EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0015
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Un cadre d'action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Un cadre d'action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030
/* COM/2014/015 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Un cadre d'action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030 /* COM/2014/015 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU
PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU
COMITÉ DES RÉGIONS Un cadre d'action en matière de climat et
d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030 1. Introduction L'Union européenne a beaucoup progressé depuis
l'adoption de son premier paquet de mesures concernant le climat et l’énergie
en 2008. Elle est désormais en bonne voie pour atteindre les objectifs fixés
pour 2020 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et
d'énergies renouvelables, et des progrès notables ont été accomplis en ce qui
concerne l'intensité de la consommation énergétique grâce à des bâtiments, des
produits, des procédés industriels et des véhicules plus performants. Ces
résultats sont d’autant plus appréciables que l’économie européenne a connu une
croissance de 45 % en termes réels depuis 1990. Les objectifs 20/20/20 en
matière d’émissions de gaz à effet de serre, d’énergies renouvelables et
d’économies d’énergie ont joué un rôle clé en tant que moteur de ces progrès,
garantissant la pérennité de plus de 4,2 millions d'emplois dans diverses
éco-industries[1]
et le maintien de la croissance pendant la crise. Encadré 1: Principaux résultats obtenus dans l’actuel cadre d'action pour le climat et l'énergie L’Union s’est fixé trois objectifs à atteindre d’ici à 2020: la réduction des émissions de gaz à effet de serre» (20 %), l'augmentation de la part des énergies renouvelables (20 %) et l’amélioration de l’efficacité énergétique (20 %). Les politiques et mesures en vigueur dans les domaines du climat de l'énergie permettent de se rapprocher sensiblement de ces objectifs 20/20/20: · En 2012, les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 18 % par rapport à 1990 et une réduction atteignant respectivement 24 % et 32 % par rapport à 1990 est à attendre pour 2020 et 2030, sur la base des politiques actuelles. · La part des énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie a augmenté de 13 % en 2012 et devrait encore augmenter pour s’établir à 21 % en 2020 et à 24 % en 2030. · À la fin de l'année 2012, l’Union européenne avait installé environ 44 % de la production mondiale d'électricité d’origine renouvelable (à l’exclusion de l’hydroélectricité). · L’intensité énergétique de l’économie de l’Union européenne a diminué de 24 % entre 1995 et 2011, tandis que l'amélioration a été d'environ 30 % pour l'industrie. · L’intensité de carbone de l’économie de l’UE a baissé de 28 % entre 1995 et 2010. Beaucoup de choses ont également changé depuis
2008. Le fait le plus marquant est la crise économique et financière, qui a eu
des répercussions sur la capacité d'investissement des États membres. Les prix
des combustibles fossiles restent élevés, ce qui a une incidence négative sur
la balance commerciale de l’Union et sur les coûts de l’énergie. En 2012, la
facture des importations de gaz et de pétrole de l’Union européenne s’est
élevée à plus de 400 milliards d’euros, soit environ 3,1 % du PIB de
l’Union. Le centre de gravité de la demande mondiale d'énergie s'est déplacé de
manière décisive vers les économies émergentes, notamment la Chine et l’Inde.
Dans le même temps, les ménages et les utilisateurs industriels se montrent de
plus en plus préoccupés par la hausse des prix de l’énergie et par les écarts
de prix avec de nombreux partenaires commerciaux de l’Union, surtout les
États-Unis. Le marché intérieur de l’énergie s'est développé, mais de nouveaux
risques de fragmentation sont apparus. Le système d’échange de quotas
d’émission (SEQE) de l’Union européenne ne parvient pas à susciter suffisamment
d'investissements dans les technologies à faible intensité de carbone, ce qui
risque de conduire à l'adoption de nouvelles politiques nationales qui
remettront en cause les conditions de concurrence équitables que ce système
était censé créer. Alors que les technologies des énergies renouvelables ont
gagné en maturité et que les coûts ont diminué de manière substantielle, le
développement rapide des sources d’énergie renouvelables place à présent le
système énergétique devant de nouveaux défis. De nombreux produits
consommateurs d’énergie sont désormais plus performants et les consommateurs
réalisent de réelles économies d'énergie ainsi que des économies financières. Néanmoins, l'incidence probable de l'homme sur
le changement climatique a été confirmée, de même que la nécessité de réduire
sensiblement et de façon durable les émissions de gaz à effet de serre pour
éviter de nouveaux changements du climat de la planète[2]. Le temps est donc venu de réfléchir à cette
évolution et au cadre d'action dont nous avons besoin pour 2030. Comme le
soulignent les réponses au Livre vert[3],
il est nécessaire de continuer à encourager les progrès vers une économie à
faible intensité de carbone, garante d'une énergie compétitive et abordable
pour tous les consommateurs, créatrice de nouvelles opportunités de croissance
et d’emploi, offrant une plus grande sécurité d'approvisionnement énergétique
et réduisant la dépendance des importations pour l’ensemble de l’Union. Nous
devons prendre un engagement ambitieux pour réduire encore les émissions de gaz
à effet de serre conformément au scénario présentant le meilleur rapport
coût-efficacité décrit dans les feuilles de route pour 2050[4], et cet engagement doit
être pris en temps utile pour les prochaines négociations en vue de la
conclusion d’un accord international sur le climat. Nous devons garantir dès
que possible la sécurité réglementaire aux secteurs qui investissent dans les
technologies à faible intensité de carbone, et stimuler la recherche, le
développement et l'innovation, ainsi que le déploiement et l’industrialisation
des chaînes logistiques pour les nouvelles technologies. Tout cela doit être
accompli en tenant compte des réalités politiques et économiques et en nous
appuyant sur notre expérience de l’actuel cadre d'action. Dans ce contexte, le cadre d'action pour 2030
devrait être fondé sur la mise en œuvre intégrale des objectifs 20/20/20, ainsi
que sur les éléments suivants: ·
Un engagement ambitieux de réduction des émissions
de gaz à effet de serre conformément aux feuilles de route pour 2050. Pour
tenir cet engagement, il faudra recourir à une approche présentant un rapport
coût-efficacité favorable, qui permette de répondre aux impératifs
d'accessibilité économique, de compétitivité, de sécurité d’approvisionnement
et de durabilité, et qui tienne compte de la situation politique et économique
actuelle. ·
Simplification du cadre d'action européen, couplée
à une complémentarité et une cohérence accrues des objectifs et instruments. ·
Dans ce cadre de l’UE, il conviendra d'offrir aux
États membres la souplesse nécessaire pour leur permettre de définir une
transition vers une économie à faible intensité de carbone qui soit adaptée à
leur situation spécifique, à leur bouquet énergétique et à leurs besoins sur le
plan de la sécurité énergétique, tout en maintenant les dépenses au plus faible
niveau possible. ·
Renforcement de la coopération régionale entre les
États membres, afin de les aider à relever les défis communs d'une manière plus
rationnelle tout en favorisant l’intégration du marché et en évitant les
distorsions de celui-ci. ·
Mise à profit de la dynamique qui sous-tend le
développement des énergies renouvelables pour élaborer une politique basée sur
une approche plus rationnelle qui renforce la dimension européenne et est
centrée sur la poursuite de l’intégration du marché intérieur de l’énergie et
sur la concurrence non faussée. ·
Pour que la politique repose sur des faits et des
éléments concrets, il faut une très bonne connaissance des facteurs qui
déterminent les coûts de l’énergie, afin de savoir clairement quels sont les
facteurs sur lesquels il est possible d'agir au niveau national et au niveau de
l'Union, et quels sont ceux qui ne le permettent pas. La compétitivité des entreprises
et le coût abordable de l’énergie pour le consommateur sont des aspects
essentiels à prendre en considération lors de la définition des objectifs du
cadre d'action et des instruments requis pour le mettre en œuvre. ·
Amélioration de la sécurité énergétique,
parallèlement à la mise en place d'un système énergétique compétitif et à
faible intensité de carbone, au moyen d'une action commune, de marchés
intégrés, d'une diversification des importations, du développement durable de
sources d'énergie indigènes, d'investissements dans les infrastructures
nécessaires, d'économies d'énergie finale et d'un soutien à la recherche et à
l’innovation. ·
Renforcer la confiance des investisseurs en leur
fournissant dès à présent des signaux clairs sur l'évolution probable du cadre
d'action après 2020 et en veillant à ce que les objectifs et instruments
existants ne fassent pas l'objet de modifications substantielles avant cette
date. ·
Répartition équitable de l'effort entre les États
membres, tenant compte de leur situation spécifique et de leurs capacités. La présente communication définit un cadre
pour les futures politiques de l'UE dans les domaines du climat et de l'énergie
et engage un processus en vue de parvenir à une vision commune de la manière de
mettre en œuvre ces politiques à l’avenir. 2. Principaux éléments du cadre Le Livre vert de la Commission sollicitait le
point de vue des parties prenantes sur les objectifs les plus appropriés en
matière de climat et d’énergie pour 2030. Un large consensus s'est dégagé sur
la nécessité d'un nouvel objectif de réduction des émissions de gaz à effet de
serre, mais les avis divergeaient quant au niveau d’ambition[5]. Les points de vue
étaient aussi partagés sur la question de savoir si de nouveaux objectifs en
matière d'énergies renouvelables et d’efficacité énergétique étaient
nécessaires pour progresser davantage dans la perspective de 2030. Dans le cadre de l’analyse d’impact publiée
parallèlement au présent cadre, plusieurs objectifs de réduction des émissions
de GES (35 %, 40 % et 45 %) ont été évalués. L'évaluation a
confirmé les conclusions de la feuille de route pour l’énergie à l'horizon 2050[6], à savoir que les coûts
de la transition vers une économie à faible intensité de carbone ne diffèrent pas sensiblement des
coûts qui seront engagés en tout état de cause pour renouveler un système
énergétique vieillissant, faire face à l’augmentation des prix des combustibles
fossiles et respecter les politiques dans les domaines du climat et de
l'énergie. Néanmoins, les coûts du système énergétique devraient augmenter
jusqu'en 2030 pour atteindre environ 14 % du PIB, à comparer à 12,8 %
environ en 2010. On observera cependant un très net effacement des dépenses de
combustibles au profit d'équipements innovants à haute valeur ajoutée, ce qui
stimulera les investissements dans les produits et services innovants, créera
des emplois et de la croissance et améliorera la balance commerciale de
l’Union. Un cadre économique favorable et une politique industrielle ciblée,
tels qu'exposés dans la communication pour une renaissance industrielle
accompagnant le présent document[7],
devraient aider l’industrie et les entreprises à exploiter ces possibilités. L’expérience acquise avec le cadre actuel pour
2020 montre que, même si des objectifs européens et nationaux peuvent induire
une action forte de la part des États membres et créer de la croissance dans
les secteurs industriels émergents, ils n’ont pas toujours garanti
l’intégration du marché, la rentabilité et l'absence de distorsion de la
concurrence. Selon l’analyse d’impact, la fixation d'un objectif principal de
réduction des émissions de gaz à effet de serre constitue la voie la plus
économique pour parvenir à une économie à faible intensité de carbone, qui,
elle-même devrait entraîner une augmentation de la part des énergies
renouvelables, ainsi que des économies d’énergie dans l’Union. Compte tenu des éléments objectifs et de
l'expérience des politiques actuelles, la Commission propose, comme pièce
maîtresse de la politique de l'UE en matière de climat et d'énergie à l'horizon
2030, un nouvel objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de
l'UE de 40 % par rapport aux niveaux de 1990, à répartir entre les
secteurs couverts par le SEQE et les secteurs non couverts[8]. L’objectif incombant
aux secteurs non couverts par le SEQE serait réparti entre les États membres
(voir ci-dessous). Il s'accompagnerait d'un objectif global cohérent d'au
moins 27 % au niveau européen pour les énergies renouvelables, que l'on
laisserait les États membres transposer en objectifs nationaux. Quant à la
meilleure façon de réaliser des économies d'énergie en 2030, la question sera
analysée de façon plus détaillée dans le cadre de la révision de la directive
sur l’efficacité énergétique qui s'achèvera dans le courant de l'année 2014. La plus grande souplesse laissée aux États
membres sera associée à un solide cadre de gouvernance européenne en vue
d'atteindre les objectifs de l’UE en matière d’énergies renouvelables et
d’économies d’énergie d’une manière qui soit compatible avec la réalisation des
objectifs nationaux et européens de réduction des émissions de gaz à effet de
serre et qui respecte les principes généraux de la politique européenne de
l’énergie, y compris le fonctionnement et la poursuite de l’intégration du
marché intérieur de l’énergie et la mise en place d'un système énergétique
compétitif, sûr et durable. 2.1 Objectif de réduction des émissions
de gaz à effet de serre La Commission propose de fixer un objectif de
réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’UE de 40 % en 2030
par rapport aux émissions de 1990. Il importe de rappeler que les politiques et
mesures mises en œuvre ou prévues par les États membres pour s'acquitter de
leurs obligations actuelles de réduction des émissions de gaz à effet de serre
continueront à produire leurs effets après 2020. À condition d'être pleinement
mises en œuvre et totalement efficaces, ces mesures devraient permettre une
réduction de 32 % par rapport aux émissions de 1990. Des efforts soutenus
seront nécessaires pour y parvenir, mais cela montre également que l'objectif
proposé pour 2030 est réalisable. Une évaluation continue s'impose néanmoins
pour tenir compte de la dimension internationale et veiller à ce que l'Union
continue de suivre la voie la moins coûteuse vers une économie à faible
intensité de carbone. L’objectif chiffré au niveau de l’UE est à
répartir entre le SEQE et ce vers quoi les États membres doivent tendre
collectivement dans les secteurs ne relevant pas du système d’échange de quotas
d'émission. Les secteurs relevant du SEQE devraient réduire leurs émissions de
GES de 43 % en 2030 et les secteurs non couverts par le SEQE de 30 %,
par rapport à 2005 dans les deux cas. Afin d'obtenir les réductions d'émissions
requises dans les secteurs couverts par le SEQE, le facteur annuel de réduction
du plafond qui limite les émissions au sein du SEQE devra augmenter pour passer
de 1,74 % actuellement à 2,2 % après 2020. L’effort collectif requis de la part des
secteurs non couverts par le SEQE doit aussi être réparti d'une manière
appropriée et en temps utile entre les différents États membres. Actuellement,
cette répartition s'effectue sur la base de la richesse relative déterminée à
l'aide du PIB par habitant, ce qui se traduit par une très large fourchette
d'obligations, allant d’une réduction des émissions de 20 % à une
augmentation des émissions de 20 %. L’analyse qui sous-tend l’analyse
d’impact de la Commission prévoit une répartition rationnelle de l’effort entre
les États membres. Elle confirme que les coûts et les investissements seraient
relativement plus élevés dans les États membres à plus faible revenu, mais que
les coûts pour l’Union dans son ensemble seraient réduits au minimum. En effet,
les États membres à plus faible revenu ont une intensité de carbone
relativement plus élevée, une efficacité énergétique moindre et une plus faible
capacité d'investissement. À titre d'exemple, l’analyse montre que dans les
pays dont le PIB est inférieur à 90 % de la moyenne de l’Union européenne,
le besoin d'investissement au cours de la période 2021-2030 dépasserait de
quelque 3 milliards d’euros par an, selon les estimations, l'augmentation
moyenne dans l'UE au cours de la même période. La Commission estime, par conséquent, qu'au
sein d'un cadre pour 2030, l'objectif de réduction des GES de chaque État
membre devrait continuer à prendre en compte ces facteurs de répartition, tout
en préservant l’intégrité du marché intérieur, par exemple en ce qui concerne
l’efficacité énergétique et les produits consommateurs d’énergie. Compte tenu
de l’importance des investissements futurs, il conviendra également de trouver
des solutions qui permettront de renforcer les moyens financiers (voir
ci-après). La Commission ne voit pas l'intérêt de proposer
un objectif «conditionnel» plus élevé avant les négociations internationales.
Au cas où ces négociations déboucheraient sur un objectif plus ambitieux pour
l'Union, l'effort supplémentaire requis pourrait être contrebalancé en
autorisant l'accès aux crédits internationaux. 2.2 Fixation d'un objectif en matière
d'énergies renouvelables au niveau de l'Union Les sources d’énergie renouvelables doivent
continuer à jouer un rôle essentiel dans la transition vers un système plus
compétitif, sûr et durable. Cette transition ne sera pas possible sans
augmentation sensible de la part des énergies renouvelables. Dans la mesure où
les énergies renouvelables sont générées à l’intérieur de l’UE, elles peuvent
également réduire le déficit commercial de l’Union en produits énergétiques et
la rendre moins vulnérable aux ruptures d’approvisionnement et à la volatilité
des prix des combustibles fossiles. Elles sont également capables de stimuler
la croissance dans le secteur des technologies innovantes, de créer des emplois
dans les secteurs émergents et de réduire la pollution atmosphérique. Cependant, le déploiement rapide des énergies
renouvelables pose déjà des problèmes pour le système électrique en
particulier, qui doit s’adapter à une production de plus en plus décentralisée
et variable (énergies solaire et éolienne). De surcroît, le développement des
énergies renouvelables dans l'UE est essentiellement stimulé par des régimes
d'aide nationaux, qui répondent certes aux spécificités nationales et
régionales, mais qui, dans le même temps, peuvent faire obstacle à
l’intégration des marchés et réduire le rapport coût/efficacité. Le déploiement
rapide des énergies renouvelables nuit également à la compétitivité d’autres
sources d’énergie qui resteront fondamentales pour le système énergétique de
l’UE, et réduit les incitations à l’investissement dans une capacité de
production qui sera nécessaire pour assurer la transition vers un système
énergétique plus compétitif, sûr et durable (par exemple, pour suppléer la
production variable des sources d'énergie renouvelables). À l’avenir, c'est le marché qui devra dans
toute la mesure du possible déterminer la manière de tirer parti des avantages
des énergies renouvelables. Le fonctionnement du SEQE et la contribution des
énergies renouvelables aux réductions des émissions de gaz à effet de serre
sont étroitement liés et complémentaires. Un objectif de réduction des
émissions de GES de 40 % devrait intrinsèquement encourager une
augmentation d'au moins 27 % de la part des énergies renouvelables dans
l'UE. La Commission propose donc de faire de cette augmentation l'objectif de
l'UE en ce qui concerne la part d'énergies renouvelables consommée dans
l'Union. Cet objectif serait contraignant pour l'UE, mais pas pour les États
membres individuellement. Ces derniers s'efforceraient de le réaliser en
prenant eux-mêmes des engagements précis, guidés par la nécessité d'atteindre
collectivement l'objectif au niveau de l'UE et compte tenu des réductions à
réaliser par chaque État membre par rapport à ses objectifs actuels pour 2020.
Ces nouveaux engagements pour 2030 seront réexaminés dans le cadre du processus
de gouvernance décrit dans la section 3 et complétés, si nécessaire, par
de nouvelles mesures et de nouveaux instruments au niveau de l'UE visant à
atteindre l'objectif de l'Union. Cet objectif au niveau de l’UE stimulera les
investissements dans les énergies renouvelables, de sorte que, par exemple, la
part des énergies renouvelables dans le secteur de l’électricité passerait de 21 %
aujourd’hui à 45 % au moins d’ici à 2030. Contrairement à ce qui se passe
dans le cadre actuel, l’objectif de l’UE ne serait pas transposé en objectifs
nationaux par la voie de la législation européenne, et les États membres
auraient donc une plus grande latitude pour respecter leurs objectifs de
réduction des émissions de gaz à effet de serre de la manière la plus
rationnelle possible, compte tenu de leur situation spécifique, de leur bouquet
énergétique et de leur capacité à produire de l'énergie d'origine renouvelable.
La Commission n’estime pas utile de fixer de
nouveaux objectifs en matière d’énergies renouvelables ou d'intensité
d'émissions de gaz à effet de serre des carburants utilisés dans le secteur des
transports ou dans tout autre sous-secteur pour la période postérieure à 2020.
Il ressort clairement de l'évaluation des possibilités de réduction des
émissions liées aux changements indirects d’affectation des sols que les
biocarburants de première génération n’auront qu’un rôle limité dans la
«décarbonisation» du secteur des transports. La Commission a déjà fait savoir,
notamment, que les biocarburants produits à partir de denrées alimentaires ne
devraient plus bénéficier d'aides publiques après 2020[9]. Une gamme de
carburants renouvelables de substitution et un panachage de mesures ciblées
faisant fond sur le Livre blanc sur les transports seront nécessaires pour
relever les défis auxquels le secteur des transports sera confronté à l’horizon
2030 et au-delà. Il convient de mettre l'accent sur l'efficience du secteur des
transports, sur la poursuite du développement et le déploiement des véhicules
électriques, des biocarburants de deuxième et troisième générations ainsi que
d'autres carburants durables de substitution, dans le cadre d'une approche plus
globale et intégrée. Cette approche est en accord avec la stratégie en matière
de carburants de substitution[10]
et elle devrait être prise en considération lors des futurs réexamens et
révisions des textes législatifs pertinents après 2020. Si les États membres bénéficient d'une plus
grande souplesse, il faut parallèlement insister davantage sur la nécessité
d’achever le marché intérieur de l’énergie. Il est nécessaire de rationaliser
les divers régimes d'aide nationaux afin qu'ils soient mieux adaptés au marché
intérieur, pour améliorer leur rapport coût-efficacité et pour offrir une plus
grande sécurité juridique aux investisseurs. La réalisation de l’objectif
européen en matière d'énergies renouvelables passerait par l'adoption d'un
nouveau cadre de gouvernance basé sur des plans nationaux en faveur d'une
énergie compétitive, sûre et durable établis par les États membres, comme cela
est décrit ci-après. Certains États membres ont déjà fixé des objectifs
ambitieux en matière d'énergies renouvelables à l’horizon 2030 et au-delà, qui
permettront de progresser sensiblement vers l’objectif de l’UE. Chaque État
membre devra prendre des engagements précis concernant les énergies
renouvelables, et préciser la manière dont il entend tenir ces engagements,
compte tenu de la nécessité de respecter les règles en matière d’aides d’État
et de concurrence afin d’éviter les distorsions du marché et de garantir la
rentabilité du processus, comme indiqué dans la section 2.5 ci-après. Dans le même temps, l’UE et les États membres devront
poursuivre l'élaboration de leurs cadres d'action afin de faciliter la
transformation des infrastructures énergétiques de manière à augmenter le
nombre d'interconnexions transfrontalières, renforcer les capacités de stockage
et développer les réseaux intelligents pour gérer la demande et garantir la
sécurité de l’approvisionnement énergétique au sein d'un système dans lequel la
part des sources d'énergie renouvelables variables aura augmenté. Cette approche impliquera une révision
substantielle de la directive sur les sources d’énergie renouvelables après 2020,
afin de donner à l’UE les moyens de faire en sorte que son objectif pour 2030
soit atteint. Une amélioration de la politique relative à la biomasse sera
également nécessaire pour maximaliser l’utilisation rationnelle de cette
ressource et permettre des réductions sensibles et vérifiables des émissions de
gaz à effet de serre, ainsi que pour garantir des conditions de concurrence
loyales entre les différentes utilisations des ressources tirées de la biomasse
dans le secteur de la construction, l’industrie du papier et de la pâte à
papier, l'industrie biochimique et le secteur de la production d'énergie. Dans
ce contexte, il conviendra également de tenir compte de l'utilisation durable
des terres et de la gestion durable des forêts conformément à la stratégie de
l'UE pour les forêts[11],
et d'examiner les effets indirects sur l'affectation des sols, comme pour les
biocarburants. 2.3 Efficacité énergétique Une efficacité énergétique accrue est un atout
essentiel pour tous les grands objectifs de la politique de l'UE dans les
domaines du climat et de l'énergie, que ce soit pour la compétitivité, la
sécurité d'approvisionnement, le développement durable ou la transition vers
une économie à faible intensité de carbone. Il existe un large consensus
politique sur l’importance que revêt l'efficacité énergétique. L’objectif de
l’UE en matière d’efficacité énergétique n’est pas contraignant et les progrès
sont accomplis au moyen de mesures spécifiques, prises à l’échelon européen et
au niveau national, concernant notamment les appareils domestiques et
industriels, les véhicules et le parc immobilier. La directive sur l’efficacité
énergétique aborde d'une manière plus globale la question des économies d’énergie
dans l'UE. Alors que la date limite fixée pour la transposition de cette
directive n'est qu'en juin 2014 (tous les États membres ne l'ont d'ailleurs pas
encore mise en œuvre), le Conseil et le Parlement ont demandé une évaluation
pour la mi-2014. Cette évaluation portera sur les progrès accomplis en vue de
la réalisation de l’objectif fixé pour 2020. Pour le moment, on s'attend à un
déficit par rapport à l'objectif de 20 %. À l'issue de cette évaluation,
la Commission déterminera s’il est nécessaire de proposer des modifications de
la directive sur l’efficacité énergétique. Cette évaluation sera nécessaire pour
déterminer le niveau d'ambition précis de la future politique en matière
d’économies d’énergie et les mesures nécessaires pour la mettre en œuvre, mais
par ailleurs, elle s’appuiera sur l’analyse qui sous-tend la présente
communication ainsi que sur les objectifs chiffrés et généraux en matière de
réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'énergies renouvelables.
Des économies d’énergie devraient compléter le déploiement des énergies
renouvelables par les États membres dans le cadre de leurs plans pour réduire
les émissions de gaz à effet de serre, lesquels devraient également prévoir des
mesures nationales pour améliorer l’efficacité énergétique. L’analyse de la
Commission montre qu’un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de
serre de 40% exigerait un niveau accru d’économies d’énergie, qui devrait
être de l'ordre de 25 % en 2030. Dans certains secteurs, comme l'industrie et
les véhicules de transport de personnes, les améliorations constatées ces
dernières années devront perdurer; dans d'autres secteurs comme le logement,
les autres modes de transport et le matériel électrique, il sera nécessaire
d'intensifier considérablement les efforts actuellement déployés pour tirer
parti des nombreuses possibilités inexploitées. Cela nécessitera d'importants
investissements dans le secteur de la construction (en vue d'abaisser les frais
d'exploitation), des conditions générales et une information des consommateurs
propres à les inciter à adopter des produits et services innovants, ainsi que
des instruments financiers appropriés pour faire en sorte que tous les
consommateurs d'énergie bénéficient des changements ainsi occasionnés. L'UE doit continuer à compléter les efforts
nationaux par des normes européennes d'efficacité énergétique ambitieuses
applicables aux appareils, aux équipements et aux bâtiments, ainsi que par des
normes d'émission de CO2 pour les véhicules. Grâce aux économies
d’échelle du marché intérieur, ces normes peuvent profiter aux fabricants de
l’UE et les aider à conserver leur avance technologique. L’évaluation portera également sur la question
de savoir si le meilleur référentiel pour fixer l'objectif pour 2030 consiste
en des améliorations de l'intensité énergétique de l’économie et des secteurs
économiques, ou en des économies d'énergie absolues, ou en une solution
hybride. 2.4 Réforme du système d'échange de
quotas d'émission En 2012, la Commission a publié un rapport sur
le fonctionnement du marché du carbone et a proposé plusieurs options
envisageables pour résorber l'excédent accumulé des quotas. Cet excédent s'est
constitué à cause du ralentissement de l’activité économique pendant la crise,
de l'accès aisé aux crédits internationaux et, dans une moindre mesure, de
l’interaction avec d’autres politiques en matière de climat et d'énergie. En 2012,
la Commission a également présenté une proposition visant à l'habiliter à
reporter la mise aux enchères de 900 millions de quotas jusqu’en 2019 ou 2020.
Le Parlement européen et le Conseil ont approuvé cette proposition en
décembre 2013. Bien qu'il s'agisse d'un grand pas en avant,
l'excédent structurel perdurera pendant une bonne partie de la période
d’échange postérieure à 2020 (phase 4) en l’absence de nouvelles mesures visant
à réformer le système d’échange de quotas, et cela risque de continuer à
affaiblir son rôle d'élément moteur, d'un bon rapport coût-efficacité et
technologiquement neutre à l'échelle de l'UE pour les investissements à faible
intensité de carbone. Dans leurs réponses au Livre vert de la Commission, les
parties prenantes s'accordaient à penser que le SEQE devait rester le principal
instrument de la transition vers une économie à faible intensité de carbone.
Pour que le SEQE puisse efficacement encourager les investissements à faible
intensité de carbone au moindre coût pour la société, une décision doit être
prise rapidement pour renforcer le système. La Commission estime que le
meilleur moyen d’y parvenir est de mettre en place une réserve de stabilité du
marché au début de la phase 4, en 2021. Une proposition législative à cet effet
est présentée parallèlement à la présente communication[12]. La réserve de
stabilité du marché permettrait un ajustement automatique à la hausse ou à la
baisse de l'offre de quotas à mettre aux enchères, selon un ensemble de règles
prédéfinies, améliorerait la résilience aux chocs sur le marché et renforcerait
la stabilité du marché. Il n’y aurait pas d’élément discrétionnaire de gestion
de l’offre. La réserve constituerait aussi un outil flexible pour augmenter
l'offre de quotas en cas d’augmentation soudaine et temporaire de la demande,
atténuant ainsi les incidences sur l’industrie et sur les secteurs exposés au
risque de fuite de carbone. Comme la réserve de stabilité ne serait
opérationnelle qu’en 2021, des dispositions spécifiques sont nécessaires pour
faire face à l'éventuel pic de l'offre qui pourrait survenir en 2020 du
fait du retour sur le marché des quotas gelés à la fin de la troisième période
d'échanges, ainsi que d'autres effets liés à la transition entre les périodes
d'échanges. 2.5 Garantir la concurrence sur des
marchés intégrés L’achèvement du marché intérieur de l’énergie,
à la fois pour l’électricité et pour le gaz, reste une priorité immédiate pour
la Commission. Un marché intérieur de l’énergie compétitif et intégré procure
l’environnement et les signaux de prix nécessaires pour réaliser d'une manière
économiquement avantageuse les objectifs de la politique énergétique. La Commission a récemment adopté des
orientations sur l’intervention publique sur les marchés de l’électricité afin
de réduire au minimum les effets de distorsion[13].
Les lignes directrices concernant les aides d’État en faveur de l’énergie et de
l’environnement doivent également évoluer afin de promouvoir des approches
davantage axées sur le marché qui reflètent l’évolution de la structure des
coûts des technologies énergétiques et la compétitivité croissante des coûts
sur le marché intérieur. En tant que telles, les subventions en faveur des
technologies énergétiques matures, y compris celles en faveur des énergies
renouvelables, devraient être progressivement supprimées au cours de la période
2020-2030. Les subventions au profit des technologies nouvelles non parvenues à
maturité et présentant un haut potentiel de contribution d'un bon rapport
coût-efficacité aux volumes d'énergies renouvelables resteraient autorisées. La
Commission procède actuellement à des consultations sur une révision des lignes
directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à
l’énergie pour la période allant jusqu’à 2020[14]. Le marché intérieur de l’énergie a contribué à
la maîtrise du prix de gros de l’énergie (notamment de l’électricité) au cours
des cinq dernières années, comparativement aux coûts sous-jacents accrus des
combustibles fossiles. L'augmentation des volumes d’électricité produits à
partir d’énergie éolienne et d'énergie solaire a également exercé une pression
à la baisse sur les prix de gros, en particulier dans les régions faisant
massivement appel à ces sources d’énergie renouvelables, mais elle a aussi
contribué à l'augmentation des prix sur le marché de détail, car les coûts des
régimes d'aide sont répercutés sur les consommateurs. En outre, le segment de
détail est encore caractérisé par une forte concentration du marché et une
régulation des prix dans la plupart des États membres, ce qui, concrètement,
restreint la concurrence et le choix des consommateurs. La distribution du gaz
et de l’électricité est également un monopole naturel, et les concessions
doivent être attribuées d'une manière non discriminatoire et concurrentielle. Des niveaux élevés de concurrence sur le
marché intérieur de l’énergie seront indispensables pour progresser par rapport
à tous les objectifs de la politique énergétique de l’Union à l’horizon 2030.
Cette concurrence fournira les instruments clés pour contenir les prix de
l’énergie pour les entreprises et les ménages. Un marché de l’énergie totalement
intégré et concurrentiel pourrait permettre d'économiser entre 40 et 70
milliards d’euros d'ici à 2030, par rapport à aujourd’hui. Pour que les
consommateurs puissent tirer pleinement profit de la libéralisation des marchés
de l’énergie, il faut que les marchés de détail de l’électricité et du gaz
deviennent plus dynamiques et plus concurrentiels. Les consommateurs doivent
avoir la maîtrise des données de consommation qui les concernent et être libres
de choisir leurs fournisseurs de services énergétiques ou de produire leur
propre énergie durable. La Commission restera attentive à la concentration sur
les marchés de détail et de gros du gaz et de l'électricité et continuera à
mener une politique efficace de lutte contre les ententes et les abus de position
dominante et de contrôle des concentrations. Encadré 2: Évolution des prix de détail de l'électricité (en moyenne pondérée UE) pour les ménages et les consommateurs industriels sur la période 2008-2012 Les prix du gaz et de l’électricité (taxes et frais inclus) facturés aux consommateurs industriels ont augmenté respectivement de 3,3 % et de 15% entre 2008 et 2012, tandis que ceux facturés aux ménages ont augmenté de 13,6% et de 18%. Source: Eurostat. Taxes incluses dans le cas des ménages; hors TVA et autres taxes récupérables dans le cas de l'industrie; les autres exonérations de l'industrie ne sont pas comprises (non disponibles). Les taxes et prélèvements représentent environ 30 % du prix final de l’électricité pour les ménages (contre 26 % en 2008), et environ 18 % pour les consommateurs industriels. La composante des taxes et prélèvements dans le coût de l'électricité pour l'industrie a augmenté de 127 % au cours de la période, en moyenne pondérée sur l'UE. (Malgré l'absence de données nationales cohérentes, plusieurs États membres font état d'exonérations importantes des taxes et prélèvements). Les coûts sous-jacents de l'énergie sont restés relativement stables et représentent à peu près la moitié de la facture globale d'électricité des ménages et des utilisateurs industriels, tandis que les coûts sous-jacents du réseau représentent l'autre moitié de cette facture. On constate des écarts importants entre les États membres pour chacune des différentes composantes des coûts de l’électricité, ce qui est problématique pour le marché intérieur de l’énergie. Par exemple, en 2012, la part des taxes et prélèvements dans le prix de l’électricité pour les ménages était comprise dans une fourchette allant de 5 % à 56 %. 2.6 Une énergie compétitive et abordable
pour tous les consommateurs L’énergie est importante pour la compétitivité
des économies des États membres, car elle influe sur les coûts de production
des industries et des services, ainsi que sur le pouvoir d’achat des ménages.
Ces dernières années, l'écart des prix de l'énergie entre l’UE et un grand
nombre de ses principaux partenaires économiques s'est creusé. La disponibilité
de gaz de schiste aux États-Unis a fait sensiblement baisser les prix du gaz
naturel, ainsi que celui de l’électricité produite à partir du gaz naturel. Les
différentiels de prix avec des pays tels que la Chine et la Corée n'augmentent
pas, mais des désavantages comparatifs subsistent. De telles disparités des
prix de l'énergie sont susceptibles d'entraîner une baisse des niveaux de
production et d'investissement, et de modifier la structure des échanges
mondiaux, si elles ne sont pas compensées par une amélioration de l’efficacité
énergétique. Ce risque est particulièrement élevé pour les
secteurs d’activité qui ont une lourde facture énergétique et qui sont exposés
à la concurrence internationale. Dans le même temps, l’industrie manufacturière
de l’UE présente un faible niveau de dépenses énergétiques rapporté tant à la
production qu'à la valeur ajoutée. Cela est principalement dû à la faible
intensité énergétique de la production industrielle et à la place privilégiée
des produits à plus forte valeur ajoutée. Les industries manufacturières ont
répondu aux augmentations des prix de l’énergie par des améliorations continues
de l'intensité énergétique et sont parvenues, de ce fait, à maintenir une
position relativement favorable. Depuis 2005, toutefois, on observe une
restructuration au profit de secteurs à moindres coûts énergétiques. En ce qui
concerne la position relative des États-Unis et de l’Union européenne, alors
que les États-Unis ont amélioré leur balance commerciale de l’énergie, on
n'observe pas pour le moment de modification majeure de la balance des échanges
de biens entre l’UE et les États-Unis, ni d'évolution marquée de la structure
globale des industries manufacturières. Cela ne signifie pas que des effets ne
pourraient pas se faire sentir si l'écart des prix de l'énergie se creusait, en
particulier si le rythme des améliorations de l’efficacité énergétique
ralentissait. Les analyses des prix et coûts de l’énergie
(qui sont publiées parallèlement à la présente communication)[15] montrent que les
effets sur la compétitivité relative de l’Union européenne qui pourraient être
directement attribués aux prix accrus de l’énergie et au prix du carbone dans
le SCEQE sont très limités, du fait des améliorations de l’efficacité
énergétique. L'impact est toutefois variable suivant les secteurs, et des
effets indirects tels que des augmentations des coûts de l'électricité ont eu
une incidence sur les utilisateurs intensifs d'électricité comme les
producteurs d'aluminium. Les politiques en vigueur visant à éviter la fuite de
carbone, telles que l’allocation de quotas à titre gratuit au sein du SEQE, ont
également été couronnées de succès. Tous les scénarios pour l’avenir prévoient
que les coûts de l'énergie dans l'UE subiront une pression à la hausse, ne
serait-ce qu’en raison de la nécessité de remplacer les infrastructures
vieillissantes, de la tendance à la hausse des prix des combustibles fossiles,
de la mise en œuvre des politiques en matière de climat et d’énergie et des
incidences éventuelles d’un prix du carbone plus élevé. Il est donc prudent de maintenir le cadre
d'action existant pour les secteurs industriels les plus exposés au risque de
fuite de carbone jusqu’à la fin de période d'échanges de la phase 3. Aussi la
Commission prévoit-elle de présenter au comité de réglementation compétent un
projet de décision sur la révision de la liste des secteurs exposés au risque
de fuite de carbone, qui conserverait les critères existants et les hypothèses
utilisées. Cela garantirait la continuité pour l'établissement de la liste. Si
aucun effort comparable n'est entrepris par d'autres grandes économies, des
mesures similaires (y compris un système amélioré et mieux ciblé d'allocation
de quotas à titre gratuit) seront également nécessaires après 2020 pour
garantir la compétitivité des industries européennes à forte intensité
énergétique. La Commission continuera de contrôler l'application des règles
existantes concernant la fuite de carbone et des autres mesures nécessaires à
la mise en œuvre du présent cadre afin de tenir compte de la situation
économique générale et des progrès réalisés dans les négociations
internationales sur le climat. 2.7 Renforcer la sécurité de
l'approvisionnement énergétique Garantir la sécurité de l’approvisionnement
énergétique revient à garantir à tous les utilisateurs un approvisionnement
continu et approprié en énergie provenant de toutes les sources. Pour les
combustibles fossiles, l’Agence internationale de l’énergie prévoit une
dépendance accrue de l'UE à l’égard des importations de pétrole, qui passera de
80 % aujourd'hui à plus de 90 % d’ici à 2035. De même, la dépendance
à l’égard des importations de gaz devrait passer de 60 % à plus de 80 %.
L’augmentation de la demande énergétique à l’échelle mondiale et l’insuffisance
de la concurrence sur les marchés de l'énergie de l’UE ont entretenu un niveau
élevé des prix des produits de base. En 2012, la facture européenne des
importations de pétrole et de gaz s'est élevée à plus de 400 milliards d’euros,
soit environ 3,1 % du PIB de l’UE, contre environ 180 milliards
d’euros en moyenne au cours de la période 1990-2011. Cette dépendance rend
l’Union européenne d'autant plus vulnérable aux brusques variations de l'offre
et des prix de l'énergie. Les politiques menées pour améliorer la
sécurité d’approvisionnement de l’Union doivent suivre une approche à trois
composantes. Premièrement, du fait de la baisse de la production de pétrole et
de gaz dans l’UE, le développement de l'exploitation des sources d'énergie
durables autochtones devient une nécessité. Il pourrait s'agir de sources
d’énergie renouvelables, de réserves nationales de combustibles fossiles conventionnels
ou non conventionnels (principalement le gaz naturel) et du nucléaire, en
fonction du bouquet énergétique privilégié par les États membres et dans le
cadre d’un marché intégré, sans distorsion de la concurrence. En cas
d'exploitation de sources autochtones, il conviendra de respecter le cadre
constitué par la législation européenne en vigueur et les engagements
internationaux tels que ceux adoptés par le G20 pour la suppression progressive
des subventions en faveur des combustibles fossiles. La Commission a établi un
cadre, accompagnant la présente communication, pour l'exploitation sûre et sans
danger pour l'environnement du gaz de schiste[16].
Deuxièmement, les États membres doivent agir
collectivement pour diversifier les pays auprès desquels ils s'approvisionnent
ainsi que les itinéraires d’importation des combustibles fossiles. Il faut
également renforcer la concurrence sur les marchés de l’énergie, grâce à une
libéralisation accrue, à l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et au développement
de l’infrastructure de transport de l’énergie, y compris les interconnexions
transfrontalières, qui pourraient se révéler plus
efficaces pour la sécurité d’approvisionnement que les aides en faveur de la
capacité de production nationale. Grâce aux projets
d’intérêt commun approuvés au titre du règlement sur les infrastructures
énergétiques, la plupart des États membres devraient atteindre le niveau
d'interconnexions équivalent à 10 % de leur capacité de production
installée convenu en 2002. Troisièmement, des efforts plus importants
sont nécessaires pour améliorer rationnellement l’intensité énergétique de
l’économie et réaliser des économies d’énergie grâce à la performance
énergétique accrue des bâtiments, produits et procédés. La révision des mesures
d'économies d'énergie en 2014 offrira une vision plus précise des actions
futures à mener et des objectifs à fixer dans ce domaine. 3. Gouvernance européenne pour
le cadre à l'horizon 2030 3.1 Plans nationaux pour une
énergie compétitive, sûre et durable Les États membres ont certes besoin d'une
certaine souplesse pour choisir les mesures les mieux adaptées à leur bouquet
énergétique et à leurs préférences nationales, mais il faut que cette souplesse
soit compatible avec une plus grande intégration du marché, une concurrence
accrue et la réalisation des objectifs de l'Union en matière de climat et
d'énergie. La Commission estime nécessaire de simplifier
et de rationaliser les processus, actuellement séparés, de notification
concernant les énergies renouvelables, l'efficacité énergétique et la réduction
des gaz à effet de serre pour la période postérieure à 2020, et de disposer
d'un processus renforcé de gouvernance avec les États membres. La réalisation
des objectifs passerait par un panachage de mesures arrêtées au niveau de
l'Union et de mesures nationales décrites dans des plans nationaux établis par
les États membres pour garantir un approvisionnement énergétique compétitif,
sûr et durable; ces plans: –
garantiraient la réalisation des objectifs de
l'Union en matière de climat et d'énergie; –
renforceraient la cohérence des approches des États
membres; –
favoriseraient l'intégration du marché et la
concurrence; –
fourniraient une certaine sécurité aux
investisseurs pour la période postérieure à 2020. Ces plans devraient définir une approche
claire pour atteindre les objectifs nationaux en matière d'émissions de gaz à
effet de serre dans les secteurs non couverts par le SEQE, d'énergies
renouvelables, d'économies d'énergies, de sécurité d'approvisionnement, de
recherche et d'innovation, ainsi que pour d'autres choix importants tels que
l'énergie nucléaire, le gaz de schiste, le captage et le stockage du carbone.
Le but explicite devrait être de renforcer la sécurité pour les investisseurs
et la transparence, d'améliorer la cohérence, la coordination au sein de l'UE
et la surveillance, y compris l'évaluation de ces plans au regard des objectifs
de l'Union en matière de climat et d'énergie, et les progrès par rapport aux
objectifs du marché intérieur de l'énergie et aux lignes directrices concernant
les aides d'État. Il serait nécessaire de créer une structure de gouvernance
bien définie, dotée d'un processus itératif mené par la Commission pour évaluer
les plans des États membres au regard de ces aspects communs et formuler des
recommandations en tant que de besoin. Ce processus peut être mis en œuvre en trois
étapes. Étape 1: La
Commission élaborerait des orientations détaillées sur le fonctionnement du
nouveau processus de gouvernance et sur le contenu des plans nationaux en
particulier. Il conviendrait de définir le champ
d'application et les objectifs des plans, ainsi que les conditions générales
régissant leur fonctionnement. Les plans devraient couvrir les aspects qui sont
importants pour un système énergétique compétitif, sûr et durable, et indiquer
en quoi ils contribuent à la réalisation des objectifs de l'Union en matière de
climat et d'énergie. Chaque plan devrait en particulier décrire la manière
dont l'État membre entend réaliser les réductions nécessaires des émissions de
gaz à effet de serre et préciser la proportion d'énergies renouvelables et
d'économies d'énergie à laquelle il prévoit de parvenir en 2030 compte tenu de
la législation et des politiques de l'Union en vigueur. En outre, les plans
devraient décrire les mesures ayant une incidence sur le bouquet énergétique
national, notamment les nouvelles capacités nucléaires, le déploiement du
captage et stockage du carbone, le choix de combustibles à moindre intensité de
carbone, le développement des approvisionnements énergétiques autochtones, les
projets d'infrastructure tels que les nouvelles interconnexions, les régimes
nationaux en matière de fiscalité et de soutien qui ont une incidence directe
ou indirecte, le déploiement des réseaux intelligents, etc. Étape 2:
Préparation des plans nationaux par un processus itératif La concertation avec les pays voisins devrait
jouer un rôle essentiel dans la préparation des plans. Les approches régionales
(fondées sur des groupements régionaux d'électricité, par exemple) devraient
être encouragées car elles contribueront à une plus grande intégration du
marché du fait des décisions conjointes qui seront prises sur le déploiement
des énergies renouvelables, les marchés d'équilibrage, l'adéquation de la production
et la construction d'interconnexions. La coopération entre les États membres
améliorera également la rentabilité des investissements et renforcera la
stabilité du réseau. Étape 3:
Évaluation des plans et des engagements des États membres Dans une troisième étape, la Commission
procéderait à une évaluation des plans nationaux pour déterminer si les mesures
et les engagements pris par chaque État membre sont suffisants pour atteindre
les objectifs chiffrés et généraux de l'Union en matière de climat et
d'énergie. Si un plan est jugé insuffisant, un processus itératif plus poussé
serait engagé avec l'État membre concerné afin d'étoffer ce plan. La Commission estime, d'une manière générale,
que les plans nationaux devraient être opérationnels bien avant 2020 afin
d'orienter l'action des États membres en temps utile pour la période 2020-2030
et d'encourager les investissements. La mise à jour des plans nationaux devrait
aussi être envisagée au moins une fois d'ici à 2030 afin de tenir compte de
l'évolution de la situation, sans perdre de vue les attentes légitimes des
investisseurs. En dépit de liens et de complémentarités
manifestes entre ce processus de gouvernance et la notification des politiques
nationales dans le cadre du semestre européen, la Commission est d'avis que les
deux processus devraient être gérés séparément malgré leur complémentarité,
étant donné la nature différente et spécifique des domaines de l'énergie et du
climat et la périodicité différente des deux processus. Il pourrait s'avérer
nécessaire, ultérieurement, d'inscrire la structure de gouvernance dans la
législation si l'approche coopérative envisagée n'est pas efficace. La
Commission formulera des propositions pour cette gouvernance en tenant compte
des points de vue exprimés par le Parlement européen, les États membres et les
parties prenantes. 3.2 Indicateurs et objectifs pour
une énergie compétitive, sûre et durable Même si le recours accru aux énergies
renouvelables et un système énergétique plus efficace contribuent à la
compétitivité et à la sécurité de l'approvisionnement énergétique (en plus des
effets positifs sur les émissions de GES et de polluants), ils ne suffisent pas
en soi à garantir des progrès suffisants par rapport aux différents aspects de
ces objectifs si l'on se place dans la perspective de 2030. Un suivi
systématique à l'aide d'indicateurs clés est nécessaire pour évaluer les
progrès dans le temps et suggérer d'éventuelles interventions, Ces indicateurs
comprendraient: ·
les écarts de prix de l'énergie entre l'UE et ses
principaux partenaires commerciaux, déterminés d'après le rapport sur les prix
et les coûts de l'énergie; ·
la diversification des importations d'énergie et la
proportion de sources d'énergie autochtones intervenant dans la consommation
énergétique jusqu'en 2030, qui devraient également faire l'objet d'un suivi; ·
le déploiement de réseaux intelligents et
d'interconnexions entre les États membres, avec un degré d'urgence particulier
dans le cas des États membres qui sont les plus éloignés de l'objectif
déjà convenu d'un niveau d'interconnexion équivalent à 10 % au moins de
leur capacité de production installée; ·
le couplage intra-UE des marchés de l'énergie,
mettant à profit la libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité déjà
réalisée par la voie de la législation de l'UE; ·
la concurrence et la concentration sur les marchés
de l'énergie au niveau national et dans les régions avec couplage fonctionnel
au niveau des marchés de gros; ·
l'innovation technologique (dépenses de R&D,
brevets européens, niveau de concurrence dans les domaines technologiques par
rapport aux pays tiers). La Commission fera régulièrement rapport sur
ces indicateurs et présentera des mesures d'accompagnement, le cas échéant. 4. Politiques complémentaires
clés 4.1 Transports Le Livre blanc sur les transports[17] a fixé pour objectif
de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports de 60 %
par rapport aux niveaux de 1990 d'ici à 2050, et d'environ 20 % par
rapport aux émissions de 2008 d'ici à 2030. Les émissions de gaz à effet de
serre ont augmenté de 33 % entre 1990 et 2007 mais elles ont diminué
depuis en raison des prix élevés du pétrole, de l'amélioration de l'efficacité
énergétique des voitures particulières et du ralentissement de l'activité économique
dans le secteur de la mobilité. Cette tendance devrait perdurer jusqu'en 2020,
mais au-delà de cette date, des efforts accrus seront nécessaires pour
respecter les objectifs chiffrés du Livre blanc. Une nouvelle réduction des émissions du secteur
des transports nécessitera la transformation progressive de l'ensemble du
système de transport en vue de parvenir à une meilleure intégration entre les
modes, à un recours accru aux solutions de remplacement de la route, à une
gestion améliorée des flux de trafic grâce à des systèmes de transport
intelligents, à une innovation de grande ampleur dans les domaines des
techniques de propulsion et de navigation et des carburants de substitution et
au déploiement de ces techniques. Cette évolution nécessitera la conception
d'une infrastructure moderne et cohérente ainsi qu'une tarification judicieuse
de l'utilisation de cette infrastructure. Les États membres devraient également
réfléchir aux possibilités d'utiliser la fiscalité des carburants et des
véhicules pour favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre
dans le secteur des transports, conformément à la proposition de la Commission
sur la fiscalité des produits énergétiques[18]. Sur le plan international, l'UE devrait
intervenir activement au sein de l'Organisation de l'aviation civile
internationale en vue de créer, d'ici à 2016, un mécanisme de marché mondial
dans le secteur de l'aviation, qui serait opérationnel à partir de 2020.
Concernant les émissions du transport maritime, la Commission mettra en œuvre
sa stratégie visant à intégrer ce secteur dans les mesures de réduction des gaz
à effet de serre de l'Union[19],
et elle collaborera avec l'Organisation maritime internationale à l'élaboration
d'une approche mondiale permettant d'obtenir les réductions d'émissions
nécessaires par les moyens les plus appropriés. 4.2 Agriculture et utilisation
des terres Les secteurs de l'agriculture, du changement
d'affectation des sols et de la foresterie poursuivent de multiples objectifs,
tels que la production de denrées alimentaires, d'aliments pour animaux, de
matières premières et d'énergie, l'amélioration de la qualité de
l'environnement et l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ce
changement. Ces secteurs considérés dans leur
ensemble émettent des gaz à effet de serre au même titre qu'ils contribuent à
les extraire de l'atmosphère. Par exemple, des
émissions sont associées à l'élevage de bétail et à l'utilisation de
fertilisants, tandis que la gestion des pâturages ou les mesures d'agroforesterie
permettent d'absorber le CO2 présent dans l'atmosphère. Actuellement, ces
émissions et absorptions sont prises en compte par différents volets de la
politique de l'UE en matière de climat. Les émissions
autres que de CO2 du secteur agricole relèvent de la décision sur la
répartition de l'effort, mais les émissions et absorptions de CO2
liées à l'utilisation des terres et à la foresterie ne sont pas prises en
compte dans l'objectif de réduction de l'UE alors qu'elles le sont pour les
engagements internationaux. Pour que tous les
secteurs contribuent aux efforts d'atténuation d'une manière efficace au regard
des coûts, il convient d'inclure l'agriculture, l'utilisation des terres, le
changement d'affectation des sols et la foresterie dans l'objectif de réduction
des émissions de gaz à effet de serre fixé pour 2030. Une analyse plus
approfondie sera réalisée pour évaluer le potentiel d'atténuation et déterminer
l'approche la plus appropriée, qui pourrait consister, par exemple, en une
future décision de répartition de l'effort portant sur les émissions de GES des
secteurs hors SEQE, ou en un pilier distinct, ou bien en une combinaison des
deux. Les mesures d'accompagnement devraient également tirer parti des
expériences d'«écologisation» menées dans le cadre de la politique agricole
commune et veiller à garantir la cohérence par rapport aux autres politiques de
l'Union. 4.3 Captage et stockage du
carbone (CSC) Les émissions de gaz à effet de serre des
secteurs de l'UE à forte intensité d'énergie et de carbone doivent diminuer
considérablement pour respecter l'objectif à long terme de l'Union en matière
de GES. Les limites théoriques de l'efficacité étant en passe d'être atteintes
et les émissions de procédé étant inévitables dans certains secteurs, le CSC
est peut-être la seule solution possible pour réduire les émissions directes
des procédés industriels dans les proportions massives qui sont requises à long
terme. Il sera donc essentiel d'intensifier les efforts de R&D et
d'accélérer la démonstration commerciale du CSC au cours des dix prochaines
années, afin de permettre le déploiement de cette technique d'ici à 2030. Un
cadre d'appui sera nécessaire au niveau de l'UE et sera mis en place à l'aide
des recettes des enchères dont l'utilisation sera poursuivie et renforcée. Dans le secteur de l'électricité, le CSC
pourrait constituer une technique essentielle pour la production basée sur les
combustibles fossiles, capable de fournir la puissance de base et une capacité
d'équilibrage dans un système électrique où la part des énergies renouvelables
variables est de plus en plus importante. Les États membres disposant de
réserves de combustibles fossiles ou dont le bouquet énergétique fait la part
belle aux combustibles fossiles devraient soutenir le CSC pendant toute la
durée de la phase de précommercialisation, afin de faire baisser les prix et de
permettre le déploiement commercial de cette technologie vers le milieu de la
prochaine décennie. Cela nécessitera le développement d'une infrastructure appropriée
de stockage et de transport du CO2 qui pourrait bénéficier d'un
financement de l'UE, par exemple au titre du mécanisme pour l'interconnexion en
Europe ou de ses éventuels successeurs. 4.4 Innovation et financement Le plan stratégique européen pour les
technologies énergétiques (plan SET), prévu dans le cadre pour 2020, a porté
les investissements de R&D dans l'Union de 3,2 à 5,4 milliards d'euros par
an et évolue actuellement vers une feuille de route unique intégrée destinée à
orienter les futurs investissements. Pour la période 2014-2020, l'Union
augmente progressivement les investissements dans la recherche et le
développement en rapport avec le climat et l'énergie et, au titre du nouveau
programme «Horizon 2020» de recherche et d'innovation de l'Union, près de 6
milliards d'euros seront consacrés à l'efficacité énergétique, aux technologies
propres à faible intensité de carbone et aux villes et communautés
intelligentes. Davantage de crédits seront également disponibles pour les
instruments financiers, les partenariats publics et privés et les projets de
PME. Quoi qu'il en
soit, l'Union européenne va devoir intensifier sa politique de recherche et
d'innovation pour soutenir le cadre en matière de climat et d'énergie à
l'horizon 2030. Il conviendrait d'engager dès à présent la réflexion, en tenant
compte des progrès accomplis grâce à l'actuel plan SET, en vue de déterminer la
meilleure façon d'y parvenir et de définir les priorités. L'accent devrait être
mis en particulier sur l'accélération des réductions de coûts et la pénétration
des technologies à faible intensité de carbone sur le marché (énergies
renouvelables, efficacité énergétique et procédés industriels à faibles
émissions de carbone dans divers secteurs). À cet effet, il conviendrait principalement
d'augmenter les investissements dans des projets de démonstration à grande
échelle, de stimuler la demande de technologies innovantes et de veiller à la
mise en place de cadres réglementaires appropriés couvrant l'ensemble du marché
unique. Les données disponibles montrent que des réductions de coût comprises
entre 30 et 80 % sont à attendre lorsque les nouvelles technologies
énergétiques parviendront à maturité. Ces activités
pourraient consister notamment à utiliser les recettes générées par le SEQE
pour financer les projets de démonstration à faible intensité de carbone
portant, par exemple, sur les énergies renouvelables et l'efficacité
énergétique, et à mobiliser des investissements privés plus importants par
l'intermédiaire de la Banque européenne d'investissement. Les feuilles de
route pour une économie à faible intensité de carbone élaborées par les
secteurs industriels font clairement apparaître le besoin de développement et
de démonstration à grande échelle de procédés industriels innovants à faibles
émissions de carbone, ainsi que de nouveaux produits peu carbonés à haute
valeur ajoutée. En accord avec la politique d'innovation et la politique
industrielle de l'Union, le principe d'un système NER300 étendu sera donc
examiné en tant que moyen d'orienter les recettes du SEQE vers la démonstration
de technologies innovantes à faible intensité de carbone dans les secteurs
industriels et de la production d'électricité. Une partie des recettes des
enchères pourrait également être utilisée pour encourager de nouvelles mesures
de réduction des émissions de GES, par exemple pour renforcer la convergence et
la cohérence des régimes nationaux de subvention en faveur des énergies
renouvelables, ou pour le développement des interconnexions et le déploiement
des réseaux intelligents, l'accent étant mis sur les États membres à faible
capacité d'investissement. Il ne fait pas de doute que les programmes
nouvellement adoptés de l'Union offrent de nombreuses possibilités aux États
membres pour promouvoir les énergies renouvelables et améliorer les niveaux
minimaux d'efficacité énergétique. Des fonds européens sont disponibles pour la
période 2014-2020 au titre des Fonds structurels et d'investissement européens,
avec une enveloppe d'au moins 23 milliards d'euros réservée à l'objectif
thématique «Transition vers l'économie à faible intensité de carbone». Cela
représente une augmentation sensible du soutien de l'UE en faveur du
déploiement massif des solutions basées sur les énergies renouvelables,
l'efficacité énergétique, le transport urbain à faibles émissions de carbone et
les réseaux intelligents dans l'Union européenne. Une priorité beaucoup plus
importante devrait être accordée à la structuration et au déploiement de
nouveaux instruments financiers (ou à la recapitalisation d'instruments
existants), qui renforceront la confiance des investisseurs de sorte que les
fonds publics pourront être utilisés pour attirer plus efficacement les
capitaux privés. Il faut cependant engager une réflexion sur
les instruments qui seront nécessaires au-delà de 2020 pour aborder les
questions liées au climat et à l'énergie, y compris les conséquences pour les
États membres des écarts de prix décrits dans la section 2.1. Il importera
également de développer l'ingénierie financière et de faciliter l'accès des PME
au financement. De tels instruments devraient également permettre aux autorités
locales et régionales d'investir et d'exploiter les possibilités de solutions à
faible intensité de carbone, comme c'est le cas actuellement avec l'initiative
«Villes intelligentes» de l'Union, qui soutiendra les villes et les régions qui
adoptent des mesures ambitieuses et d'avant-garde pour réduire de 40 % les
émissions de gaz à effet de serre en 2020 grâce à une utilisation et à une
production durables de l'énergie[20].
5. Contexte international Le nouveau plan pour 2030 doit tenir compte de
la situation internationale actuelle et de son évolution probable. Le paysage
énergétique est en profonde mutation. Il est évident que, jusqu'en 2030, la demande
énergétique va augmenter sur le plan mondial, en particulier en Asie, et qu'il
faut s'attendre à une forte augmentation des importations
d'hydrocarbures dans des pays comme la Chine et l'Inde. L'augmentation de la
demande énergétique devrait être en partie compensée par le développement de
nouvelles ressources, rendu possible par le progrès technologique (offshore
profond, techniques de récupération assistée, ressources non conventionnelles)
et par la diversification géographique connexe de la production et des
itinéraires commerciaux (en particulier pour le gaz naturel liquéfié). Les flux commerciaux et les prix de l'énergie sont fortement influencés
par ces évolutions, ce qui aura des conséquences pour l'UE étant donné sa forte
dépendance à l'égard des importations. Dans le même temps, la mondialisation
des flux de l'énergie et la diversification des acteurs internationaux créent
une impulsion propice à la création d'une nouvelle approche en faveur d'une
gouvernance énergétique mondiale fondée sur un ensemble de règles. Les efforts déployés par les partenaires
internationaux de l'Union pour réduire les émissions de gaz à effet de serre
sont inégaux. L'approche ascendante («bottum-up») du processus d'engagements
Copenhague-Cancun a fait franchir un pas important, quoique inadéquat, sur la
voie d'un système plus rassembleur, en vertu duquel la Chine, l'Inde, le
Brésil, les États-Unis, l'UE et plus de 100 pays (représentant plus de 80 %
des émissions mondiales) se sont engagés collectivement sur des mesures
précises en faveur du climat. D'une manière générale, toutefois, l'action en
faveur du climat a été fragmentée et taillée sur mesure en fonction de
conditions économiques spécifiques. Trente-huit pays développés, dont l'UE, ses
États membres et l'Islande, ont pris des engagements juridiquement
contraignants pour une deuxième période au titre du protocole de Kyoto, qui
représentent une réduction moyenne d'au moins 18 % par rapport aux niveaux
de 1990. Un pays supplémentaire s'est engagé par rapport à la première période
d'échanges, mais le Japon, la Nouvelle Zélande et la Fédération de Russie n'ont
pas pris de nouveaux engagements. Encadré 3: Progrès accomplis sur le plan international dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre En 2012, les émissions mondiales de dioxyde de carbone ont augmenté de 1,1 %, mais à un rythme plus faible que l'augmentation annuelle moyenne de 2,9 % enregistrée au cours de la dernière décennie. Les principaux émetteurs de CO2 sont à présent la Chine (29 % des émissions mondiales), les États-Unis (16 %), l'UE (11 %), l'Inde (6 %), la Fédération de Russie (5 %) et le Japon (3,8 %). Les émissions de CO2 de la Chine ont très fortement augmenté, d'environ 290 % depuis 1990, et d'environ 70 % depuis 2005. Les émissions par habitant sont aujourd'hui à peu près au même niveau que celles de l'UE, c'est-à-dire environ 7 tonnes. En 2012, les émissions de CO2 des États-Unis ont diminué de 4 %, et ont chuté de plus de 12 % par rapport à 2005. Les émissions par habitant sont toutefois nettement plus élevées et étaient de 16,4 tonnes en 2012. Cette diminution sensible des émissions est largement due à l'exploitation du gaz de schiste domestique, qui a supplanté le charbon dans le secteur de la production d'électricité. Les émissions de l'Inde ont augmenté de 6,8 % en 2012, soit 53 % d'augmentation entre 2005 et 2012 et 200 % d'augmentation depuis 1990, bien que les émissions par habitant, inférieures à 2 tonnes, restent beaucoup plus faibles que dans l'UE. Les émissions du Japon n'ont subi aucune variation entre 2005 et 2012, mais elles ont augmenté depuis 1990 et suivent une courbe ascendante. Récemment, le Japon a considérablement réduit l'ampleur de ses projets de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2020, dans le contexte d'une révision de sa politique énergétique entreprise à la suite de l'accident nucléaire de Fukushima. L'Australie et le Canada en ont fait de même. La Chine est aujourd'hui, avec l'Union
européenne, le plus gros investisseur dans le secteur des énergies
renouvelables et elle a lancé une série de systèmes régionaux d'échange de
droits d'émission couvrant les principales régions économiques en vue de la
création d'un système national, qui sont principalement axés sur la pollution
atmosphérique et la sécurité d'approvisionnement au niveau local. Les
États-Unis ont réduit leurs émissions de GES, en accord avec l'objectif qu'ils
se sont fixé de réduire ces émissions de 17 % par rapport à 2005 d'ici à 2020,
non seulement du fait du passage du charbon au gaz, mais aussi grâce à des
normes d'émission de CO2 plus strictes pour les voitures, au
développement des énergies renouvelables et à un secteur privé dynamique qui
investit massivement dans les nouvelles technologies et l'innovation. Le
Brésil, quant à lui, a redoublé d'efforts pour mettre un terme à la
déforestation à grande échelle. Si l'Union européenne domine aujourd'hui le
marché mondial des technologies à faibles émissions de carbone, d'autres
grandes économies à croissance rapide se sont découvert un intérêt stratégique
à la concurrencer sur ces nouveaux marchés. Une politique
plus ambitieuse en matière de climat et d'énergie permettra à l'Europe de
conserver son avance sur ces marchés mondiaux en plein essor. Globalement, il subsiste un écart d'ambition
notable entre les mesures d'atténuation prévues et ce qui serait nécessaire
pour limiter la hausse de la température mondiale à moins de 2 °C[21].
C'est la raison pour laquelle les Parties à la Conférence des Nations unies sur
les changements climatiques ont engagé en 2011 un processus visant à parvenir à
la conclusion, à Paris, en décembre 2015, d'un nouvel accord international sur
le climat qui serait applicable à toutes les Parties et couvrirait la période
postérieure à 2020. Les Parties devraient être en mesure
de présenter leur contribution pour le premier trimestre 2015, afin de ménager
suffisamment de temps pour les discussions et les analyses au regard de
l'objectif convenu de limiter l'augmentation de la
température mondiale à moins de 2 °C. L'Union
quant à elle devrait être prête à tenir son rôle et à prendre d'autres mesures
ambitieuses pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre et promouvoir
les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique. Une telle initiative
est dans notre propre intérêt, mais nous devrions aussi inciter nos partenaires
internationaux à s'engager dans la lutte mondiale contre le changement
climatique. Le renforcement de l'action au niveau international serait
également bénéfique à la compétitivité à long terme de la base industrielle de
l'Union. 6. Prochaines
étapes Selon la Commission, les éléments clés du
nouveau cadre en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030 devraient
consister en un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de
l'UE, à répartir équitablement entre les États membres sous la forme
d'objectifs nationaux contraignants, en une réforme du système d'échange de
quotas d'émission, en un objectif fixé au niveau de l'UE concernant la
proportion d'énergies renouvelables et en un nouveau processus de gouvernance
européenne pour les politiques en matière de climat et d'énergie, fondé sur les
plans des États membres pour une énergie compétitive, sûre et durable.
L'efficacité énergétique continuera de jouer un rôle important pour la
réalisation des objectifs de l'Union en matière de climat et d'énergie, et cet
aspect fera l'objet d'une évaluation dont les résultats seront publiés dans le
courant de l'année 2014. La Commission invite le Conseil et le
Parlement européen à approuver d'ici la fin de l'année 2014 l'engagement
de l'Union européenne de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 %,
qu'elle prendra d'ici le début de l'année 2015 dans le cadre des négociations
qui s'achèveront à Paris en décembre 2015. L'Union devrait aussi se préparer à
participer activement au sommet organisé par le Secrétariat général des Nations
unies en septembre 2014. La Commission invite également le Conseil et
le Parlement européen à approuver l'objectif de 27 % au moins
d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'Union européenne
d'ici à 2030, à atteindre au moyen d'engagements précis pris par les États
membres eux-mêmes et renforcés par des mécanismes facilitateurs et des
indicateurs mis en place au niveau de l'Union. La Commission invite en outre le Conseil et le
Parlement européen à approuver l'approche de la Commission concernant les
futures politiques dans les domaines du climat et de l'énergie, ainsi que sa
proposition d'établir un système simplifié mais efficace de gouvernance
européenne pour atteindre les objectifs en matière de climat et d'énergie. [1] Données d’Eurostat sur le secteur des biens et services
environnementaux. [2] Changements climatiques 2013: The Physical Science
Basis; Groupe de travail I du GIEC; Résumé à l'intention des décideurs, octobre
2013. [3] COM(2013) 169 final: Livre vert «Un cadre pour les
politiques en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030» [4] COM(2011) 885 Feuille de route pour l'énergie à
l'horizon 2050; COM(2011) 112 Feuille de route vers une économie compétitive à
faible intensité de carbone à l’horizon 2050. [5] http://ec.europa.eu/energy/consultations/20130702_green_paper_2030_en.htm
[6] COM(2011) 885 [7] COM(2014)14 [8] Les secteurs couverts par le SEQE représentent 11 000
installations fixes intervenant dans la production d'électricité et l'industrie
manufacturière et qui consomment beaucoup d'énergie. [9] COM(2012) 595 [10] COM(2013) 17 [11] COM(2013) 659 [12] COM(2014) 20 [13] C(2013) 7243 [14] http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_state_aid_environment/index_en.html [15] COM(2014) 21; SWD(2014) 19; SWD(2014) 20. [16] COM(2014) 23, C(2014) 267 [17] COM(2011) 144 [18] COM(2011) 169 [19] COM(2013) 479 [20] http://setis.ec.europa.eu/set-plan-implementation/technology-roadmaps/european-initiative-smart-cities [21] PNUE: The Emissions Gap Report 2013