes d’audit et de contrôle concernés auront pleinement accès aux ensembles de données téléchargés dans le système Arachne. La Commission note qu’elle comprend que cet engagement s’applique également aux systèmes susceptibles de succéder à Arachne.

(129)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure était l’application des procédures pour l’utilisation systématique et effective d’Arachne au plus tard le 30 septembre 2022.

(130)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser cette étape clé de mise en œuvre.

(131)Le 30 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté le décret gouvernemental 373/2022 et le décret modificatif 374/2022, qui est entré en vigueur le même jour et prévoyait certaines exceptions, conformément à la mesure corrective.

(132)Les décrets gouvernementaux contiennent des dispositions visant à assurer la transmission bimensuelle des données à Arachne et indiquent, dans leurs annexes, les champs de données pertinents à transmettre 48 . Les décrets contiennent aussi des dispositions visant à élaborer et à réviser régulièrement une méthodologie pour l’utilisation d’Arachne et de ses résultats 49 ainsi qu’à veiller à ce que les autorités compétentes appliquent et tiennent compte de manière cohérente, systématique et détaillée de toutes les fonctions d’Arachne lors de la préparation et de l’adoption des décisions relatives au financement de l’UE 50 . Les décrets gouvernementaux garantissent en outre l’accès des acteurs concernés, y compris les autorités d’audit compétentes, aux fonctionnalités et aux données d’Arachne 51 . Le premier ensemble de données a été transmis à l’outil Arachne le 30 septembre 2022. Arachne comprend désormais des données relatives à près de 65 000 projets en Hongrie, représentant plus de 41 000 bénéficiaires et près de 6 000 marchés. Le prochain chargement de données par la Hongrie devrait avoir lieu d’ici au 30 novembre 2022, conformément à la mesure corrective. La Commission continuera à suivre la réalisation en temps utile des chargements de données.

(133)La Commission estime que la Hongrie a réalisé cette étape clé de la mise en œuvre et constate que les décrets gouvernementaux pertinents fixent les modalités de l’utilisation systématique et effective d’Arachne, conformément à la mesure corrective.

XVI.Renforcement de la coopération avec l’OLAF

(134)Le gouvernement hongrois s’est engagé à soumettre à l’Assemblée nationale un projet de loi modifiant la loi CXXII de 2010 sur l'administration nationale des impôts et des douanes (Nemzeti Adó- és Vámhivatal), qui sera adopté au plus tard le 30 septembre 2022 et qui désignera cette administration comme l’autorité nationale compétente pour assister l’OLAF lors de l’exécution de contrôles sur place en Hongrie et lorsqu’un opérateur économique soumis à ces contrôles refuse de coopérer. Il s’est également engagé à soumettre à l’Assemblée nationale un projet d'acte modifiant la loi XXIX de 2004 afin d’introduire une sanction dissuasive de type financier qui devra être infligée à tout opérateur économique refusant de coopérer avec l’OLAF aux fins des contrôles et vérifications sur place.

(135)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure était l’adoption des deux actes précités au plus tard le 30 septembre 2022.

(136)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser cette étape clé de mise en œuvre.

(137) Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XXIX de 2022 modifiant certaines lois concernant les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public qui accomplissent des missions publiques, l’administration nationale des impôts et des douanes et les vérifications de l’Office européen de lutte antifraude en ce qui concerne le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne, qui a été promulguée le 10 octobre 2022. Les dispositions de la loi relative à l’OLAF sont entrées en vigueur le 26 octobre 2022.

(138)Conformément à la mesure corrective, la loi CXXII de 2010 a été modifiée afin de désigner l’administration nationale des impôts et des douanes comme l’autorité nationale compétente pour assister l’OLAF lors de l’exécution de contrôles et de vérifications sur place en Hongrie et lorsqu’un opérateur économique soumis à ces contrôles refuse de coopérer. La loi décrit aussi la procédure à suivre. Elle a également introduit la possibilité qu’un agent de la brigade financière soit présent à la demande de l’OLAF. La loi XXIX de 2004 a été modifiée pour introduire une sanction dissuasive de type financier qui devra être infligée à tout opérateur économique refusant de coopérer avec l’OLAF aux fins des contrôles et vérifications sur place de l’Office.

(139)La Commission estime que la Hongrie a réalisé l’étape clé de la mise en œuvre et que les amendements introduits par la loi précitée respectent les engagements définis par la mesure corrective.

XVII.Adopter un acte législatif garantissant une plus grande transparence des dépenses publiques

(140)Le gouvernement hongrois s’est engagé à soumettre à l’Assemblée nationale un acte législatif établissant l’obligation pour tous les organismes publics de publier de manière proactive un ensemble prédéfini d’informations relatives à l’utilisation des fonds publics dans un registre central et à faire adopter cette loi par l’Assemblée nationale avant le 31 octobre 2022. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à fournir des informations sur les sous-traitants dans le registre central. De plus, il s’est engagé à maintenir sans condition en vigueur la loi précitée pour une durée illimitée. Il s’est aussi engagé à veiller à son application, et en particulier à ce que les organismes publics chargent intégralement et en temps utile toutes les données pertinentes dans le registre.

(141)Les étapes clés de cette mesure corrective étaient i) l’envoi à la Commission d’une avant-copie du projet de l’acte législatif établissant l’obligation pour tous les organismes publics de publier de manière proactive un ensemble prédéfini d’informations relatives à l’utilisation des fonds publics au plus tard le 30 septembre 2022 et ii) l’adoption de cet acte législatif au plus tard le 31 octobre 2022.

(142)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de la mise en œuvre.

(143)Le 15 septembre, le gouvernement hongrois a envoyé à la Commission, pour consultation, le projet de loi établissant l’obligation pour tous les organismes publics de publier de manière proactive un ensemble prédéfini d’informations relatives à l’utilisation des fonds publics.

(144)Le 8 novembre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XL de 2022 modifiant la loi CXII de 2011 relative au droit à l’autodétermination en matière d’information et à la liberté d’information, qui a été promulguée le 14 novembre 2022 et entrera en vigueur le 29 novembre 2022, à certaines exceptions près. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre d'une loi omnibus, deux projets de loi modificatifs concernant la loi XL de 2022 et la loi CXII de 2021. La plupart des modifications du gouvernement hongrois ont été introduites dans le volet de la loi omnibus sur lequel le vote final a eu lieu le 22 novembre 2022. Les modifications concernant les nouvelles règles d’exécution de l’obligation de publier de manière proactive un ensemble prédéfini d’informations relatives à l’utilisation des fonds publics, y compris des sanctions («procédure administrative en matière de transparence»), ont été insérées dans le volet de la loi omnibus pour lequel le vote final a été fixé au 6 décembre 2022. À la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission, le 18 novembre 2022, une version révisée du texte de la loi XL modifiant la loi CXII de 2011 relative au droit à l’autodétermination en matière d’information et à la liberté d’information. Ce texte figurait également dans la lettre de novembre. L’acte modificatif concernant la plus grande partie des modifications a été adopté le 22 novembre 2022 et reflète les changements apportés au texte législatif reçu par la Commission. À ce stade, la Commission n’est pas en mesure d’évaluer les modifications relatives à la procédure administrative en matière de transparence, dont le vote à l’Assemblée nationale est prévu pour le 6 décembre 2022. L’évaluation de la Commission se fonde donc sur le texte législatif reçu le 19 novembre 2022.

(145)La loi XL de 2022 prévoit l’obligation pour les organes budgétaires, en vertu de la loi sur les finances publiques, de publier bimensuellement, sur la plateforme du registre central d’information des données publiques, les données relatives à l’utilisation des fonds publics, de manière à en garantir la disponibilité pendant au moins dix ans à compter de la publication. Ce registre central est accessible gratuitement à tous, sans qu’il soit nécessaire de créer des comptes pour accéder aux données et dans un format lisible par machine, ce qui permet un téléchargement en masse ainsi que le tri, la consultation, l’extraction et la comparaison des données. Une référence indiquera si un marché est financé, en tout ou en partie, par des fonds de l’Union. Pour les marchés ne dépassant pas le seuil national prévu par la loi sur les marchés publics, la Hongrie utilise cette référence pour les marchés publics à partir du 31 mars 2023, conformément à la mesure corrective. La plateforme est mise en place par le responsable de sa maintenance au plus tard le 31 décembre 2022 et la fiche technique nécessaire à toute publication sur la plateforme est publiée sur cette dernière. Les entités tenues de publier des données sur la plateforme procèdent à ces publications de manière continue. La première publication a lieu au plus tard le 28 février 2023, également en conformité avec la mesure corrective. Comme indiqué plus haut, de nouvelles règles d’exécution de l’obligation, qui incluent des sanctions, seraient en outre élaborées au moyen d’une nouvelle procédure administrative en matière de transparence que doit appliquer l’autorité nationale chargée de la protection des données et de la liberté de l’information pour enquêter sur les cas de non-respect, procédure qui entrerait en vigueur le 28 février 2023. Le 14 novembre 2022, les autorités hongroises ont aussi transmis aux services de la Commission le projet de décret du gouvernement fixant les modalités relatives au registre central d’information des données publiques, qui contient la fiche technique nécessaire à toute publication sur la plateforme.

(146)La Commission relève que tous les pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 5, paragraphe 1), de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics ne sont pas soumis à l’obligation de publier des informations en vertu de la loi. Cependant, la Commission note que les données relatives aux procédures de passation de marchés publics menées par les entités visées à l’article 5, paragraphe 1), de la loi sur les marchés publics, y compris les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public, sont présentées dans le système EPS comme respectant l’exigence de transparence. La Commission relève aussi que le texte législatif fourni par la Hongrie n’est pas conforme à la mesure corrective, étant donné qu’il n’inclut pas les données fournies par tous les organismes publics dans l’ensemble minimal de données à charger dans le système central, notamment les données relatives au pouvoir adjudicateur ou aux prestataires de services, aux fournisseurs et aux fournisseurs de capacité. Selon la Hongrie, ces données ne doivent être mises à disposition que sur une base contractuelle. L’absence de ces éléments risque d’entraîner une mise en œuvre incomplète de la mesure corrective, ce qui pourrait affaiblir son efficacité.

(147)La Commission estime que la Hongrie a réalisé les étapes clés de mise en œuvre, malgré le retard relatif à l’étape clé de mise en œuvre liée à l’adoption de la loi, et considère que le cadre juridique relatif au renforcement de la transparence des dépenses publiques, tel que prévu dans la loi XL de 2022 et la loi CXII de 2021, respecte les engagements fixés par la mesure corrective, à l’exception des éléments mentionnés au point 145 ci-dessus. La Commission restera vigilante en ce qui concerne les aspects énoncés au point 146 ci-dessus en vue d'une mise en œuvre future et suivra de près la situation sur la base des rapports trimestriels de la Hongrie visés au point 17, ou de toute information qu’elle pourrait obtenir par ailleurs.

Conclusion

(148)Au considérant 38 de la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a constaté que les mesures correctives proposées par la Hongrie seraient en principe de nature à répondre aux constatations de la Commission figurant dans la notification, pour autant que toutes ces mesures aient été correctement et effectivement mises en œuvre.

(149)La Commission a ajouté, au considérant 39, que les modalités d’application détaillées des mesures correctives devaient encore être déterminées, notamment la manière dont les principaux éléments de ces mesures seraient transposés dans les textes législatifs proprement dits qui doivent être adoptés pour la mise en œuvre des mesures correctives. Dans ce considérant, la Commission a également rappelé que, étant donné que plusieurs des problèmes constatés en Hongrie ne concernaient pas seulement des modifications du cadre juridique, mais surtout la mise en œuvre concrète des changements dans la pratique, ces derniers nécessitant plus de temps pour produire des résultats concrets, tant que les éléments clés, au moins, de certaines mesures correctives n’étaient pas mis en œuvre à ce stade, comme indiqué dans le calendrier des mesures correctives présenté par le gouvernement hongrois le 22 août, un risque subsistait pour le budget de l’Union. En attendant l’entrée en vigueur de textes législatifs importants qui mettraient en œuvre plusieurs des mesures correctives et compte tenu de l’évaluation effectuée par la Commission, ainsi que de la possibilité que les mesures ne soient pas correctement mises en œuvre ou que les détails des mesures atténuent l’efficacité de celles-ci, le niveau de risque pour le budget de l’Union était estimé de manière raisonnable par la Commission à 65 % des programmes concernés, soit 5 points de pourcentage de moins que le risque estimé en l’absence de mesures correctives.

(150)La Commission conclut son évaluation des mesures correctives à la lumière des étapes clés de mise en œuvre ainsi que des textes législatifs proposés ou entrés en vigueur et des procédures et mesures supplémentaires définies par la Hongrie pour mettre en œuvre les mesures correctives, le cas échéant, et sur la base des éléments notifiés par la Hongrie à la Commission le 19 novembre 2022 au plus tard.

(151)La Commission constate que la Hongrie a pris un certain nombre de mesures pour réaliser les étapes clés (législatives et non législatives) de mise en œuvre énumérées dans l’annexe de l’exposé des motifs et que, comme indiqué dans l’évaluation, nombre des engagements pris par la Hongrie dans le cadre des mesures correctives peuvent être considérés comme respectés.

(152)Néanmoins, des faiblesses, lacunes et risques importants subsistent concernant les principales mesures correctives, notamment pour les aspects centraux de ces mesures, ce qui, comme cela a été souligné plus haut, pourrait sérieusement nuire à leur efficacité.

(153)La Commission a relevé d’importantes faiblesses en rapport avec lesquelles la Hongrie n’a pas introduit les modifications qui étaient requises dans les textes législatifs en question afin de garantir que les mesures satisfont aux conditions énoncées dans le règlement relatif à la conditionnalité. Il s'agit des aspects suivants:

(I)la possibilité que l’Autorité pour l’intégrité ne conserve pas automatiquement sa compétence lorsqu’un projet ne bénéficie plus du financement de l’Union (voir le point 30 ci-dessus);

(II)les faiblesses du système de contrôle juridictionnel des décisions des pouvoirs adjudicateurs qui ne suivent pas les recommandations de l’Autorité pour l’intégrité;

(III)les faiblesses de la procédure de révocation des membres de l’Autorité pour l’intégrité;

(IV)l’absence de transfert de compétence à l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne la vérification des déclarations de patrimoine des hauts responsables politiques (à savoir le Premier ministre, les ministres, le directeur politique du Premier ministre, les secrétaires d’État, comme prévu à l’article 183 de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique) et le manque de clarté du texte législatif en ce qui concerne le pouvoir dont dispose l’Autorité pour l’intégrité de vérifier les déclarations de patrimoine public de tous les fonctionnaires à haut risque (voir le point 35 ci-dessus);

(V)la possibilité que les décisions judiciaires annulant les décisions en matière de poursuites ne soient pas contraignantes pour le procureur (voir le point 83 ci-dessus);

(VI)l’inclusion d’une action inutile à effectuer par le tribunal de première instance («filtrage»), dans le cadre de la nouvelle procédure de contrôle juridictionnel de la décision du ministère public ou de l’autorité chargée de l’enquête de rejeter un rapport d’infraction ou de mettre un terme à des procédures pénales (voir le point 85 ci-dessus), et l’absence de règles précises confirmant la possibilité d’appliquer aussi la nouvelle procédure aux infractions pénales (non prescrites) commises avant le 1er janvier 2023 (voir le point 86 ci-dessus);

(VII)l’absence d’obligation imposée à tous les pouvoirs adjudicateurs de publier des informations en l’absence de données sur l’«organisme responsable» des dépenses publiques, le pouvoir adjudicateur ou les prestataires de services, les fournisseurs et les fournisseurs de capacité dans l’ensemble minimal de données à charger dans le registre central (voir le point 146 ci-dessus).

(154)Des risques importants subsistent en outre en ce qui concerne un certain nombre d’autres questions, à savoir:

(I)le manque de clarté et de sécurité juridique en ce qui concerne les obligations de déclaration pour les biens immobiliers, y compris ceux situés en dehors de la juridiction de la Hongrie (voir le point 57 ci-dessus);

(II)le manque de clarté quant au champ d'application personnel, matériel et temporel des déclarations relatives au patrimoine, aux revenus et aux intérêts économiques de certains fonctionnaires occupant un poste exécutif et des membres de l’Assemblée nationale, ainsi que de leur conjoint ou cohabitant et de leurs enfants vivant au sein du même ménage (voir le point 57 ci-dessus);

(III)la présentation et la publication électroniques des déclarations de patrimoine des membres de l’Assemblée nationale et des personnes investies de hautes fonctions politiques dans une base de données accessible au public (qui pourra être consultée gratuitement et sans qu’il soit nécessaire de s’enregistrer) (voir le point 59 ci-dessus);

(IV)l’absence d’un engagement clair en faveur d’un réexamen, avant le 31 décembre 2023, du fonctionnement de la procédure de contrôle juridictionnel des décisions des procureurs et, le cas échéant, de l’adoption, avant le 30 juin 2024, de modifications du cadre législatif à la suite de consultations avec la Commission (voir le point 81 ci-dessus);

(V)des dispositions relatives à une «procédure administrative en matière de transparence», dont l’objectif est d’assurer le respect des exigences relatives à la transparence et à l’exactitude des données devant être publiées en application de la mesure corrective relative au renforcement de la transparence des dépenses publiques, et leur adoption le 6 décembre 2022, en vue de leur entrée en vigueur le 28 février 2023 (voir le point 144 ci-dessus);

(VI)la poursuite de la facilitation, après l’évaluation par la Commission en septembre de la mesure corrective proposée, de la présence de hauts fonctionnaires au sein des conseils d’administration des fondations de gestion d’intérêt public dont l’objectif est de verser des montants importants de fonds publics.

(155)En résumé, l’évaluation globale présentée ci-dessus ne permet pas à la Commission de conclure que les mesures correctives notifiées par la Hongrie, considérées dans leur ensemble, telles qu’elles ont été adoptées et compte tenu de leurs détails et de l’incertitude qui en découle quant à leur application dans la pratique, mettraient un terme aux violations en cause des principes de l’État de droit et/ou aux incidences ou aux risques pour la bonne gestion financière du budget de l’Union et pour les intérêts financiers de l’Union. Ce constat est aggravé par les préoccupations relatives aux pratiques administratives en vigueur en Hongrie. Par conséquent, les conditions d’application du règlement persistent.

(156)Compte tenu de l’évaluation qui précède et du risque persistant pour le budget, nonobstant les mesures prises par la Hongrie, et compte tenu de la nature structurelle et horizontale des mesures correctives qui doivent encore être mises en œuvre, la Commission maintient sa proposition de mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit et invite le Conseil à agir sur cette base.

(1)

     COM(2022) 485 final – 2022/0295 (NLE)

(2)

     JO L 433I du 22.12.2020, p. 1.

(3)

     La Commission accuse réception de la lettre que la ministre de la justice, Mme Varga, a adressée au commissaire Hahn le 26 novembre 2022. Le contenu de cette lettre n’est pas pris en compte dans la présente évaluation.

(4)

     La Commission note l’existence de quelques incohérences dans la numérotation et dans le contenu de certaines dispositions modifiant la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, comme en témoignent le projet de loi T/2033 et le projet de loi sur l’Autorité pour l’intégrité soumis aux services de la Commission le 16 novembre 2022. Toutefois, ces incohérences ne concernent pas des questions de fond.

(5)

     L’avis du Conseil de l’Europe, par exemple, a fait état de préoccupations concernant un ensemble limité de dispositions relatives aux procédures d’audit externe, à l’établissement de rapports et à l’obligation de rendre compte, notamment le fait que le rapport annuel sur l’intégrité analytique n’est soumis à l’Assemblée nationale que pour information. La Hongrie a répondu que cette solution avait été choisie délibérément, afin de garantir l’indépendance totale de l’Autorité pour l’intégrité dans l’exécution de ses tâches.

(6)

     Outre les consultations officielles, la Commission prend également note de certaines évaluations externes spécialisées critiques concernant la conception de l’Autorité pour l’intégrité, par exemple celle réalisée par le comité Helsinki hongrois, K-Monitor et Transparency International Hungary: https://transparency.hu/en/news/the-eu-comm-should-to-stop-systemic-corruption-in-hungary-joint-analysis-by-ngos/.

(7)

     L’appel à manifestation d’intérêt, les résultats de celui-ci et les autres informations y relatives sont publiés sur le site web de l’EUTAF, à l’adresse suivante: https://eutaf.kormany.hu/alkalmassagi-bizottsag . 

(8)

     L'un des trois membres du comité d’éligibilité ayant démissionné, le directeur général de l’EUTAF l’a remplacé le 21 octobre 2022 par une autre personne qu’il a nommée à son poste.

(9)

     Les conditions pour postuler, de manière analogue à celles qui s'appliquent pour le comité d’éligibilité, exigent que les candidats n’occupent pas certains postes, qu’ils n’exercent aucun mandat politique, qu’ils ne soient ni membres ni employés d’un parti politique ou d’une une fondation politique et qu’ils n’aient en outre aucune relation de gestion ou de propriété avec une société. L’appel à manifestation d’intérêt et les candidats admissibles à la suite de la sélection du comité d’éligibilité sont publiés sur le site web de l’EUTAF, à l’adresse suivante: https://eutaf.kormany.hu/integritas-hatosag-igazgatosag .

(10)

     Voir https://www.aszhirportal.hu/hirek/az-allami-szamvevoszek-elnokenek-kozlemenye .

(11)

     Voir https://www-aszhirportal-hu.translate.goog/hu/sajtokozlemenyek/az-allami-szamvevoszek-elnokenek-kozlemenye-2022-11-03-20-39-00?_x_tr_sl=auto&_x_tr_tl=en&_x_tr_hl=en-US&_x_tr_pto=wapp . Conformément aux dispositions de la mesure corrective, le nombre de candidats admissibles représentait plus du double du nombre de candidats nécessaires pour pourvoir les postes du conseil d’administration (cinq candidats au poste de président et treize candidats au poste de vice-président).

(12)

     M. Kálmán Dabóczi a été désigné par la Cour des comptes et nommé vice-président avec un total de 102 points, alors que d’autres candidats avaient obtenu davantage de points. Voir https://www.aszhirportal.hu/hu/sajtokozlemenyek/az-allami-szamvevoszek-elnokenek-kozlemenye-2022-11-03-20-39-00 . La Cour des comptes a expliqué aux services de la Commission que les candidats avaient été classés en fonction des points qu’ils avaient obtenus et que, dans les cas d'égalité, elle avait pris en considération les compétences de direction des candidats et les éventuelles recommandations de nomination formulées par le comité d’éligibilité en ce qui concerne ces candidats. Le président désigné de l’Autorité pour l’intégrité a eu la possibilité de faire passer des entretiens aux candidats ayant obtenu les meilleures notes et dont la nomination avait été recommandée par le comité d’éligibilité.

(13)

     La numérotation des chapitres, parties et articles renvoie à la version consolidée de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité que les autorités hongroises ont présentée aux services de la Commission le 16 novembre 2022.

(14)

     Dans le cadre de la mesure corrective (vi) visant à renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle afin de garantir la bonne utilisation du soutien de l’Union, le gouvernement hongrois s’est engagé à imposer à la direction de l’audit interne et de l’intégrité (DIAI) nouvellement créée de fournir à l’Autorité pour l’intégrité, sur demande, un accès sans restriction et sans délai aux déclarations d’absence de conflit d’intérêts ou aux dossiers de la DIAI. Cet engagement a été inscrit dans un acte juridique (voir l’évaluation au point vi. ci-dessous).

(15)

     Introduction d’une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics.

(16)

     Les délais dont dispose l’instance d'arbitrage pour prendre une décision sont définis comme suit à l’article 164 de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics: 1) Lorsqu’aucune audience n’est organisée dans une affaire, l’instance d'arbitrage est tenue d’achever le traitement de l’affaire dans un délai de quinze jours à compter de l’ouverture de la procédure, sauf dans le cas visé au paragraphe 2.

   2) Si l’instance d’arbitrage a organisé une audience dans l’affaire, elle est tenue d’achever le traitement de l’affaire dans un délai de vingt-cinq jours à compter de l’ouverture de la procédure, sauf dans le cas visé au paragraphe 3.

   3) L’instance d'arbitrage est tenue de clore toute affaire concernant la modification ou l’exécution, faite en violation de la loi applicable, du contrat conclu sur la base de la procédure de passation de marché et toute affaire concernant le contournement de la procédure de passation de marché dans un délai de soixante jours à compter du lancement de la procédure.

   5) Le délai visé aux paragraphes 1 et 3 peut, dans des cas justifiés, être prolongé une fois pour une durée n’excédant pas dix jours. Les parties doivent en être informées;

   7) Les délais visés aux paragraphes 1, 2 et 3 commencent à courir le jour où tous les documents (demandés) sont mis à disposition.

(17)

     Les personnes occupant par exemple les fonctions suivantes: président et vice-président de l’autorité hongroise de la concurrence, membre du Conseil de la concurrence, président et vice-président de la Cour des comptes, président, vice-président et membre du Conseil relevant de l’autorité des marchés publics, personnes investies de hautes fonctions politiques n’exerçant pas de mandat de membre de l’Assemblée nationale (c’est-à-dire premier ministre, ministres, directeur politique du premier ministre, secrétaires d’État).

(18)

     Par exemple, le président de la République, les membres de l’Assemblée nationale, les juges.

(19)

     Voir la note de bas de page nº 50 de l’exposé des motifs.

(20)

     En dépit des dispositions exposées au point 34 ci-dessus et des observations des services de la Commission présentées au présent point, dans une réponse écrite à la Commission, datée du 19 novembre 2022, concernant les observations relatives à la vérification des déclarations de patrimoine par l’Autorité pour l’intégrité, le gouvernement hongrois a confirmé, au niveau du secrétaire d’État, que «l’Autorité aura le pouvoir de vérifier directement les déclarations de patrimoine présentées par les personnes énumérées à l’article 5, paragraphe 6».

(21)

     En particulier, les activités du service national de protection, qui est chargé d’élaborer la stratégie gouvernementale contre la corruption et de la soumettre au ministère de l’intérieur, et qui est également responsable de l’harmonisation et du développement d’un système de gestion de l’intégrité des organisations de l’administration publique.

(22)

   À cet égard, la lettre de septembre mentionne les biens immobiliers, les autres propriétés de valeur (véhicules, navires, antiquités et œuvres d’art de valeur, etc.), l’épargne sous forme de dépôts bancaires et en espèces, les actifs en actions, titres et fonds de capital-investissement, les polices d’assurance-vie, les fiducies et la propriété effective d’entreprises.

(23)

     En vertu des articles 183 et 184 de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique.

(24)

   À cet égard, des modifications correspondantes ont été introduites dans la loi LVII de 1996 sur l’interdiction des pratiques commerciales déloyales et restrictives, la loi CLXXXV de 2010 sur les services de médias et la communication de masse, la loi LXVI de 2011 sur l’Office national d’audit, la loi CX de 2011 sur le statut et la rémunération du président de la République, la loi CXI de 2011 sur le commissaire aux droits fondamentaux, la loi CXII de 2011 sur le droit à l’autodétermination en matière d’information et la liberté de l’information, la loi CLI de 2011 sur la Cour constitutionnelle, la loi CLXIV de 2011 sur le statut du procureur général, des procureurs et des autres agents du parquet, ainsi que la carrière professionnelle au sein du parquet, la loi CXCIV de 2011 sur la stabilité économique de la Hongrie, la loi XXXVI de 2012 sur l’Assemblée nationale, la loi XXXVI de 2013 sur la procédure électorale, la loi CXXXIX de 2013 sur la Banque nationale de Hongrie, la loi CCXLI de 2013 sur le comité de mémoire nationale, la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics et la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique.

(25)

     Cela va également dans le sens des dispositions de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, qui prévoient que celle-ci peut conclure des accords avec des entités étrangères en vue d’obtenir des informations dans le cadre de ses missions de vérification.

(26)

   Voir les lois figurant à la note de bas de page 23.

(27)

     Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).

(28)

     JO C 121 du 9.4.2021, p. 1.

(29)

     Loi CLXXXIX de 2011 sur les collectivités locales en Hongrie (articles 6 et 7), loi CXCIX de 2011 sur les fonctionnaires (articles 9 et 10), loi XXXVI de 2012 sur l’Assemblée nationale (article 12), loi CXXV de 2018 sur l’administration publique (articles 15, 16 et 17), loi CVII de 2019 sur les organismes ayant un statut juridique particulier et le statut de leurs employés (articles 18 et 19).

(30)

     Article 182, paragraphe 3a, de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique.

(31)

     Article 182, paragraphe 1, de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique.

(32)

     Les cadres politiques de haut niveau ne sont pas des membres d’office, mais ils siègent au conseil d’administration à titre personnel, tandis que les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public sont des entités privées sans aucun contrôle de l’État.

(33)

     Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (JO L 198 du 28.7.2017, p. 29).

(34)

     Les services de la Commission ont formulé des observations sur la loi révisée sur le contrôle juridictionnel le 16 novembre 2022, avant de recevoir de la Hongrie les informations et les lois omnibus.

(35)

Décision I/2252/2022, disponible en anglais à l’adresse suivante:  https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2022/11/sz_i_2252_2022_eng_final.pdf . 

(36)

     Toutefois, l’autorité pour l’intégrité peut communiquer au ministère public les informations pertinentes pour ouvrir des enquêtes sur des infractions pénales.

(37)

     Au considérant 95 de l’exposé des motifs, la Commission a indiqué clairement que le projet de loi exigerait également en particulier que le tribunal de première instance ne statue pas sur le bien-fondé de l’inculpation sans avoir examiné les éléments de preuve.

(38)

     Le ministère public ou l’autorité chargée de l’enquête examine, dans un délai de trois jours ouvrables à compter de la réception du rapport d’infraction, si une enquête doit être ordonnée dans l’affaire, si le rapport d’infraction doit être complété ou rejeté, ou si l’affaire doit être transférée.

(39)

     Voir le chapitre VI relatif aux conflits d’intérêts du décret gouvernemental 272/2014, le chapitre IV relatif aux règles de fonctionnement du système institutionnel de la politique de développement, notamment en ce qui concerne les conflits d’intérêts, du décret gouvernemental 256/2021 et le sous-chapitre 15 relatif aux conflits d’intérêts du décret gouvernemental 373/2022.

(40)

     Voir l’article 39, paragraphe 6), du décret gouvernemental 272/2014, l’article 52/A, paragraphe 1), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 34, paragraphe 1, du décret gouvernemental 373/2022.

(41)

     Voir l’article 39, paragraphe 8), du décret gouvernemental 272/2014, l’article 52/A, paragraphe 6), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 34, paragraphe 6, du décret gouvernemental 373/2022.

(42)

     Voir l’article 39, paragraphe 7), du décret gouvernemental 272/2014, l’article 52/A, paragraphe 2), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 34, paragraphe 2, du décret gouvernemental 373/2022.

(43)

     Voir l’article 8, paragraphe 3), point 13, du décret gouvernemental 272/2014, l’article 7, paragraphe 1), point m), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 5, point 21, du décret gouvernemental 373/2022.

(44)

     Voir l’article 22, paragraphe 1), point 22, du décret gouvernemental 272/2014, l’article 19, paragraphe 2), point c), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 9, paragraphe 1), point i), du décret gouvernemental 373/2022.

(45)

     Voir l’article 10, paragraphe 2), point 9, et l’annexe 7 du décret gouvernemental 272/2014, l’article 13, paragraphe 1), point h), et l’annexe 4 du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 5, point 23, et l’annexe 2 du décret gouvernemental 373/2022.

(46)

     Par courrier électronique du 18 novembre 2022.

(47)

     Le 29 octobre 2022, les autorités hongroises ont fourni, à la demande de la Commission, des précisions supplémentaires sur le traitement informatisé des données pertinentes pour les données téléchargeables de l’EPS lorsqu’un consortium remporte un marché public.

(48)

     Voir l’article 10, paragraphe 2), point 9, et l’annexe 7 du décret gouvernemental 272/2014, l’article 13, paragraphe 1), point h), et l’annexe 4 du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 5, point 23, et l’annexe 2 du décret gouvernemental 373/2022.

(49)

     Voir l’article 10, paragraphe 2), point 3, du décret gouvernemental 272/2014, l’article 13, paragraphe 1), point c), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 5, point 22, du décret gouvernemental 373/2022.

(50)

     Voir l’article 20, paragraphe 1), point 22 e), du décret gouvernemental 272/2014, l’article 19, paragraphe 2), point c), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 9, paragraphe 1), point i), du décret gouvernemental 373/2022.

(51)

     Voir l’article 10, paragraphe 2), point 10, du décret gouvernemental 272/2014, l’article 13, paragraphe 1), point i), du décret gouvernemental 256/2021 et l’article 5, point 24, du décret gouvernemental 373/2022.