COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 1.12.2016

COM(2016) 751 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport annuel sur les politiques de l’Union européenne en matière d’aide humanitaire et de protection civile et sur leur mise en œuvre en 2015

Table des matières

Introduction

Aide humanitaire

Crise des réfugiés

Crises humanitaires en Afrique

Autres crises humanitaires

Éducation dans les situations d’urgence

Politique d’aide humanitaire

Protection civile

Crise des réfugiés syriens

Réaction à la crise Ebola

Le Corps médical européen

Réaction aux catastrophes naturelles

Prévention et préparation

Politique en matière de protection civile

Préparation aux catastrophes et résilience

Volontaires de l’aide de l’Union européenne

Coordination avec d’autres instruments de l’UE

Ressources financières et humaines

Le budget humanitaire de l’Union atteint des records historiques

Ressources humaines

Informations complémentaires et sources

Annexes

Introduction

Le présent rapport décrit les principales activités de l’Union et les principaux résultats des politiques de l’Union en matière d’aide humanitaire et de protection civile menées en 2015 par la direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (DG ECHO) 1 de la Commission européenne. La mission de Christos Stylianides, commissaire pour l’aide humanitaire et la gestion des crises, est double: apporter une assistance afin d’atténuer les crises humanitaires dans le monde et favoriser la coopération entre les autorités de la protection civile en Europe pour réagir aux catastrophes naturelles et humaines en Europe et au-delà 2 .

Cette mission – contribuer à sauver et à protéger des vies, à prévenir et à atténuer la souffrance humaine et à préserver l’intégrité et la dignité humaine des populations touchées par des crises – passe par des opérations d’aide humanitaire 3 et de protection civile 4 . L’aide humanitaire de l’UE représente une bouée de sauvetage pour les communautés et les victimes de crises nouvelles, récurrentes et de longue durée. Elle leur permet de mieux se préparer à de futures situations d’urgence. Des opérations complémentaires de protection civile permettent d’apporter un soutien immédiat sous la forme d’équipes d’experts, de matériel de secours et d’un suivi en temps réel de l’évolution des catastrophes, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne. En cas de catastrophe, une intervention rapide et efficace de la communauté internationale peut sauver des vies.

Avec les contributions des États membres, l’UE est l’un des principaux donateurs au niveau mondial. Cette assistance, fondée sur les articles 196 et 214 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), exprime l’essence même de la solidarité européenne.

Synthèse

L’année 2015 a connu une flambée constante de crises humanitaires. Dans le monde entier, les conflits armés et les attaques contre les civils ont augmenté à un rythme alarmant. Des catastrophes naturelles, exacerbées par le changement climatique et la croissance démographique, se produisent aussi avec une fréquence et une intensité accrues. Avec plus de 60 millions 5 de personnes déplacées de force dans le monde, le déplacement prolongé est devenu un défi majeur sur les plans humanitaire, politique, économique et du développement. Il est de plus en plus fréquent que les ressources ne suffisent plus à combler les besoins et la fourniture de l’aide humanitaire et de la protection civile ne cesse de gagner en complexité. Face à cette situation sans précédent, l’UE a réagi en concentrant son aide humanitaire sur les personnes les plus démunies et les plus vulnérables et en renforçant ses mesures. Au travers du mécanisme européen de protection civile, l’Union a aussi assuré une réaction coordonnée au niveau européen en faveur des victimes de catastrophes naturelles et humaines en Europe et ailleurs.

En 2015, l’Union a apporté une aide humanitaire et une assistance au titre de la protection civile de plus de 1 500 000 000 EUR. Elle a ainsi pu aider plus de 134 millions de bénéficiaires victimes de catastrophes naturelles ou de conflits dans plus de 80 pays. Le budget humanitaire de 2015, le plus important jamais exécuté par la Commission, a été adopté en réponse aux catastrophes naturelles et autres crises humanitaires de plus en plus fréquentes et graves.

La Syrie est le plus grand «pays source» des réfugiés qui arrivent actuellement en Europe. Le conflit syrien s’est poursuivi sans relâche pour la cinquième année consécutive et demeure la plus grande crise humanitaire et sécuritaire dans le monde. En 2015, plus de 370 000 000 EUR ont été affectés à des opérations permettant de sauver des vies en Syrie et dans les pays voisins. En plus d’aider les populations déplacées dans leur pays d’origine, des interventions humanitaires d’urgence ont été financées dans les pays de transit, notamment dans les Balkans occidentaux (22 000 000 EUR) en faveur de réfugiés, de demandeurs d’asile et de migrants vulnérables. La Hongrie, la Serbie, la Slovénie, la Croatie et la Grèce ont activé le mécanisme européen de protection civile lorsqu’elles ont eu besoin d’un soutien matériel immédiat pour faire face à l’afflux de réfugiés.

L’aide humanitaire en faveur de l’Irak a considérablement augmenté en 2015, près de 79 000 000 EUR du budget de l’UE ayant été affectés à l’une des crises humanitaires à l’évolution la plus rapide au niveau mondial. La protection des civils est l’un des principaux enjeux. L’Irak accueille aussi près de 250 000 réfugiés syriens.

Le financement en faveur du Sahel s’est porté à 229 000 000 EUR pour des mesures visant à lutter contre la crise alimentaire et nutritionnelle. Les crises alimentaires récurrentes au Sahel ont fortement érodé la résilience des familles les plus pauvres et ont forcé des centaines de milliers de personnes à quitter leur foyer. Les conflits au Mali, en République centrafricaine et dans le nord du Nigeria, qui débordent au Tchad, au Niger et au Cameroun, ont aggravé encore les problèmes de sécurité alimentaire.

Le conflit armé persistant au Soudan du Sud, une urgence de niveau 3, a déraciné des millions de personnes et provoqué d’immenses besoins humanitaires. En 2015, l’Union a dégagé 127 000 000 EUR  en faveur d’initiatives visant à sauver des vies au Soudan du Sud et a apporté une aide aux réfugiés sudsoudanais dans les pays voisins.

En décembre 2015, l’Union a annoncé une contribution de 125 000 000 EUR pour financer des mesures d’urgence dans les pays touchés par le phénomène météorologique extrême appelé «El Niño» en Afrique, dans les Caraïbes et en Amérique centrale et du Sud. Des mesures ciblées de réduction des risques de catastrophe et des initiatives de renforcement des capacités locales sont soutenues dans les régions présentant des vulnérabilités locales importantes.

En juillet 2015, les Nations unies ont catégorisé la crise au Yémen comme une urgence de niveau 3. Le financement humanitaire de l’Union, qui a atteint 50 000 000 EUR en 2015, cible aussi bien les personnes déplacées à l’intérieur du Yémen que ses réfugiés. Le conflit, la pauvreté, les déplacements forcés et la hausse des prix des denrées alimentaires ont accentué encore une crise humanitaire déjà grave. Le Yémen est aussi directement touché par la crise humanitaire dans la Corne de l’Afrique.

En Ukraine, des millions de personnes ont besoin d’une aide humanitaire à cause du conflit qui frappe la partie orientale du pays. L’Union a dégagé 30 000 000 EUR pour l’aide humanitaire et de reconstruction rapide en faveur de la population ukrainienne. Le mécanisme européen de protection civile de l’Union a également apporté une aide en nature.

L’Union a apporté 15 000 000 EUR d’aide humanitaire immédiate aux victimes du tremblement de terre au Népal en plus du déploiement d’experts en protection civile, d’équipes de recherche et de sauvetage, ainsi que d’équipes de premier secours et de biens de première nécessité envoyés dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union.

L’éducation dans les situations d’urgence est devenue une grande priorité stratégique en 2015. L’éducation est une intervention humanitaire qui sauve des vies dans le contexte des mouvements forcés de populations considérables de l’année dernière. En 2015, plus de 1,5 million d’enfants ont bénéficié d’une aide à l’éducation dans les situations d’urgence.

En 2015, le mécanisme de protection civile de l’Union a été activé pour 25 situations d’urgence (pré-alerte, suivi et demande d’assistance) et a reçu 19 demandes d’assistance directe au sein de l’Union et dans d’autres pays touchés par des catastrophes.

L’année 2015 a aussi connu l’édition la plus réussie du Forum européen de la protection civile, la grande conférence biennale rassemblant tous les acteurs européens et certains acteurs internationaux de la protection civile. Le Forum de 2015 a été le théâtre du lancement officiel de la collaboration avec les pays du voisinage et du nouveau volet de travail important sur les systèmes d’aéronefs télépilotés dans la protection civile.

L’Union a consenti des efforts exceptionnels pour lutter contre l’épidémie d’Ebola en Afrique occidentale depuis l’éclatement de la crise en mars 2014. L’aide humanitaire a répondu aux besoins les plus pressants et le mécanisme de protection civile de l’Union a permis d’envoyer un approvisionnement d’urgence et de déployer des experts. Ces mesures ont finalement permis de vaincre la maladie en janvier 2015. Les enseignements tirés de la crise Ebola ont entraîné la création, en 2015, du Corps médical européen dans le cadre de la réserve volontaire du mécanisme de protection civile de l’Union.

Un nouveau cadre pour la réduction des risques de catastrophe a été adopté lors de la troisième Conférence mondiale des Nations unies sur la réduction des risques de catastrophe, organisée en mars 2015 dans la ville japonaise de Sendai. L’Union a joué un rôle moteur dans la création d’un cadre renforcé de réduction des risques de catastrophe. Ce nouveau cadre définit des étapes supplémentaires pour réduire les risques et favoriser la résilience face aux catastrophes dans le contexte du développement durable et de la mise en place de synergies avec les mesures liées au changement climatique.

Les premiers appels à proposition en vue du déploiement de volontaires dans le cadre de l’initiative des volontaires de l’aide de l’UE ont été publiés en 2015. Cette initiative permettra à 18 000 personnes de s’engager dans le volontariat de par le monde d’ici 2020.

Aide humanitaire

L’Union reste un donateur de référence dans le domaine humanitaire. La Commission veille à ce que toutes les interventions soient conformes aux principes humanitaires, à ce qu’elles ciblent les bénéficiaires les plus vulnérables et à ce qu’elles reposent sur une évaluation des besoins. Les interventions garantissent un bon rapport coût-efficacité en finançant les secteurs clés, en mobilisant des partenaires et en soutenant la capacité globale du système humanitaire mondial. L’importance de ces principes pour le maintien de l’espace humanitaire est dûment reconnue dans les évaluations externes et indépendantes des opérations de la Commission (l’annexe 1 présente une synthèse des évaluations de projets humanitaires réalisées en 2015. L’évaluation de la protection civile se fonde sur les exigences de sa base juridique. Une évaluation globale du mécanisme de protection civile de l’Union sera lancée au deuxième semestre 2016. Aucune évaluation des actions de protection civile n’a donc été réalisée en 2015).

Crise des réfugiés

Syrie

L’Union européenne et ses États membres jouent un rôle moteur dans la réaction internationale face à la crise syrienne. On estime que le nombre de réfugiés syriens dans les pays voisins et le reste de la région a dépassé les 4,5 millions et le nombre de personnes déplacées à l’intérieur de la Syrie est estimé à 6,5 millions. En 2015, plus de 160 000 000 EUR ont été alloués au titre du budget de l’Union à des opérations permettant de sauver des vies en Syrie. Les principales priorités stratégiques consistent à soutenir des réponses multisectorielles, rapides, souples et réactives aux situations d’urgence parallèlement au maintien d’une aide humanitaire régulière en faveur des populations déjà déplacées et vulnérables. La plupart des réfugiés fuient vers des pays et des populations qui se trouvent déjà aux prises avec la pauvreté et le dénuement, et les communautés d’accueil dans la région sont donc aussi, bien souvent, bénéficiaires de l’aide humanitaire fournie.

L’approche intitulée «Pour l’ensemble de la Syrie» repose sur une stratégie à quatre piliers incluant un accès négocié, une réaction d’urgence, une protection, ainsi que l’obligation de rendre des comptes et le soutien aux partenariats. En tant que l’un des principaux bailleurs de fonds du plan de réaction stratégique 2015, l’Union a contribué à apporter une aide sanitaire à 12 millions de personnes, des services de protection à 5 millions de personnes, des services d’approvisionnement en eau, d’assainissement et d’hygiène à 8 millions de personnes et un abri et des produits non alimentaires à plus de 6 millions de personnes vulnérables déplacées à l’intérieur du pays. L’Union s’est aussi associée de plus en plus à des initiatives diplomatiques internationales (telles que les pourparlers de Vienne) et à des actions de sensibilisation visant à encourager le respect des principes humanitaires fondamentaux et du droit humanitaire international.

Pays voisins

Au Liban, en 2015, l’Union a dégagé 97 000 000 EUR de son budget pour venir en aide à quelque 665 000 personnes, en particulier des femmes et des enfants. L’assistance a été axée sur les réfugiés les plus vulnérables afin de répondre à leurs besoins de base en fournissant une aide en espèces à finalités multiples, des soins de santé secondaires permettant de sauver des vies, des abris, de l’eau et des services d’assainissement. L’Union a également financé des activités de protection spécifiques, comme des conseils et une assistance juridique aux victimes de violence.

En Jordanie, l’action de l’Union a donné la priorité aux solutions les plus rentables et efficaces en se focalisant sur les besoins de base par une aide en espèces d’un montant total de 58 000 000 EUR. Ainsi, l’Union a apporté son soutien à l’UNICEF pour aider 56 000 garçons et filles issus des familles de réfugiés syriens les plus vulnérables par une subvention en espèces de 20 dinars jordaniens par enfant et par mois. L’objectif immédiat de ce programme était d’empêcher les familles vulnérables de recourir à des stratégies de survie néfastes comme le travail des enfants ou les économies sur l’alimentation, en contribuant à couvrir les besoins et les frais propres à chaque enfant. Grâce à cette action, plus de 50 % de ces familles ont dit avoir évité de recourir à une stratégie de survie néfaste au minimum et 91 % des personnes interrogées ont affirmé que cette mesure avait amélioré le bien-être global de leur famille.

Après des décennies de conflit, les Irakiens vulnérables s’efforcent de survivre à une situation d’urgence complexe qui en est à sa troisième année. Les combats et les violences sectaires ont provoqué le déplacement de millions de personnes. L’Irak subit non seulement les conséquences de son conflit interne, mais aussi celles du conflit qui fait rage dans la Syrie voisine. Il abrite des centaines de milliers de réfugiés syriens. Face aux besoins humanitaires croissants, l’Union a considérablement augmenté son aide humanitaire en faveur de l’Irak et lui a affecté près de 79 000 000 EUR en 2015. L’objectif était d’améliorer la protection et l’aide d’urgence apportées aux personnes déplacées, aux réfugiés syriens et aux autres populations vulnérables touchées par les conflits.

En 2015, la Turquie a été déclarée la plus grande nation d’accueil de réfugiés du monde. Plus de 2,5 millions de réfugiés syriens y étaient enregistrés à la fin de l’année. L’Union a consacré près de 36 000 000 EUR de son budget à l’aide humanitaire afin de répondre aux besoins urgents des personnes les plus vulnérables. L’une des premières priorités était le secteur de la santé, en particulier la rééducation physique/les soins post-opératoires pour les blessés de guerre et les soins de santé primaires pour environ 130 000 personnes dans des régions particulièrement mal desservies. Une autre priorité essentielle concerne des programmes, touchant environ 230 000 personnes, qui fournissent aux familles de réfugiés les plus vulnérables des bons leur permettant d’acheter des articles ménagers de base.

En outre, le conseil européen du 15 octobre 2015 a salué le plan d’action conjoint avec la Turquie, qui s’inscrit dans le cadre d’un vaste programme de coopération fondé sur la responsabilité partagée, des engagements mutuels et leur concrétisation. La facilité en faveur des réfugiés en Turquie 6 apporte de nouvelles ressources financières importantes et établit un mécanisme de coordination conçu pour permettre de répondre de manière complète et coordonnée aux besoins des réfugiés et des communautés d’accueil. Ce mécanisme coordonnera un montant total de 3 milliards d’euros pour 2016-2017.

En 2015, plus d’un million de personnes ont fait le périple menant à l’UE en passant principalement par la «route des Balkans occidentaux», en traversant la Turquie puis la Grèce pour tenter d’atteindre le centre et le nord de l’Europe. Le budget de l’Union a aussi financé des interventions humanitaires d’urgence dans les Balkans occidentaux à hauteur de 22 000 000 EUR pour apporter un soutien aux réfugiés vulnérables, aux demandeurs d’asile et aux migrants dans le besoin. Ce soutien a contribué à apporter une aide d’urgence (nourriture, eau, hygiène, articles non alimentaires, santé, protection de base et protection contre les rigueurs de l’hiver) dans des endroits à forte concentration de réfugiés, notamment aux frontières et aux points d’enregistrement.

Crises humanitaires en Afrique

Le Sahel

Le Sahel, l’une des régions les plus pauvres du monde, subit encore les conséquences de quatre crises alimentaires et nutritionnelles consécutives depuis 2005, aggravées par l’impact du changement climatique. Ces crises récurrentes ont fortement érodé la résilience des familles les plus pauvres qui peinent à couvrir leurs besoins alimentaires de base année après année, en particulier pendant la longue saison entre deux récoltes. En 2015, le financement en faveur du Sahel (Burkina Faso, Cameroun, Tchad, Mali, Mauritanie, Niger, Nigeria et Sénégal) s’est porté à 229 000 000 EUR pour des mesures axées sur la crise alimentaire et nutritionnelle.

Le Tchad, un des pays les moins développés au monde, reste confronté à une situation d’urgence complexe causée par l’insécurité alimentaire chronique, la malnutrition, les risques de catastrophes naturelles, les épidémies et les déplacements massifs de populations. L’aide humanitaire de l’Union en faveur du Tchad s’est élevée à 58 000 000 EUR en 2015, permettant à 75 000 ménages d’acquérir des articles alimentaires de base par des subventions en espèces et des bons d’achat. Des décennies d’instabilité politique et de catastrophes naturelles dans la République centrafricaine voisine ont déclenché un afflux de réfugiés sollicitant encore plus des ressources déjà insuffisantes.

Outre l’insécurité alimentaire persistante, la violence généralisée causée par Boko Haram dans le nord-est du Nigeria a entraîné un exode massif. Dans le courant de l’année 2015, 21 500 000 EUR ont été alloués au titre du budget de l’UE à l’aide humanitaire au Nigeria, apportant une aide alimentaire d’urgence, des soins de santé et une protection aux personnes déplacées et aux victimes des conflits. Plus de 2 millions de Nigérians ont été déplacés de force à l’intérieur du pays et plus de 190 000 ont fui vers le Niger, le Cameroun et le Tchad voisins. La communauté humanitaire prévoit une nouvelle vague massive de déplacements en raison des évacuations en cours des populations habitant les îles du Lac Tchad sous l’effet des opérations militaires dans cette zone.

Soudan du Sud

Le Soudan du Sud est en proie à des crises constantes qui ont engendré des besoins humanitaires énormes. L’Union apporte plus de 40 % du financement de l’aide humanitaire au Soudan du Sud pour soutenir des programmes visant à sauver des vies, en faveur de 2 millions de personnes, selon les estimations. Rien qu’en 2015, l’Union a apporté 127 000 000 EUR d’aide au pays. Le conflit armé qui fait rage depuis décembre 2013 a fait des milliers de morts et chassé plus de 2 millions de personnes de leurs foyers. Un accord de paix a été signé en août 2015, mais il n’y a encore aucun signe de paix dans le pays.

République centrafricaine

En République centrafricaine, l’instabilité politique et les catastrophes naturelles, y compris la vulnérabilité face au changement climatique, ont contribué à la destruction de l’économie nationale, au manque de développement et à l’affaiblissement des institutions publiques. Depuis le début du conflit en 2013, l’Union a joué un rôle moteur en apportant une aide humanitaire de 73 000 000 EUR. La situation reste extrêmement instable. En 2015, l’aide humanitaire de l’Union au profit de la République centrafricaine s’est portée à 25 000 000 EUR au total. Cette aide a soutenu des projets en matière de protection, d’accès aux soins de santé, d’aide alimentaire et nutritionnelle, de distribution d’eau potable, de services d’assainissement, de logistique et de coordination humanitaire. Une conférence internationale de haut niveau consacrée à la République centrafricaine, axée sur les besoins humanitaires, le redressement et le renforcement de la résilience du pays, a été organisée en mai 2015.

Déplacements de populations: Moyen-Orient, Asie centrale et Afrique, 2015 

Autres crises humanitaires

Crise El Niño

L’Union a annoncé une contribution de 125 000 000 EUR pour financer des mesures d’urgence dans des pays touchés par El Niño en Afrique, dans les Caraïbes et en Amérique centrale et du Sud. Ce phénomène, l’un des événements majeurs de ces trois dernières décennies exacerbé par le changement climatique, touche plus de 41 millions de personnes dans le monde entier 7 . L’Éthiopie en particulier est l’un des pays les plus durement touchés par le phénomène El Niño. Dans ce pays, le nombre de personnes en situation d’insécurité alimentaire en raison de la sécheresse est passé de 2,9 millions en janvier 2015 à 8,2 millions en octobre 2015.

Yémen

L’instabilité politique, les conflits armés, les mauvaises performances économiques et le sous-développement chronique sont au cœur de la crise complexe aux multiples aspects qui frappe actuellement le Yémen. Plus de 47 % de la population vit sous le seuil de pauvreté avec moins de 2 euros par jour et le pays présente le troisième taux de malnutrition le plus élevé au monde. En 2015, l’Union a dégagé 50 000 000 EUR de son budget pour aider les populations de l’ensemble du pays touchées par les conflits et les déplacements forcés, l’insécurité alimentaire et la malnutrition. La majeure partie du financement humanitaire sert à fournir des denrées alimentaires, de l’eau et des services d’assainissement, des soins de santé de base, des abris et des articles ménagers aux personnes déplacées à l’intérieur du pays, aux réfugiés en provenance de la Corne de l’Afrique et aux communautés qui accueillent ces personnes déracinées.

Ukraine

L’UE continue d’accorder une grande importance à la crise humanitaire en Ukraine. Dans ce pays, des millions de personnes ont besoin d’une aide humanitaire en raison de l’effet combiné du conflit, des déplacements et de l’extrême pauvreté. Le budget de l’Union a financé au total 30 000 000 EUR de projets réalisés en 2015, fournissant une aide directe à plus de 800 000 Ukrainiens. Les populations ciblées étaient les enfants les plus vulnérables, les personnes âgées et les ménages monoparentaux, mais une aide a aussi été apportée aux personnes déplacées à l’intérieur du pays et aux réfugiés ayant fui les régions en conflit ainsi qu’aux personnes rapatriées. Cette assistance a souvent pris la forme de dons en espèces et de bons d’achat, dont on sait qu’ils constituent un mode d’aide efficace et efficient et qu’ils ont l’avantage de stimuler directement l’économie locale et d’aider à préserver la dignité des personnes touchées. Une aide matérielle a également été assurée par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union. En janvier 2015, une opération conjointe de l’UE a organisé le transport aérien et routier de produits de première nécessité.

Népal

Un tremblement de terre dévastateur a frappé le centre du Népal en avril 2015, tuant près de 9 000 personnes et rasant des villages entiers. L’Union a immédiatement dégagé un budget humanitaire de 15 000 000 EUR en vue de répondre aux besoins les plus urgents (abris d’urgence, soins de santé d’urgence, eau et assainissement, soutien aux moyens de subsistance et aide logistique) et de favoriser des actions de préparation aux catastrophes et de réduction des risques de catastrophe. Dans les jours qui ont suivi le tremblement de terre, le mécanisme de protection civile de l’Union a été activé à la demande des autorités népalaises. Il a facilité le déploiement de trois modules (opérations à grande échelle de recherche et de sauvetage en milieu urbain, postes médicaux avancés et épuration de l’eau) ainsi que d’experts en ingénierie de la construction. Il a également assuré d’autres formes d’assistance technique en plus de l’aide en nature et du déploiement d’équipes de secours. Les actions de sensibilisation soutenues de la Commission ont abouti à l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des catastrophes au Népal.

Crises oubliées

Au-delà des crises fortement médiatisées, l’Union est aussi intervenue dans bon nombre de crises «oubliées» 8 . En 2015, les groupes concernés ont été notamment les réfugiés sahraouis en Algérie, les Rohingyas au Myanmar/en Birmanie et les réfugiés colombiens en Équateur et au Venezuela 9 . L’évaluation des crises oubliées recense les situations de grave crise humanitaire dans lesquelles les populations touchées ne reçoivent pas suffisamment d’aide internationale, voire aucune. Ces crises sont caractérisées par une faible couverture médiatique, un manque d’intérêt des donateurs et un manque d’engagement politique à résoudre la crise, avec pour résultat une présence insuffisante des acteurs humanitaires. En 2015, l’Union a alloué près de 17 % de son budget d’aide humanitaire initial aux crises oubliées.

Éducation dans les situations d’urgence

Les enfants représentent la moitié des victimes de conflits dans le monde entier et comptent parmi les groupes de victimes les plus vulnérables. En plus du risque de blessures et de déplacements forcés, la séparation des familles est un risque particulièrement prononcé en période de crise. Il existe un risque élevé que les enfants soient séparés de leur famille et les conséquences de cette séparation sont considérables. Les catastrophes perturbent l’éducation de millions d’enfants. Les conflits ont souvent un impact durable sur ces enfants et peuvent, dans le contexte d’une crise prolongée, aboutir à des situations où l’absence d’une véritable éducation est de nature à perpétuer la violence, étant donné que ces enfants, à l’âge adulte, reproduisent les violences qu’ils ont subies dans leur enfance. Faute de scolarisation, les enfants n’ont pas la possibilité d’acquérir les compétences nécessaires pour construire un avenir plus prospère pour eux-mêmes et pour leurs pays.

Dans les situations d’urgence, l’éducation peut contribuer à instaurer au moins un sentiment de normalité et de sécurité et elle donne aux enfants le soutien psychosocial dont ils ont besoin pour surmonter les traumatismes. L’éducation constitue souvent un objectif prioritaire pour les communautés touchées elles-mêmes.

L’éducation dans les situations d’urgence est devenue une priorité majeure en 2015. Il s’agit d’une intervention humanitaire susceptible de sauver des vies. Elle a bénéficié du soutien de l’initiative de l’UE «Les enfants de la paix» et d’autres initiatives. Entre 2012 et 2015, l’Union a consacré plus de 23 000 000 EUR à des projets éducatifs (ce montant inclut des contributions des gouvernements luxembourgeois et autrichien). Ces projets ont bénéficié à plus de 1,5 million d’enfants dans 26 pays à travers le monde. La Commission s’est engagée à augmenter la proportion du budget d’aide humanitaire consacrée à l’éducation dans les situations d’urgence, qui était de 1 % en 2015 (11 000 000 EUR), pour le porter à 4 % en 2016(objectif fixé par les Nations unies).

Les activités d’éducation financées par l’UE sont conçues pour prendre en considération les différents besoins des enfants en fonction de leur âge, de leur sexe et d’autres éléments spécifiques. Ces actions incluent des mesures de facilitation de l’accès à l’enseignement, notamment par des classes de rattrapage, la fourniture de matériel pédagogique et d’uniformes scolaires et le transport des enfants vers les établissements d’enseignement. L’UE consacre également des fonds à la remise en état des écoles endommagées et à la construction de nouveaux espaces et centres d’apprentissage. Le soutien de l’Union permet également l’accès à la formation professionnelle et à une aide psychosociale.

Politique d’aide humanitaire

Les crises humanitaires sans précédent de 2015 ont touché l’Europe directement par l’augmentation massive du nombre de réfugiés et de migrants. De ce fait, l’Union a encouragé la communauté internationale à déployer des efforts coordonnés importants pour relever les défis humanitaires dans le monde, améliorer la gestion des risques de catastrophe et associer davantage les acteurs du développement aux mesures à prendre dans les situations de déplacements prolongés. Le premier sommet humanitaire mondial multipartite organisé par les Nations unies a eu lieu les 23 et 24 mai 2016 à Istanbul. L’Union a été l’un des principaux partisans de ce sommet et a largement contribué à sa préparation en 2015. Elle a coorganisé la consultation européenne préparatoire (Budapest, 3 et 4 février 2015) et a suivi de près toutes les autres consultations régionales ainsi que la consultation mondiale en octobre 2015. Elle a contribué aux études menées par le Bureau des Nations unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA) et soutenu les travaux du secrétariat du sommet.

La communication de la Commission du 2 septembre 2015 10 décrivait les priorités de l’Union pour ce sommet: faire respecter le droit humanitaire international; assurer l’efficacité de l’aide fournie; assurer une coopération plus étroite entre l’aide humanitaire et l’aide au développement, notamment dans les crises prolongées; établir des partenariats avec les acteurs locaux, nationaux et régionaux; fournir un financement humanitaire efficient et suffisant.

Politique et dialogue en matière d’aide humanitaire

En termes de coopération internationale, l’UE a poursuivi ses dialogues privilégiés avec les donateurs membres et non membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Elle a organisé ses premiers dialogues stratégiques avec le Japon et l’Australie en vue d’étudier les synergies possibles, de discuter des questions mondiales et de partager les priorités. Elle a aussi renforcé sa coopération avec l’Organisation de la coopération islamique, la Ligue des États arabes et les Émirats arabes unis. Elle a par exemple participé à un atelier à Djeddah avec l’Organisation de la coopération islamique.

La Commission est restée à l’avant-plan de la coordination entre les autorités civiles et militaires en concevant activement les interventions militaires de l’Union afin de mieux répondre aux besoins de la communauté humanitaire et d’assurer une coordination plus fluide dans ce domaine, par exemple dans la planification et l’exécution de l’EUNAVFOR MED opération Sophia, l’opération navale de l’Union européenne en Méditerranée. Elle a aussi contribué activement à définir l’approche de la protection des civils dans les opérations militaires dirigées par l’UE afin de tenir compte des préoccupations de protection humanitaire et d’assurer le respect du droit humanitaire international.

Un bilan de la situation a dû être dressé au cours du second semestre 2015 en raison du nombre sans précédent de personnes déplacées de force dans le monde, qui s’élève à 60 millions. Cet exercice a été dirigé par les services concernés de la Commission, qui se sont efforcés de recenser les initiatives stratégiques, les actions et instruments pertinents, les enseignements tirés et les lacunes au niveau de l’Union dans la gestion de la crise actuelle des réfugiés. Le 26 avril 2016, la Commission a adopté une communication sur les déplacements forcés et le développement intitulée «Vivre dignement: de la dépendance vis-à-vis de l’aide à l’autonomie» 11 , accompagnée d’un document de travail des services de la Commission 12 . Cette communication vise à définir une nouvelle approche orientée vers le développement pour soutenir les réfugiés, les personnes déplacées à l’intérieur du pays, les rapatriés volontaires et les populations d’accueil dans les pays partenaires.

Intégration des politiques thématiques dans les opérations humanitaires

Alimentation et nutrition

En 2015, la Commission, au nom de l’Union, a présidé et dirigé les travaux du comité de la convention relative à l’assistance alimentaire. Au cours de cette année, ces travaux ont notamment inclus une déclaration commune du comité destinée au sommet humanitaire mondial .   Le comité de l’aide alimentaire est devenu une enceinte importante en matière de débat stratégique.

Lors de certaines catastrophes humanitaires, les marchés et magasins continuent d’être approvisionnés en denrées alimentaires, mais les populations touchées perdent leur pouvoir d’achat. Dans de tels cas, l’aide «en espèces» permet de soulager directement et rapidement les personnes les plus démunies. Les transferts en espèces peuvent être exécutés rapidement, ils sont économiques et donnent un plus grand choix aux personnes dans le besoin. Ils présentent l’avantage de bénéficier aux économies locales, d’autonomiser leurs bénéficiaires, d’assurer la dignité et de permettre à leurs bénéficiaires de choisir les articles qu’ils souhaitent acheter. En mars 2015, le Conseil a adopté un document sur les dix principes communs régissant l’assistance multifonctionnelle par transfert d’espèces destinée à répondre aux besoins humanitaires. Ce document évalue les possibilités d’offrir une aide en espèces à usages multiples d’un point de vue tant opérationnel que stratégique.

Lignes directrices sur les abris et les camps

L’augmentation alarmante des populations déplacées au cours de la dernière décennie, associée aux défis économiques, sociaux et environnementaux persistants causés par le changement climatique, a exacerbé la nécessité d’interventions humanitaires efficaces et efficientes en matière d’abris et de camps. Il est donc nécessaire d’augmenter la capacité technique mondiale en la matière et d’utiliser les fonds de manière plus efficace pour mieux aider le nombre croissant de personnes en détresse. Des lignes directrices sont en cours d’élaboration afin de définir les meilleures bonnes dans ce domaine, qui se voit attribuer 180 000 000 EUR par an. La phase de consultation externe a été achevée en 2015.

Protection civile

L’assistance au titre de la protection civile de l’Union est coordonnée par le Centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC). Cette assistance consiste en une aide gouvernementale apportée par les États participants du mécanisme de protection civile de l’Union 13 immédiatement après une catastrophe. L’ERCC suit les crises partout dans le monde en permanence et garantit une action complémentaire de l’Union et de ses États membres.

Ce mécanisme assure une réaction coordonnée au niveau européen en faveur des victimes de catastrophes naturelles et humaines en Europe et ailleurs, y compris en cas d’invocation de la clause de solidarité (article 222 du TFUE). En 2015, le mécanisme de protection civile de l’Union a été activé pour 25 situations d’urgence (pré-alerte, suivi et demande d’assistance) et a reçu 19 demandes d’assistance directe au sein de l’Union et dans d’autres pays touchés par des catastrophes. Parallèlement, la Commission mène des politiques efficaces de prévention et de préparation avec les États membres.

Crise des réfugiés syriens

Le mécanisme de protection civile de l’Union apporte une aide aux États membres et aux pays voisins confrontés à des pics d’afflux de réfugiés qui submergent leurs capacités de réaction immédiates. Depuis le deuxième semestre 2015, la Hongrie, la Serbie, la Slovénie, la Croatie et la Grèce ont demandé une aide par l’intermédiaire de ce mécanisme. Quinze pays ont proposé une aide et quatre demandes sont restées actives en 2016. L’Union a dégagé 490 000 EUR de son budget pour cofinancer le transport et la fourniture de l’aide aux pays touchés par la crise.

La Serbie, par exemple, a été touchée par un afflux massif de réfugiés et de migrants en transit depuis la Grèce vers la Hongrie ou la Croatie. En septembre 2015, pour l’aider à gérer cette arrivée de réfugiés, la Serbie a reçu une aide en nature d'autres pays européens sous la forme de véhicules, de carburant, d’articles d’hygiène, de lits, de matelas et de nourriture. 

Une aide en nature a été fournie à la Grèce sous la forme de tentes, de lits, de sacs de couchage, de couvertures, de kits d’hygiène, de générateurs électriques, de pompes à eau, d’équipement de lutte contre les incendies et d’autres équipements spécialisés.

La Hongrie, la Slovénie et la Croatie ont aussi reçu une aide matérielle des pays participant au mécanisme sous la forme de tentes résistant aux intempéries, de lits et de couvertures afin de leur permettre de mieux gérer l’arrivée de réfugiés et demandeurs d’asile.

Réaction à la crise Ebola

Le 14 janvier 2016, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a déclaré la fin de la transmission du virus Ebola en Afrique occidentale. Dès le début de la pire épidémie d’Ebola de l’histoire (mars 2014), l’Union et ses États membres ont mobilisé rapidement leurs ressources politiques, financières et scientifiques pour contribuer à contenir, à traiter et finalement à vaincre le virus Ebola. Avec un budget humanitaire total de 71 000 000 EUR depuis le début de l’épidémie, l’Union a répondu aux besoins les plus pressants par des actions de soutien, notamment: surveillance épidémiologique, diagnostics, traitement et fournitures médicales; déploiement de médecins et de personnel paramédical; formation des professionnels de la santé; actions de sensibilisation de la population.

L’ERCC a joué un rôle central pour coordonner la réaction de l’UE. Il a organisé des réunions de coordination régulières du groupe de travail de l’UE sur le virus Ebola, réunissant tous les services concernés de la Commission (au siège et sur le terrain), le Service européen pour l’action extérieure, les délégations de l’UE, les États membres de l’UE, les organes des Nations unies et les partenaires humanitaires de l’Union. Les États membres ont coordonné leurs activités au sein de l’UE par des réunions régulières du comité de sécurité sanitaire institué par la décision nº 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontières graves sur la santé 14 , sur la base d’évaluations rapides des risques effectuées par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies 15 . L’activation du mécanisme de protection civile de l’Union a permis un déploiement rapide et coordonné des fournitures d’urgence et des experts mis à disposition par les États membres (plus de 100 vols et deux navires de charge). Un dispositif d’évacuation sanitaire a été mis en place pour soutenir la mobilisation et garantir la sécurité des travailleurs humanitaires internationaux. Le déploiement de laboratoires mobiles par la Commission a joué un rôle crucial dans le dépistage du virus Ebola parmi la population d’Afrique occidentale.

En mars 2015, l’Union a accueilli la conférence intitulée «Ebola: de l’aide d’urgence à l’assistance au redressement». Cette conférence a mis en exergue la nécessité de maintenir la dynamique afin d’éviter une augmentation brutale de nouvelles contaminations et de planifier les étapes suivantes de la lutte contre l’épidémie en cours à l’époque et contre toute épidémie ultérieure du virus Ebola.

Le Corps médical européen

L’idée de posséder une «réserve» d’équipes médicales et de santé publique susceptibles d’être déployées dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union (l’actuel Corps médical européen) a été proposée en 2015 sur la base des enseignements tirés de la crise Ebola 16 . Des exigences de qualité et d’interopérabilité ont été définies et précisées conformément aux nouvelles normes de l’OMS pour les modules médicaux. La «réserve volontaire» du mécanisme de protection civile de l’Union est ainsi étoffée par des équipes médicales, des équipes de santé publique, des laboratoires de biosécurité mobiles, des capacités d’évacuation sanitaire et des équipes de soutien et d’évaluation spécialisées. Le lancement officiel, avec différentes capacités de réaction médicale affectées à la réserve volontaire, a eu lieu le 15 février 2016.

Réaction aux catastrophes naturelles

Dans le monde entier, les catastrophes naturelles deviennent plus fréquentes, complexes et graves et sont aggravées par des défis tels que le changement climatique.

Chaque année, des incendies de forêt dévastent l’Europe et le monde entier et détruisent des milliers d’hectares de forêts. Lorsque l’ampleur d’un incendie dépasse les capacités d’un pays à l’éteindre, le mécanisme de protection civile de l’Union peut être activé afin d’apporter des ressources coordonnées supplémentaires. L’ERCC suit en permanence le risque et l’incidence d’incendies de forêts en Europe en s’appuyant sur les services et outils nationaux de surveillance tels que le système européen d’information sur les feux de forêt. En juillet 2015, la Grèce a demandé une aide au titre du mécanisme pour combattre des dizaines d’incendies de forêt. Des avions de lutte contre les incendies ont été envoyés en renfort. L’Union peut faciliter la coordination logistique et des transports dans les scénarios de ce type. Dans ce cas précis, elle a cofinancé l’acheminement de l’aide vers la Grèce. En 2015, le cofinancement du transport par l’Union s’est élevé à plus de 14 000 000 EUR dans le cadre du soutien financier de l’Union au transport de l’aide offert par les États participant au mécanisme de protection civile de l’Union.

Le mécanisme de protection civile de l’Union a aussi été activé pour faire face à d’autres catastrophes, notamment à des inondations dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, en Albanie, au Myanmar/en Birmanie et au Bangladesh, à des incendies de forêt au Paraguay et au tremblement de terre au Népal.

Prévention et préparation

La prévention et la préparation atténuent les pires conséquences des catastrophes humaines et naturelles et peuvent favoriser une adaptation plus efficace aux conséquences du changement climatique. Un exemple d’exercice réussi en matière de protection civile est le scénario d’un accident grave simulé dans une zone industrielle d’Oslo en avril 2015. Cet exercice a mis en scène une collision entre navires et un incendie sur un parc de stockage, entraînant une explosion et le déversement de substances dangereuses. L’objectif de cet exercice était de tester les réactions d’urgence et de secours et les procédures de prise de décisions. Cet exercice a réuni les services d’urgence norvégiens, ceux de la ville d’Oslo, le gouverneur du comté, les autorités régionales et nationales, des équipes européennes et internationales et des experts de l’ERCC.

Politique en matière de protection civile

Après l’adoption de la législation relative au mécanisme de protection civile de l’Union et de la décision d’exécution en octobre 2014, l’année 2015 a été marquée par la mise en œuvre rapide de la capacité européenne de réaction d’urgence sous la forme d’une réserve volontaire des capacités de réaction des États membres. Les participants intéressés dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union peuvent pré-engager différents types de capacités de réaction dans la réserve volontaire en vue d’une utilisation dans des missions coordonnées de protection civile de l’Union. La réserve volontaire a amélioré les actions de planification et de réaction rapide et la souplesse des dispositifs de veille. À la fin de l’année 2015, 21 modules et autres capacités de réaction avaient été enregistrés dans la réserve volontaire. L’objectif de capacité de la réserve volontaire est de parvenir à 41 modules d’ici à 2020.

La Commission poursuit son dialogue avec ses partenaires stratégiques en matière de protection civile à travers le monde (Chine, Japon, États-Unis, ASEAN, etc.) et ses travaux en cours avec les pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion à l’UE. En 2015, la Commission a également mis en place une nouvelle forme de coopération avec les pays du voisinage européen dans le contexte du réexamen de la politique européenne de voisinage 17 . Une forme de partenariat associé sera proposée à plusieurs pays du voisinage afin d’accroître leurs capacités de coopération en matière de gestion des catastrophes dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union.

L’année 2015 a aussi connu l’édition la plus réussie du Forum européen de la protection civile, la grande conférence biennale rassemblant tous les acteurs européens et certains acteurs internationaux de la protection civile. Le Forum de 2015 a été le théâtre du lancement officiel de la collaboration avec les pays du voisinage et du nouveau volet de travail important sur les systèmes d’aéronefs télépilotés dans la protection civile.

La Commission a aussi collaboré activement avec les États membres dans le cadre de l’élaboration des évaluations nationales des risques. Le mécanisme de protection civile de l’Union imposait en effet aux pays participants de soumettre des rapports nationaux d’évaluation des risques à la Commission pour décembre 2015 au plus tard. L’évaluation des risques est également assurée dans le cadre d’une initiative mondiale de développement de l’indice INFORM pour la gestion des risques en collaboration avec le Comité permanent interorganisations et de nombreux autres partenaires internationaux. INFORM 2015, qui couvre 191 pays, a été lancé au début de l’année 2015 et a aidé la Commission à soutenir les processus décisionnels et l’affectation des fonds.

Préparation aux catastrophes et résilience

Le programme de préparation aux catastrophes d’ECHO (DIPECHO) vise à renforcer les capacités de préparation au sein des pays afin que des mesures puissent être prises rapidement pour réduire les conséquences des risques et les pertes humaines et matérielles et pour répondre aux besoins humanitaires. Ce programme est entièrement intégré dans le cadre de financement de l’aide humanitaire. Tous les plans de mise en œuvre humanitaire 18 intègrent une analyse des options et des priorités en matière de préparation, d’action précoce et de réduction des risques de catastrophe. En moyenne, chaque euro consacré à des activités de réduction et de préparation permet d’économiser entre quatre et sept euros qui seraient dépensés pour réagir après une catastrophe. En 2015, les actions menées dans le cadre de ce programme ont aussi renforcé les capacités de réaction locales en investissant dans des systèmes d’alerte précoce, en formant les agents des autorités locales, en créant et en développant des comités locaux de gestion des catastrophes, en organisant des simulations, etc. En 2015, près de 38 000 000 EUR ont été alloués au programme DIPECHO, avec pour conséquence une augmentation de 16 à 24 millions du nombre de bénéficiaires de mesures de réduction des risques de catastrophe à travers le monde. Les activités de réduction des risques de catastrophe ont été intégrées dans 43 % de l’ensemble des opérations humanitaires de l’année dernière. Ces efforts devraient également contribuer à l’adaptation aux effets du changement climatique.

L’Union a joué un rôle moteur dans la création d’un cadre solide, ambitieux et amélioré en matière de réduction des risques de catastrophe en 2015. Elle a joué un rôle très important lors de la troisième conférence des Nations unies sur la réduction des risques de catastrophe, qui a abouti à l’adoption, en mai 2015, du cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030. La réduction des risques de catastrophe est désormais fermement ancrée en tant qu’élément essentiel des efforts de développement durable. Elle se focalise sur la capacité de la communauté internationale à réduire les risques et à renforcer la résilience face aux catastrophes. L’un de ses grands principes directeurs est de s’attaquer aux défis étroitement liés que représentent les risques de catastrophe, le développement durable et le changement climatique. L’adoption de ce nouveau cadre fixe des objectifs et des priorités d’action clairs qui permettront de réduire considérablement les risques de catastrophe, le nombre de décès, les pertes concernant les moyens de subsistance ainsi que les conséquences sur la santé. La mise en œuvre du cadre de Sendai au cours des 15 prochaines années nécessitera un engagement et une volonté politique. La Commission assure le suivi de la conférence de Sendai par un plan d’action sur la mise en œuvre du nouveau cadre international 19 . L’Union jouera un rôle actif au sein du groupe d’experts intergouvernemental mis en place en vue d’élaborer des indicateurs mondiaux permettant de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre du cadre de Sendai.

La Commission jouera un rôle actif au sein du groupe d’experts intergouvernemental mis en place en vue d’élaborer des indicateurs mondiaux permettant de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre du cadre de Sendai.

Volontaires de l’aide de l’Union européenne

L’initiative «Volontaires de l’aide de l’UE» vise à rassembler, entre 2014 et 2020, jusqu’à 18 000 volontaires des États membres de l’Union en vue de soutenir les efforts de l’Union pour renforcer les capacités et la résilience des communautés vulnérables dans d’autres pays. Cette initiative offre une opportunité de renforcement des capacités et d’assistance technique aux organisations qui envoient et accueillent des volontaires. Les premiers appels à propositions ont été lancés en 2015. Dix projets ont été sélectionnés en vue d’un cofinancement: quatre projets d’assistance technique et six projets de renforcement des capacités dans des domaines tels que la gestion des risques de catastrophe, la gestion des volontaires, la capacité à se soumettre à la procédure de certification, les outils et méthodes d’évaluation des risques, la mise sur pied de partenariats et les activités de communication. Au total, 88 organisations sont associées à la mise en œuvre de projets. Les premiers résultats concrets des actions préparatoires et des actions initiales de mise en œuvre sont attendus pour 2016 avec le déploiement de volontaires formés sur des projets humanitaires dans le monde entier.

Certification

Toutes les organisations qui souhaitent envoyer ou accueillir des volontaires dans le cadre de cette initiative doivent être certifiées. Le processus de certification vérifie que toutes les organisations participantes sont en mesure de respecter pleinement les normes et procédures strictes de gestion des volontaires mises en place afin de protéger et gérer les volontaires au cours de leur déploiement. En janvier 2015, un appel à candidatures a été publié afin de dresser une liste d’organisations d’envoi et d’accueil certifiées. Seize organisations avaient été certifiées à la fin de l’année 2015. La certification est un processus permanent et cet appel est ouvert jusqu’au 30 septembre 2020.

Déploiement et formation

La sélection, la préparation et le déploiement de volontaires sont les principales actions dans le cadre de cette initiative. Un appel à propositions a été publié en juillet 2015 pour le déploiement de volontaires. En octobre 2015, deux candidatures avaient été déposées concernant 27 organisations et le déploiement de 44 volontaires après l’été 2016. L’évaluation de ces candidatures et la signature des conventions de subvention seront finalisées en 2016.

Un appel d’offres ouvert dans le domaine de la formation a été publié en octobre 2015. L’objectif est de fournir des services de formation aux candidats volontaires et d’évaluer leurs compétences et capacités. L’évaluation des candidatures et la signature du/des contrat(s) cadre(s) devraient être finalisées en 2016.

L’Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture» (EACEA) de la Commission est responsable de la gestion du cycle complet de l’initiative «Volontaires de l’aide de l’UE». Ce cycle couvre l’ensemble de la mise en œuvre du programme (appels à propositions, analyse des demandes de subvention, processus de certification, suivi des projets sur place et diffusion des résultats des projets et du programme). La Commission est responsable de l’élaboration du cadre juridique sur lequel repose l’initiative «Volontaires de l’aide de l’UE» et assure un contrôle essentiel des éléments stratégiques, financiers et opérationnels de l’initiative.

Coordination avec d’autres instruments de l’UE

L’UE accorde une grande importance au lien entre l’aide humanitaire en tant que mesure de réaction rapide dans les situations de crise et les autres instruments de l’UE donnant la priorité aux mesures de développement et de reconstruction à plus long terme. Les liens entre l’action humanitaire et le développement sont complexes et nécessitent une coordination croissante débouchant sur des approches communes entre les services de la Commission et une mise en œuvre, un contrôle et un suivi collaboratifs des progrès accomplis. 

La nécessité de continuer d’investir dans cette approche a été réaffirmée en 2015 avec la publication de l’inventaire de l’UE en matière de résilience (EU Resilience Compendium). Cette publication vise à favoriser l’apprentissage et une meilleure compréhension de la façon dont la résilience peut aboutir à une aide humanitaire plus efficace et à un changement transformationnel à long terme pour les plus vulnérables. Cet inventaire met en exergue la façon dont les principes de résilience sont déjà intégrés dans de nombreux programmes de l’UE, par exemple en matière d’adaptation au changement climatique et de protection sociale. Il a été lancé lors de la troisième conférence mondiale des Nations unies sur la réduction des risques de catastrophe, organisée en mars 2015 dans la ville japonaise de Sendai.

Les actions intitulées «Soutenir la résilience de la Corne de l’Afrique» (SHARE) et «Alliance globale pour l’Initiative Résilience» (AGIR) sont deux initiatives phares communes des services de la Commission. Elles visent à améliorer la capacité des personnes, des communautés et des pays à affronter des situations d’urgence persistantes et aiguës dans la partie orientale de la Corne de l’Afrique et dans la région du Sahel en Afrique occidentale. À cette fin, il est indispensable que les acteurs du développement, les gouvernements et les organisations d’aide internationales collaborent afin de rompre le cycle des situations d’urgence. La dynamique engendrée par ces deux initiatives a poussé neuf pays de ces régions à adopter des priorités nationales en matière de résilience pour 2015.

En juillet 2015, les services de la Commission ont coorganisé un séminaire visant à informer les acteurs de l’aide humanitaire et du développement travaillant sur/dans des pays fragiles ou touchés par des crises de l’évolution récente des politiques ainsi que des concepts, principes, approches, outils et procédures visant à mieux gérer les situations de vulnérabilité et de crise du point de vue de la résilience, afin d’éviter la détérioration et de garantir une transition plus fluide de l’aide humanitaire à l’aide au développement.

Les services de la Commission et les délégations de l’UE collaborent aussi étroitement sur l’initiative conjointe de l’Union intitulée «Renforcement de la résilience en Éthiopie» (RESET). Cette initiative est mise en œuvre dans les régions du pays sujettes aux sécheresses. Elle s’attaque non seulement aux symptômes de l’extrême pauvreté, mais aussi à certaines des causes profondes de l’insécurité alimentaire et de la malnutrition. Ce faisant, elle renforce la capacité des ménages à résister aux chocs futurs. En décembre 2015, la Commission a adopté RESET II 20 , un plan d’action pour l’Éthiopie intégrant les objectifs spécifiques et le champ d’action du fonds fiduciaire de l’UE.

Le fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique a été lancé par les partenaires européens et africains lors du sommet de La Valette sur la migration le 12 novembre 2015. Ce fonds fiduciaire aidera les pays de la région du Sahel, de la région du lac Tchad, de la Corne de l’Afrique et d’Afrique du Nord qui sont les plus vulnérables et les plus durement touchés par les migrations. Il rassemble des fonds provenant de différents instruments financiers de l’Union, auxquels s’ajoutent des fonds supplémentaires apportés par les États membres de l’UE et d’autres donateurs.

Le fonds fiduciaire vise à combattre les causes profondes des migrations irrégulières et des déplacements dans les pays d’origine, de transit et de destination par l’intermédiaire d’une série de secteurs prioritaires: les programmes économiques, la gestion des migrations, la stabilité, la gouvernance et la résilience. Les projets de résilience soutiennent des services de base en faveur des populations locales, et en particulier des plus vulnérables, et en faveur des réfugiés et des personnes déplacées, notamment par l’intermédiaire de centres communautaires et d’autres moyens d’assurer leur sécurité alimentaire et nutritionnelle, leur santé, leur éducation et leur protection sociale ainsi que la durabilité environnementale.

Le fonds fiduciaire Bêkou nouvellement créé vise à promouvoir la stabilisation et la reconstruction de la République centrafricaine. Il se focalise sur les liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement ainsi que sur la résilience. Il reçoit des contributions du Fonds européen de développement, de l’instrument de financement de la coopération au développement, de l’aide humanitaire de l’Union et des programmes des États membres de l’UE. Les actions financées au titre du fonds fiduciaire Bêkou viennent aussi compléter les activités au titre de l’instrument de l’UE contribuant à la stabilité et à la paix. Le fonds a été créé en juillet 2014 par l’Union et trois États membres (France, Allemagne et Pays-Bas), rejoints en 2015 par l’Italie et la Suisse.

En 2015, le fonds fiduciaire Bêkou s’est focalisé sur les trois éléments suivants: 1) la résilience des communautés en termes de sécurité alimentaire par le déploiement de «boîtes de résilience» fondées sur un système intégré de «fermes-écoles»; 2) l’accompagnement des activités pastorales par la réorganisation de réseaux de transhumance et le développement de services vétérinaires; 3) la création de secteurs alimentaires, maraîchers et du petit élevage à Bangui en étroite collaboration avec les autorités locales.

En outre, la vulnérabilité croissante et l’exposition des personnes et des biens matériels et la fréquence et la gravité des dangers sont autant de raisons impérieuses de rechercher des moyens novateurs d’exploiter pleinement le potentiel de la science et de la technologie. Par exemple, la Commission a soutenu des recherches urgentes sur le virus Ebola et les traitements, les vaccins et les tests de dépistage potentiels en dégageant un budget de près de 140 000 000 EUR complétés par 100 000 000 EUR supplémentaires provenant du secteur pharmaceutique.

L’initiative en faveur de la collaboration mondiale en matière de recherche pour la préparation aux maladies infectieuses (GloPID-R) a été lancée avec le soutien de la CE. Elle rassemble des organismes de financement du monde entier afin d’assurer une réaction efficace au niveau de la recherche face aux grands foyers de maladies infectieuses susceptibles d’évoluer en pandémies. Elle a démontré son utilité dans la crise Ebola ainsi que dans l’épidémie du virus Zika. Le partenariat des pays européens et en développement sur les essais cliniques (EDCTP) réunit des pays européens et africains autour du développement de nouvelles interventions (vaccins, médicaments, diagnostics) contre le VIH/sida, le paludisme et la tuberculose (contribution de l’UE: 683 000 000 EUR ).

Plusieurs actions dédiées de recherche et d’innovation face au phénomène migratoire ont été financées au titre d’Horizon 2020, notamment par l’appel récent dans le domaine de la migration, de la radicalisation et de l’intégration (7 500 000 EUR).

En 2015, la Commission européenne a lancé l’initiative Science4Refugees visant à mettre les réfugiés et demandeurs d’asile universitaires en contact avec les établissements universitaires européens et les entreprises intéressées. 224 organismes de recherche ont signalé des postes à pourvoir pour des réfugiés et 42 chercheurs réfugiés se sont déjà enregistrés.

En ce qui concerne la coopération dans le domaine des sciences et de la technologie avec les pays en développement, l’accent est mis sur la création de partenariats. En 2015 par exemple, les premières démarches importantes ont été entreprises vers la création d’un partenariat UE-Afrique de la recherche et de l’innovation en matière de sécurité alimentaire et nutritionnelle et d’agriculture durable (FNSSA). La Commission européenne, les États membres de l’UE et les pays africains sont déjà en train d’investir environ 70 000 000 EUR dans ce partenariat.  

En septembre 2015, la Commission a lancé un nouveau centre interne en vue d’aider les États membres de l’UE à faire face aux situations d’urgence, à empêcher les catastrophes naturelles et à en atténuer les conséquences. Le centre de connaissances en matière de gestion des risques de catastrophe travaille sur:

la nécessité d’améliorer et d’exploiter les connaissances scientifiques et opérationnelles concernant les catastrophes;

la nécessité de mieux utiliser les connaissances existantes à toutes les phases du cycle des catastrophes dans l’élaboration des politiques et les opérations;

la nécessité de promouvoir le partage des connaissances, essentiel pour améliorer l’interaction entre la science, les connaissances et l’élaboration des politiques.

Ressources financières et humaines

Le budget humanitaire de l’Union atteint des records historiques

En 2015, l’aide humanitaire et l’assistance au titre de la protection civile de l’UE ont atteint plus de 1 500 000 000 EUR. L’UE a ainsi pu venir en aide à plus de 134 millions de personnes victimes de catastrophes naturelles ou de conflits dans plus de 80 pays. Le budget humanitaire de 2015 a été le plus important jamais exécuté par la Commission. Il marque une réponse claire face à la fréquence et à la gravité croissantes des catastrophes naturelles et des crises humanitaires. En 2015, le budget a été renforcé principalement pour les volets suivants:

les crises de réfugiés pour les populations touchées par le conflit syrien, en Syrie, mais également dans les pays voisins et le long de l’itinéraire des Balkans occidentaux;

le Soudan du Sud, où le conflit persistant continue d’engendrer des besoins humanitaires énormes pour les habitants du pays et pour les réfugiés sud-soudanais ailleurs dans la région; et

les mesures d’urgence dans les pays touchés par le phénomène météorologique extrême appelé «El Niño» en Afrique, dans les Caraïbes et en Amérique centrale et du Sud.

En 2015, la Commission a continué d’exploiter les nouvelles possibilités de financement offertes par l’article 12, paragraphe 2, point b) 21 , du règlement financier de 2012 22 en faisant un plus grand usage des recettes affectées externes, qui permettent aux États membres de l’UE et aux autres organismes donateurs de déléguer la gestion d’une partie de leurs fonds à la Commission européenne afin d’adopter une approche plus rationalisée de la gestion de l’aide dans certains secteurs et pays. Les recettes externes les plus importantes ont été apportées par le Royaume-Uni et la France.

En tant que donateur d’aide humanitaire, la Commission ne met pas en œuvre de programmes d’aide humanitaire. Elle accomplit sa mission en finançant des actions humanitaires menées par ses organisations partenaires. Les partenaires sont des organisations non gouvernementales ayant conclu une convention-cadre de partenariat, des agences des Nations unies relevant de l’accord-cadre financier et administratif UE-Nations unies, ou encore des organisations internationales 23 dont les relations avec la Commission sont régies par une convention-cadre de partenariat ad hoc. La ventilation du financement par partenaire de mise en œuvre en 2015 se présente comme suit:

47 % à des organisations non gouvernementales;

39 % à des agences des Nations unies;

13 % à des organisations internationales;

1 % pour un contrat direct d’ECHO Flight et un contrat avec l’université de Noha.

Tout comme les années précédentes, les actions menées en Afrique ont reçu le financement le plus important en 2015, suivies par celles menées au Moyen-Orient (tout particulièrement les actions liées à la crise syrienne). Environ 98 % du budget 2015 de l’aide humanitaire et de la protection civile de l’UE a été utilisé pour les activités opérationnelles et environ 2 % du budget a servi à couvrir les aspects administratifs et stratégiques.  

Ressources humaines

On compte 344 membres du personnel travaillant au siège de Bruxelles et plus de 465 agents humanitaires spécialisés dans 48 bureaux locaux situés dans les pays les plus durement touchés par les crises en Afrique, au Moyen-Orient, en Asie, en Amérique latine et dans les Balkans occidentaux. Le réseau mondial de bureaux locaux permet une analyse actualisée des besoins existants et prévus dans un pays ou une région donnés afin d’assurer le suivi et le soutien des activités et la coordination avec d’autres donateurs et partenaires de mise en œuvre sur le terrain.

En 2015, la Commission a réalisé une révision de son réseau de terrain afin de:

renforcer la souplesse et la capacité à faire face aux pics au sein du réseau en désignant anticipativement 25 assistants techniques chargés explicitement de gérer les pics et en créant quatre postes d’«experts en réaction aux pics» susceptibles d’être déployés rapidement;

garantir une meilleure correspondance entre les ressources et les priorités, ce qui a permis de concentrer la présence sur le terrain sur les régions ayant les besoins les plus importants;

rapprocher les bureaux régionaux du terrain en transformant les six bureaux régionaux de soutien en 12 bureaux régionaux.

En outre, fin 2015, la Commission a établi une présence à Belgrade en réponse à la crise des réfugiés.

Informations complémentaires et sources

Informations générales concernant la DG ECHO:

http://ec.europa.eu/echo/index_fr.

Fiches d’information géographiques (par pays) et thématiques:

http://ec.europa.eu/echo/files/media/publications/annual_report/2016/ECHO_AR2016_Annex1_GEOFiches.pdf#view=fit

http://ec.europa.eu/echo/files/media/publications/annual_report/2016/ECHO_AR2016_Annex2_PolicyFiches.pdf#view=fit

Informations financières sur les actions d’aide humanitaire et de protection civile de la Commission en 2015:    
http://ec.europa.eu/echo/d%C3%A9cisions-de-financement-hips-2015_fr

Informations concernant les opérations menées les années précédentes:     http://ec.europa.eu/echo/who/accountability/annual-reports_fr

Annexes

Annexe 1: synthèse des évaluations réalisées en 2015

a) Introduction

Les évaluations externes indépendantes suivantes des interventions humanitaires de la Commission européenne ont été réalisées en 2015:

•    Pays côtiers de l’Afrique occidentale, 2008–2014 24 : la situation d’aide humanitaire dans les pays côtiers de l’Afrique occidentale est complexe. Elle présente une combinaison de catastrophes naturelles et causées par l’homme et nécessite souvent des réactions soudaines à petite échelle. Les interventions portent le plus souvent sur des épidémies (dont Ebola), des inondations et des conflits.

•    Stratégie en faveur du Sahel, 2010–2014 25 : le Sahel présente l’un des taux de malnutrition aiguë les plus élevés au monde. Les niveaux de malnutrition aiguë constituent l’un des principaux indicateurs utilisés pour identifier les crises humanitaires. Ils reflètent le statut global des populations les plus vulnérables et fournissent des informations concernant, entre autres, l’accès aux denrées alimentaires, la capacité des mécanismes de survie et le fonctionnement du système de santé publique.

•    Syrie, 2012–2014 26 : depuis mars 2011, la répression violente des manifestations en Syrie et la crise de protection qui s’en est suivie sont devenues progressivement un large conflit armé interne avec de graves conséquences humanitaires en Syrie et dans ses pays voisins. Ce conflit, qui a commencé sous la forme d’une guérilla, est devenu une véritable guerre civile. De grandes parties du territoire sont tombées sous le contrôle temporaire ou permanent de nombreux groupes armés d’opposition, en particulier dans le nord et l’est du pays.

•    Pakistan, 2010–2014 27 : le Pakistan est confronté à des difficultés économiques, au sous-développement, à l’instabilité politique, aux conflits armés et à l’insécurité dans de nombreuses régions. Les opérations militaires provoquent d’énormes mouvements de populations. La Commission a désigné la crise persistante des personnes déplacées dans les régions frontières du nord-ouest avec l’Afghanistan comme une crise oubliée 28 .

•    Modalités de transfert, 2011–2014 29 : au cours des dix dernières années, le système humanitaire a progressivement évolué. Outre le soutien en nature traditionnel aux personnes touchées par des situations d’urgence et des crises, il inclut désormais aussi des transferts en espèces et des bons d’achat. Les espèces, les bons et le soutien en nature sont les différentes «modalités de transfert» utilisées dans les interventions humanitaires. Au cours des dix dernières années, l’Union a utilisé davantage, et encouragé l’utilisation de la modalité «espèces» qui offre plus de dignité, de choix et de souplesse aux bénéficiaires. Elle offre également le potentiel d’une plus grande efficience, d’un meilleur rendement économique et, au final, d’une plus grande efficacité.

B) Méthodologie

Les évaluations humanitaires de la Commission suivent une méthodologie de recherche normalisée garantissant une base factuelle solide pour répondre aux questions d’évaluation. La première étape est un examen de la littérature couvrant les documents de référence, les documents contextuels, les documents de projets, les évaluations de projets existantes, etc. Deuxièmement, les principales parties prenantes sont consultées en utilisant les outils de recherche les plus adaptés (enquêtes en ligne, interviews, entretiens par téléphone, etc.). Les principales parties prenantes sont les bénéficiaires finaux, les partenaires de mise en œuvre de la Commission, le personnel de la Commission au siège et sur le terrain, les autres principaux donateurs humanitaires, les représentants des gouvernements des pays bénéficiaires, etc. Étant donné que les évaluations réalisées en 2015 alimenteront toutes des évaluations transversales (concernant notamment l’aide humanitaire et le mécanisme européen de protection civile), toutes les exigences relatives à l’amélioration de la réglementation ne sont pas d’application. Par exemple, aucune consultation publique ouverte n’a été effectuée dans le contexte de ces évaluations.

Les rapports d’évaluation présentent des informations plus détaillées concernant la méthode appliquée, y compris en matière d’efficacité de l’évaluation, ainsi que les limites de ces méthodes.

C) Résultats des évaluations

Les résultats d’évaluation sont synthétisés selon les cinq axes d’évaluation imposés par les lignes directrices de la Commission européenne pour une meilleure réglementation, à savoir:

1. Pertinence

La pertinence des actions de la Commission au cours de la période a généralement été confirmée par les évaluations examinées. Le ciblage des groupes les plus vulnérables était largement approprié et dûment éclairé par des évaluations systématiques des besoins, et notamment par une implication correcte des bénéficiaires. Conformément au mandat européen, ces actions ont été largement focalisées sur l’aide d’urgence et la réhabilitation en tenant dûment compte des lacunes des interventions d’autres donateurs et des besoins sectoriels spécifiques.

2. Cohérence

Les résultats des évaluations montrent que les actions de la Commission ont été cohérentes par rapport aux principes humanitaires essentiels (humanité, neutralité, impartialité, indépendance, protection et principe «ne pas nuire»). Il est néanmoins manifeste qu’il peut être difficile de respecter le principe humanitaire d’indépendance tout en assurant la cohérence avec les politiques et pratiques nationales, ces dernières étant souvent guidées par des considérations politiques ou économiques, ce qui entraîne une incohérence avec l’approche de la Commission basée sur des principes et des besoins. La cohérence avec les actions de la DG DEVCO s’exprime principalement par les liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD), qui se sont manifestés de manière globalement positive dans les pays côtiers de l’Afrique occidentale et au Sahel et qui ont permis un certain alignement des priorités et de la programmation. On notera que l’évaluation relative au Pakistan met en exergue un manque de cohérence avec DEVCO, et donc des liens insuffisants entre les priorités et la programmation des deux DG.

L’évaluation relative à la Syrie affirme que la Commission possède un système de procédures robuste garantissant la cohérence avec l’esprit général de l’initiative sur les principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Ce système a permis de prendre des décisions de financement basées sur les besoins au niveau des projets, de sorte que la Commission est généralement considérée comme un donateur humanitaire respectant des principes. Au niveau stratégique cependant, les plans de mise en œuvre humanitaire de la Commission pour la Syrie sur la période 2012-2014 ne mentionnent pas explicitement les 23 principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Les partenaires de la Commission sont spécifiquement tenus de respecter le principe d’impartialité (principe 2) et d’encourager la conformité aux normes de LRRD (principe 9).

3. Valeur ajoutée de l’UE

La Commission joue le rôle de donateur de référence et fonde son action sur les principes humanitaires, des évaluations éclairées et la promotion d’une approche apolitique de l’aide humanitaire. L’importance de cette approche pour préserver l’espace humanitaire est bien reconnue (comme le montre notamment l’évaluation relative au Pakistan).

L’approche fondée sur des principes et des besoins suppose d’accorder aussi de l’attention aux «crises oubliées», comme il ressort notamment de l’action de la Commission dans les pays côtiers de l’Afrique occidentale, où la Commission a été présente dans toutes les situations humanitaires dans les régions oubliées avec une série d’outils de financement adaptés là où les autres donateurs étaient absents. Dans les crises plus importantes, la Commission a préconisé systématiquement de réagir aux situations délaissées par les autres donateurs et a souvent joué le rôle de coordinateur et de catalyseur.

Le poids financier de la Commission lui permet d’assurer un leadership stratégique et d’imposer une approche plus coordonnée et cohérente à ses partenaires de mise en œuvre. L’évaluation des modalités de transfert en donne un exemple en montrant que, notamment du fait des initiatives de renforcement des capacités de la Commission et de stratégies de financement basées sur des données factuelles, les transferts en espèces sont un élément de plus en plus fréquent des réponses humanitaires favorisant l’efficacité et l’efficience de l’aide humanitaire.

En outre, la présence importante de la Commission sur le terrain permet de bien comprendre les besoins complexes, et sa neutralité lui donne plus de souplesse et d’influence pour agir au nom des plus vulnérables. L’action au Sahel et en Afrique occidentale côtière illustre particulièrement bien cet avantage. La Commission est appréciée par les autres bailleurs de fonds pour son expertise technique et ses capacités de coordination.

La possibilité d’utiliser le Fonds européen de développement 30 /«Enveloppe B» permet une valeur ajoutée conjointe de l’Union si l’on suppose que cet outil de financement contribue à coordonner la programmation conjointe entre l’aide humanitaire et les actions de développement de la Commission. Certains résultats d’évaluation (notamment pour le Pakistan) indiquent toutefois un manque d’exploitation de cette valeur ajoutée européen potentielle. En effet, les projets d’aide humanitaire auraient parfois pu bénéficier d’une meilleure promotion et déboucher sur des actions de développement moyennant un meilleur alignement des priorités et de la programmation (LRRD).

Au Pakistan, certains des partenaires ont eu le sentiment que la Commission aurait pu mieux exploiter son poids et sa position pour faire pression sur les gouvernements et plaider en faveur d’un meilleur accès humanitaire et sur les principaux problèmes rencontrés par la communauté humanitaire.

4. Efficacité

Pour les pays côtiers de l’Afrique occidentale, l’évaluation a confirmé l’efficacité générale des opérations financées par la Commission. La Commission a financé les secteurs critiques, mobilisé les partenaires et soutenu la capacité globale du système humanitaire. La Commission et les autres bailleurs de fonds n’ont toutefois apporté qu’un soutien modeste à la réduction des risques de catastrophe alors que les stratégies, programmes et activités de réduction des risques de catastrophe sont extrêmement pertinents pour la région et qu’il est nécessaire de se focaliser clairement sur la préparation.

En ce qui concerne le Sahel, l’évaluation a révélé une chute de la mortalité infantile au cours de la période évaluée. Dans l’ensemble, la contribution la plus importante de la Commission a été d’augmenter la couverture des centres de santé proposant des traitements nutritionnels et le nombre d’enfants de moins de cinq ans examinés et traités. Par ailleurs, la stratégie en faveur du Sahel a très largement contribué aux liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD), et plusieurs exemples témoignent d’une coopération réussie avec les actions de développement de la Commission et avec d’autres acteurs à cet égard. En ce qui concerne le transfert des résultats de l’aide humanitaire de la Commission aux gouvernements, on constate plusieurs changements importants dans la reconnaissance par les gouvernements de la malnutrition en tant que pathologie et en tant que problème à régler au niveau national. Les évaluateurs recommandent pourtant de renforcer encore ces liens dans la région afin d’accroître l’impact et la durabilité de l’action.

La décision de la Commission de soutenir des opérations de gestion à distance dans des régions de la Syrie contrôlées par des groupes d’opposition armés tout en s’efforçant d’atténuer les risques de cette démarche lui a permis d’apporter une aide efficace susceptible de sauver des vies à certaines des populations les plus vulnérables dans des régions difficiles d’accès. En combinaison avec l’aide apportée par la Commission dans les zones contrôlées par le gouvernement, sa participation à des opérations de gestion à distance lui a permis d’apporter une aide impartiale fondée sur les besoins dans des circonstances difficiles.

Aujourd’hui encore, de nombreux partenaires considèrent la note de la Commission sur la gestion à distance 31 comme le principal document de politique sur cette question. Une analyse des opérations financées par la Commission en Syrie semble indiquer que cette note a été largement suivie par tous les partenaires.

Au Pakistan, dans la très grande majorité des cas, la Commission est parvenue à atteindre son objectif et à financer des partenaires pour leur permettre d’obtenir des résultats qui auraient été impossibles sans financement de l’Union. La Commission a financé un soutien considérable en matière de nutrition dans la province de Sindh et contribué à mettre en exergue un problème de malnutrition chronique de longue date déjà identifié au moment des interventions faisant suite aux inondations de 2010. La Commission a aussi contribué à impliquer d’autres donateurs ainsi que la DG DEVCO, qui a examiné les problèmes fondamentaux à l’origine de la malnutrition dans cette région. Cependant, l’évaluation a aussi révélé certaines critiques adressées à la Commission par les partenaires en ce qui concerne la rapidité de son financement, une condition indispensable à une réponse efficace et utile. En outre, la coordination limitée avec d’autres services de la Commission et avec l’Autorité nationale de gestion des catastrophes a nui à la capacité de la Commission à promouvoir efficacement des perspectives à plus long terme de l’aide humanitaire et des LRRD au Pakistan.

5. Efficience

Une approche visant à évaluer le rapport coût-efficacité de l’aide humanitaire est actuellement en cours d’élaboration, mais la Commission ne dispose pas encore de cette approche et les évaluateurs ont eu des difficultés à se prononcer de façon claire sur ce point.

Pour la Syrie, les évaluateurs ont conclu que la Commission avait généralement fourni une motivation logique pour la sous-affectation des fonds aux pays de la région. À l’exception peut-être de la petite partie de la charge supportée par la Turquie, l’équipe de la Commission consacrée à la Syrie a utilisé un budget relativement réduit pour promouvoir un ensemble ambitieux d’objectifs stratégiques et pour exercer une influence supérieure aux attentes sur la réaction globale. Elle y est parvenue en partie grâce à une bonne collaboration avec les autres instruments de financement de l’Union qui a permis une utilisation plus ciblée du budget humanitaire. Cependant, le lien entre les décisions de financement de l’Union et les besoins des bénéficiaires en Syrie est opaque et semble avoir été fragilisé par des influences politiques.

Pour le Sahel, les évaluateurs ont pu affirmer avec une confiance raisonnable que les fonds avaient été bien dépensés étant donné la contribution de la stratégie pour le Sahel à la réduction de la mortalité. Il était cependant difficile de déterminer si ces résultats auraient pu être obtenus avec un financement moins important. Des enseignements ont inévitablement été tirés (par ex. concernant l’efficience de projets de grande envergure spécifique et les lacunes du programme actuel), et ces enseignements pourraient servir à améliorer encore l’efficience.

Pour les pays côtiers de l’Afrique occidentale, l’évaluation a confirmé l’efficience de l’approche «multipays/transfrontière» qui a permis aux partenaires de la Commission de mieux aider les populations en flux entre deux pays grâce à leur connaissance du contexte, des capacités et des contraintes des deux côtés de la frontière. L’inclusion de dynamiques transfrontières de ce type ne peut que renforcer la capacité d’absorption des chocs (résilience) des communautés des deux côtés de la frontière. En Côte d’Ivoire (qui a reçu la majeure partie du budget affecté à l’Afrique occidentale côtière au cours de cette période), étant donné la situation engendrée par la crise et le nombre de personnes affectées (5,9 millions de personnes enregistrées en 2012 dans les régions occidentales les plus touchées; près de 4 millions de personnes vivant dans les deux quartiers les plus touchés d’Abidjan selon les estimations), on peut raisonnablement conclure que la Commission, le principal bailleur de fonds humanitaire, a obtenu un rapport coût-efficacité élevé au vu de l’absence de mortalité excessive signalée et de l’efficacité des approches concernant les moyens de subsistance et la cohésion sociale.

Pour l’ensemble des pays côtiers de l’Afrique occidentale, même si une comparaison portant sur le rapport coût-efficacité n’a pas été possible en raison du manque de données complètes et comparables, l’équipe d’évaluation a estimé que le niveau d’efficacité était proportionné aux ressources investies et à la capacité de réaction des partenaires. Les ressources mobilisées étaient adéquates au vu des besoins, notamment du point de vue du rétablissement de services et de fournitures de santé, mais aussi en ce qui concerne la cohésion et la protection sociales.

En ce qui concerne le Pakistan, les résultats qualitatifs et quantitatifs du financement par l’Union ont été satisfaisants au regard des objectifs prédéfinis. Par ailleurs, le financement par l’UE permet aux partenaires d’appliquer une série d’approches plutôt qu’une approche à «taille unique»: de la nourriture ou de l’argent liquide en échange de travail, des bons en espèces, des systèmes de fourniture directe impliquant les bénéficiaires et souvent les collectivités locales sont autant d’approches utilisées. La Commission a promu, financé et utilisé une approche de consortium avec deux consortiums. La Commission avait poussé à la création de l’un de ces consortiums avec la collaboration de six grandes ONG internationales et entièrement financé par la Commission au cours de cette période. Cette démarche visant à améliorer l’exécution, à exploiter des économies d’échelle grâce à la mise en commun d’actifs et à garantir le respect de normes utilisant les meilleures approches de chacune de ces organisations et à réduire les frais généraux pour améliorer l’efficience.

Certains partenaires continuent cependant de reprocher une bureaucratie lourde à la Commission au Pakistan, un élément à prendre en considération pour évaluer l’efficience des interventions financées par la Commission.

En ce qui concerne le choix de la modalité des transferts, qui a une grande incidence sur le rapport coût-efficience et coût-efficacité, la Commission a privilégié le recours aux transferts en espèces au cours de cette période. L’évaluation des modalités de transfert (tout comme celle relative à la Syrie) a confirmé que la politique de l’UE était pertinente, c’est-à-dire que l’utilisation de transferts en espèces dans certains contextes et certaines circonstances avait accru l’efficacité des actions financées par la Commission.

D) Principales recommandations des évaluateurs externes

La Commission devrait consacrer des fonds supplémentaires à la réduction des risques de catastrophe et/ou aux liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD) afin d’accroître l’incidence et la viabilité à long terme de ses actions. Il conviendrait de promouvoir les synergies entre l’aide humanitaire et les actions en faveur du développement afin de réduire la pression pesant sur le budget humanitaire limité sans compromettre les principes humanitaires. Il conviendrait parallèlement de renforcer les efforts de sensibilisation vis-à-vis des gouvernements, des acteurs du développement et d’autres bailleurs de fonds afin de garantir une bonne assimilation et la pérennité des résultats de la Commission.

La Commission devrait formuler des objectifs à moyen terme pour ses interventions sur la base d’une théorie du changement afin de renforcer son approche stratégique. Par ailleurs, afin d’utiliser au mieux les ressources disponibles, la Commission devrait examiner les possibilités d’améliorer le rapport coût-efficacité en assurant un financement plus prévisible aux principales agences chargées des réactions.

Compte tenu du cadre de Sendai, la Commission devrait renforcer son approche en matière de réduction des risques de catastrophe et de prévention en élaborant une stratégie claire pour ces actions fondée sur l’approche communautaire et sur un plaidoyer adressé aux gouvernements pour adopter les résultats des projets financés par la Commission.

La Commission devrait fournir et/ou plaider en faveur de la fourniture de ressources adéquates et prévisibles correspondant aux besoins humanitaires.

La Commission devrait continuer de préconiser le recours aux transferts en espèces pour satisfaire les besoins de base à grande échelle.

La Commission va examiner ces recommandations et définir des actions de suivi le cas échéant.

Annexe 2: exécution du budget consacré à l’aide humanitaire et à la protection civile en 2015 32

(1)  En vertu de l’article 19 du règlement (CE) nº 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l’aide humanitaire, la Commission est tenue, après chaque exercice budgétaire, de soumettre un rapport annuel au Parlement européen et au Conseil comprenant le résumé des actions financées au cours de l’exercice.

(2)  Pour ce qui est de la dimension extérieure de ses actions, le commissaire contribue aux travaux de la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et vice-présidente de la Commission, qui est chargée de diriger et de coordonner les travaux de tous les commissaires dans le domaine des relations extérieures. Cette approche tient pleinement compte du mode de fonctionnement particulier de l’aide humanitaire, qui doit être fournie dans le respect des principes humanitaires et du droit humanitaire international, sur la seule base des besoins des populations touchées, conformément au consensus européen sur l’aide humanitaire.

(3)  Règlement (CE) nº 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l’aide humanitaire (JO L 163 du 2.7.1996, p. 1).

(4)  Décision nº 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union (JO L 347 du 20.12.2013, p. 924).

(5)  http://blogs.worldbank.org/opendata/record-number-forcibly-displaced-people-has-reached-60-million-worldwide-data-show.

(6)  COM(2015) 9500 final.

(7)  http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1513_fr.htm.

(8)  Les crises oubliées sont définies comme des situations graves et prolongées de crise humanitaire dans lesquelles les populations touchées reçoivent une aide internationale insuffisante ou nulle et dans lesquelles il n’existe aucun engagement politique à résoudre la crise, en partie en raison d’un manque d’intérêt médiatique. Il s’agit principalement de conflits prolongés, mais aussi de crises provoquées par l’effet cumulé de catastrophes naturelles récurrentes, ou encore une combinaison de ces deux facteurs.

(9)  L’évaluation des crises oubliées pour 2015 a recensé 10 situations de crises oubliées: Algérie (crise des réfugiés sahraouis); Bangladesh (crise des réfugiés rohingyas et Chittagong Hill Tracts); Cameroun; Tchad; Inde [conflits au Jammu-et-Cachemire, dans le centre du pays (insurrection des Naxalites) et dans le nord-est du pays]; Myanmar/Birmanie (conflit dans l’État de Kachin et crise dans l’État de Rakhine); Pakistan; Soudan; Yémen; Colombie (population touchée par le conflit armé interne dans le pays et réfugiés colombiens en Équateur et au Venezuela).

(10)  COM(2015) 419 final.

(11)  COM(2016) 234 final.

(12)  SWD(2016) 142.

(13)  33 en 2015 (les 28 États membres de l’Union plus l’Islande, la Norvège, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et la Serbie) et 34 en 2016 depuis l’adhésion de la Turquie au mécanisme (le 4.4.2016).

(14) http://ec.europa.eu/health/preparedness_response/docs/decision_serious_crossborder_threats_22102013_fr.pdf.

(15) http://ecdc.europa.eu/en/Pages/home.aspx.

(16)  2015/C 421/04.

(17)

 JOIN/2015/50 final.

(18)  La Commission adopte chaque année une «décision mondiale» couvrant toutes les mesures d’aide humanitaire que l’Union prévoit de financer au cours d’une période donnée. Dans le contexte de cette décision, la Commission élabore et publie des «plans de mise en œuvre humanitaire» fournissant des informations plus détaillées sur les priorités opérationnelles recensées.

(19)

SWD/2016/205 final/2.

(20)  http://ec.europa.eu/europeaid/action-document-eutf-action-document-implementation-horn-africa-window-ethiopia-reset-ii_en.

(21)

Les États membres de l’UE et les pays tiers, y compris leurs agences publiques, entités ou personnes physiques peuvent fournir à la Commission des recettes affectées à certains projets ou programmes d’aide extérieure financés par l’Union.

(22)

Règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(23) Comité international de la Croix-Rouge, Fédération internationale des sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Organisation internationale pour les migrations.

(24)  http://bookshop.europa.eu/fr/evaluation-of-the-dg-echo-actions-in-coastal-west-africa-2008-2014-pbKR0415526/

(25)  http://bookshop.europa.eu/fr/evaluation-of-echo-s-interventions-in-the-sahel-2010-2014--pbKR0215833/

(26)  http://bookshop.europa.eu/fr/evaluation-of-the-echo-response-to-the-syrian-crisis-2012-2014-pbKR0415857

(27)  http://bookshop.europa.eu/fr/evaluation-of-echo-s-interventions-in-pakistan-2010-2014-pbKR0215834/

(28)  Des situations graves et prolongées de crise humanitaire dans lesquelles les populations touchées reçoivent une aide internationale insuffisante ou nulle et dans lesquelles il n’existe aucun engagement politique à résoudre la crise, en partie en raison d’un manque d’intérêt médiatique.

(29)  http://bookshop.europa.eu/fr/evaluation-of-the-use-of-different-transfer-modalities-in-echo-humanitarian-aid-actions-2011-2014-pbKR0415822/

(30)  Le Fonds européen de développement (FED) est le plus grand instrument géographique de l’Union pour la coopération au développement, avec un budget de 30 500 000 000 EUR alloué au 11e FED pour la période 2014-2020. L’enveloppe B est consacrée aux besoins imprévus.

(31)  http://ec.europa.eu/echo/files/partners/humanitarian_aid/Remote_Management_instructions.pdf

(32)  En ce qui concerne la protection civile, les chiffres du tableau ne sont pas ventilés par pays/région.