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Document 52018XX1025(01)

Rapport d’activités du comité de surveillance de l’OLAF — 2016

OJ C 386, 25.10.2018, p. 1–22 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

25.10.2018   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 386/1


RAPPORT D’ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE DE L’OLAF — 2016

(2018/C 386/01)

Membres du comité de surveillance de l’OLAF

Tuomas PÖYSTI, membre du comité et président jusqu’au 12 juillet 2016

 

Auditeur général de Finlande jusqu’au 1er octobre 2015, puis sous-secrétaire d’État, Finlande,

Johan DENOLF, membre du comité jusqu’au 22 janvier 2016, Président ad interim du 13 juillet 2016 au 6 septembre 2016

 

Commissaire en chef de la police fédérale,

 

Membre de la cellule de renseignement financier (CRF), Belgique

Colette DRINAN, membre du comité depuis le 13 juillet 2016, présidente depuis le 7 septembre 2016

 

Directrice de l’audit, Bureau du contrôleur & auditeur général, Irlande

Herbert BÖSCH, membre du comité jusqu’au 12 juillet 2016,

 

Ancien membre du Parlement européen

 

Ancien président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, contrôleur de la ville de Bregenz, Autriche

Catherine PIGNON, membre du comité jusqu’au 22 janvier 2017,

 

Procureure générale près la Cour d’appel d’Angers, puis de Bordeaux, Présidente du Collège des procureurs généraux, France

Dimitrios ZIMIANITIS, membre du comité jusqu’au 22 janvier 2017,

 

Procureur général près la Cour d’appel d’Athènes, Grèce,

 

Directeur adjoint du parquet au tribunal de première instance d’Athènes

Grażyna STRONIKOWSKA, membre du comité depuis le 13 juillet 2016,

 

Procureur au Bureau du procureur national, Varsovie, Pologne

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE

En tant que présidente du comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), j’ai le plaisir de présenter le rapport d’activités annuel de notre comité, conformément à l’article 15, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013. Je succède à M. Pöysti, dont le remplacement, de même que celui de M. Bösch par Mme Stronikowska, vise à assurer un renouvellement échelonné comme le prévoit le règlement.

Le comité de surveillance, en tant qu’organe de contrôle indépendant de haut niveau, contribue à l’État de droit et à l’efficacité de la lutte de l’Union européenne contre la fraude, les irrégularités et les autres activités illégales. En se fondant sur l’analyse des informations qu’il reçoit de la part du directeur général de l’OLAF, le comité publie des avis et des rapports. Les avis peuvent contenir des recommandations adressées au directeur général de l’OLAF. L’exercice par l’OLAF de sa fonction d’enquête fait l’objet d’un contrôle régulier du comité de surveillance, afin de renforcer l’indépendance de l’OLAF dans l’exercice approprié de ses compétences.

Le présent rapport est le cinquième et dernier rapport d’activités du comité de surveillance dans sa composition actuelle. Il couvre les activités du comité jusqu’au 22 janvier 2017 et fournit une vue d’ensemble des activités de surveillance, dont certaines ont abouti à la publication d’avis ou de rapports au cours de l’année 2016. Étant donné qu’il s’agit du rapport final du comité nommé en janvier 2012, celui-ci comporte de vastes chapitres sur l’examen par le comité de la durée des enquêtes et de l’application des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF.

En 2016, les travaux du comité ont porté pour l’essentiel sur l’évaluation de l’indépendance du directeur général de l’OLAF en matière d’enquêtes et de son immunité, les indicateurs de performance de l’OLAF tels qu’ils ont été présentés par l’OLAF dans son rapport d’activité 2015, le contrôle qualitatif et quantitatif de la durée des enquêtes, le suivi des recommandations disciplinaires, la suite donnée aux recommandations de l’OLAF et la mise en œuvre des recommandations du comité par le directeur général de l’OLAF.

Le comité a été soutenu par les institutions européennes, qui ont modifié le règlement (UE, Euratom) no 883/2013, garantissant ainsi son indépendance budgétaire et l’indépendance fonctionnelle de son secrétariat. Elles ont également rendu l’avis commun des services juridiques du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne sur trois aspects des relations entre l’OLAF et son comité de surveillance. Celui-ci a permis de clarifier le cadre juridique et a renforcé l’indépendance du comité.

Le comité de surveillance est déterminé à renforcer l’obligation de rendre compte et la transparence de l’Office européen de lutte antifraude. Il salue particulièrement le travail accompli par l’ensemble du personnel de l’OLAF dans l’exercice de son importante mission.

Bruxelles, le 20 janvier 2017

Colette DRINAN

Présidente, comité de surveillance de l’OLAF

TABLE DES MATIÈRES

LETTRE DE MISSION 4
ACCÈS À L’INFORMATION POUR L’EXERCICE DES FONCTIONS DE SURVEILLANCE 5
ÉVALUATION DE L’INDÉPENDANCE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL 6
GARANTIES DE PROCÉDURE ET DROITS FONDAMENTAUX DANS LES ENQUÊTES DE L’OLAF 7
Contrôle et examen de la légalité 7
Réclamations relatives aux enquêtes de l’OLAF 7
Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne 7
DURÉE DES ENQUÊTES DE L’OLAF 8
Enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois 8
Durée de traitement des informations avant l’ouverture d’une enquête 9
Analyse qualitative de 477 rapports portant sur des enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois 9
PRIORITÉS DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE D’ENQUÊTES POUR L’ANNÉE 2017 10
SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE L’OLAF 10
Recommandations disciplinaires 10
Recommandations judiciaires 11
Recommandations financières 13
Recommandations administratives 13
AVANT-PROJET DE BUDGET 2017 13
RAPPORT ANNUEL D’ACTIVITÉS DE L’OLAF 2015 14
SUIVI, PAR L’OLAF, DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 15
GOUVERNANCE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 15
Réunions avec les institutions, organes et organismes de l’Union 15
Méthodes de travail et transparence 15
Modification du règlement(UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne le secrétariat du comité de surveillance 16
Affaires budgétaires 16
CADRE JURIDIQUE 16
Évaluation du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 16
Proposition d’institution d’un Parquet européen 17
ANNEXE 18

LETTRE DE MISSION

L’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«L’exercice par l’Office de sa fonction d’enquête fait l’objet d’un contrôle régulier du comité de surveillance, afin de renforcer l’indépendance de l’Office dans l’exercice approprié des compétences qui lui sont conférées par le présent règlement.

Le comité de surveillance suit en particulier l’évolution concernant l’application des garanties de procédure et la durée des enquêtes, au vu des informations transmises par le directeur général conformément à l’article 7, paragraphe 8.»

La mission du comité de surveillance (CS) de l’OLAF, telle qu’énoncée dans le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (1), est de renforcer l’indépendance de l’OLAF dans l’exercice approprié des compétences qui lui sont conférées (2). Pour mener à bien cette mission, le législateur de l’UE a confié au comité de surveillance un triple rôle:

Le CS constitue l’organe de surveillance de l’OLAF et le gardien de son indépendance; il contrôle régulièrement l’exercice par l’OLAF de sa fonction d’enquête et, en particulier, l’évolution concernant l’application des garanties de procédure et la durée des enquêtes.

Le CS joue un rôle consultatif à l’égard du directeur général de l’OLAF et aide ce dernier à s’acquitter de ses responsabilités:

en lui communiquant les résultats du contrôle par le CS concernant l’exercice de la fonction d’enquête de l’OLAF, l’application des garanties de procédure et la durée des enquêtes, et en formulant, le cas échéant, les recommandations appropriées,

en lui adressant des avis, y compris, s’il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l’OLAF pour exercer sa fonction d’enquête, sur les priorités d’enquête de l’OLAF et sur la durée des enquêtes,

en soumettant des observations (y compris, s’il y a lieu, des recommandations) relatives aux lignes directrices concernant les procédures d’enquête (et à toute modification apportée à ces lignes directrices) adoptées par le directeur général conformément à l’article 17, paragraphe 8, du règlement.

Le CS est un interlocuteur des institutions de l’UE, auxquelles il adresse ses rapports d’activités, à la demande desquelles il peut émettre des avis et avec lesquelles il peut échanger des vues au niveau politique, leur offrant ainsi une expertise unique fondée sur son expérience en matière de contrôle.

ACCÈS À L’INFORMATION POUR L’EXERCICE DES FONCTIONS DE SURVEILLANCE

L’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«L’exercice par l’Office de sa fonction d’enquête fait l’objet d’un contrôle régulier du comité de surveillance […]»

L’article 4 de la décision de la Commission du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude dispose que:

«[…] Ce comité [de surveillance] exerce un contrôle régulier sur l’exécution de la fonction d’enquête de l’Office.»

1.

Dans son rapport d’activités 2015, le comité a insisté sur l’urgence qu’il y a à traiter le problème que constitue l’accès limité à l’information provenant de l’OLAF. Ce problème a persisté au cours de 2016, portant ainsi atteinte à l’efficacité du comité dans son rôle de surveillance.

2.

La difficulté essentielle tient au fait que la perception qu’a le comité de surveillance de son rôle est fondamentalement différente de celle du directeur général de l’OLAF. Ce dernier semble d’avis que le comité a pour fonction principale de défendre son indépendance et de contrôler les données statistiques à un niveau général. Le comité insiste sur son rôle de surveillance, estimant qu’il est la seule entité capable de garantir que l’OLAF exerce sa fonction d’enquête dans le respect de l’obligation de rendre compte. Du point de vue du directeur général de l’OLAF, le comité de surveillance n’intervient que sur la base des informations que lui-même décide de lui transmettre. Le comité estime quant à lui qu’il doit avoir un accès indépendant aux informations pour pouvoir exercer un contrôle objectif.

3.

En 2016, le comité n’a pu avoir accès à aucun des dossiers individuels qu’il a demandés, et a reçu à la place un échantillon de dossiers choisis par l’OLAF. En outre, le comité a eu des difficultés à accéder aux informations dans d’autres domaines, notamment en ce qui concerne des réclamations, des demandes d’accès aux documents émanant de tierces parties et le détail de mesures prises par l’OLAF en réponse aux recommandations du comité. Celui-ci a également constaté que les rapports que l’OLAF lui a transmis sur les cas en cours depuis plus de 12 mois n’étaient pas suffisamment détaillés pour permettre un contrôle efficace.

4.

Compte tenu de ces difficultés, le comité de surveillance et le directeur général de l’OLAF ont demandé au vice-président de la Commission d’inviter les services juridiques de la Commission, du Parlement et du Conseil à émettre un avis commun sur trois aspects des relations entre l’OLAF et le comité. Cet avis a été émis le 5 septembre 2016.

5.

Le comité constate que les trois services juridiques sont d’accord avec la position du comité en ce qui concerne les obligations de faire rapport qui incombent au directeur général de l’OLAF et l’accès du comité aux dossiers de l’OLAF, y compris aux dossiers rejetés et en cours.

6.

Le fait que l’avis commun clarifie et confirme les obligations de faire rapport qui incombent à l’OLAF vis-à-vis du comité de surveillance devrait donc aider le comité à s’acquitter de sa fonction de contrôle. En conséquence, cet avis servira également d’orientations pour adopter le nouveau règlement intérieur du comité de surveillance et la décision portant sur la nécessité d’élaborer des arrangements de travail entre le comité de surveillance et l’OLAF.

ÉVALUATION DE L’INDÉPENDANCE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL

L’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«L’exercice par l’Office de sa fonction d’enquête fait l’objet d’un contrôle régulier du comité de surveillance, afin de renforcer l’indépendance de l’Office dans l’exercice approprié des compétences qui lui sont conférées par le présent règlement.

L’article 15, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le comité de surveillance adopte au moins un rapport d’activités par an, portant notamment sur l’évaluation de l’indépendance de l’Office, l’application des garanties de procédure et la durée des enquêtes. Ces rapports sont transmis au Parlement européen, au Conseil, à la Commission et à la Cour des comptes.»

L’article 17, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le directeur général ne sollicite ni n’accepte d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucune institution, d’aucun organe ni organisme, dans l’accomplissement de ses devoirs relatifs à l’ouverture et à l’exécution des enquêtes externes et internes et relatifs à l’établissement des rapports établis à la suite de celles-ci. Si le directeur général estime qu’une mesure prise par la Commission met en cause son indépendance, il en informe immédiatement le comité de surveillance et décide de l’opportunité d’engager une procédure contre la Commission devant la Cour de justice.»

L’article 17, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Avant de prononcer une sanction disciplinaire à l’égard du directeur général, la Commission consulte le comité de surveillance.»

7.

Le 2 mars 2016, la Commission (3) a partiellement levé l’immunité de juridiction dont jouissait le directeur général de l’OLAF, en réponse à une demande des autorités judiciaires belges. Le 14 mars 2016, le directeur général de l’OLAF a informé (4) le comité de surveillance, sur la base de l’article 17, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, qu’il estimait que la décision de la Commission du 2 mars constituait une mesure mettant en cause son indépendance.

8.

En dépit des demandes adressées tant à la Commission européenne qu’au directeur général de l’OLAF, le comité de surveillance n’a pas reçu de copie de la décision de la Commission. En outre, le comité n’a pas vu les mémoires circonstanciés présentés par les parties au Tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), lorsque le directeur général a introduit un recours tendant à obtenir l’annulation de la décision de la Commission.

9.

Le comité de surveillance a pris acte de l’ordonnance du président du Tribunal de l’Union européenne du 20 juillet 2016 sur l’application de mesures provisoires dans cette affaire (5), qui a été rendue publique. L’ordonnance a rejeté une deuxième demande introduite par le directeur général de l’OLAF auprès du président du Tribunal visant à obtenir le sursis à l’exécution de la décision de la Commission pour des raisons d’urgence afin d’éviter un préjudice grave et irréparable pour sa propre indépendance, ainsi que l’indépendance et le bon fonctionnement de l’OLAF.

10.

Le recours au principal introduit par le directeur général devant le Tribunal en vue d’obtenir l’annulation de la décision de la Commission est toujours pendant. Par conséquent, le comité n’est pas en mesure, à ce stade, de se prononcer de manière définitive sur l’incidence potentielle que la levée de l’immunité du directeur général pourrait avoir sur l’indépendance de l’OLAF. Le comité suivra avec attention l’évolution de cette affaire, et considère que les principes de présomption d’innocence, d’impartialité, d’indépendance et de bonne gouvernance ainsi que les questions d’impunité et de responsabilité revêtent une importance capitale dans cette situation sans précédent.

11.

Le comité de surveillance a souligné qu’en vertu de l’article 17, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, la Commission consulte le comité de surveillance avant de prononcer une sanction disciplinaire à l’égard du directeur général. Une telle prescription n’est pas prévue dans le cas où la Commission décide de lever l’immunité du directeur général.

12.

Le comité a conseillé au directeur général de l’OLAF d’étudier la possibilité de prendre des mesures opérationnelles pour atténuer le risque de conflit d’intérêts, ou une perception de conflits d’intérêts, qui pourrait apparaître dans les relations avec les autorités judiciaires belges (6). L’article 17, paragraphe 6, du règlement no 883/2013, en particulier, prévoit la possibilité de prendre de telles mesures. Le comité n’a pas été informé que de telles mesures avaient été prises.

GARANTIES DE PROCÉDURE ET DROITS FONDAMENTAUX DANS LES ENQUÊTES DE L’OLAF

L’article 15, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le comité de surveillance suit en particulier l’évolution concernant l’application des garanties de procédure […].»

L’article 17, paragraphe 7, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le directeur général met en place une procédure interne de consultation et de contrôle, y compris un contrôle de la légalité, ayant trait notamment au respect des garanties de procédure et des droits fondamentaux des personnes concernées […].»

13.

En vertu de l’article 15, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, le comité de surveillance dispose d’un mandat explicite pour suivre, en particulier, l’application des garanties de procédure, au vu des informations transmises par le directeur général de l’OLAF. Le comité a abordé la question à plusieurs reprises, dans des avis, des rapports spéciaux et des rapports d’activité. Ces travaux réalisés par le comité sortant entre 2012 et 2016 ont été rassemblés dans un recueil (7) sous la forme d’une synthèse non exhaustive. Ils portent en particulier sur trois questions essentielles, qui sont détaillées ci-dessous.

Contrôle et examen de la légalité

14.

Dans son avis no 2/2015, le comité de surveillance a analysé le contrôle et l’examen de la légalité dans le cadre des activités d’enquête de l’OLAF, en mettant l’accent mis sur le respect des garanties de procédure et des droits fondamentaux.

15.

Le comité de surveillance préconise notamment que l’OLAF élabore, à l’intention des personnes chargées de la révision («reviewers»), des bonnes pratiques portant sur la vérification du respect des garanties de procédure et du caractère proportionné de la durée des enquêtes.

16.

Le comité a aussi recommandé que le directeur général de l’OLAF adopte un plan d’action spécifique en vue de renforcer efficacement le mécanisme interne de contrôle et de consultation prévu par le règlement. L’adoption d’un tel plan est toujours en attente.

Réclamations relatives aux enquêtes de l’OLAF

17.

Dans son avis no 2/2013, le comité a examiné les voies de recours dont disposent les personnes concernées par des enquêtes de l’OLAF en cas de violation potentielle de leurs droits ou de non- respect des garanties de procédure. Le comité a constaté que ces personnes ne disposaient pas de voies de recours suffisantes et immédiates dans le cas de violations potentielles, que ce soit dans le cadre d’un mécanisme externe ou interne.

18.

Le comité de surveillance a dès lors recommandé que le directeur général de l’OLAF élabore et publie une telle procédure interne après avoir consulté le comité sur sa teneur, puis qu’il tienne le comité régulièrement informé des réclamations adressées à l’OLAF et du suivi réservé à celles-ci.

19.

Toutefois, le comité n’a pas reçu de rapport détaillé portant sur les réclamations déposées à l’encontre des activités de l’OLAF liées aux droits fondamentaux et aux garanties de procédure des personnes concernées par les enquêtes, y compris les réclamations dont l’OLAF a connaissance et qui ont été déposées devant d’autres instances ou organismes.

Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne

20.

En 2016, le comité de surveillance a lancé un échange de vues avec l’Agence des droits fondamentaux de l’UE (FRA), dont le siège est à Vienne. L’Agence est habilitée, en vertu de son règlement fondateur, à fournir des compétences et des conseils aux États membres, institutions et organes de l’UE.

21.

Le comité de surveillance a recensé un certain nombre de domaines, comme la proposition législative sur le Parquet européen, où une possible consultation entre l’OLAF et l’Agence aurait pu potentiellement aboutir au renforcement du niveau de protection des droits fondamentaux des personnes affectées par une enquête (qu’il s’agisse des personnes concernées ou non).

22.

Par conséquent, le comité de surveillance estime qu’il serait utile que l’OLAF noue des contacts avec l’Agence en vue d’engager une coopération formalisée avec celle-ci; cette coopération consisterait notamment à soumettre les procédures de l’OLAF à l’Agence pour qu’elle les examine sous l’angle du respect des droits fondamentaux.

DURÉE DES ENQUÊTES DE L’OLAF

L’article 7, paragraphe 8, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Si une enquête ne peut être close dans les douze mois suivant son ouverture, le directeur général soumet, à l’expiration du délai de douze mois et ensuite tous les six mois, un rapport au comité de surveillance, en indiquant les raisons pour lesquelles cela n’a pas été possible ainsi que les mesures correctives envisagées en vue d’accélérer l’enquête.»

Enquêtes d’une durée supérieure à12 mois

23.

En 2016, le comité de surveillance a analysé 477 rapports concernant 377 enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois communiqués par le directeur général de l’OLAF. Les enquêtes avaient été clôturées dans 274 cas, tandis que 103 étaient toujours en cours. En juillet 2016, le directeur général de l’OLAF, à la demande du comité, a fourni de nouvelles données statistiques concernant ces rapports, afin de permettre au comité de mieux cerner les tendances et caractéristiques générales.

Durée des enquêtes à compter de la décision d’ouverture d’une enquête: échantillon de 377 cas en juillet 2016

Image

24.

Dans son plan de gestion annuel, le directeur général de l’OLAF a fixé à 20 mois la durée de référence pour les enquêtes (le règlement fixe une durée de référence de 12 mois). L’échantillon comprenait 42 cas (11 %) pour lesquels l’enquête a duré moins de 20 mois et 335 cas (89 %) pour lesquels l’enquête a dépassé 20 mois, dont 157 (47 %) ont excédé les 30 mois.

25.

L’analyse des données fournies en juillet 2016 a montré qu’un sous-ensemble significatif (28 cas) résulte d’une opération globale du 2 février 2012, qui a donné lieu à l’ouverture de 423 dossiers le même jour (8). Le comité de surveillance est d’avis que ces 28 cas devraient faire l’objet d’un suivi particulier de la part de l’OLAF de manière à éviter que ses actions ne soient entravées par le fait qu’il continue à gérer l’héritage de systèmes du passé.

Durée de traitement des informations avant l’ouverture d’une enquête

26.

La durée des enquêtes est mesurée par l’OLAF à compter de la décision d’ouverture d’une enquête. Étant donné que de telles décisions sont précédées d’une période d’évaluation des informations communiquées, le comité de surveillance a considéré qu’il était important d’examiner également la durée du traitement des informations à partir de la date de leur réception par l’OLAF jusqu’à la date d’ouverture ou de rejet du dossier.

27.

Le directeur général de l’OLAF a fixé une durée indicative de deux mois pour l’évaluation. Selon le comité, il n’apparaît pas clairement si cette durée doit être mesurée à compter de la réception des informations par l’OLAF, de la création du numéro de dossier, de l’attribution des informations reçues à l’agent chargé de la sélection («selector») ou de la première action effectuée par ce dernier dans le dossier. L’OLAF a informé le comité que des outils de suivi sont en place afin d’éviter des «zones mortes» dans le traitement de l’information.

28.

Le comité de surveillance envisagera d’examiner de plus près ces outils de suivi et les données relatives à la durée du traitement des informations reçues.

Analyse qualitative de 477 rapports portant sur des enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois

29.

Le comité de surveillance a analysé de manière approfondie 477 rapports relatifs à des enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois (9), afin d’évaluer, en particulier:

le nombre de cas dans lesquels le rapport de l’OLAF mentionne des raisons factuelles de ne pas mener à bien l’enquête et des mesures correctives en vue d’accélérer l’enquête,

le nombre de cas dans lesquels une évolution a été observée par rapport à la situation décrite dans l’avis no 4/2014 du comité de surveillance (10),

le nombre de cas dans lesquels la mesure corrective est appropriée, compte tenu du motif invoqué pour ne pas mener à bien l’enquête, et/ou est conforme audit avis.

30.

Dans un peu plus de la moitié des rapports, soit il n’existait aucune raison de ne pas mener à bien les enquêtes, soit les raisons invoquées étaient jugées insuffisantes. Le manque d’éléments explicatifs dans le rapport n’a pas permis de vérifier davantage ces informations.

31.

Le comité de surveillance a relevé dans un nombre élevé de rapports qu’aucune mesure corrective n’était indiquée ou que le caractère adéquat des mesures suscitait des interrogations.

32.

Dans de nombreux rapports, le comité a constaté que les mesures correctives adoptées par le directeur général de l’OLAF pour accélérer les enquêtes ou le texte indiqué dans le rapport n’étaient pas conformes aux recommandations formulées dans son avis no 4/2014.

33.

Le comité en a conclu que les pratiques de l’OLAF n’avaient pas évolué de manière significative. S’il a renforcé le rôle du comité dans le suivi de la durée des enquêtes de l’OLAF, le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 ne peut pas garantir que les enquêtes sont conduites sans désemparer et dans un délai raisonnable, eu égard aux circonstances et à la complexité des cas. Cette situation est en particulier préoccupante pour les enquêtes les plus longues.

PRIORITÉS DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE D’ENQUÊTES POUR L’ANNÉE 2017

L’article 17, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le directeur général fixe chaque année, dans le cadre du plan annuel de gestion, les priorités de la politique de l’Office en matière d’enquêtes et, avant leur publication, les transmet au comité de surveillance.»

Article 5, paragraphe 1: «La décision du directeur général [de l’OLAF] d’ouvrir ou non une enquête tient compte des priorités de la politique en matière d’enquêtes et du plan de gestion annuel […].»

34.

Le comité de surveillance a reçu de l’OLAF son projet de priorités stratégiques en matière d’enquêtes pour 2017 le 22 décembre 2016. Le comité a été invité à présenter ses observations au plus tard le 13 janvier 2017. Les priorités stratégiques en matière d’enquêtes pour 2017 ne sont pas foncièrement différentes de celles de 2014, 2015 et 2016.

35.

Le comité attend des précisions sur l’évaluation par l’OLAF des priorités stratégiques en matière d’enquête pour 2016.

SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE l’OLAF

L’article 17, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

Le directeur général informe périodiquement le comité de surveillance:

a)

des cas où les recommandations formulées par le directeur général n’ont pas été suivies;

b)

des cas où les informations ont été transmises aux autorités judiciaires des États membres;

36.

Dès qu’une enquête de l’OLAF est close, le rapport final établissant les faits (qui comprend les éléments de preuves à l’appui et une liste complète des pièces enregistrées au dossier) et toute recommandation formulée par le directeur général de l’OLAF devraient être transmis aux autorités compétentes dans les États membres ou dans les institutions et organes de l’Union qui sont responsables des suites à donner.

37.

Le directeur général de l’OLAF formule quatre types de recommandations: administratives (protection contre la fraude en ce qui concerne les marchés publics, les conventions de subvention, la législation et la pratique administrative), financières (recouvrement de montants indûment dépensés), judiciaires (poursuites pénales par les autorités nationales) et disciplinaires (procédures disciplinaires des institutions, organes et organismes de l’UE).

38.

En vertu de l’article 17, paragraphe 5, le directeur général informe périodiquement le comité des cas où ses recommandations n’ont pas été suivies.

39.

En mai et juin 2016, le directeur général de l’OLAF a transmis au comité de surveillance la liste actualisée de ces cas (11). Celle-ci contenait une synthèse des réponses reçues des autorités compétentes jusqu’au 29 février 2016 concernant les recommandations formulées par l’OLAF depuis le 1er octobre 2013, et qui n’avaient pas été suivies.

Recommandations disciplinaires

40.

L’OLAF fait état (12) de 55 recommandations disciplinaires émises depuis le 1er janvier 2013 (contre 24 en 2013, 15 en 2014 et 16 en 2015).

41.

L’OLAF indique au comité de surveillance que, depuis le 1er octobre 2013, huit recommandations disciplinaires n’ont pas été suivies par les autorités investies de pouvoirs disciplinaires auxquelles elles étaient adressées. Le comité n’a pas reçu d’informations supplémentaires dans le rapport, de sorte que les observations ci-après se fondent sur la synthèse fournie par le directeur général de l’OLAF.

42.

Dans deux cas, les autorités ont constaté que les activités d’enquête n’avaient pas permis d’établir les faits de manière suffisante. Dans l’un des cas, les autorités ont estimé que les faits constatés par l’OLAF n’étaient pas suffisamment graves pour entraîner des procédures disciplinaires. Dans deux cas, les faits établis par l’OLAF ont été réévalués, à la suite de quoi les autorités ont décidé de ne pas prendre de sanction disciplinaire. Une des autorités a estimé que les faits établis n’étaient pas de nature à impliquer une responsabilité disciplinaire.

43.

Le comité de surveillance a entamé une analyse du suivi des recommandations disciplinaires. Durant la période considérée, le rapporteur responsable de l’analyse des recommandations financières, administratives et disciplinaires de l’OLAF a réalisé des travaux exploratoires visant à définir le périmètre d’un éventuel avis ou rapport. L’analyse initiale des recommandations a été effectuée sur la base d’un échantillon fourni par l’OLAF. Cette analyse a été complétée par des contacts bilatéraux avec le comité de discipline interne de la Commission et par la diffusion d’un questionnaire aux parties prenantes de l’OLAF. Dans leurs réponses, plusieurs agences de régulation, institutions et organes de l’UE ont communiqué des informations très précieuses. Cependant, le secrétaire général (13) de la Commission a refusé de répondre au questionnaire du comité de surveillance et de divulguer toute information, invitant le comité, à deux reprises, à travailler uniquement sur la base des informations fournies par le directeur général de l’OLAF.

44.

Par conséquent, le comité de surveillance ne dispose pas de suffisamment d’informations qualitatives pour contrôler l’utilité des recommandations disciplinaires de l’OLAF. Par ailleurs, étant donné que les informations disponibles ne portent pas sur la même période, il manque d’informations quantitatives pour évaluer la proportion des recommandations ayant fait l’objet d’un suivi par rapport au nombre total de recommandations disciplinaires formulées.

Recommandations judiciaires

45.

Le comité de surveillance a procédé à des travaux supplémentaires sur les suites données aux recommandations judiciaires et au contrôle assuré par l’OLAF dans ce domaine. Plusieurs réunions de travail se sont tenues à cet effet et l’OLAF lui a transmis des documents sur les mesures prises pour améliorer le contrôle ainsi que la qualité des recommandations judiciaires.

46.

En 2012, l’OLAF a mis en place un système pour recueillir des informations auprès des États membres, ainsi que des lignes directrices en matière de suivi, permettant de tracer les décisions prises par les autorités judiciaires nationales, dans le sens du rejet de l’information ou de l’engagement de poursuites, après la transmission, par l’OLAF, de ses recommandations. Le comité reconnaît l’effort important que représente pour l’OLAF la collecte de ces informations.

47.

L’OLAF indique (14) avoir formulé 284 recommandations adressées aux autorités judiciaires depuis le 1er janvier 2013 (contre 85 en 2013, 101 en 2014 et 98 en 2015).

48.

Selon les informations fournies par le directeur général de l’OLAF, 18 recommandations adressées aux autorités judiciaires nationales n’ont pas été mises en œuvre entre octobre 2013 et février 2016 (15).

49.

Les raisons invoquées pour justifier l’absence de mise en œuvre des recommandations reçues par les autorités judiciaires étaient les suivantes:

a)

13 recommandations n’ont pas pu être prises en considération ou mises en œuvre, faute de preuves ou, dans un cas, faute de preuves suffisantes;

b)

3 recommandations n’ont pas pu être prises en considération ou mises en œuvre, car les faits étaient prescrits;

c)

2 recommandations n’ont pas pu être prises en considération ou mises en œuvre, car les faits allégués n’étaient pas considérés comme une infraction pénale.

50.

Le comité de surveillance note cependant que l’OLAF indique que sur les 317 recommandations adressées aux autorités judiciaires depuis 2008, 168 ont donné lieu au rejet de l’information ou à une absence d’action.

51.

Faute de données correspondant aux périodes de présentation de rapports identifiées par l’OLAF, le comité de surveillance ne peut tirer de conclusions.

52.

Le comité manque d’informations substantielles pour surveiller la proportion des recommandations ayant fait l’objet d’un suivi par rapport au nombre total de recommandations judiciaires formulées, une donnée qui faciliterait l’évaluation de l’efficacité des enquêtes de l’OLAF. Le comité devrait, au minimum, recevoir:

a)

le rapport d’enquête final transmis à l’autorité judiciaire nationale;

b)

la réponse donnée à l’OLAF par l’autorité judiciaire nationale.

53.

Par conséquent, le comité de surveillance estime que les informations transmises par l’OLAF ne sont pas suffisantes pour que soient remplies les obligations incombant au directeur général de l’OLAF en vertu de l’article 17, paragraphe 5, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

54.

L’examen des décisions de rejet prises par les États membres (16) et communiquées par l’OLAF montre que les deux principales raisons invoquées étaient:

a)

l’absence de preuves ou des preuves insuffisantes — 50 % des rejets;

b)

l’absence d’infraction pénale — 33 % des rejets.

55.

L’OLAF s’est déclaré préoccupé de constater «une tendance parmi certains procureurs nationaux à ne pas accorder le même niveau de priorité aux affaires selon qu’elles portent atteinte aux intérêts de l’UE ou aux intérêts nationaux» (17). L’OLAF a effectué une analyse qui indique que les preuves recueillies dans le cadre de ses enquêtes administratives ne sont pas directement admises par les États membres, en particulier lorsqu’il mène ou relance de vastes enquêtes d’envergure transnationale.

56.

Le comité n’a pas été informé à la fin de la période couverte par le présent rapport de l’analyse menée par l’OLAF à l’appui de ses constatations et, en particulier, du contenu de ses travaux menés sur cette question au sein de groupes de travail avec les États membres. Le comité constate que la réforme du règlement de 2013 a renforcé et précisé les pouvoirs d’enquête de l’OLAF en ce qui concerne la collecte des preuves matérielles.

57.

À la suite des réunions de travail et des discussions approfondies avec l’OLAF, le comité a recensé un certain nombre de domaines qui requièrent une analyse approfondie:

renforcement de l’expertise de l’OLAF en ce qui concerne les droits procéduraux dans les différents États membres (18),

renforcement de l’assistance fournie par l’OLAF aux États membres après la transmission de ses enquêtes,

coopération plus précoce et renforcée de l’OLAF avec les services répressifs des États membres, par l’intermédiaire d’équipes communes d’enquêteurs par exemple,

examen de l’application par l’OLAF des dispositions autorisant la transmission d’informations aux autorités judiciaires lorsque la collecte de preuves exige de recourir au plus vite à des pouvoirs judiciaires.

58.

Dans sa réponse à la demande d’informations du comité de surveillance sur les suites données aux recommandations judiciaires de l’OLAF, le directeur général de l’Office a indiqué avoir mis en place un groupe de travail pour examiner sa demande et espérer que les conclusions seraient disponibles au mois de mai 2016. Il a ajouté que le personnel de l’OLAF devrait également se mettre en rapport avec le secrétariat du comité de surveillance pour clarifier certaines de ces demandes (19). À la fin de la période couverte par le présent rapport, le comité de surveillance n’avait pas reçu les résultats des travaux menés par l’OLAF.

Recommandations financières

59.

L’OLAF indique (20) avoir formulé 706 recommandations depuis le 1er janvier 2013 (contre 233 en 2013, 253 en 2014 et 220 en 2015).

60.

Selon les informations fournies par le directeur général en mai et juin 2016, cinq recommandations formulées entre octobre 2013 et février 2016 n’ont pas été mises en œuvre par les autorités compétentes pour la gestion des fonds de l’UE. Les informations ne font pas apparaître clairement les types de raisons pour lesquelles les recommandations n’ont pas été suivies. Celles-ci vont de l’insuffisance de motivation à l’absence d’un droit légal de récupérer, en passant par des irrégularités n’ayant pas été démontrées ou n’ayant pas d’incidence sur les fonds de l’UE.

61.

En ce qui concerne les recommandations financières, la part du montant effectivement récupérée par rapport au montant à récupérer conformément à la recommandation constitue un paramètre important. Avant 2012, les montants recouvrés étaient reliés par l’OLAF à l’année au cours de laquelle la recommandation avait été formulée, ce qui permettait d’utiliser le taux de recouvrement comme indicateur de performance. Depuis 2012, il n’est plus possible de calculer le taux de recouvrement. Un tel paramètre serait particulièrement utile lorsque l’estimation, par les autorités compétentes, du montant à recouvrer diffère de l’estimation réalisée par l’OLAF. À la suite des discussions avec le comité, l’OLAF s’est engagé à réaliser une évaluation interne afin d’affiner davantage le libellé de ses recommandations financières. À la suite de cette évaluation, le directeur général de l’OLAF a diffusé, le 7 octobre 2016, des instructions sur la rédaction des recommandations financières et des sections connexes du rapport final de l’OLAF.

62.

Le comité de surveillance constate par ailleurs que l’OLAF mène une évaluation interne en ce qui concerne l’exercice du contrôle financier et que cette évaluation englobe des solutions alternatives pour mesurer l’efficacité des recommandations financières de l’Office. En substance, le directeur général de l’OLAF envisage de demander aux destinataires de ses recommandations financières de communiquer les montants qu’ils ont accepté de recouvrer.

Recommandations administratives

63.

L’OLAF indique (21) avoir formulé 69 recommandations administratives depuis le 1er janvier 2013 (11 en 2013, 28 en 2014 et 30 en 2015).

64.

Cependant, le directeur général de l’OLAF n’a pas fourni d’informations sur les recommandations administratives qu’il a formulées et que les destinataires n’ont pas mises en œuvre, étant donné qu’il n’existe aucune obligation en ce sens. Néanmoins, le comité de surveillance estime que ces informations seraient utiles.

AVANT-PROJET DE BUDGET 2017

L’article 6, paragraphe 2, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude, modifiée par la décision 2013/478/UE de la Commission du 27 septembre 2013, dispose que:

«2.   Après consultation du comité de surveillance, le directeur général communique en temps utile au directeur général du budget un avant-projet de budget destiné à être inscrit à l’annexe de l’Office de la section du budget général de l’Union européenne afférente à la Commission.»

En vertu de l’article 15, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013:

«Le comité de surveillance formule des avis à l’intention du directeur général, y compris, s’il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l’Office pour exercer sa fonction d’enquête […].»

65.

Le comité de surveillance a soutenu l’avant-projet de budget de l’OLAF pour l’exercice 2017, à condition que ses recommandations et observations soient pleinement prises en considération dans le budget de l’OLAF pour 2018, que le comité examinera dans son avis annuel.

66.

Le comité est d’avis que les ressources de l’OLAF devraient être concentrées sur ses activités principales, à savoir les enquêtes sur les activités illégales, les irrégularités, fraudes et manquements graves aux obligations professionnelles, et sur d’autres éléments portant atteinte aux intérêts de l’UE. Sur la base des observations de l’OLAF, le comité admet toutefois que, pour préserver l’indépendance de l’OLAF, il convient que certaines ressources d’appui limitées et justifiées soient maintenues au sein de l’OLAF.

67.

En ce qui concerne le personnel enquêteur, le comité prend acte des explications fournies sur le chiffre de 171 personnes travaillant dans le domaine des enquêtes — «Outre le personnel dont la description de poste est “enquêteur”, ce chiffre comprend également d’autres personnels enquêteurs, tels que “chargé de dossiers-selector” ou “analyste de données”. Les chefs de secteur et les chefs d’unités adjoints des unités d’enquête font également partie du personnel d’enquête, même si leurs intitulés de postes sont différents».

68.

Les experts juridiques internes contribuent à renforcer la capacité de l’OLAF aux fins de l’application correcte de la législation nationale et du développement des capacités dans le domaine de la lutte contre la fraude à l’échelle de l’UE. L’OLAF devrait donc continuer à recruter du personnel de l’UE doté de qualifications juridiques certifiées dans la langue correspondante. Le comité considère qu’il n’est pas possible de compenser le manque d’experts juridiques internes nationaux par une formation interne pour non-juristes ou une documentation d’appui limitée telle que les «Country mini-profiles» disponibles sur l’intranet de l’OLAF et passés en revue par le comité. Celui-ci apprécie à cet égard les concours spécialisés organisés actuellement.

RAPPORT ANNUEL D’ACTIVITÉS DE L’OLAF 2015

L’article 15, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«L’exercice par l’Office de sa fonction d’enquête fait l’objet d’un contrôle régulier du comité de surveillance, afin de renforcer l’indépendance de l’Office dans l’exercice approprié des compétences qui lui sont conférées par le présent règlement.»

69.

Le comité de surveillance constate que l’Office a amélioré la présentation de son «rapport de l’OLAF» et de son rapport annuel d’activités en ce qui concerne la lisibilité, la clarté des informations, ainsi que les graphiques et chiffres fournis, qui tiennent compte des recommandations formulées par le comité. En particulier, le comité se félicite de la mention, dans le rapport de l’OLAF 2015, de la «Durée moyenne des enquêtes clôturées uniquement», confirmant l’approche adoptée dans le rapport de l’OLAF 2014.

70.

Le comité a recensé des moyens d’améliorer les informations communiquées sur la durée des enquêtes. L’absence de données sur l’examen et le contrôle de la durée des enquêtes constitue un sujet de préoccupation. De même, le comité apprécierait que l’usage de la durée de référence de 20 mois fasse l’objet d’une justification motivée.

71.

Les informations communiquées par l’OLAF au sujet des réclamations qui sont liées à la protection des droits fondamentaux ne sont pas exhaustives. L’OLAF ne rend compte au comité qu’au sujet des réclamations déposées conformément à une procédure publiée sur un site internet. Le comité a constaté l’existence d’autres réclamations qui sont potentiellement liées à la protection des droits fondamentaux et des garanties de procédure. Il juge important que l’information sur les réclamations soit exhaustive, compte tenu de son rôle à cet égard.

72.

La communication, par le directeur général de l’OLAF, d’informations sur la mise en œuvre des recommandations du comité de surveillance ne correspond pas à l’évaluation du comité. Ce dernier est préoccupé par l’absence d’informations suffisantes transmises par le directeur général de l’OLAF à cet égard.

SUIVI, PAR L’OLAF, DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

L’article 15, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Le comité de surveillance formule des avis à l’intention du directeur général, y compris, s’il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l’Office pour exercer sa fonction d’enquête, sur les priorités d’enquête de l’Office et sur la durée des enquêtes. Ces avis peuvent être émis de sa propre initiative, à la demande du directeur général ou à la demande d’une institution, d’un organe ou d’un organisme, sans toutefois qu’ils nuisent au déroulement des enquêtes en cours.»

73.

Au cours de la période couverte par le présent rapport, le comité de surveillance a suivi l’avancement des travaux de l’OLAF en ce qui concerne 26 de ses recommandations. L’annexe contient des précisions sur les recommandations en question et fait le point sur chacune d’elles.

74.

Le comité de surveillance qualifie de «hautement prioritaires» les recommandations qui sont liées aux droits fondamentaux des citoyens de l’UE, aux obligations réglementaires de l’OLAF et aux garanties quant à l’indépendance de l’Office.

75.

Le directeur général de l’OLAF a marqué son accord sur la liste des recommandations devant faire l’objet d’un suivi et n’a formellement désapprouvé le contenu d’aucune des 26 recommandations formulées. Cependant, il s’est limité à autoévaluer 15 d’entre elles (22). Sur la base des informations disponibles, le comité de surveillance a évalué le niveau de mise en œuvre des recommandations comme suit: 3 mises en œuvre, 1 partiellement mise en œuvre, 11 non mises en œuvre , 7 dont la situation est non connue (23), 4 obsolètes.

76.

Dans ses prochains avis, le comité de surveillance demandera au directeur général de l’OLAF de s’engager formellement à mener une ou plusieurs actions en réponse aux recommandations. Le comité n’assurera pas le suivi d’une recommandation qui ne fera pas l’objet d’un tel engagement au motif que la recommandation n’a pas été acceptée.

77.

Les informations communiquées par le directeur général de l’OLAF ne reflètent pas la situation actuelle concernant les recommandations du comité de surveillance. Ce dernier est préoccupé par l’absence de mise en œuvre de ses cinq recommandations «hautement prioritaires» et par le caractère lacunaire des informations transmises par le directeur général de l’OLAF.

GOUVERNANCE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Réunions avec les institutions, organes et organismes de l’Union

78.

Le comité de surveillance a participé activement à l’échange de vues avec les institutions prévu à l’article 16 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 et a organisé régulièrement des réunions avec la vice-présidente de la Commission chargée de l’OLAF, le Parlement européen (commission du contrôle budgétaire) et le groupe antifraude au Conseil; il leur a fourni aussi une assistance d’experts.

79.

Le comité de surveillance continue à coopérer avec d’autres parties prenantes telles que la Cour des comptes européenne, le Médiateur européen et l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Méthodes de travail et transparence

80.

En 2016, le comité de surveillance a tenu 11 réunions plénières. Le président (la présidente), les rapporteurs et les membres du secrétariat du comité de surveillance se sont également rencontrés régulièrement pour travailler sur des questions spécifiques. Pour chacune des grandes questions à traiter, le comité a désigné un rapporteur. Les rapporteurs ont collaboré avec le secrétariat du comité pour élaborer des projets de rapports, d’avis ou de documents à discuter lors des réunions plénières. Ils ont également rencontré des membres de la direction et du personnel de l’OLAF dans le cadre de la préparation des avis et des rapports du comité.

81.

Les avis du comité de surveillance ont toujours fait l’objet de discussions approfondies avec l’OLAF avant leur mise au point. En 2016, le comité a consulté l’OLAF et mis au point sa procédure d’adoption des avis et rapports. Afin de garantir une transparence maximale à ses travaux, le comité a décidé de publier les documents non confidentiels d’intérêt public sur son site internet (http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/).

Modification du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne le secrétariat du comité de surveillance

82.

Le secrétariat du comité de surveillance est constitué de juristes et d’assistants chargés d’assurer le contrôle journalier des activités d’enquête de l’OLAF et d’assister les membres du comité de surveillance dans l’accomplissement de leurs tâches. Le secrétariat reçoit des informations destinées au comité de surveillance sur la base desquelles il procède à un premier examen. Le secrétariat est en outre chargé de prodiguer des conseils juridiques à l’intention des membres du comité. En 2016, le secrétariat comptait au total huit postes.

83.

Le secrétariat du comité de surveillance joue un rôle capital en aidant le comité à exercer ses fonctions de contrôle d’une manière loyale et efficace. Au cours de la période de référence, toutefois, le personnel du secrétariat est resté subordonné, sur le plan administratif, au directeur général de l’OLAF (notamment en ce qui concerne la formation, l’évaluation, l’évolution de carrière et les promotions).

84.

À la suite de la modification du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 (24), le secrétariat du comité est assuré directement par la Commission depuis le 1er janvier 2017, indépendamment de l’OLAF et en étroite concertation avec le comité.

Affaires budgétaires

85.

En 2016, le budget du comité (200 000 EUR) a été transféré de l’OLAF à la Commission européenne afin de garantir l’indépendance du comité par rapport à l’Office.

86.

À la demande du comité de surveillance, le service d’audit interne de la Commission a préparé un rapport sur la gouvernance, la planification, le contrôle et l’exécution de la ligne budgétaire du comité de surveillance de l’OLAF. Le comité de surveillance salue le rapport d’audit et estime qu’il constitue un outil précieux pour améliorer la gestion de son budget et la rapprocher de celle des services de la Commission. Plusieurs des recommandations émises par le service d’audit interne ont déjà été mises en œuvre et intégrées dans la gestion quotidienne du budget du comité de surveillance.

CADRE JURIDIQUE

Évaluation du règlement (UE, Euratom) no 883/2013

L’article 19 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 dispose que:

«Avant le 2 octobre 2017, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation sur l’application du présent règlement. Ce rapport s’accompagne d’un avis du comité de surveillance et indique s’il est nécessaire ou non de modifier le présent règlement.»

87.

La feuille de route de la Commission européenne pour l’évaluation du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 (25) a recensé les principales questions d’efficacité, d’efficience, de pertinence et de cohérence auxquelles il convient de s’atteler. Les aspects de l’évaluation liés à la gouvernance engloberont les tâches de contrôle exercées par le comité de surveillance. L’évaluation couvrira la période à compter du 1er octobre 2013, date d’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

88.

Le comité de surveillance a lancé son propre processus d’évaluation de l’application du règlement. Il se fondera sur les résultats de l’analyse, du contrôle et du suivi, par le comité, des activités d’enquête de l’OLAF.

89.

Au cours de la période de référence, certains membres du comité ont été invités, par les consultants de la Commission, à des entretiens individuels afin de contribuer à l’évaluation du règlement. Ils n’ont consenti à participer à ces entretiens qu’après la fin de leur mandat pour éviter toute situation de conflit potentiel de rôles.

Proposition d’institution d’un Parquet européen

90.

L’adoption du règlement relatif au Parquet européen a été inscrite, en tant que priorité pour les colégislateurs, dans le programme de travail de la Commission européenne pour 2017.

91.

Il est probable que la création du Parquet européen ait une incidence sur les travaux et les ressources de l’OLAF et, partant, sur la fonction de contrôle du comité de surveillance. Elle pourrait nécessiter une nouvelle révision du règlement (UE, Euratom) no 883/2013. Le comité a, dès le début du projet, régulièrement suivi les évolutions en la matière et continuera à le faire.

(1)  Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) n o 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(2)  Article 15.

(3)  Décision de la Commission C(2016) 1449 final.

(4)  Ares(2016)1280862.

(5)  Ordonnance du président du Tribunal du 20 juillet 2016 — Directeur général de l’OLAF/Commission dans l’affaire T-251/16R.

(6)  Ares(2016)6451016 du 16 novembre 2016.

(7)  Voir le recueil sur le site Internet du comité de surveillance de l’OLAF.

(8)  Cf. Rapport du comité de surveillance no 3/2014 sur l’ouverture des dossiers à l’OLAF en 2012.

(9)  L’OLAF a également donné au comité de surveillance accès à un échantillon de 62 cas d’une durée de plus de 12 mois. Le comité a arrêté une grille d’analyse et l’analyse de ces cas est toujours en cours.

(10)  Dans son avis no 4/2014 sur le contrôle de la durée des enquêtes menées par l’Office européen de lutte antifraude, le comité a recommandé, entre autres, à l’OLAF: 1) d’enrichir le contenu des rapports portant sur les enquêtes dont la durée est supérieure à 12 mois par des informations factuelles récurrentes en rapport avec le dossier, afin de permettre au comité de surveillance de comprendre le contexte et l’état d’avancement des enquêtes; 2) de mieux étayer les informations factuelles relatives aux raisons pour lesquelles les enquêtes durent plus de 12 mois et 3) de mieux étayer les informations relatives aux mesures correctives en vue d’accélérer les enquêtes.

(11)  Notes du 20 juin 2016 et du 19 mai 2016 enregistrées sous Ares(2016)2867755 et Ares(2016)2336179.

(12)  Rapport opérationnel de l’OLAF pour 2015, voir figure 12 «Recommandations formulées», page 20, et figure 24 «Décisions prises par les autorités investies du pouvoir de nomination à la suite des recommandations disciplinaires formulées par l’OLAF entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015», page 30.

(13)  Voir les notes Ares (2016)2996187 du 28 juin 2016 et Ares (2016)6032504 du 20 octobre 2016 signées par le secrétaire général de la Commission européenne.

(14)  Rapport opérationnel de l’OLAF pour 2015, voir figure 12 «Recommandations formulées», page 20, et figure 24 «Décisions prises par les autorités investies du pouvoir de nomination à la suite des recommandations disciplinaires formulées par l’OLAF entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015», page 30.

(15)  Les rapports communiqués comprennent 14 cas de recommandations judiciaires qui n’ont pas abouti, dont 9 étaient dus à l’insuffisance des éléments de preuve.

(16)  Cette analyse spécifique a été réalisée pendant les années 2012 et 2013.

(17)  Rapport annuel 2015.

(18)  Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a expressément souligné l’importance pour l’OLAF d’être pleinement au fait de la législation nationale des États membres auxquels il transmet ses rapports d’enquête. Article 11, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «De tels rapports et recommandations sont élaborés en tenant compte du droit national de l’État membre concerné.»

(19)  Ares (2016) 980350, 25 février 2016.

(20)  Rapport opérationnel de l’OLAF pour 2015, voir figure 12 «Recommandations formulées», page 20, et figure 24 «Décisions prises par les autorités investies du pouvoir de nomination à la suite des recommandations disciplinaires formulées par l’OLAF entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015», page 30.

(21)  Rapport opérationnel de l’OLAF pour 2015, voir figure 12 «Recommandations formulées», à la page 20.

(22)  Note Ares(2016)222388 du 15 janvier 2016, dans laquelle le directeur général de l’OLAF établit que «l’OLAF considère que 11 des 15 recommandations sont mises en œuvre et que l’une d’entre elles n’est pas applicable. La mise en œuvre de trois recommandations, qui sont liées à la discussion sur les arrangements de travail entre l’OLAF et le comité de surveillance est en cours».

(23)  Le directeur général de l’OLAF n’a fourni aucune information au comité sur 11 des 26 recommandations émises dans l’avis no 2/2015 sur le contrôle et l’examen de la légalité au sein de l’OLAF et dans l’avis no 3/2015 sur le projet de priorités de la politique d’enquête de l’OLAF pour 2016.

(24)  Règlement (UE, Euratom) 2016/2030 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne le secrétariat du comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Ce règlement est applicable depuis le 1er janvier 2017.

(25)  Voir http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_olaf_001_evaluation_of_regulation_883_2013_en.pdf


ANNEXE

SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE PAR L’OLAF

PRIORITÉ

RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

AUTOÉVALUATION DE L’OLAF

ÉVALUATION FINALE DU CS

 

Avis no 3/2014 sur l’avant-projet de budget de l’OLAF pour 2015:

i)

L’OLAF devrait présenter des informations plus détaillées sur l’affectation des ressources aux domaines prioritaires.

mise en œuvre

NON MISE EN ŒUVRE

 

ii)

L’OLAF devrait poursuivre ses travaux en vue d’élaborer une stratégie exemplaire en matière de ressources humaines et rendre compte régulièrement au CS des progrès accomplis en la matière.

mise en œuvre

MISE EN ŒUVRE

 

iii)

Le directeur général de l’OLAF devrait déléguer, dans la mesure du possible, les pouvoirs de nomination des agents et les pouvoirs de l’ordonnateur au chef du secrétariat pour ce qui concerne le personnel et le budget du secrétariat du CS.

mise en œuvre

OBSOLÈTE

 

iv)

Les modifications en termes de personnel et de budget du secrétariat du comité de surveillance doivent être soumises à l’approbation du comité de surveillance.

mise en œuvre

OBSOLÈTE

 

v)

Conformément à l’article 7, paragraphe 2, de la décision de la Commission du 28 avril 1999, l’avis doit être transmis à l’autorité budgétaire par l’OLAF.

sans objet

NON MISE EN ŒUVRE

ÉLEVÉE

Avis no 4/2014 sur le contrôle de la durée des enquêtes menées par l’OLAF:

L’OLAF devrait améliorer les informations transmises au CS à des fins de contrôle de la durée des enquêtes, afin de permettre à ce dernier d’exercer son rôle de contrôle de manière efficace et efficiente et, partant, de respecter son obligation de faire rapport aux institutions de l’UE. L’OLAF devrait également optimiser l’utilisation des outils qu’il a mis en place pour gérer la durée des enquêtes. Pour ce faire, l’OLAF devrait:

1)

enrichir le contenu des rapports portant sur les enquêtes dont la durée est supérieure à 12 mois par des informations factuelles récurrentes en rapport avec le dossier, afin de permettre au CS de comprendre le contexte et l’état d’avancement des enquêtes.

Pour mettre en œuvre cette recommandation, le CS suggère que les rapports contiennent des informations telles que la base juridique justifiant l’ouverture des enquêtes, une brève description de l’enquête (allégation, catégorie de source d’information, type de fraude ou d’irrégularité, domaine concerné, institution, organe, organisme de l’Union ou État membre concerné, législation prétendument enfreinte, estimation de l’incidence financière, si possible), les principales activités d’enquête menées ou qui doivent encore l’être et leur chronologie, et les questions de prescription;

en cours

NON MISE EN ŒUVRE

 

2)

mieux étayer les informations factuelles relatives aux raisons pour lesquelles les enquêtes durent plus de 12 mois.

Pour mettre en œuvre cette recommandation, le CS suggère que l’OLAF inclue dans les rapports portant sur les enquêtes dont la durée est supérieure à 12 mois des catégories et des sous-catégories de motifs prédéfinis non exhaustifs expliquant l’inachèvement des enquêtes dans un délai de 12 mois, complétées par des informations spécifiques en rapport avec le dossier. L’OLAF pourrait également formuler des lignes directrices et/ou dispenser des formations à l’intention des enquêteurs;

en cours

PARTIELLEMENT MISE EN ŒUVRE

 

3)

mieux étayer les informations relatives aux mesures correctives en vue d’accélérer les enquêtes.

en cours

NON MISE EN ŒUVRE

 

4)

approfondir la réflexion sur les mesures correctives qui permettraient d’accélérer les enquêtes en cours depuis plus de 12 mois et, en particulier, développer des outils lui permettant de contrôler l’affectation des ressources d’investigation en se fondant sur l’estimation de la charge de travail;

mise en œuvre

NON COMMUNIQUÉE

ÉLEVÉE

5)

revoir et renforcer le processus de vérification de la continuité des enquêtes menées par l’unité «Enquête — sélection et révision» (ESR).

mise en œuvre

NON COMMUNIQUÉE

 

Avis no 5/2014 sur la communication externe de l’OLAF sur la durée des enquêtes:

1)

Dans un souci de transparence et de comparabilité des informations que contiennent les statistiques sur la durée moyenne des enquêtes, l’OLAF devrait rendre compte de la durée moyenne des enquêtes clôturées au cours de la période de référence.

mise en œuvre

MISE EN ŒUVRE

 

2)

Dans un souci de transparence, les éventuelles opérations administratives ponctuelles ayant une incidence sur le calcul de la durée moyenne des enquêtes devraient être mises en évidence dans les rapports de l’OLAF.

mise en œuvre

NON MISE EN ŒUVRE

ÉLEVÉE

3)

Eu égard aux droits fondamentaux et aux principes de bonne administration, l’OLAF devrait, dans son rapport annuel, communiquer de manière plus transparente sur la durée des enquêtes les plus longues.

mise en œuvre

NON MISE EN ŒUVRE

 

Avis no 1/2015 sur l’avant-projet de budget de l’OLAF pour 2016:

i)

Le directeur général de l’OLAF continue de déléguer, dans la mesure du possible, les pouvoirs de nomination des agents et les pouvoirs de l’ordonnateur au chef du secrétariat pour ce qui concerne le personnel et le budget du secrétariat du CS.

mise en œuvre

OBSOLÈTE

 

ii)

Les modifications relatives au personnel et au budget du secrétariat du comité de surveillance sont soumises à l’approbation du comité de surveillance.

mise en œuvre

OBSOLÈTE

ÉLEVÉE

Avis no 2/2015 sur le contrôle et l’examen de la légalité au sein de l’OLAF:

1)

Veiller à ce que l’unité ESR dispose des ressources humaines suffisantes pour fournir efficacement l’expertise juridique sur les législations nationales de tous les États membres.

non

communiquée

NON COMMUNIQUÉE

 

2)

Envisager de modifier un certain nombre de questions dans les formulaires de travail utilisés par l’unité ESR, afin de susciter des réponses exhaustives et dûment étayées, comprenant des détails liés au dossier et des arguments juridiques, le cas échéant.

non

communiquée

NON COMMUNIQUÉE

 

3)

Enregistrer correctement dans les dossiers les suggestions et observations des personnes chargées de la révision («reviewers») susceptibles d’entraîner des modifications des rapports de l’OLAF.

non

communiquée

NON COMMUNIQUÉE

 

4)

Assurer un suivi systématique des commentaires des personnes chargées de la révision et fournir à ces derniers un retour d’information approprié quant à leur mise en œuvre.

non

communiquée

NON COMMUNIQUÉE

ÉLEVÉE

5)

Élaborer, à l’intention des personnes chargées de la révision, des bonnes pratiques portant sur la vérification du respect des garanties de procédure et du caractère proportionné de la durée des enquêtes:

veiller à ce que les personnes chargées de la révision vérifient systématiquement que les exigences applicables et les garanties de procédure ont bien été respectées et que leurs avis sont suffisamment étayés,

réfléchir à la nécessité de fixer des délais à l’unité ESR pour émettre ses avis, en s’appuyant sur une analyse approfondie de la durée moyenne nécessaire,

assurer une vérification approfondie de la conformité et une plus grande cohérence des avis de l’unité ESR avec les dossiers examinés, de manière à garantir que l’unité ESR détecte, dans toute la mesure du possible, tous les cas de non-conformité éventuelle avec les exigences légales, y compris les garanties de procédure,

réaliser une analyse des domaines recensés par l’unité ESR comme nécessitant des améliorations et des mesures prises sur la base des résultats de la révision,

continuer à développer et à entretenir des relations constructives entre l’unité ESR et les unités chargées des enquêtes.

non

communiquée

NON COMMUNIQUÉE

 

6)

Le CS invite le DG de l’OLAF à envisager l’adoption en temps utile d’un plan d’action sur les recommandations qui devront être prises en compte à l’avenir en vue de renforcer efficacement le mécanisme interne de contrôle et de consultation prévu par le règlement.

non adoptée

NON MISE EN ŒUVRE

 

Avis no 3/2015 sur le projet de priorités de la politique d’enquête (PPE) de l’OLAF pour 2016:

1)

L’OLAF devrait fixer des PPE, fondées sur une analyse d’impact, l’évaluation de la mise en œuvre des PPE précédentes, la définition d’indicateurs de performance spécifiques et un lien systématique avec les priorités de l’UE en matière de dépenses et dans le domaine de la lutte contre la criminalité financière.

non

communiquée

NON MISE EN ŒUVRE

 

ii)

L’OLAF devrait revoir ses instructions et ses lignes directrices pour sélectionner les agents afin de refléter pleinement l’importance des PPE dans le processus de sélection des cas. Avant d’être adoptées, ces lignes directrices révisées devraient être présentées au CS, conformément à l’article 17, paragraphe 8, du règlement.

non

communiquée

NON MISE EN ŒUVRE

 

iii)

L’OLAF devrait, en vue de la fixation des PPE pour 2017, réaliser une analyse d’impact complète des PPE des années précédentes, en concertation avec toutes les parties prenantes au sein de la Commission, des autres institutions, des autorités des États membres concernés et des parties tierces en cause.

non

communiquée

NON MISE EN ŒUVRE

 

iv)

Dans le cadre de l’adoption des PPE, l’OLAF devrait organiser une consultation interservices, conformément aux procédures de la Commission.

non

communiquée

NON MISE EN ŒUVRE

 

v)

L’OLAF devrait clarifier les PPE pour 2016, lorsqu’elles se réfèrent à la fabrication illicite «de tabac», à la lumière de la contribution reçue de la DG TAXUD.

non

communiquée

MISE EN ŒUVRE


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