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Document 52015DC0478

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL EXAMEN À MI-PARCOURS DE LA STRATÉGIE DE L’UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ À L’HORIZON 2020

COM/2015/0478 final

Bruxelles, le 2.10.2015

COM(2015) 478 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

EXAMEN À MI-PARCOURS DE LA STRATÉGIE DE L’UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ À L’HORIZON 2020

{SWD(2015) 187 final}


RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

EXAMEN À MI-PARCOURS DE LA STRATÉGIE DE L’UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ À L’HORIZON 2020

1.Introduction

La biodiversité, cette unique variété du vivant sur notre planète, sous-tend notre économie et notre bien-être. Elle nous prodigue air et eau purs, nourriture, matériaux et remèdes, santé et loisirs; elle est à la source de la pollinisation et de la fertilité des sols, régule le climat et nous protège des conditions climatiques extrêmes.

Cependant, les modifications des écosystèmes induites par l’homme et les extinctions d’espèces se sont faites plus rapides dans les 50 dernières années que jamais dans l’histoire de l'humanité 1 . La perte de biodiversité est l’une des limites planétaires essentielles 2 que l’homme a déjà franchies. Avec le changement climatique, ce phénomène accroît le risque de transformations irréversibles et sape le développement économique et la résilience des sociétés confrontées à de nouveaux défis. Le Forum économique mondial a inclus «la perte de biodiversité et l’effondrement des écosystèmes» parmi les dix plus grandes menaces planétaires en 2015 3 .

Le niveau de référence 2010 de l'Union en matière de biodiversité 4 indiquait que près de 25 % des espèces animales européennes étaient en voie d’extinction et que 65 % des habitats d’importance européenne (UE) se trouvaient dans un état de conservation défavorable, principalement en raison des activités humaines. Les services écosystémiques de base n'ont cessé de se dégrader.

En réaction à ce phénomène, en 2011, la Commission européenne a adopté une stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 5 , dont l’objectif prioritaire fixé par les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union est d’«enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques d’ici à 2020, assurer leur rétablissement dans la mesure du possible et renforcer la contribution de l’UE à la prévention de la perte de biodiversité». Cette stratégie fait partie intégrante de la stratégie Europe 2020 6 et du 7e programme d’action pour l’environnement 7 . Elle met en œuvre les engagements de l’UE au titre de la Convention sur la diversité biologique. La stratégie est construite autour de six objectifs, chacun étayé par une série d’actions.

Le présent examen à mi-parcours fait le point sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité par rapport au niveau de référence de 2010. Il vise à indiquer aux décideurs les domaines dans lesquels des efforts accrus sont nécessaires afin d’atteindre les objectifs de l’UE en matière de biodiversité à l’horizon 2020.



Encadré 1. Les coûts socio-économiques de la non-réalisation des objectifs de l’Union en matière de biodiversité

Le coût d’opportunité en cas de non-réalisation de l’objectif prioritaire de l’UE en faveur de la biodiversité à l'horizon 2020 a été estimé à 50 milliards d’EUR/an 8 . Dans l’UE, un emploi sur six dépend dans une certaine mesure de la nature 9 . La valeur des services de pollinisation fournis par les insectes est estimée à elle seule à 15 milliards d’EUR/an dans l’UE. S’élevant à environ 5,8 milliards d’EUR, les frais annuels de maintenance du réseau Natura 2000 ne représentent qu'une fraction des avantages économiques générés par le réseau grâce à des services tels que le stockage du carbone, la mitigation des inondations, la purification de l’eau, la pollinisation et la protection des poissons, qui représentent ensemble une valeur de 200 à 300 milliards d’EUR chaque année. Le rétablissement des écosystèmes et les infrastructures vertes peuvent améliorer la qualité de l’air et de l’eau et la maîtrise des crues, réduire le bruit, encourager les activités de loisir et offrir des possibilités pour les entreprises vertes. Parmi les pratiques agroenvironnementales favorables à la biodiversité, l’agriculture biologique est un secteur porteur en termes d’emploi, puisqu'elle attire de jeunes travailleurs et offre 10 à 20 % d’emplois en plus par unité de terre par rapport aux exploitations conventionnelles, tout en apportant une valeur ajoutée aux produits agricoles. Le maintien d’habitats marins en bon état et de stocks halieutiques durables est essentiel à la viabilité à long terme du secteur de la pêche. La lutte contre les espèces exotiques envahissantes revêt une dimension économique considérable, puisque celles-ci causent des dommages à hauteur de 12 milliards d’EUR par an au minimum dans les secteurs d’activité de l’UE. L’immobilisme politique et l’incapacité à enrayer la perte de biodiversité mondiale pourraient entraîner des pertes annuelles de services écosystémiques équivalant à 7 % du PIB mondial 10 , les conséquences les plus lourdes étant subies par les pays les plus pauvres et les populations rurales défavorisées 11 . 

Encadré 2. Note concernant la méthodologie

Dans l'examen à mi-parcours, l’évaluation des progrès tient compte de la manière dont les différents objectifs sont définis. L’objectif prioritaire est formulé comme l’état souhaité de la biodiversité et des services écosystémiques dans l’UE à l’horizon 2020. Les progrès constatés à l’examen à mi-parcours dans la réalisation de cet objectif ont été évalués tant en termes d’état que d’évolution. Les six objectifs opérationnels comportent à la fois des éléments liés aux politiques mises en œuvre et à l’état des faits. L’évaluation de chacun de ces objectifs présente: (i) notre situation à mi-parcours, (ii) les actions qui ont été mises en place et (iii) les lacunes et les efforts supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif à l’horizon 2020.

L’examen à mi-parcours présente les meilleures informations disponibles, extraites de sources nombreuses et diverses, résumées dans le document de travail l'accompagnant 12 . L’évolution de l’état des habitats et des espèces d’importance européenne (UE) est évaluée sur la base des données communiquées au titre des directives «Oiseaux» et «Habitats» (période 2007-2012 par rapport à 2001-2006 13 ).

2.Résumé des progrès réalisés depuis 2011

Objectif prioritaire: Enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques dans l’UE d’ici à 2020, assurer leur rétablissement dans la mesure du possible et renforcer la contribution de l’UE à la prévention de la perte de biodiversité.

Globalement, la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques dans l’UE se sont accentuées par rapport au niveau de référence de 2010, comme le confirme le rapport «L’environnement en Europe: état et perspectives 2015» 14 . Ce fait correspond à la tendance mondiale et affecte de manière inquiétante la capacité de la biodiversité à répondre aux besoins futurs de l’homme. Tandis que de nombreuses réussites au niveau local montrent que l’action sur le terrain donne des résultats favorables, ces exemples devront cependant être multipliés afin d’obtenir un impact mesurable sur la tendance globale négative.

Depuis la dernière période de référence, le nombre d’espèces et d’habitats d’importance européenne (UE) dont l’état de conservation est assuré (hors de danger/favorable) ou s’est amélioré a légèrement augmenté. Les populations de certains oiseaux communs semblent se stabiliser mais d’autres espèces, liées aux fragiles écosystèmes agricoles, côtiers ou d’eau douce sont toujours en déclin; 70 % des espèces de l’UE sont menacées de perdre leur habitat. Tandis que certains services écosystémiques (en particulier d’approvisionnement) augmentent, d’autres, tels que la pollinisation, régressent.

Les menaces fondamentales qui pèsent sur la biodiversité – la disparition des habitats (due en particulier à l’expansion urbaine, à l’intensification agricole, à l’abandon des terres et à la gestion intensive des forêts), la pollution, la surexploitation (en particulier des pêcheries), les espèces exotiques envahissantes et les changements climatiques – exercent une pression continuelle qui entraîne la disparition d’espèces et d’habitats, la dégradation des écosystèmes et l’affaiblissement de leur résilience 15 . L’empreinte écologique de l’UE-28 reste plus de deux fois supérieure à sa biocapacité 16 , ce qui implique des pressions accrues sur la biodiversité en dehors de l’Europe.

Depuis le lancement de la stratégie, des progrès ont été accomplis dans la mise en place de cadres d’action, l’amélioration de la base de connaissance et l’instauration de partenariats. Il importe que ces initiatives se traduisent en actions concrètes aux niveaux national, régional et local si nous voulons voir des améliorations durables de la biodiversité sur le terrain. La réalisation de l’objectif prioritaire dépendra également de la mise en place et de l’exécution d’objectifs dans des domaines d'action qui ne sont pas directement ciblés par la stratégie, notamment le climat, l’air, les substances chimiques, l’eau et la protection des sols.

Nombreux sont les cas où les efforts considérables déployés par les parties prenantes ont permis une évolution positive de la biodiversité au niveau local. Ces exemples sont porteurs d’un message important puisqu’ils indiquent qu’une action ciblée sur le terrain peut amener des résultats très positifs. Ils fournissent des modèles à suivre pour la mise en œuvre des actions dans la deuxième moitié de la stratégie.

2.1.Objectif 1: enrayer la détérioration de l’état de l’ensemble des espèces et habitats couverts par la législation de l’UE relative à la nature et améliorer leur état de manière significative et mesurable de façon à ce que, d’ici à 2020, par rapport aux évaluations actuelles: i) les évaluations d’habitats et les évaluations d’espèces réalisées au titre de la directive «Habitats» qui indiquent une amélioration de l’état de conservation augmentent respectivement de 100 % et de 50 %; et ii) les évaluations d’espèces réalisées au titre de la directive «Oiseaux» indiquant un état stabilisé ou amélioré augmentent de 50 %.

Le dernier rapport sur l’état de conservation de la nature dans l’Union européenne 17 indique que le nombre d’espèces et d’habitats qui présentent un état de conservation assuré (hors de danger)/favorable ou en progression a légèrement augmenté par rapport au niveau de référence de 2010. Cependant, de nombreux habitats et espèces qui étaient déjà dans un état défavorable le sont restés, et certains continuent de se détériorer. Beaucoup a été fait depuis 2011 dans le cadre des actions relevant de cet objectif, mais les défis les plus importants restent l'achèvement du réseau marin Natura 2000, la gestion efficace des sites Natura 2000 et l’apport des fonds nécessaires au soutien du réseau.

Figure 1 - Progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif 1: pourcentage des oiseaux (directive «Oiseaux») et des habitats et espèces d'intérêt communautaire (directive «Habitats») évalués comme hors de danger/dans un état favorable ou en progression

Source: AEE 2015

Comme l’indique la figure 1 ci-dessus, le nombre d’espèces et d’habitats couverts par la réglementation européenne relative à la nature dont l’état de conservation est évalué comme assuré (hors de danger)/favorable ou en progression a augmenté par rapport au niveau de référence de 2010. Certaines espèces emblématiques, telles que l’aigle impérial, connaissent un rétablissement grâce à des mesures de conservation ciblées soutenues par des financements spécifiques. Toutefois, de nombreux autres espèces et habitats restent dans un état défavorable, avec parfois des tendances au déclin.

Le réseau Natura 2000 est largement achevé pour les habitats terrestres et ceux des eaux intérieures, couvrant environ 18 % des terres en superficie. La couverture du réseau marin a été portée à 6 %, mais reste encore largement inférieure à l’objectif global de 10 %.

Les États membres progressent à des vitesses différentes dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’action en faveur des espèces et des plans de gestion des sites Natura 2000. En 2012, des plans de gestion étaient appliqués ou en cours d’élaboration pour seulement 58 % des sites Natura 2000 18 . Le processus biogéographique de Natura 2000 a favorisé la coopération entre États membres en matière de gestion et de restauration des habitats et les possibilités de financement des sites Natura 2000 se sont accrues 19 . Une évaluation complète de l’intégration de Natura 2000 dans le nouveau cadre financier pluriannuel ne sera possible que lorsque tous les programmes auront été approuvés.

Des documents d’orientation ont été rédigés concernant l’utilisation de l’énergie éolienne, le développement des ports et le dragage, les industries extractives, l’agriculture, l’aquaculture, les forêts et l’infrastructure énergétique dans le contexte des sites Natura 2000 20 . 

Des formations ont été organisées à l’intention des juges et des procureurs sur l’application des dispositions fondamentales de la réglementation relative à la nature. Des améliorations considérables ont été notées dans le suivi et la communication des données sur la biodiversité, mais aussi dans la rationalisation des obligations de rapports prescrites par les deux directives relatives à la nature.

La communication et la sensibilisation ont été renforcées grâce au lancement de la plate-forme de communication Natura 2000, à un système d'attribution de prix annuel Natura 2000 et à des campagnes nationales.

Dans le cadre de son programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission entreprend actuellement un «bilan de qualité» des directives «Oiseaux» et «Habitats» 21 . Ce bilan examinera de manière complète et documentée si la réglementation et sa mise en application sont bien proportionnées par rapport aux objectifs fixés et si les résultats sont conformes aux prévisions. Les conclusions seront présentées au cours du premier semestre 2016.  

Dans de nombreux cas, il faudra un certain temps pour que les effets positifs de ces actions se manifestent; il est clair néanmoins que des efforts et des investissements largement plus importants devront être déployés dans la période restante d’ici à 2020 pour achever Natura 2000 dans les zones marines de manière à atteindre l’objectif global de 10 %, de veiller à ce que tous les sites Natura 2000 soient gérés de manière efficace et d’instaurer des conditions financières et administratives adéquates pour que les objectifs de conservation puissent être atteints et que les services écosystémiques puissent réaliser tout leur potentiel au sein des territoires de Natura 2000 et au-delà.

2.2.Objectif 2: D'ici à 2020, les écosystèmes et leurs services seront préservés et améliorés grâce à la mise en place d'une infrastructure verte et au rétablissement d'au moins 15 % des écosystèmes dégradés.

Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne les actions d'amélioration des politiques et des connaissances au titre de cet objectif, et quelques activités de rétablissement ont eu lieu dans les États membres. Malgré cela, la dégradation des écosystèmes et des services n'a pas encore cessé. Des cadres nationaux et régionaux d’incitation au rétablissement et à la mise en place d’une infrastructure verte doivent être élaborés et appliqués. Il reste beaucoup à faire pour enrayer la perte de biodiversité ordinaire en dehors du réseau Natura 2000.

 

Figure 2 – Tendances des pressions sur les écosystèmes

Type d’écosystème

Modification des habitats

Changement climatique

Exploitation

Espèces envahissantes

Pollution et enrichissement en éléments nutritifs

Urbain

Terres cultivées

Prairies

Surfaces boisées et forêts

Lande, fourrés et terres à végétation clairsemée

Zones humides

Eau douce (rivières et lacs)

Mer (eaux de transition et eaux marines, combinées)*

*NB: les résultats donnés pour les écosystèmes marins sont préliminaires.

Légende:

Prévision des tendances futures des pressions

Décroissantes

Stables

Croissantes

En très forte croissance

Impact sur la biodiversité observé à ce jour

Faible

Modéré

Fort

Très fort

Source: AEE 2015 22

Une étude récente 23 confirme les tendances à la hausse de certains services d’approvisionnement (tels que la production de bois) et les tendances à la baisse des services directement liés à la biodiversité (tels que la pollinisation) pour la période 2000-2010. Comme l’indique la figure 2, on constate la réduction de certaines pressions majeures sur les écosystèmes (tels que les dépôts atmosphériques de soufre); cependant, d’autres menaces continuent de peser sur les écosystèmes et leurs services, et beaucoup s’accentuent, d’où une progression globale ralentie vers la réalisation de l’objectif.

La Commission et les États membres ont entrepris des démarches importantes afin d’améliorer leur base de connaissance. La cartographie et l’évaluation des écosystèmes et de leurs services, si elles sont achevées comme prévu d’ici 2020, permettront aux décideurs publics et aux parties prenantes du secteur privé d’intégrer la valeur des écosystèmes de l’UE et des avantages socio-économiques qui y sont associés dans leurs décisions stratégiques. Le rapport du Centre commun de recherche (JRC) donne une référence solide par rapport à laquelle les progrès peuvent être suivis, la première mise à jour étant prévue en 2016.

La stratégie de l’UE en faveur d’une infrastructure verte 24 encourage l'intégration de solutions infrastructurelles vertes dans d'autres politiques et instruments de financement de l’Union. La Commission a également publié une étude 25 visant à aider les États membres à se consacrer en priorité au rétablissement des écosystèmes dégradés. Les stratégies globales de rétablissement sont rares au niveau national et sous-national, mais des actions de rétablissement sont souvent entreprises en application de la réglementation européenne, notamment de la directive-cadre sur l’eau, de la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» et des directives «Oiseaux» et «Habitats».

Dans les années à venir, des efforts accrus seront nécessaires afin d’achever et de mettre en œuvre des cadres nationaux pour la priorisation du rétablissement. Des investissements supplémentaires, associés au renforcement des capacités et à l’intégration de l’infrastructure verte dans les cadres de planification nationaux et sous-nationaux, seront des facteurs importants pour le maintien et le rétablissement des écosystèmes et de leurs services. Il reste beaucoup à faire pour enrayer la perte de biodiversité ordinaire dans les 80 % du territoire de l’Union qui n’appartiennent pas aux sites Natura 2000, ce qui nécessitera de déterminer l’approche la plus appropriée afin d’éviter toute perte nette de biodiversité et de services écosystémiques.

2.3.Objectif 3: renforcer la contribution de l’agriculture et de la foresterie au maintien et à l’amélioration de la biodiversité.

2.3.1.Objectif 3A — agriculture: D’ici à 2020, étendre au maximum les zones cultivées dans les prairies, les terres arables et les cultures permanentes couvertes par des mesures de biodiversité au titre de la PAC, afin d’assurer la conservation de la biodiversité et d’améliorer sensiblement* l’état de conservation des espèces et des habitats tributaires de l’agriculture ou subissant ses effets, ainsi que la fourniture des services écosystémiques par rapport au niveau de référence fixé par l’UE en 2010, en contribuant ainsi à une gestion plus durable.

(*) L’amélioration sera appréciée par rapport aux objectifs d’amélioration quantifiés fixés pour l’état de conservation des espèces et des habitats d’intérêt UE, sous l’objectif 1, et pour le rétablissement des écosystèmes dégradés, sous l’objectif 2.

Le déclin continu de l’état des espèces et des habitats d’importance européenne associés à l’agriculture indique qu’il est nécessaire de déployer davantage d’efforts afin de préserver et d’améliorer la biodiversité dans ces zones. La politique agricole commune (PAC) a un rôle essentiel à jouer dans ce processus en interaction avec les politiques pertinentes en matière d’environnement 26 . 

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 fournit un panel d’outils pouvant contribuer à soutenir la biodiversité. Ces possibilités doivent maintenant être prises en main par les États membres à un niveau suffisant, si l’on veut atteindre l’objectif fixé. Des exemples locaux montrent des pratiques agricoles durables menées avec succès. Si celles-ci sont appliquées plus largement, elles pourraient remettre l’UE sur la voie de la réalisation de l’objectif d’ici 2020.

Figure 3 – Variation (2007-2012 par rapport à 2001-2006) de l’état de conservation des habitats d'intérêt communautaire associés aux écosystèmes agricoles (prairies et terres cultivées)

Source: AEE 2015

Le rapport «L’environnement en Europe: état et perspectives 2015» constate l’intensification des pratiques agricoles et de l’abandon des terres qui, avec l’expansion urbaine et les infrastructures grises, forment une pression fondamentale sur la biodiversité. Le rapport de 2015 sur l’état de conservation de la nature dans l'Union européenne désigne également l’agriculture et les modifications des conditions naturelles induites par l’homme comme la plus grande pression exercée sur les écosystèmes terrestres pour la période 2007-2012, dont 20 % proviendrait de la seule agriculture. Comme le montre la figure 3, il n’y a pas eu depuis la dernière période de rapport d’amélioration sensible de l’état de la majorité des espèces et des habitats de zone agricole couverts par la réglementation européenne relative à la nature. Les prairies et zones humides ont la plus grande proportion d’habitats en état «défavorable - médiocre» ou «en dégradation». Tandis que les populations d’espèces communes d’oiseaux ont commencé à se stabiliser depuis 2010, celle des oiseaux des terres agricoles ne cesse de décliner. Les services de pollinisation sont en chute libre 27 avec des pressions multiples sur les abeilles sauvages 28 . Les populations de papillons des prairies connaissent un grave déclin et ne semblent pas se stabiliser.

Tandis que la tendance générale reste très préoccupante, il existe de nombreuses améliorations locales, résultat direct de bonnes pratiques agricoles et de mesures prises en faveur de la biodiversité dans le cadre de la PAC, en particulier au titre des mesures agroenvironnementales et dans les sites Natura 2000. Ces réussites transmettent un message important pour ce qui est de la faisabilité de l’objectif de biodiversité pour 2020, mais il conviendra de les diffuser plus largement afin d’obtenir des résultats mesurables à l’échelle européenne.

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 inclut un panel d’outils pouvant contribuer à soutenir la biodiversité. La conditionnalité constitue la base des exigences et des obligations en matière d’environnement auxquelles les agriculteurs doivent se conformer. Des paiements directs récompensent la fourniture de biens publics environnementaux. L’une des trois pratiques de verdissement visées par le premier pilier, les surfaces d’intérêt écologique, vise spécifiquement la biodiversité. Enfin, le règlement pour le développement rural 29 donne aux autorités nationales et régionales un large choix d’options favorables à la biodiversité. Ces options comprennent une sous-priorité pour le rétablissement, la préservation et l’amélioration des écosystèmes, un objectif de réalisations en matière de biodiversité dans les programmes de développement rural, des mécanismes de collaboration entre agriculteurs et entre gestionnaires forestiers et un renforcement des conseils prodigués aux agriculteurs sur l’utilisation de l’eau et des pesticides mais aussi sur la biodiversité, y compris concernant leurs obligations au titre des directives «Oiseaux» et «Habitats».

La PAC réformée est suffisamment souple pour permettre aux pouvoirs nationaux et régionaux des États membres de décider comment et dans quelle mesure ils adoptent ces différentes possibilités. Les programmes de développement rural des États membres et leurs choix concernant les surfaces d’intérêt écologique feront l'objet d'un suivi attentif et seront évalués au regard de la protection de la biodiversité. Sur la base des programmes adoptés au moment de la finalisation du présent rapport, 19,1 % 30 du total des terres agricoles sont couvertes par des contrats de gestion en faveur de la biodiversité et/ou des paysages, avec de très grandes disparités entre États membres et entre régions. Aux fins de la réalisation de l’objectif à l’horizon 2020, il sera essentiel de comprendre quelles sont les raisons de telles disparités d’adoption entre les États membres.

2.3.2.Objectif 3 B — forêts: d’ici à 2020, des plans de gestion des forêts ou des instruments équivalents, conformes à la gestion durable des forêts (GDF), sont mis en place pour toutes les forêts publiques et pour les domaines forestiers dépassant une certaine superficie** (à définir par les États membres ou les régions et à indiquer dans les programmes de développement rural), bénéficiant d’un financement au titre de la politique de développement rural de l’UE, en vue d’améliorer sensiblement* l’état de conservation des espèces et des habitats tributaires de la foresterie ou subissant ses effets, ainsi que la fourniture des services écosystémiques par rapport au niveau de référence fixé par l’UE en 2010.

(*) L’amélioration sera appréciée par rapport aux objectifs d’amélioration quantifiés fixés pour l’état de conservation des espèces et des habitats d’intérêt UE, sous l’objectif 1, et pour le rétablissement des écosystèmes dégradés, sous l’objectif 2.

(**) Pour les domaines forestiers de plus petite taille, les États membres peuvent prévoir des mesures d’incitation supplémentaires pour encourager l’adoption de plans de gestion ou d’instruments équivalents conformes à la gestion durable des forêts.

Les zones forestières sont en augmentation dans l’UE par rapport au niveau de référence de 2010. Cela étant, l’état de conservation des habitats et espèces forestiers couverts par la réglementation de l’UE sur la nature ne montre pas de signe d’amélioration sensible. Les données sur l’état des habitats forestiers à l’échelle européenne en dehors de Natura 2000 sont limitées.

Les plans de gestion des forêts ou instruments équivalents peuvent jouer un rôle positif crucial dans la réalisation de l’objectif, mais leur potentiel reste largement inutilisé.

Les évaluations favorables de l’état de conservation des habitats forestiers d’importance européenne sont passées de près de 17 % à environ 15 % lors de la dernière évaluation. La grande majorité des évaluations reste défavorable (80 %), mais les résultats varient considérablement d’une région biogéographique à l’autre, la plus grande proportion d’évaluations favorables se trouvant en région méditerranéenne.

Figure 4 – Variation (2007-2012 par rapport à 2001-2006) de l’état de conservation des habitats d'intérêt communautaire associés aux écosystèmes de surfaces boisées et de forêts au niveau de l’UE-27 31

Source: AEE 2015

La stratégie forestière de l’UE 32 souligne l’importance économique, sociale et environnementale des écosystèmes forestiers d’Europe et fixe comme principes directeurs la gestion durable des forêts, l’utilisation efficace des ressources et la responsabilité à l'égard des forêts au niveau mondial. La Commission est également en train d’élaborer des critères et des indicateurs pour la gestion durable des forêts. Il reste difficile d’assurer un financement suffisant des mesures en faveur de la biodiversité dans les zones forestières. Durant la période 2007-2013, 5,4 milliards d’EUR au total ont été alloués aux forêts au titre des programmes de développement rural alors que le coût annuel de gestion du réseau Natura 2000 (dont plus de la moitié est constituée de forêts) est d’environ 5,8 milliards d’EUR.

Les plans de gestion des forêts ou instruments équivalents pourraient jouer un rôle clé dans la réalisation de l’objectif 3B, y compris pour les forêts privées. Dans l’ensemble, une grande partie des forêts de l’UE est couverte par une forme de plan de gestion, mais cela varie considérablement d’un État membre à l’autre. L’adoption de certaines des mesures indiquées dans la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité a été limitée. L’amélioration de l’information sur l’état des forêts au niveau de l'Union permettra une évaluation plus précise de la situation et l’élaboration de réponses politiques appropriées pour atteindre l’objectif.

2.4.Objectif 4: atteindre le rendement maximal durable (RMD) d’ici à 2015*. Parvenir à une distribution de la population par âge et par taille, indiquant un bon état du stock, grâce à une gestion des pêches sans effets négatifs importants sur les autres stocks, espèces et écosystèmes, en vue d’atteindre un bon état écologique d’ici à 2020, conformément à la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» (DC SMM).

* La politique commune de la pêche (PCP) réformée, entrée en vigueur en 2014, vise à garantir des taux d’exploitation correspondant au RMD pour tous les stocks, si possible avant fin 2015, et au plus tard d’ici 2020.

   

Des progrès significatifs ont été réalisés dans la mise en place du cadre stratégique en faveur de pêcheries durables en vertu de la politique commune de la pêche réformée de l’UE et en faveur d’un bon état écologique conformément à la DC SMM. La Commission encourage les améliorations dans la gouvernance des océans en vue d’une gestion plus durable des ressources marines. Toutefois, la mise en œuvre des politiques est inégale dans l’UE et il subsiste des défis majeurs pour assurer la réalisation des objectifs dans les délais prévus. À peine plus de 50 % des stocks évalués au regard du RMD faisaient l'objet d’une pêche durable en 2013.

Soumises à de multiples pressions, les espèces marines et leurs écosystèmes continuent de décliner dans les différentes mers d’Europe.

La politique commune de la pêche réformée procure un cadre stratégique solide pour des pêcheries durables, et sa mise en œuvre progresse. Les niveaux de prises correspondent ou s’approchent du rendement maximal durable pour un nombre croissant de stocks commerciaux. Les progrès ont été notables dans les eaux du Nord, où la plupart des stocks soumis à des limites de capture sont évalués (jusqu’à 90 % dans la Baltique) et la majorité sont gérés dans le respect du rendement maximal durable. Cependant, en mer Méditerranée et en mer Noire, moins de 10 % des quantités débarquées proviennent de stocks évalués et environ 90 % des stocks évalués restent surexploités 33 .

La mortalité par pêche a considérablement diminué pour plusieurs stocks de la Baltique et de la mer du Nord au sens large 34 , ce qui indique qu'ils réagissent de manière positive à la mise en œuvre des plans de gestion à long terme et des pratiques de pêche conformes à l’objectif de RMD.

La biodiversité marine continue de s’affaiblir dans les mers régionales d’Europe. Le seul fait de recueillir des données de qualité, fiables et complètes sur l’environnement marin est un défi en soi, puisque 80 % des espèces et habitats concernés par la DC SMM sont classés comme inconnus (les stocks halieutiques commerciaux constituant une exception positive). Seuls 4 % des habitats sont fichés comme étant en bon état écologique. Le changement climatique et l’acidification accentuent les incidences négatives de la surpêche, de la pollution et des déchets marins, de la destruction des habitats et des espèces exotiques envahissantes 35 .

Afin d’aider à réduire les effets négatifs de l'exploitation d’espèces et d’écosystèmes non ciblés, la nouvelle politique commune de la pêche vise à éliminer les rejets grâce à l’introduction progressive d’une obligation de débarquement d’ici 2019. Dans ce contexte, une surveillance renforcée sera nécessaire au niveau des États membres, afin d’atteindre des pratiques plus propres, plus sélectives et qui évitent les prises accessoires et afin d’obtenir des données plus précises sur les prises accessoires.

Il sera crucial de réaliser des efforts continus au niveau national dans la mise en application des plans de gestion et la surveillance du bon respect des règles pour combattre les pressions exercées sur la biodiversité marine à l’horizon 2020. Cela devra également s’accompagner d’une amélioration du suivi, de l’élargissement de la base de connaissances et de la coordination des informations en matière de biodiversité marine. Il sera essentiel de s’appuyer sur l’expérience acquise et d’étendre les réseaux de recherche.

2.5.Objectif 5: d’ici à 2020, les espèces exotiques envahissantes (EEE) et leurs voies d’entrée seront répertoriées et traitées en priorité, les principales espèces seront endiguées ou éradiquées et les voies d’entrée seront contrôlées pour éviter l’introduction et l’établissement de nouvelles espèces.

Les espèces exotiques envahissantes font peser sur la biodiversité une menace qui s’accroît rapidement. Le règlement relatif aux EEE 36 est entré en vigueur en 2015. La première liste d’espèces exotiques envahissantes d’intérêt européen (UE) est en cours d'élaboration. Si cette liste est adoptée avant la fin 2015, l’UE pourra se considérer en bonne voie dans la réalisation des actions visées par l’objectif 5.

La prochaine étape cruciale pour atteindre l'objectif sera la mise en œuvre par les États membres. La ratification de la convention sur les eaux de ballast, d’une importance capitale dans la lutte contre les espèces exotiques envahissantes marines, progresse lentement, puisque seuls sept États membres l’ont ratifiée jusqu’ici.

À l’heure actuelle, on trouve plus de 11 000 espèces exotiques dans l’environnement européen et 10 à 15 % d’entre elles posent problème. Dans les mers qui entourent l’Europe, plus de 80 % des espèces non indigènes ont été introduites depuis 1950 (cf. Figure 5 ).

Figure 5 - Vitesse d’introduction des espèces marines non indigènes 37

Source: AEE 2015

Le nouveau règlement sur les EEE procure un cadre visant à prévenir et gérer l’introduction et la propagation des espèces exotiques envahissantes dans l’UE. Le réseau européen d’information sur les espèces exotiques (European Alien Species Information Network) 38 actuellement mis en place est destiné à aider les États membres à mettre en œuvre ce règlement. Les États membres participent à la finalisation de la première liste d’espèces exotiques envahissantes d’intérêt européen (UE), fondée sur les évaluations de risque des espèces qui incluent les menaces potentielles d’ordre économique. L’ordre de priorité des prochaines évaluations de risque sera examiné en détail dans le cadre d’une approche préventive. Les propositions présentées en 2013 par la Commission concernant la santé des plantes 39 et des animaux 40 visent également à favoriser la protection de la biodiversité.

L’adoption rapide de la première liste des espèces exotiques envahissantes d'intérêt européen (UE) et une mise en œuvre effective par les États membres seront décisives pour une progression continue vers l’objectif. Il sera crucial de progresser sur les politiques associées, en particulier par la ratification et l’exécution de la convention sur les eaux de ballast et l’application de la réglementation sur la santé animale pour lutter contre les maladies de la faune sauvage.

2.6.Objectif 6: d’ici à 2020, l’UE aura intensifié sa contribution à la lutte contre la perte de biodiversité au niveau mondial.



L’UE, qui reste de loin le premier donateur de fonds, a augmenté ses ressources destinées à la biodiversité mondiale. L’UE a entrepris des actions préliminaires visant à réduire les facteurs indirects de la perte de biodiversité mondiale, notamment le commerce d'espèces sauvages, et à intégrer la biodiversité dans ses accords commerciaux. Mais les progrès sont insuffisants pour réduire l’incidence des schémas de consommation de l’UE sur la biodiversité au niveau mondial. Si l'on maintient la trajectoire actuelle, les efforts accomplis ne suffiront peut-être pas à atteindre les objectifs d’Aichi pour la biodiversité 41 dans les temps impartis.

L’UE est le plus grand contributeur de l’aide publique au développement en matière de biodiversité et a plus que doublé ses financements entre 2006 et 2013.

Afin de réglementer l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des bénéfices issus de leur utilisation, l’UE a ratifié en 2014 le protocole de Nagoya. De nouveaux textes ont été adoptés pour réglementer les mesures de conformité et un acte d’exécution supplémentaire est en cours de préparation.

La réglementation européenne de 2013 sur le bois a pour but de mettre un terme à la circulation de bois abattu illégalement sur le marché européen. Le plan d’action de l’Union européenne sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux encourage le commerce de bois légal. Les préférences des consommateurs s’orientent de plus en plus vers les produits issus de forêts gérées de manière durable. Des progrès sont notés également concernant l’huile de palme, mais les actions restent insuffisantes en ce qui concerne les autres matières premières et l’empreinte écologique de l’UE-28 reste plus de deux fois plus élevée que sa biocapacité.

Figure 6 — Empreinte écologique par région du monde

Source: AEE (SEBI) 42

Tous les accords de libre-échange récents de l’UE comportent des dispositions relatives à l'application des conventions multilatérales sur l’environnement. L’UE a également participé aux initiatives mondiales contre le trafic d’espèces sauvages 43 , notamment en favorisant l’adoption d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies sur la surveillance du trafic d’espèces sauvages. Le 8 juillet 2015, l’UE est devenue officiellement partie à la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES).

Des mesures permettant de mener une coopération au développement de l'UE qui protège la biodiversité ont été prises en considération grâce à l'intégration des questions liées à l'environnement et au changement climatique. Pour toute nouvelle action de coopération au développement, une analyse environnementale obligatoire considère les incidences potentielles sur les zones protégées ou vulnérables, les services écosystémiques, l’introduction d’espèces exotiques ainsi que l’utilisation d’engrais, de pesticides ou d’autres substances chimiques. Les actions prévues sont axées en particulier sur les possibilités de protection et d’amélioration de la biodiversité.

L’UE et ses États membres ont participé activement à la définition du programme mondial 2030 pour le développement durable. Le respect de ces engagements dans l’UE et le soutien apporté à leur réalisation à l’échelle mondiale permettront une avancée vers cet objectif. Afin d’atteindre l’objectif international d’un doublement des flux de financement consacrés à la biodiversité vers les pays en développement d’ici 2015 et de leur maintien jusqu’en 2020 et afin d’augmenter l’efficacité des financements, un engagement continu et une amélioration de la gestion des priorités et de la coordination avec les autres donateurs seront de mise. La réalisation des objectifs de l’UE nécessitera davantage d’efforts pour réduire l’empreinte écologique de l’Union et passera par la mise en œuvre effective des politiques et des réglementations récemment adoptées, avec une attention particulière pour le respect du protocole de Nagoya. Il faudra également s’efforcer de mettre en application les clauses de biodiversité des derniers accords commerciaux, mieux intégrer les objectifs de biodiversité aux politiques commerciales de l’UE et encourager les initiatives qui incitent au commerce durable.

3.Mesures horizontales

3.1.Financement

L’insuffisance des fonds alloués est l’un des principaux facteurs expliquant que l’objectif de 2010 en matière de biodiversité n'ait pas été atteint. Des aspects liés à la biodiversité ont été intégrés à des degrés divers aux Fonds structurels et d’investissement européens, notamment à la politique agricole commune, aux Fonds de la politique de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche. Une analyse précise des enveloppes allouées à la biodiversité ne sera possible que lorsque tous les programmes de développement rural et programmes opérationnels auront été adoptés. Le programme LIFE reste une source de financement modeste mais très efficace en faveur de la nature et de la biodiversité. Grâce au mécanisme de financement du capital naturel (Natural Capital Financing Facility), lancé récemment, LIFE soutiendra également les financements innovants.

La Commission a mis en place un processus de suivi des dépenses liées à la biodiversité dans le budget de l’UE afin d'estimer de façon plus précise l’intégration de la biodiversité dans les programmes 44 . En outre, une méthode a été mise au point pour garantir la place de la biodiversité dans le budget de l’UE, pour faire en sorte que les dépenses n’aient pas un impact négatif, mais qu'au contraire elles favorisent la réalisation des objectifs de biodiversité.

Les instruments de financement de l’Union sont essentiels au respect des engagements internationaux en matière de biodiversité, notamment l’instrument de financement de la coopération au développement et le Fonds européen de développement, ainsi que l’instrument de partenariat. Les mesures prises par l’UE pour renforcer la mobilisation des ressources à partir de ces instruments extérieurs s’inscrivent dans l’initiative phare «La biodiversité pour la vie» [«Biodiversity for Life» (B4Life)] lancée en 2014.

3.2.Partenariats

Des avancées considérables ont été réalisées dans l’établissement de partenariats et l’implication des parties prenantes et de la société civile. La plate-forme «Entreprises et biodiversité» relancée par l’UE promeut l’engagement actif des entreprises dans la mise en œuvre de la stratégie. L’action préparatoire de l'initiative BEST (biodiversité et services écosystémiques dans les territoires d’outre-mer européens) participe à la transition vers un accès rapide et facile aux financements pour la protection de la biodiversité et l’utilisation durable des services écosystémiques. L’UE apporte également son soutien à l’initiative «Économie des écosystèmes et de la biodiversité», tant dans l’UE que dans les pays en développement, et encourage les synergies entre la convention sur la diversité biologique et d’autres conventions.

3.3.Renforcement de la base de connaissances

La base de connaissances et de données sur laquelle s'appuie la stratégie de l’UE en matière de biodiversité a été améliorée grâce à l’établissement de rapports intégrés au titre des directives relatives à la nature et au programme de cartographie et d’évaluation des écosystèmes et de leurs services, reconnu au niveau international comme le système d’évaluation régional le plus avancé dans le contexte de la plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques. Les programmes-cadres de recherche et d’innovation jouent un rôle important dans l’évaluation des services écosystémiques, en synergie avec d’autres fonds de l’UE. Horizon 2020 soutient les évaluations intégrées et les interfaces entre les sphères scientifique et politique en se concentrant particulièrement sur les solutions fondées sur la nature. Le financement de la politique de cohésion pour la recherche et l’innovation constitue une autre source de soutien. Il reste néanmoins de grandes lacunes dans les données et les connaissances, en particulier en ce qui concerne l’environnement marin, l’évaluation de la santé des écosystèmes et les liens avec les services écosystémiques et la résilience des écosystèmes. L’intégration des données issues de la surveillance de la biodiversité et des rapports y afférents présentés au titre des réglementations pertinentes de l’UE (telles que les politiques agricole, régionale et de la pêche), ainsi que le libre accès à ces données, doivent être renforcés en priorité pour la période de mise en œuvre restante. Les instruments extérieurs de l’UE ont permis la création, dans les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’observatoires régionaux visant une meilleure information des décideurs sur la gestion des ressources naturelles.

4.Conclusion

L’examen à mi-parcours des progrès effectués dans le cadre de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité montre que les objectifs de biodiversité à l’horizon 2020 ne pourront être atteints que si les efforts de mise en œuvre et d’exécution des initiatives gagnent considérablement en vigueur et en ambition. À la vitesse actuelle de mise en œuvre, la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques continueront dans l’ensemble de l’UE et dans le monde, affectant sensiblement la capacité de la biodiversité à répondre aux besoins futurs de l’homme.

Des progrès ont été réalisés avec l’élaboration de cadres politiques importants: la nouvelle politique commune de la pêche, les règlements sur les espèces exotiques envahissantes et sur le bois illégal ou encore l’introduction de dispositions relatives à la biodiversité dans les accords de commerce bilatéraux, pour n’en citer que quelques-uns. La politique agricole commune réformée donne la possibilité d’une meilleure intégration des questions liées à la biodiversité, mais son succès dépendra largement de la mesure dans laquelle les États membres y auront recours. La Commission a soutenu et complété les efforts fournis par les États membres, les pouvoirs régionaux et locaux et les parties prenantes dans la mise en application de la législation en matière d’environnement, comblant les lacunes politiques, fournissant des orientations, des financements, encourageant les partenariats et favorisant la recherche et l’échange de bonnes pratiques. Il existe une profusion d’expériences positives qui peuvent servir de modèle pour avancer vers la réalisation des objectifs de biodiversité de l’UE au cours de la période restant jusqu’en 2020.

Il est à présent urgent d’intensifier la mise en œuvre des actions qui sous-tendent chacun des objectifs et de faire en sorte que les principes énoncés dans les cadres d’action soient pleinement pris en compte sur le terrain. La réalisation des objectifs de biodiversité à l’horizon 2020 nécessitera des partenariats solides et l’implication totale et active des principaux acteurs, à tous les niveaux, notamment en ce qui concerne l’achèvement du réseau Natura 2000 pour l’environnement marin, la gestion efficace des sites Natura 2000 et la mise en œuvre du règlement sur les espèces exotiques envahissantes, ainsi que le choix de l’approche la plus judicieuse pour faire reconnaître notre capital naturel dans l'ensemble de l'UE.

Pour atteindre cet objectif, il sera également nécessaire d'assurer une intégration plus efficace dans un grand nombre de politiques; cette dernière passera par l’établissement de priorités cohérentes soutenues par un financement adéquat - en particulier dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie , qui représentent ensemble 80 % des terres utilisées dans l’UE, mais aussi dans les secteurs de la mer et de la pêche, et du développement régional. Les instruments de financement de l’UE peuvent contribuer à ce processus. La réalisation des objectifs de biodiversité contribuera également au programme pour la croissance et l’emploi, à la sécurité alimentaire et hydrique et à la qualité de vie, ainsi qu'à la mise en œuvre des objectifs de développement durable, au niveau mondial comme à l’échelle de l’UE.

(1) http://advances.sciencemag.org/content/1/5/e1400253.full  .
(2) http://www.sciencemag.org/content/347/6223/1259855.full  .
(3) http://www.weforum.org/reports/global-risks-report-2015  .
(4) http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline  .
(5) COM(2011)244 final.
(6) COM(2010) 2020 final.
(7) Décision n° 1386/2013/UE.
(8) http://ec.europa.eu/environment/enveco/economics_policy/pdf/report_sept2011.pdf  .
(9) http://www.teebweb.org/  .
(10) http://ec.europa.eu/environment/enveco/biodiversity/pdf/ieep_alterra_report.pdf  .
(11) http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf  .
(12) SWD (2015) 187.
(13) COM(2015) 219 final.
(14) http://www.eea.europa.eu/soer  .
(15) http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/biodiversity  .
(16) SEBI 023, EEA, 2015.
(17) COM(2015) 219 final.
(18) http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu  .
(19) SEC(2011) 1573 final.
(20) http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm  .
(21) http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htm  .
(22) Rapport technique n° 6/2015 de l'AEE.
(23) JRC, Rapport de 2015, «Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services».
(24) COM(2013) 249 final.
(25) http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/comm2006/pdf/2020/RPF.pdf  .
(26) Nombre de politiques et de textes de droit de l’Union ont des incidences (directes ou indirectes) sur l’état de la biodiversité dans les zones rurales. L’objectif 3A est axé sur la contribution de la politique agricole commune.
(27) JRC, Rapport de 2015, «Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services».
(28) Liste rouge européenne des abeilles sauvages (2015).
(29) Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil.
(30) Les 73 PDR adoptés (sur 118) avant le 23 août 2015 couvrent les trois quarts du budget et les trois quarts de la superficie agricole utilisée.
(31) Le graphique concerne l’UE- 27 étant donné qu'il se rapporte à la période antérieure à l’adhésion de la Croatie.
(32) COM(2013) 659 final.
(33) COM(2015) 239 final.
(34) JRC (2015) Monitoring the performance of the CFP – STECF-15-04.
(35) Rapport 2/2015 de l'AEE.
(36) Règlement (UE) n° 1143/2014.
(37) http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/trends-in-marine-alien-species-mas-2/assessment  .
(38) http://easin.jrc.ec.europa.eu/  .
(39) COM(2013) 267 final.
(40) COM(2013) 260 final.
(41) CDB, Perspectives mondiales de la diversité biologique, 4e édition (Global Biodiversity Outlook 4).
(42) http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/ecological-footprint-of-european-countries/ecological-footprint-of-european-countries-2  .
(43) COM(2014) 64 final.
(44) SEC(2015) 240.
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