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Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 et la directive 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel des groupes d’établissements d’importance systémique mondiale selon une stratégie de résolution à points d’entrée multiples et une méthode pour la souscription indirecte d’instruments éligibles pour l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles [COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)]

EESC 2021/05706

JO C 152 du 6.4.2022, pp. 111–115 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

6.4.2022

Journal officiel de l'Union européenne

C 152/111

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 et la directive 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel des groupes d’établissements d’importance systémique mondiale selon une stratégie de résolution à points d’entrée multiples et une méthode pour la souscription indirecte d’instruments éligibles pour l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles

[COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)]

(2022/C 152/18)

Rapporteur général:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 26.11.2021 Parlement européen 22.11.2021
Base juridique	Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Décision du président	9.11.2021
Adoption en session plénière	9.12.2021
Session plénière no	565
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	174/2/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE estime qu’il est nécessaire d’intégrer directement dans le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) un traitement prudentiel spécifique relatif à la souscription indirecte d’instruments éligibles pour l’exigence interne minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL). Les modifications proposées du CRR permettraient de remédier aux incohérences constatées entre celui-ci et la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (directive BRRD).

1.2.

Le CESE recommande de clarifier les dispositions du CRR relatives à la comparaison entre la somme des exigences effectives en matière de capacité totale d’absorption des pertes (TLAC) de tous les groupes de résolution au sein d’un groupe d’établissements d’importance systémique mondiale (EISm) doté d’une stratégie de résolution à points d’entrée multiples avec l’exigence théorique de point d’entrée unique de ce groupe d’EISm. Les modifications proposées sont nécessaires pour préciser dans quelle mesure les autorités de résolution peuvent remédier aux éventuelles incohérences entre les exigences de point d’entrée unique et de points d’entrée multiples.

1.3.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire de modifier la formule de calcul de l’excédent TLAC/MREL d’une filiale dans le cadre du régime général de déduction applicable aux EISm avec une stratégie de résolution à points d’entrée multiples, afin de veiller à ce que cette formule tienne compte à la fois des exigences TLAC/MREL de la filiale qui sont fondées sur les risques et de celles qui ne le sont pas, conformément à la norme TLAC. Cela permettrait d’éviter que l’excédent TLAC/MREL d’une filiale donnée soit surestimé.

1.4.

Le CESE attire l’attention sur le fait que certaines dispositions du CRR applicables aux EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples devraient être clarifiées afin de pouvoir prendre en compte les filiales établies en dehors de l’Union. Cela permettrait d’aligner le CRR sur le principe de TLAC correspondant convenu au niveau international, qui s’applique aux filiales établies dans toutes les juridictions du Conseil de stabilité financière (CSF).

1.5.

Le CESE recommande des clarifications ciblées dans le contexte de l’exigence de fonds propres et d’engagements éligibles pour les établissements qui sont des filiales importantes d’EISm en dehors de l’Union («TLAC interne»), afin de garantir que les instruments de dette émis par ces établissements remplissent tous les critères d’éligibilité des instruments d’engagements éligibles. Cette modification s’explique par le fait que les critères d’éligibilité des instruments d’engagements éligibles reposent actuellement sur l’hypothèse que ces instruments sont émis par une entité de résolution, et non par des filiales soumises à une exigence interne de TLAC. Il serait remédié à cette lacune en précisant que les mêmes conditions d’éligibilité applicables aux entités de résolution s’appliquent également, mutatis mutandis, aux entités autres que les entités de résolution. Cela permettrait alors à ces établissements de respecter l’exigence interne de TLAC qui leur est applicable, notamment au moyen d’engagements éligibles, comme l’avaient initialement prévu les colégislateurs.

1.5.1.

Le CESE souligne que les banques à points d’entrée multiples devraient pouvoir utiliser les ajustements convenus dans la liste de condition de la capacité totale d’absorption des pertes. Ces ajustements visent à garantir un traitement équivalent entre les modèles de résolution à point d’entrée unique et à points d’entrée multiples. Ils sont inclus dans les articles 12 bis et 72 sexies, paragraphe 4, du CRR II, mais ces deux articles n’incluent pas les pays tiers. En particulier, l’article 12 bis, tel qu’il est rédigé, indique que les ajustements résultant de différences dans les actifs pondérés en fonction des risques sont limités aux entités établies dans l’Union, étant donné que la notion d’entité de résolution ne vise que les filiales ayant leur siège dans l’Union. Il est important d’élargir le champ d’application pour y inclure toute autre filiale que le groupe pourrait avoir dans n’importe quel autre pays.

1.6.

Le CESE estime que cet objectif n’est pas atteint par la récente proposition de la Commission, car la comparaison entre le point d’entrée unique hypothétique et la somme des actifs pondérés en fonction des risques de chaque entité de résolution exclut les filiales de pays tiers, dans la mesure où la comparaison se réfère aux articles 45 quinquies et 45 nonies de la directive BRRD et que cette dernière n’inclut pas les filiales situées dans des pays tiers ni les différences entre les actifs pondérés en fonction des risques qui résultent de critères de calcul différents entre les pays tiers et les États membres. Elle ne tient compte que des différences entre les États membres.

2. Observations générales

2.1.

Le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) établit, conjointement avec la directive sur les exigences de fonds propres (CRD), le cadre réglementaire prudentiel pour les établissements de crédit opérant dans l’Union. Largement fondés sur les normes internationales convenues avec les partenaires internationaux de l’Union, en particulier le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), le CRR et la CRD ont été adoptés à la suite de la crise financière de 2008 et 2009 dans le but d’accroître la résilience des établissements opérant dans le secteur financier de l’Union.

2.2.

Le CRR a été ultérieurement modifié, afin de remédier à des faiblesses que présentait encore le cadre de réglementation et de mettre en œuvre certains éléments encore en suspens de la réforme des services financiers entreprise à l’échelle mondiale qui sont essentiels pour garantir la résilience des établissements. Une révision majeure a été menée au moyen du paquet de «mesures de réduction des risques», adopté par le Parlement européen et le Conseil le 20 mai 2019 et publié au Journal officiel le 7 juin 2019.

2.3.

Cette réforme a mis en œuvre dans l’Union la norme internationale relative à la capacité totale d’absorption des pertes applicable aux établissements d’importance systémique mondiale (EISm), adoptée par le Conseil de stabilité financière (CSF) en novembre 2015, et a renforcé l’application de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles à tous les établissements établis dans l’Union.

2.4.

La norme TLAC impose aux EISm de détenir un montant suffisant d’engagements (utilisables pour un renflouement interne) présentant une très grande capacité d’absorption des pertes afin de garantir un processus rapide et sans heurts d’absorption des pertes et de recapitalisation en cas de résolution. La mise en œuvre de la norme TLAC dans le droit de l’Union, qui a pris la forme de modifications du CRR, a tenu compte de l’exigence minimale existante de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL) spécifique à chaque établissement, prévue par la directive BRRD. La TLAC et la MREL sont donc essentielles pour gérer efficacement les crises bancaires et réduire leurs répercussions sur la stabilité financière et les finances publiques. La TLAC et les règles révisées relatives à la MREL sont entrées en vigueur dans l’Union respectivement le 27 juin 2019 et le 28 décembre 2020.

2.5.

Conformément aux normes internationales, le droit de l’Union reconnaît aussi bien la stratégie de résolution à point d’entrée unique que celle à points d’entrée multiples. Selon la stratégie de résolution à point d’entrée unique, une seule entité du groupe, en règle générale, l’entreprise mère, fait l’objet d’une procédure de résolution (l’«entité de résolution»), tandis que les autres entités du groupe, en général des filiales opérationnelles, ne font pas l’objet de mesures de résolution. Au lieu de cela, les pertes de ces filiales sont remontées vers l’entité de résolution, et des capitaux sont transférés à ces filiales. Les filiales peuvent ainsi poursuivre sans interruption leurs activités, même après avoir atteint le point de non-viabilité.

2.6.

Selon la stratégie de résolution à points d’entrée multiples, plusieurs entités du groupe bancaire peuvent faire l’objet d’une procédure de résolution. Par conséquent, il peut y avoir plusieurs entités de résolution et donc plusieurs groupes de résolution au sein d’un groupe bancaire. Le principe sous-jacent de l’approche à points d’entrée multiples est de permettre de résoudre un groupe de résolution donné de manière réaliste et crédible sans compromettre la résolvabilité des autres entités de résolution et groupes de résolution au sein du même groupe bancaire consolidé. Le cadre révisé de résolution des banques prévoit que la MREL applicable aux entités de résolution doit être fixée sur base consolidée au niveau du groupe de résolution («MREL externe»).

2.7.

En outre, ce cadre définit la manière dont la capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation doit être répartie au sein des groupes de résolution («MREL interne»). Selon la BRRD, en règle générale, les instruments financiers éligibles aux fins de la MREL interne doivent être détenus par l’entité de résolution, c’est-à-dire généralement l’entreprise mère.

2.8.

Depuis le début de l’année 2020, l’ABE (Autorité bancaire européenne) travaille à ces projets de normes techniques de réglementation sur la base d’un régime de déduction, conformément au mandat défini dans la BRRD et aux recommandations formulées dans les normes internationales pertinentes (1). Le régime de déduction mis au point par l’ABE prévoit que les instruments éligibles aux fins de la MREL interne émis par des filiales en faveur de l’entité de résolution via une entreprise mère intermédiaire soient entièrement déduits du montant de la propre capacité de MREL interne de cette entreprise mère intermédiaire.

2.9.

L’ABE a conclu que les exigences de la BRRD ne pouvaient pas être remplies sans l’ajout de dispositions supplémentaires […] qu’il convenait plutôt de préciser en s’appuyant sur le texte de niveau 1. Outre la nécessité de rendre opérationnelle la souscription indirecte d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne, d’autres problèmes concernant la résolution ont été constatés depuis que le cadre TLAC/MREL révisé est entré en application en 2019. Ces problèmes concernent principalement le traitement réglementaire des groupes d’EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples, notamment lorsque ces groupes possèdent des filiales dans des pays tiers. Par exemple, le CRR ne précise actuellement pas si les différents ajustements de la TLAC pour les EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples couvrent également les filiales d’un EISm situées dans un pays tiers.

2.10.

Des modifications ciblées de certains aspects spécifiques du CRR liés à la résolution sont nécessaires pour résoudre les problèmes susmentionnés. En particulier, le traitement réglementaire des groupes EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples, notamment lorsque ces groupes possèdent des filiales dans des pays tiers, doit être mieux aligné sur le traitement décrit dans la norme TLAC. Cela permettrait de faire en sorte qu’en cas de résolution, chaque entité de résolution et groupe de résolution appartenant à ces EISm puisse poursuivre ses fonctions critiques sans risque de contagion.

2.11.

Les modifications proposées ne modifieraient pas l’architecture globale du cadre, mais garantiraient la bonne application de la TLAC et de la MREL.

2.12.

Ces propositions de modification du CRR peuvent jouer un rôle essentiel dans l’amélioration de la résolvabilité d’un établissement. Les dispositions correspondantes étant déjà applicables dans l’Union, il convient que les modifications proposées soient effectuées rapidement. Une adoption accélérée est d’autant plus nécessaire que les groupes bancaires ont besoin de clarté concernant le mécanisme pour pouvoir décider de la meilleure manière d’organiser leur capacité de MREL interne en vue de la date butoir générale pour la mise en conformité avec la MREL, fixée au 1er janvier 2024, et des objectifs intermédiaires contraignants à atteindre au plus tard le 1er janvier 2022.

2.13.

Il n’a pas été réalisé d’analyse d’impact spécifique pour la proposition à l’examen, car celle-ci ne modifie pas les aspects fondamentaux du CRR, mais vise principalement à clarifier la relation juridique entre deux instruments législatifs existants de l’Union, à savoir le CRR et la BRRD, en intégrant directement dans le CRR un traitement spécifique pour la souscription indirecte d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne. Grâce à ces clarifications, ces deux cadres étroitement liés resteraient pour l’essentiel alignés.

2.14.

Cela permettrait aux établissements de continuer de ne calculer, déclarer et publier qu’un seul montant total d’exposition au risque et une seule mesure d’exposition totale aux fins du CRR et de la BRRD et éviterait ainsi une complexification inutile. Le respect de la MREL interne, telle qu’introduite par les colégislateurs dans la BRRD révisée, pourrait notamment nécessiter l’émission d’autres instruments éligibles aux fins de la MREL.

3. Observations particulières

3.1.

Les stratégies de résolutions élaborées par les groupes de gestion de crise sont largement fondées sur deux approches stylisées: la stratégie de résolution à point d’entrée unique, dans laquelle les pouvoirs de résolution sont appliqués à la tête d’un groupe par une seule autorité nationale de résolution, et la stratégie de résolution à points d’entrée multiples, dans laquelle les outils de résolution sont appliqués à différentes parties du groupe par au moins deux autorités de résolution agissant de manière coordonnée.

3.1.1.

La résolution à point d’entrée unique implique l’application de pouvoirs de résolution, par exemple des instruments de renflouement interne et/ou de transfert, au niveau de la société mère ou de la société holding supérieure, par une autorité de résolution unique (généralement dans la juridiction responsable de la surveillance globale consolidée d’un groupe). Une stratégie de résolution à point d’entrée unique consiste à absorber les pertes subies au sein du groupe par la société mère ou la société holding supérieure, par exemple par la dépréciation et/ou la conversion obligatoire des créances non garanties émises.

3.1.2.

Une stratégie de résolution à points d’entrée multiples implique d’appliquer les pouvoirs de résolution par au moins deux autorités de résolution à différentes parties du groupe. Cette stratégie est susceptible d’entraîner la scission du groupe en deux, voire davantage de parties distinctes. Le groupe pourrait être scindé sur une base nationale ou régionale, en fonction des lignes d’activité, ou en combinant les deux. Les pouvoirs de résolution appliqués aux différentes parties ne doivent pas nécessairement être les mêmes et pourraient inclure des options de résolution, telles que le renflouement interne dans le cadre d’une procédure de résolution, le recours à une entité-relais, le transfert d’activités ou la liquidation. Les stratégies de résolution à points d’entrée multiples exigent néanmoins que les mesures soient coordonnées entre les juridictions de manière à éviter les conflits ou les incohérences qui nuisent à l’efficacité des différentes mesures de résolution ou peuvent causer une manipulation désordonnée des actifs et la contagion à l’ensemble de l’entreprise.

3.1.3.

Il ne s’agit pas d’opérer un choix binaire entre les deux approches. Dans la pratique, une combinaison des deux pourrait être nécessaire pour tenir compte de la structure d’une entreprise et des régimes locaux dans les juridictions clés où elle exerce ses activités. Par exemple, certaines stratégies de résolution à points d’entrée multiples peuvent consister à appliquer plusieurs résolutions à point d’entrée unique à différentes parties de l’entreprise, telles que les blocs régionaux qui peuvent être dissociés les uns des autres.

3.2.

La proposition repose en grande partie sur les travaux préparatoires effectués par l’ABE, notamment dans le cadre de l’élaboration de normes techniques de réglementation sur la souscription indirecte d’instruments internes éligibles aux fins de la MREL au sein des groupes de résolution. Elle vise principalement à prévenir les effets non désirés que peut avoir l’application du cadre TLAC/MREL existant selon les dispositions actuelles du CRR. Les modifications proposées auraient une incidence limitée sur la charge administrative pesant sur les établissements et sur les coûts nécessaires pour adapter leur fonctionnement interne, puisque ces coûts seraient en grande partie compensés par le fait que ces modifications permettraient le bon fonctionnement de l’approche de la souscription indirecte d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne au sein des groupes de résolution et, pour les établissements concernés, par les avantages d’une meilleure prise en compte des filiales implantées dans des pays tiers et par une définition plus précise des critères d’éligibilité des instruments émis dans le cadre de l’exigence de TLAC interne.

3.3.

Plus précisément, la proposition prévoit les mesures suivantes:

3.3.1.

Traitement spécifique pour la souscription indirecte d’instruments éligibles à la MREL interne. Le règlement proposé introduit donc, dans le CRR, l’obligation, pour les entreprises mères intermédiaires de la chaîne de propriété, de déduire de leur propre capacité de MREL interne le montant qu’elles détiennent d’instruments éligibles aux fins de la MREL interne, fonds propres compris, émis par leurs filiales incluses dans le même groupe de résolution.

3.3.2.

Comparaison entre l’exigence résultant de l’application théorique d’une résolution à point d’entrée unique et la somme des exigences effectives dans une résolution à points d’entrée multiples. Le CRR impose aux groupes EISm ayant une stratégie de résolution à points d’entrée multiples de calculer leur exigence de TLAC en se fondant sur l’hypothèse théorique d’une résolution du groupe selon une stratégie de résolution à point d’entrée unique (exigence théorique avec point d’entrée unique). Les autorités de résolution doivent ensuite comparer cette exigence théorique à la somme des exigences effectives de TLAC de chaque entité de résolution du groupe dans le cadre d’une stratégie de résolution à points d’entrée multiples (exigences avec points d’entrée multiples). Toutefois, les dispositions du CRR relatives aux conséquences de cette comparaison manquent de cohérence.

3.3.3.

Déductions appliquées aux éléments d’engagements éligibles. Le but de cette disposition est de réduire au minimum le risque de contagion au sein d’un groupe EISm et de faire en sorte que les entités de résolution disposent, en cas de défaillance, d’une capacité d’absorption des pertes suffisante, qui ne soit pas diminuée par des pertes liées à des détentions intragroupe d’instruments de TLAC. Sans ces déductions, la défaillance d’une entité de résolution du groupe EISm entraînerait des pertes dans d’autres entités de résolution du groupe et réduirait donc leur capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation.

3.3.4.

Prise en considération des filiales établies en dehors de l’Union. L’article 12 bis et l’article 72 sexies, paragraphe 4, du CRR ne s’appliquent pas explicitement aux filiales situées dans un pays tiers. De ce fait, les groupes bancaires de l’Union qui ont défini une stratégie globale de résolution à points d’entrée multiples risquent de ne pas pouvoir prendre en compte leurs filiales établies en dehors de l’Union.

3.3.5.

Précisions sur l’éligibilité des titres de créance émis dans le cadre de l’exigence de TLAC interne. L’article 92 ter du CRR définit l’exigence de TLAC interne pour les filiales importantes d’EISm non UE qui ne sont pas des entités de résolution. Cette exigence peut être satisfaite au moyen de fonds propres et d’instruments d’engagements éligibles, ainsi que le prévoit l’article 92 ter, paragraphe 2.

3.4.

Modifications détaillées de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 et la directive 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel des groupes d’établissements d’importance systémique mondiale selon une stratégie de résolution à points d’entrée multiples.

3.4.1. Calcul consolidé pour les EISm comprenant plusieurs entités de résolution (article 12 bis)

3.4.1.1.

3.4.1.2.

3.4.1.3.

En ce qui concerne la nécessité de conclure un accord pour procéder à cet ajustement, le CESE est d’avis que, bien qu’il existe une procédure spécifique pour un accord sur l’exigence de fonds propres et d’engagements éligibles prévue à l’article 45 nonies, paragraphes 4 à 6, de la directive BRRD II, il s’agit d’une procédure qui ne serait applicable qu’aux différentes autorités de résolution au sein de l’Union et dans le cadre d’un règlement commun. Pour expliquer pourquoi la procédure n’est pas valable pour les pays tiers, l’on peut par exemple souligner qu’elle associe l’ABE dans les cas où aucun accord n’est trouvé entre les autorités de résolution.

3.4.1.4.

Le CESE propose que, dans les cas où les ajustements interviennent dans une filiale d’un pays tiers, l’autorité de résolution européenne de l’entreprise mère soit celle qui, compte tenu de l’avis non contraignant de l’autorité de résolution dudit pays tiers, a la possibilité d’appliquer l’ajustement sans qu’il soit nécessaire de parvenir à un accord avec l’autorité du pays tiers.

3.4.2. Déductions appliquées aux éléments d’engagements éligibles (article 72 sexies)

3.4.2.1.

Le CESE souligne que l’article 72 sexies prévoit une période de maintien des droits acquis jusqu’au 31 décembre 2024 (date limite de mise en œuvre de la TLAC dans les pays tiers). Au cours de cette période de transition, les banques à points d’entrée multiples seront en mesure d’ajuster la déduction sur les détentions de filiales de pays tiers sans exigence de résolution équivalente, en calculant l’excédent sur la base de l’exigence de fonds propres totale applicable dans le pays tiers. Dans le cas contraire, il y aurait une conséquence involontaire, car la nécessité d’émettre des engagements éligibles augmentera du fait de l’impossibilité d’ajuster cette détention dans une filiale d’un pays tiers, et à partir de 2025, avec un régime de résolution en place, l’exigence relative aux entreprises mères diminuera en raison d’une déduction ajustée plus faible pour ces détentions dans des pays tiers, et la nécessité d’émettre des engagements éligibles sera éliminée.

Bruxelles, le 9 décembre 2021.

La présidente du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG

(1) Conseil de stabilité financière, Guiding Principles on the Internal Total Loss-absorbing Capacity of G-SIBs («Internal TLAC») [Principes directeurs relatifs à la capacité totale d’absorption des pertes interne des banques d’importance systémique mondiale («TLAC interne»)], 6 juillet 2017. Ce régime prévoit que les instruments éligibles aux fins de la MREL interne émis par une filiale et souscrits par une entreprise mère intermédiaire soient entièrement déduits des instruments éligibles émis par cette dernière pour se conformer à sa propre MREL interne.

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