COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 2.6.2021

COM(2021) 504 final

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

portant avis du Conseil sur le programme de convergence du Danemark pour 2021

{SWD(2021) 501 final}

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

portant avis du Conseil sur le programme de convergence du Danemark pour 2021

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 9, paragraphe 2,

vu la recommandation de la Commission européenne,

vu les résolutions du Parlement européen,

après consultation du comité économique et financier,

considérant ce qui suit:

(1)Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale 2 du pacte de stabilité et de croissance 3 . Dans sa communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec cette évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet aux États membres de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement conduisant à la réalisation de leur objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril leur viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, la Commission a annoncé, dans le cadre de sa stratégie annuelle pour une croissance durable, que la clause dérogatoire générale resterait en vigueur en 2021 4 .

(2)Le 20 juillet 2020, le Conseil a recommandé au Danemark 5 de prendre toutes les mesures nécessaires, dans le respect de la clause dérogatoire générale, pour lutter efficacement contre la pandémie, stimuler l’économie et soutenir la reprise qui s’ensuivra. Il a également été recommandé au Danemark, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant les investissements.

(3)Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience 6 est entré en vigueur le 19 février 2021. Cette facilité apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l’investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’UE. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d’investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant notamment les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies. Elle aidera ainsi les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera à renforcer leur viabilité, ainsi que la croissance et la création d’emplois, à moyen et à long terme.

(4)Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication fournissant de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l’élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres 7 . L’orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l’activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l’activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l’état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l’UE, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant un endettement élevé devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés au niveau national et en utilisant les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux projets d’investissement de qualité et des réformes structurelles supplémentaires. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d’incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

(5)Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission estime par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont le critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’UE ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Le 2 juin, la Commission a estimé, sur la base de ses prévisions du printemps 2021, que les conditions permettant de maintenir en vigueur la clause dérogatoire générale en 2022 et de la désactiver en 2023 étaient remplies. Les situations propres à chaque pays continueront d’être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale 8 .

(6)Le 29 avril 2021, le Danemark a présenté son programme de convergence pour 2021, conformément à l’article 8 du règlement (CE) nº 1466/97.

(7)En 2020, d’après les données validées par Eurostat, le Danemark a affiché un déficit public de 1,1 % du PIB, tandis que sa dette publique a augmenté, pour atteindre 42,2 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire s’est élevée à 5,1 % du PIB, compte tenu notamment des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l’économie, qui se montent à 2,8 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. Le Danemark a également mis en place des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et des ménages (telles que des garanties et des reports d’impôt, qui n’ont aucune incidence budgétaire directe et immédiate), estimées à 28,4 % du PIB.

Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE. Ce rapport examine la situation budgétaire du Danemark, dont le déficit public devrait dépasser en 2021 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Le rapport a conclu que le critère du déficit était rempli.

(8)Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires du programme de convergence est prudent en ce qui concerne 2021 et réaliste en ce qui concerne 2022. Selon les projections budgétaires du programme de convergence pour 2021, le PIB réel devrait croître de 2,1 % en 2021 et de 3,8 % en 2022. Par comparaison, selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, le PIB réel devrait augmenter de 2,9 % en 2021 et de 3,5 % en 2022. Les principales différences s’expliquent par les hypothèses relatives à l’évolution de la pandémie de COVID-19 en 2021 et des restrictions y afférentes.

(9)Dans son programme de convergence pour 2021, le gouvernement anticipe une détérioration du déficit public, qui passerait de -1,1 % du PIB en 2020 à -3,3 % du PIB en 2021, et une diminution du ratio d’endettement, qui s’établirait à 40,7 % du PIB en 2021. Selon le programme, en 2021, la variation du solde budgétaire primaire par rapport au niveau enregistré avant la crise (2019) devrait représenter -3,2 % du PIB, compte tenu des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l’économie, qui se montent à 1,2 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. Les prévisions du printemps 2021 de la Commission tablent sur un déficit plus faible en 2021, traduisant un scénario macroéconomique plus solide et des prévisions de recettes plus optimistes au titre de la taxe sur le rendement des fonds de pension.

(10)En réponse à la pandémie de COVID-19 et à la récession économique qui en découle, le Danemark a adopté des mesures budgétaires pour accroître la capacité de son système de santé, contenir la pandémie et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l’augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d’éviter qu’elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu’ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par le Danemark en 2020 et 2021 sont conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 étaient temporaires ou contrebalancées par des mesures de compensation.

(11)Le programme de convergence pour 2021 prévoit que des investissements et des réformes seront financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience représentant 0,2 % du PIB en 2021, 0,2 % en 2022, 0,1 % en 2023, 0,1 % en 2024 et 0,03 % en 2025. Ces subventions sont prises en compte dans les projections budgétaires des prévisions du printemps de la Commission.

(12)Les indicateurs d’ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) nº 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d’importantes incertitudes subsistent quant à l’estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s’adapter rapidement à l’évolution de la pandémie et de passer d’une aide d’urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l’ampleur des mesures de soutien à l’activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts du budget de l’UE (tels que ceux de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l’impulsion donnée à l’économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. La référence en matière de dépenses doit quant à elle être adaptée 9 et complétée par des informations supplémentaires, afin que l’orientation de la politique budgétaire puisse être pleinement appréhendée.

Premièrement, suivant l’approche retenue dans l’évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d’urgence temporaires n’ont pas été incluses dans l’agrégat des dépenses. Ces mesures d’urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l’indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d’approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique.

Deuxièmement, pour pouvoir évaluer l’orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d’inclure les transferts importants provenant du budget de l’UE (par exemple de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l’agrégat de dépenses concerné.

Par conséquent, l’orientation budgétaire est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.

Au-delà de l’orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C’est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l’évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

(13)Dans son programme de convergence pour 2021, le Danemark prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 0,9 % du PIB en 2022, principalement en raison des mesures de soutien temporaires adoptées en 2020 et 2021. La dette publique devrait augmenter pour atteindre 41,3 % du PIB en 2022. Ces projections sont conformes aux prévisions du printemps 2021 de la Commission.

Si l’on se base sur les prévisions de la Commission, l’orientation budgétaire globale telle que définie ci-dessus – compte tenu également de l’effet exercé en 2022 sur la demande globale par les investissements financés par le budget national et par le budget de l’UE, notamment par la facilité pour la reprise et la résilience – est estimée à + 1,6 % du PIB 10 . L’effet positif des dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devrait rester inchangé. Les investissements financés par des ressources nationales devraient avoir un effet neutre 11 . Les dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet restrictif de 1,0 point de pourcentage du PIB.

(14)La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l’importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, elle a rendu plus crucial encore le relèvement du niveau et de la qualité des investissements durables et propices à la croissance, compatibles avec les objectifs de renforcement du potentiel de croissance et de la résilience économique et sociale et avec les objectifs de la double transition écologique et numérique. Les plans pour la reprise et la résilience permettront d’améliorer la composition des budgets nationaux.

(15)Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme, le déficit public devrait diminuer pour passer de 0,7 % du PIB en 2023 à 0,6 % du PIB en 2024 et parvenir à l’équilibre en 2025.

Si l’on se base sur le programme, l’orientation budgétaire globale – compte tenu également de l’effet sur la demande globale des investissements financés par le budget national et par le budget de l’UE, notamment par la facilité pour la reprise et la résilience – est estimée à 0,2 % du PIB, en moyenne, en 2023 et 2024. La contribution positive des dépenses financées par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet restrictif de 0,1 point de pourcentage du PIB 12 . Les dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet neutre.

La croissance potentielle nominale moyenne sur dix ans est actuellement estimée à 3,5 % 13 . Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui peuvent stimuler la croissance potentielle du Danemark.

(16)Le programme de convergence prévoit que le ratio d’endettement de l’État diminue pour passer de 41,6 % du PIB en 2023 à 41,3 % du PIB en 2024. Selon la dernière analyse relative à la soutenabilité de la dette, le Danemark est considéré comme exposé à des risques faibles en matière de viabilité budgétaire à moyen terme 14 .   

(17)Vu le degré encore exceptionnellement élevé d’incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

Le Conseil a évalué le programme de convergence pour 2021 et les suites données par le Danemark à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,

RECOMMANDE AU DANEMARK:

1.en 2022, de maintenir une orientation budgétaire propre à soutenir l’activité économique, incluant notamment l’impulsion fournie par la facilité pour la reprise et la résilience, et de préserver les investissements financés au niveau national;

2.lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques; dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance;

3.d’accorder une attention particulière à la composition des finances publiques, sur le plan tant des recettes que des dépenses, et à la qualité des mesures budgétaires, pour garantir une reprise durable et inclusive; de donner la priorité aux investissements durables et propices à la croissance, notamment à ceux qui favorisent la transition écologique et numérique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concourront au financement des priorités des politiques publiques et contribueront à la viabilité à long terme des finances publiques, notamment en renforçant la couverture, l’adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

Fait à Bruxelles, le 2.6.2021

(1)

   JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2)

   Cette clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97, et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique.

(3)

   Communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, Bruxelles, 20 mars 2020, COM(2020) 123 final.

(4)

   Communication de la Commission – Stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, Bruxelles, 17 septembre 2020, COM(2020) 575 final.

(5)

   Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme du Danemark pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence du Danemark pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 22).

(6)

    JO L 57 du 18.2.2021, p.17.

(7)

   Communication de la Commission au Conseil - Un an après le début de la pandémie de COVID-19: la réponse apportée en matière de politique budgétaire, Bruxelles, 3.3.2021, COM(2021) 105 final.

(8)

   Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement - Coordination des politiques économiques en 2021: surmonter la COVID-19, soutenir la reprise et moderniser notre économie, Bruxelles, 2.6.2021, COM (2021) 500 final.

(9)    En particulier, le lissage des investissements sur quatre ans utilisé pour la référence en matière de dépenses ne permet pas d’évaluer correctement le soutien budgétaire que les investissements financés au niveau national apportent à la reprise.

(10)    Si cet indicateur prend une valeur négative, cela signifie que la croissance des dépenses primaires dépasse la croissance économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.

(11)    Les autres dépenses en capital financées au niveau national devraient avoir un effet restrictif de 0,6 point de pourcentage du PIB.

(12)    Les investissements financés par des ressources nationales devraient avoir un effet neutre.

(13)    Estimation de la Commission, effectuée selon la méthode commune.

(14)    Voir le document des services de la Commission intitulé «Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes».