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Document 52014DC0037
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification
/* COM/2014/037 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification /* COM/2014/037 final */
1. INTRODUCTION En juillet 2012,
la Commission a présenté un rapport relatif à l'évaluation globale des progrès
réalisés par la Roumanie, cinq ans après le lancement du mécanisme de
coopération et de vérification (MCV)[1]. Ce
rapport indiquait qu'une grande partie des éléments constitutifs requis étaient
en place et que le MCV avait contribué de manière notable aux réformes en
Roumanie. L'accent était désormais mis sur la mise en œuvre de celles-ci. Le
rapport, sa méthodologie et ses conclusions ont également été entérinés dans
les conclusions adoptées par le Conseil[2]2 Le rapport a
aussi été influencé par les événements de juillet 2012 qui se sont déroulés en
Roumanie et qui ont soulevé des questions spécifiques sur l'État de droit et
l'indépendance du pouvoir judiciaire dans le pays. La Commission a consacré un
rapport intérimaire à ces questions en janvier 2013[3].
Celui-ci a conclu que la Roumanie avait mis en œuvre plusieurs recommandations
de la Commission à cet égard, mais pas toutes. Il soulignait également la
nécessité d’accélérer l’application des recommandations de la Commission en
matière de réforme du système judiciaire, d’intégrité et de lutte contre la
corruption. Le présent
rapport évalue les progrès accomplis par la Roumanie depuis la présentation de
ces deux rapports dans les deux domaines essentiels du MCV que sont la réforme
du système judiciaire et la lutte contre la corruption. L'histoire du MCV
montre jusqu'à présent que les progrès ne sont pas linéaires et que les
avancées dans un domaine peuvent être freinées voire réduites à néant par les
retards enregistrés ailleurs. En décembre 2013, des décisions prises par le
Parlement roumain ont rappelé que les principes essentiels et les objectifs des
réformes continuent d'être remis en cause. La Cour constitutionnelle a dû
intervenir pour rappeler ces principes. Il est donc particulièrement difficile
d'apprécier la viabilité des réformes et d'évaluer dans quelle mesure il existe
une dynamique nationale suffisante pour assurer une évolution globalement
positive. Il est à noter
que les circonstances difficiles de l'année 2012 n'ont pas entamé la
détermination de nombreuses institutions et de particuliers en Roumanie à
poursuivre leurs efforts en vue de consolider les progrès accomplis. La
Commission est d'avis que le processus de suivi du MCV, les possibilités
offertes par les fonds de l'UE et l'engagement constructif de la Commission et
de nombreux États membres continuent d'être un soutien précieux aux réformes en
Roumanie. Le prochain rapport sera présenté dans une année environ.
2. ÉTAT
D'AVANCEMENT DU PROCESSUS DE RÉFORME EN ROUMANIE
2.1 Système judiciaire L'indépendance
du pouvoir judiciaire et l'État de droit ont constitué l'une des thématiques
phares du rapport de juillet 2012 et du rapport de suivi de janvier 2013[4]. Il
s'agit aussi d'un thème récurrent dans le débat national en Roumanie, les
institutions judiciaires ayant accordé une plus grande attention à cet aspect
de leurs activités. Ces éléments ont pu influer sur le niveau de confiance dans
les institutions judiciaires roumaines[5].
Indépendance de
la justice et État de droit Ordre
constitutionnel Bien que ne
faisant pas partie du système judiciaire à proprement parler, la constitution
et la Cour constitutionnelle sont au cœur de l'État de droit. L'autorité de
cette institution n'a pas été remise en cause comme cela avait été le cas à
l'été 2012 et son rôle d'arbitre important s'est plutôt vu renforcé. La Cour
continuera à exercer un rôle essentiel dans la défense de principes clés tels que
la séparation des pouvoirs, y compris lors de toute discussion future sur une
modification de la constitution. Une reprise du
débat sur la constitution s'annonçant cette année, il s'agira de veiller à ce
que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) puisse s'exprimer sur tous
les domaines concernant le système judiciaire. Il conviendra, en particulier,
d'exclure toute modification augmentant la possibilité, pour la classe
politique, d'influer sur les hautes instances judiciaires ou de remettre en cause
l'indépendance ou l'autorité de la justice. Dès lors, l'engagement pris par le
gouvernement de consulter la commission de Venise constitue, en particulier, un
signal important de la volonté de la Roumanie de baser toute modification
constitutionnelle sur des normes européennes. Les autorités roumaines ont aussi
clairement affiché leur intention d'informer la Commission européenne. Pression sur
l'indépendance de la justice À l'été et à
l'automne 2012, la Commission a reçu un grand nombre de doléances des
institutions judiciaires concernant des critiques directes émanant de la classe
politique ou des attaques lancées par les médias contre certains juges,
procureurs et membres de leur famille ou contre les institutions judiciaires et
le ministère public[6].
Le nombre et la virulence de ces attaques semblent avoir diminué depuis 2012
sans pour autant disparaître. On note notamment des cas où les institutions
judiciaires et des magistrats ont essuyé des critiques directes à la suite de
décisions de justice concernant des personnalités politiques importantes. Cela contraste
avec la pratique de nombreux autres États membres, où le respect du principe de
séparation des pouvoirs et de l'indépendance de la justice, garanti par des
règles ou par des conventions, a pour effet de limiter les observations de la
classe politique sur les décisions de justice. Le CSM est le
principal garant de l'indépendance de la justice et s'est acquitté de cette
tâche de manière systématique et professionnelle, ce qui a contribué à ce que
cette thématique soit prise davantage au sérieux par les citoyens et la classe
politique. Cet aspect de ses activités n'a cessé de gagner en importance. Par
conséquent, le fait de définir une procédure claire et accessible au public sur
la façon dont le CSM devrait réagir en cas de besoin devrait contribuer à
consolider ce rôle. Le CSM pourrait aussi examiner d'autres moyens de fournir
dans la pratique un soutien institutionnel à l'indépendance de la justice en
soutenant, dans de telles circonstances, certains magistrats[7]. Le ministre de
la justice a également pris une initiative utile en établissant un dialogue
entre les médias et les magistrats. Une meilleure compréhension mutuelle et
une approche professionnelle en matière de traitement réservé aux médias dans
les institutions judiciaires pourraient contribuer à améliorer les relations.
Il reste que les progrès seront difficiles si les critiques formulées par les
autorités à l'égard des magistrats et des décisions de justice se poursuivent.
Respect des
décisions de justice Le respect des
décisions de justice est un aspect important de la séparation des pouvoirs et
de l'État de droit, qui se manifeste à différents niveaux. Le refus d'appliquer
les décisions des tribunaux ou la remise en cause injustifiée, par
l'administration publique, de ces décisions constituent une remise en question
du caractère obligatoire des décisions de justice. Il s'agit d'un
problème qui touche les organes les plus élevés de l'État. Depuis juillet 2012,
le pouvoir judiciaire a dû se tourner plus d'une fois vers la Cour
constitutionnelle en raison du refus du Parlement de mettre fin à certains
mandats suite à des décisions de justice définitives sur l'incompatibilité des
charges d'un député. Le jugement le plus récent de la Cour constitutionnelle à
ce sujet date de novembre 2013. Cependant, le Sénat n'a pris encore aucune
mesure. Nomination à des
postes de haut niveau Dans le système
judiciaire, les nominations sont l'un des moyens les plus clairs d'assurer
l'indépendance du pouvoir judiciaire et du ministère public. Le MCV a mis en
lumière l'importance de procédures claires, objectives et mûrement réfléchies
régissant ces nominations:[8]
la nomination, non motivée par des considérations politiques, de candidats
justifiant d'un niveau élevé de professionnalisme et d'intégrité est
essentielle pour garantir la confiance du citoyen dans le système judiciaire. Le bilan de
l'année dernière est en demi-teinte[9].
Dans le cas de la présidence et de la vice-présidence de la Haute cour, il n'y
a aucun signe d'ingérence dans le processus. La situation est plus délicate
dans le cas du ministère public: la procédure de nomination lancée en septembre
2012 avait une forte connotation politique, que les modifications apportées
ultérieurement n'ont pas pu dissiper. Cela a peut-être découragé certaines
candidatures. Au stade de la sélection finale, certains candidats affichaient
un solide bilan dans le domaine de la lutte contre la corruption, mais le choix
opéré n'était pas le résultat d'une procédure transparente visant à examiner en
détail les qualités de candidats mis en situation de concurrence réelle. La
Commission a regretté la décision de ne pas suivre de procédure rigoureuse,
notant au passage que cela obligeait les personnes nommées à apporter la
preuve de leur volonté de poursuivre le travail de ces institutions en matière
de lutte contre la corruption. À l'automne
2013, une autre difficulté est apparue avec la nomination d'un chef et d'un
chef-adjoint de section au sein de la Direction nationale anticorruption
(DNA). Une fois de plus, des nominations temporaires à des postes ad interim
ont été annulées abruptement et le ministre de la justice a procédé à de
nouvelles nominations sans respecter pleinement la procédure, qui l'oblige à consulter
le directeur de la DNA. À la suite de critiques formulées par le public et par
le CSM, une seconde procédure plus consensuelle a eu lieu conformément aux
règles établies, débouchant sur une nouvelle série de nominations permanentes.
En raison du calendrier, des voix se sont élevées pour dénoncer un éventuel
lien avec les décisions de la DNA concernant certaines personnalités
politiques, parallèlement aux critiques publiques émanant de la classe
politique dont fait l'objet le ministère public[10]. Cadre juridique Les nouveaux codes juridiques Les rapports
successifs élaborés au titre du MCV ont permis de suivre le processus ayant
conduit à l'élaboration de nouveaux codes juridiques en Roumanie. Selon le
rapport MCV de juillet 2012, il s'agit d'une modernisation du cadre juridique
roumain. Si la mise en œuvre de ces codes n'a pas été facile, en particulier
lorsqu'il convenait de maintenir des systèmes parallèles, il apparaît de plus
en plus que les hautes instances judiciaires ont travaillé de concert avec le
ministère de la justice pour faciliter la transition. Lors des préparatifs de
mise en œuvre des nouveaux codes pénaux, on a cherché à tirer les leçons du
passé[11].
Le ministère de la justice s'est également assuré un budget et des postes
supplémentaires pour soutenir la mise en œuvre des nouveaux codes. La fixation
de délais légèrement plus longs, mais réalistes, pour le processus s'est avérée
utile. Le nouveau code
de procédure pénale, dont la mise en œuvre devrait commencer en février, est
une opération d'envergure. Toutes les dispositions sont directement
applicables et le code crée deux nouvelles institutions: le juge «des droits et
des libertés» et le juge de la «chambre préliminaire». Par conséquent, il est
particulièrement important que les problèmes soient anticipés et résolus dans
la mesure du possible. Il importera de procéder à un suivi régulier de l'effet
réel et de la mise en œuvre des nouvelles dispositions lorsque les nouveaux
codes seront entrés en vigueur. L'une des
difficultés qui subsiste est l'instabilité des nouveaux codes à quelques mois
de leur entrée en vigueur. Plusieurs problèmes juridiques ont été mis en
évidence, qui pourraient nécessiter des modifications aux codes ou à la loi
portant application du code de procédure pénale, à adopter préalablement à
l'entrée en vigueur de ceux-ci[12].
Par ailleurs, le Parlement roumain a voté une série de modifications
controversées au code de procédure pénale, qui ont été jugées
inconstitutionnelles par la Cour constitutionnelle (voir ci-dessous). Cohérence de la jurisprudence L'introduction
des codes est également une bonne occasion de s'attaquer à la question de la
cohérence de la jurisprudence. L'incohérence et le manque de prévisibilité des
tribunaux en matière de jurisprudence ou d'interprétation des lois restent un
sujet de préoccupation essentiel pour le monde des affaires et la société dans
son ensemble. La Haute cour de
cassation et de justice (HCCJ) a adopté un certain nombre de mesures utiles
pour résoudre ce problème. Les nouveaux codes de procédure
redonnent aux deuxièmes appels leur objet initial, à savoir la cassation, et
renforcent le rôle de la Haute cour dès lors qu'il s'agit d'améliorer la
cohérence de la jurisprudence. La procédure de renvoi préjudiciel est une
nouvelle procédure permettant de saisir la Haute cour d'une demande
d'interprétation à titre préjudiciel. La décision rendue sera contraignante
tant pour la juridiction en question que pour les affaires jugées
ultérieurement. La Haute cour et le CSM ont pris des mesures importantes, tant
sur le plan de la formation que sur celui de la publication de décisions
motivées des tribunaux, afin de tenir compte de cet élément. Ils ont notamment donné
aux juges et aux greffiers accès aux décisions de toutes les autres juridictions
du pays. La prochaine étape devrait consister à faire en sorte que toutes les
décisions de justice soient accessibles tant aux juristes qu'au grand public
dans son ensemble[13].
Cependant, on
note, dans certains milieux, une réticence à suivre la jurisprudence ou les
recommandations des juridictions supérieures, ce qui empêche un fonctionnement
normal du système judiciaire. L'incertitude qui en résulte sape la confiance
dans ce système, ce qui provoque une mauvaise utilisation des ressources et une
frustration tant pour les opérateurs économiques que pour les citoyens. Les
présidents des tribunaux pourraient insister davantage auprès de leurs
collègues sur l'importance de la cohérence, et notamment contester les
décisions qui semblent différer de la pratique de la Haute cour. Quant à cette
dernière, elle doit s'attaquer au problème des affaires pour lesquelles ses
propres décisions semblent manquer de cohérence. La qualité et la
stabilité du cadre juridique représentent une difficulté supplémentaire pour l'application
uniforme du droit. Le grand nombre d'ordonnances d'urgence ou de procédures
parlementaires qui ne respectent pas un niveau minimal de transparence ne
laisse souvent aucune place à une évaluation, à une consultation et à
une préparation dignes de ce nom, même lorsque l'urgence n'est pas manifeste. Par
conséquent, les juges, les procureurs, les juristes, les entreprises, les
administrations et les citoyens qui doivent appliquer la loi ne savent pas à
quoi s'en tenir et commettent des erreurs. Le risque de failles juridiques,
susceptibles de donner lieu à des interprétations divergentes de la loi, est
aussi plus élevé. Réforme structurelle du système judiciaire Stratégie de
développement du système judiciaire (2014-2018) Le ministère de
la justice a œuvré à l'élaboration d'une stratégie de développement du système
judiciaire (2014-2018). Celle-ci vise à renforcer les réformes actuelles ainsi
que les institutions judiciaires et à accroître la confiance dans le système
judiciaire. Les
objectifs généraux - renforcement de l'efficacité, des institutions, de
l'intégrité, de la qualité, de la transparence et de l'accès à la justice -
reflètent le travail effectué dans d'autres États membres et au niveau
européen. Le
but est d'adopter la stratégie et un plan d'action associé en février 2014. Il
est essentiel que le gouvernement et les institutions judiciaires coopèrent
étroitement sur une telle initiative. Le ministre est parvenu à rassembler les
institutions. Le consensus devrait contribuer à asseoir la stratégie. Il
importe aussi d'associer au processus les autres professions juridiques
telles que les avocats, les notaires et les huissiers de justice. Il conviendrait,
par ailleurs, lors de toute future réforme du système judiciaire, de renforcer
les capacités des gestionnaires administratifs afin de permettre à ceux-ci de
prendre des décisions en connaissance de cause, fondées sur des données fiables
relatives au fonctionnement du système judiciaire, sur des travaux de recherche
et sur une planification à long terme. D'autres États membres ont utilisé des
outils tels que les enquêtes de satisfaction menées auprès des usagers des
juridictions et les enquêtes auprès du personnel de celles-ci afin de mettre en
évidence les lacunes du système. Gestion de la
charge de travail et efficacité de la justice La charge de
travail excessive dans certaines juridictions et dans certains parquets a été
reconnue comme un problème persistant, exacerbé par des incertitudes concernant
l'impact des codes. Plusieurs évolutions utiles dans le système judiciaire, y
compris la spécialisation, une meilleure utilisation des greffiers et des
mesures prises à l'échelle des tribunaux en vue d'éviter des retards abusifs,
peuvent avoir des effets positifs. Cependant, il
importe aussi de se pencher sur la la vieille question[14]
du rééquilibrage des ressources disponibles grâce à la réorganisation de la
carte judiciaire. Un tel changement nécessite cependant une modification
législative et malgré le soutien du ministère de la justice, il semblerait que
l'appui du Parlement reste incertain. Intégrité du
pouvoir judiciaire Le CSM a
souligné sa politique de tolérance zéro à l'égard des problèmes d'intégrité au
sein du pouvoir judiciaire et, avec l'aide de l'inspection, une approche plus
cohérente et plus rigoureuse a été mise au point. Il importe que la section
administrative de la Haute cour adopte elle aussi une approche cohérente. Il
semblerait que cette politique ait entraîné un accroissement du nombre
d'affaires[15],
mais un suivi supplémentaire sera nécessaire pour établir si elle a un effet
dissuasif réel.
2.2 Cadre pour l'intégrité
Le cadre pour
l'intégrité est l'un des principaux éléments du MCV. Il s'appuie sur les institutions
et sur les règles pour faire en sorte que les attentes soient clairement et
correctement respectées. Il repose également dans une large mesure sur une
acceptation politique et culturelle que l'intégrité est un principe important
pour les fonctionnaires et que toute transgression devrait avoir des
conséquences. L'Agence
nationale pour l'intégrité (ANI) et le Conseil national pour l'intégrité (CNI) Au cours de
l'année écoulée, l'Agence nationale pour l'intégrité (ANI) a continué à
consolider son bilan dans le domaine concerné[16].
Des obstacles subsistent néanmoins et les progrès effectués diffèrent selon les
domaines (incompabilités, conflits d'intérêt et avoirs injustifiés). L'ANI et
sa direction ont notamment essuyé un certain nombre d'attaques, qui ont souvent
coïncidé avec le traitement de dossiers concernant des personnalités politiques
de premier plan. Le Conseil national pour l'intégrité a apporté la preuve de
son utilité en tant qu'organisme de surveillance capable d'expliquer le mandat
de l'ANI et d'intervenir publiquement en cas de besoin. L'ANI est
désormais une institution plus solidement ancrée, le gouvernement la soutenant
grâce à des ressources accrues afin d'assurer son bon fonctionnement. Ses
relations avec les autres agences publiques étant essentielles, elle a mis en
place une série d'accords de travail régissant celles-ci, dont certains
semblent cependant plus fructueux que d'autres. Les décisions de l'ANI sont
souvent contestées devant les tribunaux, mais il ressort des données
disponibles que dans plus de 80 % des cas, les conclusions de l'ANI sur les
conflits d'intérêt ont été confirmées par les tribunaux. Il semblerait
que les juridictions se soient familiarisées avec le cadre pour l'intégrité. La
jurisprudence reste néanmoins inégale, avec des décisions contradictoires
prises par les juridictions d'appel mais aussi par la HCCJ et les procédures
judiciaires relatives aux affaires d'incompatibilités sont encore longues. Une
affaire concernant la capacité de l'ANI à faire appel d'une décision de la
commission d'enquête sur l'enrichissement de ne pas transmettre à la justice
une affaire de l'ANI est dans l'attente d'un jugement de la HCCJ. Les délais
nécessaires pour casser des contrats signés en violation de la législation
relative aux conflits d'intérêts et le maigre bilan de l'administration publique
en la matière réduisent la capacité de dissuasion de l'ANI et grèvent par
ailleurs les finances publiques. La décision de
mettre au point un nouveau système de contrôle préalable des conflits
d'intérêts dans le cadre des procédures de passation de marchés publics
complète utilement les activités de l'ANI[17].
Il est clairement souhaitable de repérer et d'éviter les conflits d'intérêts
potentiels avant la signature d'un contrat. Pour garantir le bon fonctionnement
du système, il importe que les pouvoirs adjudicateurs soient légalement tenus
de prendre en compte les problèmes recensés par l'ANI. Il convient également de
prévoir une disposition selon laquelle, en cas de passation du marché et de
confirmation de la décision de l'ANI, le fonctionnaire se trouvant dans une
situation de conflit d'intérêts sera jugé responsable à hauteur d'un
pourcentage minimal du montant sur lequel porte le marché. Si cette approche
donne de bons résultats, elle ne devrait plus se limiter aux fonds de l'UE et
être rapidement étendue à toutes les procédures de passation de marchés. Il serait
logique de tirer les leçons des travaux actuels de l'ANI afin d'affiner le
cadre juridique. Un train de mesures actuellement en discussion avec le
gouvernement contient des propositions importantes telles que l'annulation
immédiate d'un marché lorsqu'une décision de conflit d'intérêts devient
définitive, un accroissement des contrôles au stade de la nomination et un
accès simplifié aux déclarations d'intérêts. L'ANI pourrait aussi saisir la
balle au bond pour guider la codification du cadre pour l'intégrité, ce qui
devrait, au demeurant, permettre de lever toute ambiguïté perçue dans le cadre
actuel. Cependant, ces
mesures de bon sens se heurtent à l'incertitude résultant des tentatives
successives au Parlement d'entraver l'efficacité du cadre pour l'intégrité[18].
Citons notamment les tentatives, au cours de l'été 2013, de modifier les règles
relatives aux incompatibilités concernant les représentants élus localement ou
les tentatives récentes de modifier le code pénal ayant pour effet de protéger
des catégories entières de particuliers contre les règles en matière
d'intégrité, notamment dans le domaine des conflits d'intérêts (voir
ci-dessous). Le Parlement s'est également montré réticent à mettre en œuvre des
jugements de l'ANI, alors même que ceux-ci avaient été confirmés par un
tribunal. Une proposition du gouvernement de modifier la loi sur l'ANI devrait
donc viser à renforcer le rôle de cet organe. Cela constituerait un test
important pour prouver la volonté politique de maintenir un cadre efficace en
matière d'intégrité. Le cadre pour
l'intégrité: Parlement Les rapports MCV
antérieurs avaient déjà mis en garde contre le risque que les règles du
Parlement soient perçues comme mettant les parlementaires à l'abri de toute
procédure judiciaire[19].
Le rapport MCV de janvier 2013 a indiqué que le Parlement avait adopté au
cours du même mois des changements au statut des parlementaires, qui modifient
la procédure de levée de leur immunité dès lors qu’ils font l’objet d'une
perquisition, d'une arrestation ou d’une détention, ainsi que dans le cas de
poursuites à l'encontre d'anciens ministres. Le statut semble être une mesure
utile, apportant davantage de clarté en ce qui concerne les incompatibilités
entraînant la fin d'un mandat et définissant des délais en matière de réponse,
par le Parlement, aux demandes introduites par le ministère public en vue de
détenir ou d'arrêter un parlementaire ou de le soumettre à une perquisition.
Cependant, il n'exige pas qu'une décision de refus d'engager des poursuites
pénales soit motivée[20]. En raison d'un
recours introduit devant la Cour constitutionnelle, ces dispositions n'ont pris
effet qu'en juillet et les dispositions d'application ainsi que le nouveau code
de conduite[21]
n'ont pas encore été adoptés. L'efficacité du statut devra être évaluée sur la
durée. Malheureusement, à la lumière des pratiques observées à l'automne 2013,
il semblerait que les parlementaires ne se soient pas toujours inspirés des
nouvelles règles pour insuffler une nouvelle rigueur aux procédures[22]. En
particulier, faisant écho aux préoccupations exprimées dans le rapport de
janvier, un arrêt de la Haute cour confirmant une décision de l'ANI n'a pas été
appliqué par le Parlement[23].
2.3 Lutte contre la corruption à haut niveau
Les derniers
rapports MCV et conclusions du Conseil ont souligné que les résultats obtenus
par les institutions responsables de la lutte contre la corruption à haut
niveau constituent l'une des avancées les plus importantes de la Roumanie en ce
qui concerne les objectifs fixés par le MCV. Depuis les derniers rapports de la
Commission, tant la DNA, au stade des poursuites[24], que
la HCCJ, au stade du procès[25],
ont conservé un très bon bilan malgré des circonstances difficiles. Que ce soit
en matière d'inculpation ou de condamnation, l'application de la loi à des
personnalités politiques de premier plan a été une démonstration forte du champ
d'action de la justice roumaine. Le
fonctionnement des juridictions s'est amélioré considérablement, notamment en
ce qui concerne les délais dans lesquels la DNA mène des enquêtes et rend des
jugements[26].
Une lacune de taille a été comblée pour éviter qu'une affaire soit ajournée en
raison de la démission d'un parlementaire de ses fonctions, par exemple, et des
avocats commis d'office sont de garde à la Haute cour pour éviter que l'absence
d'avocat de la défense soit invoquée comme motif pour différer un procès. La lutte contre
la corruption au sein de la magistrature[27]
est un élément clé de la crédibilité du système. Des efforts ont été déployés
pour améliorer tant la cohérence que l'aspect dissuasif des sanctions: un
projet de loi a été élaboré en vue de retirer aux magistrats leur «pension de
retraite spéciale» en cas de condamnation définitive pour une infraction pénale
intentionnelle, notamment pour corruption[28]. Il n'en reste
pas moins que la lutte contre la corruption à haut niveau continue de se
heurter à des obstacles de taille. Même si des enquêtes, des mises en
accusation et des condamnations ont lieu, il est manifeste que la corruption
n'est pas toujours considérée comme un délit grave. Au sein du système
judiciaire, le pourcentage élevé de sursis à l'exécution d'un jugement semble
illustrer la réticence des juges à traduire dans les faits les conséquences
d'une condamnation[29],
ce qui est contraire aux lignes directrices relatives aux jugements publiées
par la Haute cour elle-même. À cet égard, il importe également d'améliorer les
résultats obtenus en matière de confiscation et de restitution d'avoirs. La
confiscation étendue, permettant de retirer des avoirs à des membres de la
famille de la personne condamnée, est une procédure récente, relativement peu
employée[30].
Cette réticence
est manifeste lorsque des personnalités politiques roumaines font des
déclarations pour exprimer leur solidarité avec des personnes condamnées pour
corruption. Le manque de cohérence dans l'application des règles aux ministres
démissionnaires donne une impression de subjectivité. La modification du code
pénal par le Parlement en décembre 2013, sans débat préalable ni consultation
publique, n'y est peut-être pas non plus étrangère. Les institutions
judiciaires roumaines, notamment la Haute cour et le CSM, ont exprimé leur vive
préoccupation concernant ces modifications, qui auraient pour effet de
soustraire les parlementaires[31]
à la législation relative aux délits de corruption, tels que les pots-de-vin,
le trafic d'influence et l'abus de pouvoir. Il ressort des données de la DNA
que 28 parlementaires ont été condamnés ou font l'objet d'un procès pour
corruption[32]. L'une des autres
modifications apportées porte sur le régime de prescription et aurait pour
effet de réduire de manière notable la période de prescription. Les rapports
MCV contiennent souvent des observations sur le régime de prescription en
Roumanie[33],
qui comporte une disposition relativement inhabituelle selon laquelle la
prescription n'intervient qu'au moment du jugement en dernière instance. Parmi
les autres dispositions importantes, il convient de citer celle redéfinissant les
conflits d'intérêts en vue de soustraire de nombreuses catégories de personnes
à leur responsabilité pénale[34].
Une autre modification proposée reviendrait à supprimer, pour ceux qui ont déjà
été reconnus coupables et condamnés, toute sanction pour corruption[35]. Ces
modifications ont suscité des réactions parmi la magistrature roumaine[36] et la
communauté internationale[37].
L'une des problématiques soulevées concernait le fait que la convention des
Nations unies contre la corruption précise que tout
fonctionnaire exerçant des fonctions législatives, exécutives, administratives
ou judiciaires devrait être soumis à la législation en matière de corruption et
de conflits d'intérêts[38].
En janvier 2014, la Cour constitutionnelle roumaine a jugé ces modifications
inconstitutionnelles, mentionnant en particulier la nécessité de respecter les
obligations découlant du droit international ainsi que le principe d'égalité
devant la loi inscrit dans la constitution roumaine. Si cet arrêt de la Cour
constitutionnelle montre clairement que le système d'équilibre des pouvoirs est
à l'œuvre, l'adoption de modifications allant directement à l'encontre de
principes aussi importants laisse perplexe.
2.4 Lutte contre la corruption à tous les
niveaux
Le MCV exige
également que de solides efforts soient fournis pour s’attaquer à la corruption
à tous les niveaux de la société roumaine. Il ressort de toutes les études
effectuées que la généralisation de la corruption constitue une source
d’inquiétude importante pour les citoyens[39].
Si le fait de traduire en justice des personnalités de premier plan accusées de
corruption peut avoir un effet positif sur la perception du problème, la lutte
contre la corruption à tous les niveaux passe aussi par des efforts soutenus
visant à réduire les risques dans ce domaine et à montrer ensuite que lorsque
des affaires sont mises au jour, elles ne restent pas sans conséquences. Or de
telles mesures de gestion et de prévention tardent à être mises en place[40].
La stratégie
nationale de lutte contre la corruption est une initiative importante qui a
permis d'appliquer un cadre commun à un large éventail d'institutions roumaines[41]. Le
travail effectué, qui consiste à diffuser les meilleures pratiques et à
encourager les organismes publics à consacrer des ressources et du temps à la
lutte contre la corruption, est clairement très utile[42]. La
prochaine étape devrait consister à appliquer des règles plus cohérentes dans
des domaines tels que l'évaluation des risques et les normes de contrôle
interne. Néanmoins, en l'absence de pouvoirs d'exécution[43], la
stratégie dépend largement des priorités fixées par les responsables des
différentes institutions. Il existe des moyens d'afficher sa volonté de lutter
contre la corruption, notamment en communicant les infractions aux institutions
chargées de la lutte contre la corruption. Le fait que des institutions
affichent des bilans très contrastés en la matière met en lumière l'absence de
cohérence dans cette approche. Il importe
également de veiller à ce que les politiques et la législation soient conçues
en intégrant, au stade le plus précoce, le concept de prévention de la
corruption. Citons par exemple des initiatives promouvant la décentralisation
et la régionalisation, dans le cadre desquelles la délégation de décisions
financières doit s'accompagner d'une évaluation des risques et de mesures
visant à compenser de nouvelles failles[44].
Des projets
anticorruption spécifiques soutenus par des fonds de l'UE, mis en œuvre par les
ministères de l'éducation, de la santé, de la justice et du développement par
exemple, ainsi que par l'Agence nationale de l'administration fiscale, ont
continué à donner des résultats intéressants et à fournir des exemples de
bonnes pratiques. La Commission espère qu'il pourra être tiré parti de ces
initiatives pour concevoir des projets spécifiques en vue de la prochaine
période de programmation. Outre la
nécessité de renforcer les outils de prévention de la corruption et des
conflits d'intérêts dans les procédures de marchés publics, la simplification
de la législation et les efforts déployés pour assurer une plus grande
stabilité apparaissent comme des éléments clés aux yeux des magistrats et des
gestionnaires des marchés publics en Roumanie[45].
Plusieurs ONG, entreprises et experts indépendants ont fait état de
l'exposition constante des procédures de passation de marchés publics à la
corruption. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un problème propre à la Roumanie, il
faut y ajouter, dans ce pays, une difficulté concernant la capacité
administrative à gérer les procédures, en particulier au niveau local, qui
nécessite une attention particulière, notamment sur le plan de la prévention.
Il importe de renforcer la coopération entre l'autorité nationale de régulation
et de surveillance des marchés publics (ANRMAP) et l'ANI pour la mise au point
du système de contrôle préalable des conflits d'intérêts dans le cadre des
procédures de passation de marchés publics. Il convient de ne plus limiter
cette approche aux appels d'offres dotés de fonds de l'UE et de l'étendre
rapidement à tous les marchés publics roumains.
3. CONCLUSIONS
ET RECOMMANDATIONS
Il ressort de la présente évaluation que la Roumanie
a fait des progrès dans de nombreux domaines depuis les derniers rapports MCV.
Les résultats obtenus par les principales institutions judiciaires et par
celles qui sont chargées des questions d'intégrité sont restés positifs. Des
modifications législatives nécessaires et attendues de longue date sont en
bonne voie et un esprit de coopération entre les institutions judiciaires et le
ministère de la justice contribue à résoudre les questions de gestion. À cet
égard, la situation a bénéficié de l'apaisement du climat politique depuis le
printemps 2013. Cependant, des préoccupations subsistent concernant
l'indépendance de la justice et les exemples de réticence à adopter des mesures
en matière d'intégrité et de lutte contre la corruption abondent aux niveaux
politique et administratif. La modification précipitée et non transparente du
code pénal en décembre 2013, qui apparaît comme une remise en cause
fondamentale du régime juridique visant à lutter contre la corruption et à
promouvoir l'intégrité, a suscité de vives inquiétudes, même si la Cour
constitutionnelle a montré, en déclarant ce procédé inconstitutionnel, qu'elle veillait
à l'équilibre des pouvoirs. La mesure importante concernant les nominations à
des postes clés a donné des résultats mitigés, certaines procédures se
déroulant de manière ouverte, transparente et fondée sur les mérites, alors que
d'autres prêtent le flanc à la critique pour cause d'ingérence politique. Cette situation amène à s'interroger sur la
viabilité du processus de réformes en Roumanie. La résilience des principales
institutions chargées de la lutte contre la corruption à l'égard de la pression
permanente dont elles font l'objet a montré que l'esprit de la réforme est
désormais ancré dans de nombreux pans de la société roumaine. À l'inverse, la
propension qu'a le Parlement à remettre en cause les fondements de la réforme a
rappelé qu'il n'y a pas de consensus sur les objectifs du MCV.
La Commission invite la Roumanie à prendre des mesures dans
les domaines suivants:
Indépendance de la justice
Les hautes
instances judiciaires doivent continuer à défendre l'indépendance de la
justice. L'intégrité et le professionnalisme doivent être les principaux fils
conducteurs pour assurer des procédures de nomination transparentes. Dans ce
domaine, la Roumanie devrait: ·
veiller
à ce que le code de conduite des parlementaires contienne des dispositions
claires relatives au respect, par les parlementaires et le processus
parlementaire, de l'indépendance du pouvoir judiciaire et des décisions de
justice en particulier; ·
garantir
les conditions nécessaires pour permettre au Conseil supérieur de la
magistrature de consolider ses travaux en vue d'assurer l'indépendance du
pouvoir judiciaire et de soutenir certains magistrats faisant l'objet
d'attaques qui nuisent à l'indépendance de la justice; ·
profiter
d'une éventuelle révision de la constitution pour faire suivre les dispositions
existantes sur la séparation des pouvoirs d'une déclaration claire sur
l'obligation, pour les pouvoirs exécutif et législatif, de respecter
l'indépendance du pouvoir judiciaire; ·
redoubler
d'efforts, vis-à-vis de la presse et du public, en matière
d'information/d'éducation sur le rôle et le statut du pouvoir judiciaire et sur
les affaires en cours.
Réforme judiciaire
Il importe de
renforcer les progrès accomplis pour améliorer la cohérence de la jurisprudence
et des pratiques judiciaires, et notamment de prendre des mesures pour
accélérer les procédures judiciaires et de mettre à profit les nouvelles
possibilités de confiscation étendue. Dans ce domaine, la Roumanie devrait: ·
accélérer
le travail engagé en vue de résoudre le problème de la charge de travail et
adopter les mesures législatives nécessaires pour restructurer l'appareil
judiciaire; ·
fournir
aux responsables des juridictions les outils d'information nécessaires sur le
fonctionnement du système judiciaire ·
assurer
la publication en ligne, en temps voulu et dans leur intégralité, des décisions
de justice motivées ainsi que leur mise à jour permanente; ·
veiller
à ce que la procédure associe toutes les professions juridiques et
l'administration publique; ·
mettre
la dernière main à la loi sur les pensions de retraite des magistrats ayant
fait l'objet d'une condamnation pénale; ·
améliorer
le suivi des décisions de justice à tous les niveaux afin de veiller à ce que
les jugements et les sanctions financières soient correctement mis en œuvre. 3. Intégrité Les progrès
accomplis sur le cadre pour l'intégrité doivent être consolidés en clarifiant
le cadre juridique afin qu'il ne subsiste aucun doute sur son application. Dans
ce domaine, la Roumanie devrait: ·
veiller
à ce qu'il n'y ait aucune exception à l'application des lois sur les
incompatibilités, les conflits d'intérêts et les avoirs injustifiés; ·
le
gouvernement et l'ANI devraient coopérer afin d'élaborer et de proposer une
législation visant à améliorer le cadre pour l'intégrité; ·
mettre
en œuvre le contrôle préalable des marchés publics au sein de l'ANI et ne plus
limiter celui-ci aux seuls fonds de l'UE mais l'étendre à l'ensemble des
procédures de passation de marchés publics; ·
veiller
à ce que la mise en œuvre du nouveau statut parlementaire renforce au maximum
l'application automatique des décisions de justice définitives.
Lutte contre la corruption
La détermination
avec laquelle la loi a été appliquée à la corruption à haut niveau doit être
maintenue et être étendue à la corruption à petite échelle. Dans ce domaine, la
Roumanie devrait: ·
veiller
à ce que la législation relative à la corruption s'applique à tous sans
distinction; ·
améliorer
la cohérence et accentuer le caractère dissuasif des peines appliquées dans les
affaires de corruption dans l'ensemble des juridictions roumaines; ·
redoubler
d'efforts en matière de poursuites engagées pour les petites affaires de
corruption; ·
introduire,
dans la stratégie nationale de lutte contre la corruption, des objectifs de
référence et des obligations plus cohérents pour l'administration publique. Les
résultats devront notamment être rendus publics. [1] COM(2012) 410 final. [2] 24 septembre 2012 [3]
COM(2013) 47 final. L'analyse et les recommandations qu'il contenait ont
été confirmées dans les conclusions adoptées par le Conseil «Affaires
générales» le 11 mars 2013. [4] COM(2012) 410 final et
COM(2013) 47 final. [5] Selon l'Eurobaromètre
Spécial n° 385 consacré à la justice, l'indice de confiance du public roumain
dans le pouvoir judiciaire s'élevait à 44 %, pas très loin derrière la
moyenne de l'UE (53 %), plaçant la Roumanie à la 17e place
sur 28 dans ce domaine. [6] COM (2013) 47 final, p
4. [7] Rapport technique,
section 1.1.1. [8] À cet
égard, le COM(2012) 410 final souligne: «Il convient pour ce faire que le
processus de nomination [pour les institutions de lutte contre la corruption]
soit à la fois transparent et objectif et fasse jouer la libre concurrence en
utilisant des critères clairs et en recherchant une direction la plus forte
possible, tout en ayant soin d'assurer la continuité du fonctionnement de ces
institutions.» Voir également les conclusions du Conseil, notamment celles du
13 mars 2013. [9] Rapport technique,
section 1.5. [10] Rapport technique,
section 1.5. [11] Rapport technique,
section 1.2.2. [12] Rapport
technique, section 1.2.2. [13] Les différentes
initiatives prises en la matière sont exposées dans la section 1.3.2 du rapport
technique. [14] Voir par exemple
COM(2012) 410 final, p. 8. [15] Rapport technique,
section 1.4.4. Cette section traite également du grand nombre de jugements
contestés avec succès devant la Haute cour, compromettant l'efficacité des
mesures. [16] Rapport technique,
section 2.1.3. [17] La section 2.1.4 du
rapport technique expose en détail la procédure prévue. [18] Le COM(2012) 410 final,
p. 14, fournit des exemples concernant ces dernières années. [19] Voir à
cet égard COM(2012) 410 final, p. 14. [20] Le COM(2013) 47 final,
p. 7, précise que «des justifications exhaustives seront exigées si le
Parlement ne laisse pas la loi s’appliquer normalement.» [21] Le président de la
Chambre des députés s'est déclaré ouvert à ce que le code de conduite s'inspire
de la pratique internationale et un projet a été envoyé au Parlement européen
en décembre 2013. [22] Rapport technique,
section 2.2. [23] Et cela en dépit d'un
soutien clair tant de la HCCJ et de la Cour constitutionnelle concernant un
sénateur. [24] L'année 2013 a vu une
augmentation notable du nombre de personnes inculpées (1073 au total). Voir
rapport technique, section 3.2.3. [25] Les chiffres fournis par
la Haute cour sont comparables aux chiffres de 2012. Voir rapport technique,
section 3.1. [26] Sur les 205 affaires
dans lesquelles la DNA a rendu un jugement final au cours de la période de
référence, la majorité (environ 73 %) ont été résolues en moins de 4 ans (et la
plupart d'entre elles en moins de 2 ans). Voir rapport technique, section 3.1. [27] Quelques cas récents ont
été signalés par la HCCJ et la DNA. [28] Ce projet de loi a été
approuvé par la Chambre des députés, mais elle est encore en cour d'examen au
Sénat. [29] Dans les affaires
examinées par la DNA entre le 1er janvier 2013 et le 15 octobre
2013, 853 prévenus ont été condamnés à des peines de prison. En fin de compte,
22,2 % des peines (189 d'entre elles) ont débouché sur une mise en
détention et, dans 77,8 % des cas restants (664 affaires), un sursis
d'exécution a été accordé (sursis conditionnel ou assorti d'une surveillance).
Voir rapport technique, section 3.6.1. [30] Le ministère de la
justice a indiqué que la loi de 2012 sur la confiscation étendue a été utilisée
par le ministère public entre le 1er janvier et le 1er septembre
2013 dans 34 cas. Seule une décision de justice en matière de confiscation
étendue a été adoptée et l'affaire fait actuellement l'objet d'un recours
devant la Haute cour de cassation et de justice. [31] Ainsi que le président
et certaines professions juridiques telles que les avocats, les notaires et les
huissiers de justice. [32] Rapport technique,
section 3.2.1. [33] Le COM(2012) 410 final
recommande de suspendre les délais de prescription dès l'ouverture des
instructions judiciaires. [34] Plus de 100 maires et
adjoints au maire sont actuellement traduits en justice pour des infractions
qui relèvent du champ d'action de la DNA. [35] L'examen de cette
modification a été reporté. [36] Voir par exemple les
communiqués de presse de la DNA: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat;
et de la HCCJ: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf [37] Voir par exemple la
réaction de l'ambassade des États-Unis en Roumanie:
http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html [38] Voir par exemple
l'article 4, paragraphe 5, de la proposition de directive relative à la lutte
contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen
du droit pénal [COM(2012) 363 du 11.7.2012]. Cette approche est également
conforme à la convention des Nations unies sur la corruption, qui définit les
agents publics soumis aux règles relatives à la corruption comme toute personne
qui détient un mandat législatif, exécutif, administratif ou judiciaire d’un
État partie, qu’elle ait été nommée ou élue. [39] Voir l'Eurobaromètre n°
374 de février 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf et l'indice de perception
de la corruption 2013 de l'organisation Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ [40] Par exemple, il convient
de noter que de nombreux maires se trouvaient dans une situation
d'incompatibilité, mais qu'aucune mesure n'a été prise jusqu'à ce que l'ANI a
commencé à attirer l'attention sur le problème. C'est la raison pour laquelle
les contrôles administratifs existants ont échoué. [41] Par exemple, près de
80 % des autorités locales participent maintenant à la stratégie nationale
de lutte contre la corruption et ont désigné des personnes de contact pour les
activités liées à sa mise en œuvre. [42] La stratégie nationale
de lutte contre la corruption a également un portail, qui permet de fournir des
données relatives à des indicateurs de mesures préventives ainsi que des
autoévaluations des institutions publiques. [43] Hormis une liste noire
de ceux qui n'ont pas encore publié leurs rapports. [44] La loi sur la
décentralisation a récemment fait l'objet d'un recours devant la Cour
constitutionnelle, qui a abouti. [45] Par exemple, plusieurs
modifications apportées en moins d'un an à la loi relative au cadre général
applicable à la passation de marchés publics ont engendré une grande confusion.
Par ailleurs, l'augmentation des plafonds applicables aux marchés publics qui
peuvent être passés sans appels d'offres ouverts accroît les risques.