52009DC0147

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, 1.4.2009

COM(2009) 147 final

LIVRE BLANC

Adaptation au changement climatique: vers un cadre d'action européen

{SEC(2009) 386}{SEC(2009) 387}{SEC(2009) 388}

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. En quoi une stratégie d'adaptation est-elle nécessaire? Pourquoi doit-elle être mise en place au niveau européen? 4

2.1 Les effets d'un climat en mutation 4

2.2 Les arguments économiques en faveur d'une approche stratégique de l'adaptation 6

2.3 Pourquoi agir au niveau européen? 7

3. Le cadre proposé par l'UE: objectifs et mesures 7

3.1 Édifier le socle de connaissances 8

3.2 Intégrer l'adaptation dans les politiques communautaires 9

3.2.1 Renforcer la résilience des politiques sanitaires et sociales 10

3.2.2 Renforcer la résilience du secteur agricole et des forêts 11

3.2.3 Renforcer la résilience de la biodiversité, des écosystèmes et des ressources en eau 12

3.2.4 Renforcer la résilience des zones côtières et marines 13

3.2.5 Renforcer la résilience des systèmes de production et de l'infrastructure physique 14

4. Instruments et financement 15

5. Le travail en partenariat avec les Etats membres 16

6. Dimension externe et travaux en cours dans le cadre de la CCNUCC 17

7. Conclusions – prochaines étapes 18

1. INTRODUCTION

Le changement climatique provoque une hausse des températures terrestres et océaniques et modifie la quantité et les régimes des précipitations, ce qui a pour effets une élévation du niveau moyen global de la mer, un accroissement des risques d'érosion des côtes et une aggravation probable des catastrophes liées au climat. Ces variations du niveau des eaux, des températures et des écoulements ne seront pas sans conséquence sur l'approvisionnement alimentaire, la santé, le secteur industriel, les transports et l'intégrité de l'écosystème. Le changement climatique aura des répercussions économiques et sociales importantes, notamment dans certaines régions et certains secteurs qui seront touchés plus sévèrement que d'autres. Une partie de la population (les personnes âgées, les handicapés, les ménages à faible revenu) devrait aussi souffrir davantage.

La lutte contre le changement climatique doit se faire à deux niveaux. Il s'agit d'abord et avant tout de réduire les émissions de gaz à effet de serre (au moyen de mesures d'atténuation), puis de prendre les mesures d'adaptation qui s'imposent pour faire face aux conséquences inévitables de ce changement. L'Union européenne (UE) a adopté il y a peu des actes législatifs relatifs au changement climatique, qui définissent les mesures concrètes nécessaires à la réalisation de l'objectif fixé par l'UE, à savoir réduire les émissions de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 d'ici à 2020; ces dispositions pourront être modifiées et le taux de réduction porté à 30 % si un accord international est conclu qui prévoit que d'autres pays développés s'engagent à réaliser des réductions d’émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique s'engagent à apporter une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives. Toutefois, même si l'on parvient au niveau mondial à limiter, puis à réduire, les émissions de GES, il faudra du temps pour que la planète se remette des conséquences des gaz à effet de serre déjà présents dans l'atmosphère. Les incidences du changement climatique se feront encore sentir pendant au moins cinquante ans. Aussi est-il nécessaire de prendre des mesures d'adaptation.

L'adaptation a déjà commencé, mais de façon fragmentaire. Il convient à présent d'élaborer une approche plus stratégique qui garantisse l'adoption de mesures d'adaptation rapides et efficaces et une certaine cohérence entre les différents secteurs et les différents niveaux de gouvernance.

Le présent livre blanc établit un cadre visant à réduire la vulnérabilité de l'Union européenne aux effets du changement climatique. Il se fonde sur les réponses à la consultation lancée à grande échelle en 2007 dans le cadre du livre vert intitulé «Adaptation au changement climatique en Europe»[1] et sur d'autres travaux de recherche qui ont permis de mettre en évidence les mesures à prendre à court terme. Ce cadre a vocation à évoluer à mesure que de nouvelles données seront disponibles. Il viendra compléter l'action des États membres et pourra servir de base à des efforts d'adaptation au changement climatique entrepris au niveau international, en particulier dans les pays en développement. L'UE travaille avec les autres États parties à la CCNUCC[2] à la conclusion d'un accord sur le changement climatique pour l'après-2012, accord qui portera tant sur l'adaptation que sur l'atténuation. Les propositions de la Commission en la matière figurent dans la communication intitulée «Vers un accord global en matière de changement climatique à Copenhague»[3].

Renforcer la résilience de l'Union européenne aux effets du changement climatique, c'est aussi la possibilité d'investir dans une économie à faible intensité de carbone, notamment par la mise en avant de l'efficacité énergétique et de l'utilisation de produits «verts». Il s'agit là d'un des objectifs prioritaires du plan de relance de l'économie européenne, qui constitue la réponse de l'UE à la crise économique et qui conduira à l'émergence d'une économie de la connaissance innovante. Dans le même temps, nous pouvons faciliter les changements structurels à travers la modernisation de l'infrastructure européenne et renforcer la compétitivité de notre économie.

L'élaboration de ce cadre est une initiative horizontale; le présent livre blanc s'accompagne de trois documents sectoriels consacrés à l'agriculture[4], à la santé[5] et aux questions ayant trait à l'eau et aux zones marines et côtières[6]. D'autres documents sectoriels pourraient être présentés ultérieurement.

2. En quoi une stratégie d'adaptation est-elle nécessaire? Pourquoi doit-elle être mise en place au niveau européen?

2.1 Les effets d'un climat en mutation

Les effets du changement climatique sont plus ou moins graves selon les régions. Les régions les plus vulnérables d'Europe sont l'Europe du Sud, le bassin méditerranéen, les régions ultrapériphériques et l'Arctique. Les zones de montagne, et en particulier les Alpes, les zones côtières et urbaines et les plaines inondables densément peuplées sont confrontées à des problèmes spécifiques. À l'extérieur de l'Europe, les pays en développement (dont les petits États insulaires) demeureront particulièrement vulnérables.

Le changement climatique aura des répercussions sur un certain nombre de secteurs. Dans le secteur agricole , les changements climatiques prévus auront des retombées sur les rendements agricoles, la conduite de l'élevage et la localisation de la production. La probabilité et la gravité croissantes des phénomènes météorologiques extrêmes augmenteront considérablement le risque de mauvaises récoltes. Le changement climatique aura également une incidence sur les sols, avec la destruction de la matière organique, un facteur essentiel du processus de fertilisation des sols. Il pourrait aussi modifier l'état sanitaire et la productivité des forêts , ainsi que la distribution géographique de certaines essences. Le changement climatique exercera une pression supplémentaire sur les secteurs de la pêche et de l'aquaculture . Les côtes et les écosystèmes marins seront également gravement touchés. Face à la progression des taux d'érosion des côtes, les moyens de défense existants pourraient se révélés insuffisants. Aussi les îles et les régions ultrapériphériques requièrent-elles une attention particulière.

Dans le secteur de l' énergie , le changement climatique aura un effet direct sur l'offre et la demande. Les projections relatives à l'incidence sur les précipitations et la fonte des glaces indiquent que la production d'hydroélectricité pourrait augmenter d'au moins 5 % dans le nord de l'Europe et diminuer d'au moins 25 % dans le sud de l'Europe[7]. La diminution des précipitations et les vagues de chaleur devraient aussi avoir des conséquences néfastes sur le processus de refroidissement des centrales thermiques. La multiplication des pics de demande de refroidissement en été et les conséquences des phénomènes météorologiques extrêmes influeront en particulier sur la distribution d'électricité.

Ces phénomènes ont des répercussions économiques et sociales considérables. Ils sont aussi dommageables pour les infrastructures (bâtiments, transports, approvisionnement en énergie et en eau) et, partant, constituent une réelle menace pour les zones densément peuplées. La situation pourrait encore s'aggraver avec la montée du niveau de la mer. Il sera donc nécessaire d'appliquer, dans les zones terrestres et marines, une approche plus stratégique et à plus long terme en matière d'aménagement du territoire, de transport, de développement régional, d'industrie, de tourisme et d'énergie.

Le tourisme devrait pâtir de la diminution du manteau neigeux dans les régions alpines et de la hausse des températures dans les régions méditerranéennes. De surcroît, les formes de tourisme non durables sont susceptibles d'amplifier les conséquences néfastes du changement climatique.

L'évolution des conditions climatiques aura également des incidences considérables sur la santé des personnes, des animaux et des plantes . Avec la multiplication des phénomènes extrêmes, le nombre des décès et des maladies liés au climat pourrait s'accroître. La propagation de graves maladies infectieuses transmises par vecteur, dont des zoonoses, pourrait aussi s'en trouver facilitée[8]. Le changement climatique compromettra le bien-être des animaux et pourrait également avoir une incidence sur la santé des végétaux en favorisant l'apparition ou la migration d'organismes nuisibles, avec des répercussions négatives sur les échanges d'animaux, de végétaux et de leurs produits.

Le changement climatique modifiera sensiblement la qualité et la disponibilité des ressources en eau , ce qui aura des conséquences pour de nombreux secteurs, dont la production alimentaire, où l'eau est un élément essentiel. Plus de 80 % des terres agricoles sont alimentées par les pluies. La production alimentaire est également tributaire des ressources en eau disponibles pour l'irrigation. La raréfaction de ces ressources pose déjà un problème dans de nombreuses régions d'Europe, et la situation pourrait se détériorer encore avec le changement climatique, puisque l'on s'attend à ce que les zones d'Europe où l'on enregistre de fortes pressions sur les réserves en eau passent de 19 % actuellement à 35 % dans les années 2070. Les pressions migratoires pourraient aussi s'en trouver renforcées.

Le changement climatique jouera un rôle croissant dans la perte de biodiversité et la dégradation des écosystèmes , dont les écosystèmes marins , ce qui nuira aux différentes espèces et aura des répercussions considérables sur les écosystèmes et les services qui y sont liés et dont la société est tributaire. Les écosystèmes ont une fonction directe dans la régulation du climat; ainsi, les tourbières, les zones humides et les fonds pélagiques emmagasinent dans leur sol de grandes quantités de carbone. De leur côté, les marais salants et les dunes protègent contre les tempêtes. D'autres types de services écosystémiques seront également compromis, tels que l'approvisionnement en eau potable, la production alimentaire et les matériaux de construction, et le milieu marin pourrait se détériorer sous l'effet de l'acidification. Certaines pratiques d'utilisation des terres et certaines décisions d'aménagement (par exemple, la construction en zone inondable), ainsi que l'exploitation non durable des mers (notamment, la surpêche), ont rendu les écosystèmes et les systèmes socio-économiques plus vulnérables au changement climatique et ont ainsi réduit leur capacité d'adaptation.

C'est aux responsables politiques que revient la lourde tâche de comprendre les effets du changement climatique et d'élaborer et de mettre en œuvre des stratégies permettant d'assurer une adaptation optimale. L'une des manières de faire face à ces effets et, dans certains cas, de contribuer à la prévention des catastrophes telle qu'elle a été exposée dans une récente communication de la Commission[9] est d'élaborer des stratégies axées sur la gestion et la conservation de l'eau, des terres et des ressources biologiques, qui visent à maintenir les écosystèmes dans un bon état sanitaire et de fonctionnement, à les rendre résistants au changement climatique et à les remettre en état. Certaines données[10] indiquent qu'utiliser la capacité de la nature d'absorber ou de contrôler les incidences dans les zones urbaines et rurales peut être une méthode d'adaptation plus efficace que de se concentrer sur les infrastructures physiques. L'«infrastructure verte»[11] peut être un élément décisif de l'adaptation en ce qu'elle fournit des ressources essentielles à des fins économiques et sociales dans des conditions climatiques extrêmes. On peut citer comme exemple l'amélioration de la capacité de stockage du carbone et de l'eau au niveau des sols ainsi que la conservation de l'eau dans des systèmes naturels pour atténuer les effets de la sécheresse et prévenir les inondations, l'érosion des sols et la désertification.

Actions à mener (UE et États membres) Promouvoir des stratégies destinées à renforcer la résilience face au changement climatique en ce qui concerne la santé, les infrastructures et les fonctions productives des sols, notamment en améliorant la gestion des ressources en eau et des écosystèmes. |

- 2.2 Les arguments économiques en faveur d'une approche stratégique de l'adaptation

Il est possible que certains particuliers ou certaines entreprises (dans des secteurs comme l'agriculture et le tourisme) soient en mesure de réagir aux signaux du marché ou aux évolutions de l'environnement résultant du changement climatique («adaptation autonome»). Il est toutefois peu probable que l'adaptation autonome puisse assurer une adaptation optimale du fait des incertitudes et de l'insuffisance des informations, voire de certaines contraintes financières. Dans ce contexte, nous ne pouvons laisser les particuliers et les entreprises assumer seuls les efforts d'adaptation .

Il convient de préciser également que certaines des mesures d'adaptation qui sont prises peuvent avoir pour effet d'accroître la vulnérabilité au lieu de la réduire . Citons comme exemples de cette mauvaise adaptation le fait que dans certains cas, les infrastructures de protection contre la montée du niveau de la mer ou contre les inondations peuvent perturber la dynamique naturelle des systèmes fluviaux et côtiers ou que les techniques de refroidissement ou d'adduction d'eau peuvent augmenter la consommation énergétique.

La prévention présente des avantages économiques, environnementaux et sociaux indéniables car elle anticipe les conséquences possibles et limite les menaces qui pèsent sur les écosystèmes, la santé des personnes, l'économie et les infrastructures. Même si l'on manque encore d'informations précises sur le coût de l'adaptation, plusieurs sources[12] indiquent d'ores et déjà que les dépenses liées aux mesures de lutte contre le changement climatique (y compris les mesures d'atténuation et d'adaptation) seront bien moindres que le coût de l'inaction à moyen et long terme.

2.3 Pourquoi agir au niveau européen?

Du fait de la variabilité régionale et de la gravité des effets climatiques, la plupart des mesures d'adaptation seront prises au niveau national, régional ou local. Cependant, ces mesures peuvent être appuyées et renforcées par une approche intégrée et coordonnée au niveau communautaire.

L'UE a un rôle particulièrement important à jouer dans les cas où les effets du changement climatique dépassent les frontières nationales (par exemple, bassins fluviaux et maritimes et régions biogéographiques). L’adaptation exigera des États membres qu’ils fassent preuve de solidarité[13] les uns envers les autres pour que les régions défavorisées et les régions qui seront le plus durement touchées par le changement climatique soient à même de prendre les mesures d'adaptation qui s’imposent. En outre, l'action coordonnée de l'Union européenne sera nécessaire dans certains secteurs (comme l'agriculture, l'eau, la biodiversité, la pêche et les réseaux d'énergie) qui sont largement intégrés au niveau de l'UE grâce au marché unique et aux politiques communes.

L'article 4 de la CCNUCC[14] dispose qu'il convient de déployer tous les efforts possibles pour adopter des stratégies d'adaptation nationales ou régionales. Si certains États membres ont déjà mis au point des stratégies nationales, les autres doivent encore s'y atteler. L'UE est bien placée pour faciliter la coordination et l'échange de bonnes pratiques en la matière entre les États membres.

3. Le cadre proposé par l'UE: objectifs et mesures

Le cadre d'adaptation de l'UE a pour objectif d'améliorer la capacité de résilience de l'UE face aux effets du changement climatique. Ce cadre respectera le principe de subsidiarité et appuiera les objectifs généraux fixés par l'UE en matière de développement durable.

Il propose une approche graduelle. Ainsi, la phase 1 (2009-2012) sera consacrée à la préparation d'une stratégie communautaire globale d'adaptation dont la mise en œuvre débutera en 2013, dans le cadre de la phase 2.

La phase 1 s'articulera autour de quatre axes d'action: 1) édifier un socle de connaissances solide sur l'incidence et les conséquences du changement climatique pour l'UE; 2) intégrer l'adaptation dans les domaines d'action clés de l'UE; 3) combiner plusieurs instruments (instruments fondés sur les mécanismes de marché, lignes directrices, partenariats entre les secteurs public et privé) pour assurer la mise en œuvre effective de l'adaptation et 4) renforcer la coopération internationale en matière d'adaptation. La phase 1 n'aboutira que si les autorités communautaires, nationales, régionales et locales coopèrent étroitement.

Les propositions exposées dans le présent document portent sur les mesures à prendre lors de la première phase et ne préjugent pas de la future structure du budget de l'UE ni du cadre financier pluriannuel actuel et futur.

3.1 Édifier le socle de connaissances

Pour être à même de prendre des décisions quant aux meilleures modalités d'adaptation, il est essentiel d'avoir accès à des données fiables sur les effets probables du changement climatique, sur les aspects socio-économiques associés et sur les coûts et avantages des différentes options d'adaptation. Des solutions appropriées ne pourront être définies que si des données supplémentaires concernant l'incidence du climat et la vulnérabilité sont réunies. Il conviendra également de mettre à la disposition des pays tiers, et notamment des pays en développement, les connaissances acquises en matière d'adaptation.

Quantité d'informations et d'études sur ce sujet existent déjà, mais force est de constater que ces données ne sont pas partagées entre les différents États membres. L'un des moyens d'améliorer efficacement la gestion des connaissances serait de créer un centre d'échange d'informations qui servirait d'outil informatique et de base de données en matière d'incidences du changement climatique, de vulnérabilité et de bonnes pratiques dans le domaine de l'adaptation. Ce centre d'échange participerait au système de partage d'informations sur l'environnement[15], une initiative de collaboration entre la Commission européenne et l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) visant à mettre en place, en coopération avec les États membres, un système intégré de partage d'informations sur l'environnement au niveau européen[16]. Le centre d'échange devra également se fonder sur les données géographiques recueillies dans le cadre de la surveillance globale de l'environnement et de la sécurité (GMES).

Il est nécessaire de mettre en place une politique de recherche et de formation de type préventif afin d’améliorer la compréhension des effets du changement climatique et d’encourager le développement de compétences, de méthodes et de techniques permettant de faire face à ces effets. Dans un document de travail publié récemment[17], la Commission expose en détail les besoins de recherche, dont ceux portant sur les incidences du changement climatique et sur l’adaptation. Le changement climatique sera également l'un des principaux sujets d'étude de l'Institut européen d'innovation et de technologie récemment créé et chargé de constituer une communauté de la connaissance et de l'innovation sur le changement climatique et sur l'adaptation.

Les méthodes, les modèles, les ensembles de données et les instruments de prévision disponibles grâce aux technologies de l'information et de la communication aident à comprendre et à prévoir l'incidence des climats, à mettre en évidence les vulnérabilités et à définir les mesures d’adaptation qui conviennent. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour perfectionner ces instruments. Il conviendra d'apprécier la vulnérabilité en coopération avec les États membres dans le cadre d'une série de scénarios climatiques et à différentes échelles géographiques afin d'arrêter des mesures d'adaptation aussi précises que possible. La Commission examine actuellement la manière dont elle pourrait améliorer le suivi des incidences et des mesures d'adaptation afin de définir des indicateurs de vulnérabilité. Il faudra aussi collecter rapidement des informations supplémentaires sur les coûts et les avantages de l'adaptation.

Enfin, il conviendra de renforcer la coordination là où les États membres mènent déjà d'importants travaux de recherche en matière d'adaptation.

Actions à mener (UE et États membres) Prendre les mesures nécessaires pour créer, pour 2011, un centre d'échange d'informations Mettre au point des méthodes, modèles, ensembles de données et instruments de prévision pour 2011 Définir pour 2011 des indicateurs permettant de mieux contrôler les effets du changement climatique, la vulnérabilité et les progrès en matière d'adaptation Évaluer les coûts et avantages des options d'adaptation pour 2011 |

- 3.2 Intégrer l'adaptation dans les politiques communautaires

L'adaptation doit être placée au cœur des politiques communautaires. Cet exercice doit être préparé consciencieusement et reposer sur une analyse scientifique et économique solide. Dans chaque domaine d'action, il conviendra d'examiner la manière de recentrer ou de remanier les différentes mesures afin de faciliter l'adaptation. Les options en la matière diffèreront d'un secteur à l'autre et, dans certains cas, nécessiteront des financements. Pour chaque secteur, un travail supplémentaire devra être fourni pour permettre de mieux comprendre les incidences du changement climatique, de définir des solutions adaptées et de trouver les financements nécessaires. Cet examen devrait débuter au cours de la phase 1 (2009-2012).

Dans tous les secteurs, il conviendra de répondre aux questions clés suivantes:

- Quelles sont les incidences réelles et potentielles du changement climatique dans le secteur considéré?

- À combien évalue-t-on le coût de l'action/l'absence d'action?

- De quelle manière les mesures proposées influencent-elles les politiques menées dans les autres secteurs ou interagissent-elles avec celles-ci?

Indépendamment de ces questions et compte tenu de l'incidence prévue, en particulier sur certains secteurs clés de l'UE, il est essentiel de prendre rapidement des mesures d'adaptation. Les secteurs mentionnés ci-après sont ceux dans lesquels l'Union européenne intervient activement et qui requièrent des stratégies d'adaptation définissant les types de mesures nécessaires. Il conviendra de privilégier les mesures d'adaptation qui produiront des avantages sociaux et/ou économiques nets, indépendamment du caractère incertain des prévisions futures (mesures dites «sans regret»). La priorité sera aussi donnée aux mesures qui se révèleront bénéfiques tant pour l'atténuation que pour l'adaptation.

3.2.1 Renforcer la résilience des politiques sanitaires et sociales

La stratégie de l'UE dans le domaine de la santé[18] prévoit des mesures d'adaptation. Si l'essentiel de la politique de santé relève des États membres, le rôle de l’Union européenne est de les aider en prenant des mesures dans le cadre du programme communautaire de santé[19] ou par d'autres moyens, conformément aux dispositions de l'article 152 du traité[20]. Elle doit examiner, en coopération avec l'OMS et les agences communautaires, les moyens d'assurer la surveillance et le contrôle des effets du changement climatique sur la santé (surveillance épidémiologique, contrôle des maladies transmissibles et incidences des phénomènes extrêmes). Des informations complémentaires figurent dans un document de travail consacré à la santé et à l'adaptation au changement climatique.

Le problème des conséquences sur la santé des animaux sera traité principalement au niveau de l'exploitation, mais compte tenu également de la densité de population animale de certaines régions et des déplacements types actuels des animaux vivants. La stratégie de santé animale de l'Union européenne[21] vise à établir des priorités dans la lutte contre les maladies, à améliorer la collecte des données et à renforcer la surveillance des maladies animales existantes. Elle privilégie les actions de prévention des maladies (par la biosécurité, par exemple) plutôt que l'adoption de mesures de réaction et prévoit que l'on évalue de quelle manière le changement climatique influence l'apparition des maladies.

Dans le domaine social, il devient de plus en plus évident que ceux qui disposent de peu de ressources sont plus vulnérables aux effets du changement climatique. Pour porter leurs fruits, les mesures d'adaptation doivent répartir les charges équitablement et tenir compte des incidences sur l'emploi et sur la qualité de vie des catégories sociales à faible revenu. La dimension sociale des mesures d'adaptation doit être prise en considération dans les processus communautaires en cours dans les secteurs de l'emploi et des affaires sociales, et tous les partenaires sociaux doivent être associés à cette entreprise.

Action (EU and Member States) Élaborer des lignes directrices et mettre au point des mécanismes de surveillance relatifs aux incidences du changement climatique sur la santé pour 2011 Renforcer les systèmes de surveillance des maladies animales existantes et de lutte contre ces maladies Évaluer les incidences du changement climatique et des mesures d'adaptation sur l'emploi et sur le bien-être des catégories sociales vulnérables |

- 3.2.2 Renforcer la résilience du secteur agricole et des forêts

La majeure partie des terres de l'UE étant gérées par des agriculteurs, la PAC est bien placée pour jouer un rôle central dans l'adaptation, non seulement en aidant les agriculteurs à adapter leur production au changement climatique, mais aussi en contribuant à étendre l'offre de services écosystémiques liés à des modes de gestion des terres spécifiques. En ce sens, il convient d'encourager les États membres à inscrire l'adaptation au changement climatique dans les trois volets du développement rural consacrés à l'amélioration de la compétitivité, de l'environnement et de la qualité de vie dans les zones rurales. On pourra également examiner l'applicabilité des mesures à une échelle territoriale plus large que la seule exploitation agricole. On pourra recourir au système de conseil agricole pour diffuser les connaissances et inciter à l'adoption de nouvelles méthodes et techniques de gestion agricole facilitant l'adaptation au changement climatique.

Plus généralement, il conviendra de veiller à ce que la PAC fournisse un cadre adapté à la production durable et, partant, donne au secteur agricole les moyens de faire face aux problèmes que pose le changement climatique. Il s'agira, entre autres, d'examiner les dispositions en matière de quantité d'eau et de qualité de l'eau à intégrer dans les instruments de la PAC correspondants, ainsi que d'encourager une utilisation efficace de l'eau dans le secteur agricole, en particulier dans les régions où s'exercent des pressions sur les ressources en eau. Une réflexion sur la possibilité d'aider les exploitations particulièrement vulnérables aux effets du changement climatique pourra également être lancée. Des informations complémentaires figurent dans un document de travail consacré à l'agriculture et à l'adaptation au changement climatique. Dans tous les cas, la contribution que pourrait apporter la PAC à l'adaptation au changement climatique devra aussi être examinée lors de la révision de la PAC, après 2013.

Il pourrait être utile de réviser la stratégie forestière de l'UE afin de mettre à jour les éléments ayant trait au climat; il conviendrait de lancer un débat, dans le cadre du plan d'action de l'Union européenne en faveur des forêts, sur les différentes approches communautaires possibles en matière de protection des forêts et de systèmes d'information sur les forêts.

Actions à mener (UE et États membres) Assurer la prise en considération des mesures d'adaptation et de gestion de l'eau dans les stratégies et programmes nationaux de développement rural pour la période 2007-2013 Étudier les moyens d'intégrer l'adaptation dans les trois volets du développement rural et d'apporter le soutien nécessaire à la production durable, y compris la manière dont la PAC peut contribuer à promouvoir une utilisation rationnelle de l'eau dans le secteur agricole Examiner la capacité du système de conseil agricole à renforcer la formation et les connaissances en matière de nouvelles technologies facilitant l'adaptation et à encourager l'adoption de celles-ci. Actualiser la stratégie forestière et lancer un débat sur les approches communautaires possibles en matière de protection des forêts et de systèmes d'information sur les forêts |

- 3.2.3 Renforcer la résilience de la biodiversité, des écosystèmes et des ressources en eau

Les services écosystémiques tels que le piégeage du carbone, la protection contre les inondations et la prévention des risques d'érosion des sols sont directement liés au changement climatique; c'est pourquoi il est essentiel, pour lutter contre les conséquences les plus extrêmes de ce changement, de veiller au bon état des écosystèmes. Une approche globale et intégrée est nécessaire pour assurer le maintien et le renforcement des écosystèmes et des biens et services qu'ils fournissent. Un certain nombre d'États membres ont mis au point des initiatives pour protéger leurs infrastructures terrestres et leurs infrastructures du secteur de l'eau. Une plus grande coordination au niveau européen pourrait permettre d'améliorer encore la situation.

Pour ce qui est de l'eau, un certain nombre des politiques communautaires actuelles contribuent aux efforts d'adaptation. La directive-cadre sur l'eau[22], en particulier, établit un cadre juridique destiné à protéger et à remettre en état les eaux européennes d'ici à 2015, ainsi qu'à assurer leur exploitation durable à long terme. Il sera tenu compte, dans les plans de gestion des bassins hydrographiques prévus pour 2009 au titre de ladite directive, de l'incidence du changement climatique; quant aux plans de la génération suivante, qui seront publiés en 2015, ils devront intégrer tous les aspects de la résistance au climat. Il conviendra également d'intégrer comme il se doit le changement climatique dans la mise en œuvre de la directive «Inondations»[23]. La mise en œuvre intégrale de cette directive par les États membres de l'UE contribuera à renforcer la capacité de résilience et facilitera les efforts d'adaptation.

Pour ce qui est de la rareté de la ressource en eau, la Commission établira s'il est nécessaire de réglementer plus avant les normes des équipements utilisateurs d'eau ainsi que l'utilisation rationnelle de l'eau dans le secteur agricole, dans les foyers et dans les bâtiments. En 2012, lors de l'examen de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l'eau et de la stratégie sur la rareté de l'eau et sur la sécheresse[24], il conviendra d'évaluer les solutions possibles pour augmenter la capacité de stockage de l'eau des écosystèmes afin d'améliorer la capacité de résilience face à la sécheresse et de réduire les risques d'inondation. Le document d'accompagnement expose plus en détail les questions ayant trait à l'eau.

Quant aux habitats, il devra être tenu compte des incidences du changement climatique dans la gestion de Natura 2000[25] afin d'assurer la diversité des zones naturelles et une connexion entre ces dernières et, partant, de permettre aux espèces de migrer et de survivre lorsque les conditions climatiques changent. À l'avenir, il pourra être nécessaire d'envisager de rendre le paysage perméable de manière à améliorer l'interconnexion des zones naturelles.

Actions à mener (UE et États membres) Étudier les possibilités d'améliorer les politiques et d'élaborer des mesures pour lutter tant contre la perte de biodiversité et que contre le changement climatique, dans le cadre d'une approche intégrée, afin de tirer parti des bénéfices dans ces deux domaines et d'éviter que les écosystèmes ne réagissent en accélérant le réchauffement planétaire Élaborer, pour la fin de l'année 2009, des lignes directrices et une série d'instruments (orientations et échange de bonnes pratiques) permettant la mise au point de plans de gestion des bassins hydrographiques qui intègrent tous les aspects de la résistance au climat Veiller à ce qu'il soit tenu compte du changement climatique dans la mise en œuvre de la directive «Inondations» Apprécier la nécessité éventuelle d'arrêter des mesures supplémentaires pour promouvoir une utilisation plus efficace de l'eau dans le secteur agricole, dans les foyers et dans les bâtiments Étudier les politiques et mesures possibles pour augmenter la capacité de stockage de l'eau des écosystèmes en Europe Rédiger des lignes directrices pour 2010 sur la prise en considération des effets du changement climatique dans la gestion des sites Natura 2000 |

- 3.2.4 Renforcer la résilience des zones côtières et marines

Il conviendra également d'intégrer comme il se doit le changement climatique dans la mise en œuvre de la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin»[26], qui dispose que les eaux marines de l'UE devront se trouver dans un bon état écologique au plus tard en 2020. La pleine application de ces directives par les États membres de l'UE contribuera à renforcer la résilience et à encourager les efforts d'adaptation.

Il est également nécessaire de définir une approche plus cohérente et plus intégrée de l'aménagement et de la gestion des zones côtières et maritimes. La politique maritime intégrée servira de cadre pour inscrire de manière cohérente les efforts d'adaptation dans les politiques et mesures sectorielles et spécifiques. Il faudra consentir des efforts supplémentaires pour garantir le plein respect et le renforcement des dispositions de la recommandation relative à la gestion intégrée des zones côtières (GIZC)[27]. Le suivi de la feuille de route pour la planification de l'espace maritime[28] intégrera l'adaptation au changement climatique dans la gestion des zones côtières et maritimes. Le document d'accompagnement expose plus en détail les questions ayant trait à l'eau.

Le changement climatique exerçant aussi une pression supplémentaire sur les pêcheries européennes, il conviendra de prendre cet aspect en considération pour assurer leur durabilité à long terme dans le cadre de la réforme à venir de la politique commune de la pêche.

Soucieuse d'assurer une approche coordonnée et intégrée de l'adaptation dans les zones côtières et marines et de tenir compte des questions transfrontalières, la Commission rédigera des orientations sur les bonnes pratiques en matière d'adaptation applicables dans ces zones.

Actions à mener (UE et États membres) Veiller à ce qu'il soit tenu compte de l'adaptation dans la politique maritime intégrée, dans la mise en œuvre de la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin», et dans la réforme de la politique commune de la pêche Rédiger des orientations communautaires sur l'adaptation dans les zones côtières et marines |

- 3.2.5 Renforcer la résilience des systèmes de production et de l'infrastructure physique

La protection des infrastructures existantes et à venir contre les incidences du changement climatique incombera pour l'essentiel aux États membres. L'Union européenne a néanmoins un rôle important à jouer en la matière, lequel consiste à promouvoir les bonnes pratiques en aidant au développement des infrastructures et à l'élaboration de normes applicables à la construction[29]. Le renforcement de la capacité de résilience des infrastructures de transport et des réseaux d'énergie existants nécessite l'adoption d'une approche commune et coordonnée qui permette d'apprécier la vulnérabilité des infrastructures vitales face aux phénomènes météorologiques extrêmes. C'est sur cette base que pourront être fondés les choix stratégiques en matière de réseaux, de réserves et de sécurité énergétique et que l'on pourra assurer la stabilité des réseaux et services de transport. L'adaptation devrait être prise en considération dans le cadre de l'analyse stratégique de la politique énergétique. Quant à la notion de résistance au climat, il conviendrait d'en tenir compte dans les projets d'infrastructure bénéficiant de financements communautaires en se fondant sur des méthodes qui restent à définir. Ces dernières seraient ensuite intégrées dans les lignes directrices des programmes RTE-T[30] et RTE-E[31] et dans la politique de cohésion de l'UE. On examinera les implications qu'aurait le fait de subordonner les investissements publics et privés à l'évaluation de l'incidence des climats, ainsi que la possibilité d'introduire des critères de durabilité - et de tenir compte du changement climatique - dans les normes harmonisées applicables à la construction, et par exemple d'élargir ou d'étendre les eurocodes existants. Enfin, la Commission travaillera de concert avec les États membres et les parties prenantes à l'élaboration de lignes directrices et à l'échange de bonnes pratiques afin de veiller à ce qu'il soit tenu compte des incidences du changement climatique lors de la mise en œuvre des directives «Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement» (EIE) et «Évaluation des incidences des plans et programmes sur l'environnement» (ESIE) et des politiques d'aménagement du territoire.

Actions à mener (UE et États membres) Prendre en considération les incidences du changement climatique dans le cadre de l'analyse stratégique de la politique énergétique Définir des méthodes pour la conception de projets d'infrastructures «à l'épreuve du climat» et étudier comment les intégrer dans les lignes directrices applicables aux programmes RTE-T et RTE-E et dans les orientations sur les investissements au titre de la politique de cohésion pour la période actuelle Examiner la possibilité de faire de l'évaluation de l'incidence des climats une condition préalable aux investissements publics et privés Évaluer la possibilité d'intégrer les incidences du changement climatique dans les normes de construction (par ex. les eurocodes) Élaborer d'ici à 2011 des lignes directrices visant à assurer la prise en considération des incidences du changement climatique dans les directives EIE et ESIE |

- 4. Instruments et financement

Selon le rapport Stern, les contraintes financières sont l'un des principaux obstacles à l'adaptation. Le changement climatique est l'une des priorités du cadre financier pluriannuel pour la période actuelle (2007-2013), et il importe de veiller à ce que les fonds disponibles soient utilisés de manière à refléter cette priorité. Il est possible d'améliorer les efforts d'adaptation entrepris par les États membres et de mieux cibler l'utilisation des ressources et des instruments financiers disponibles. L'utilisation des fonds publics et des aides d'État devrait faire l'objet d'une attention particulière afin de veiller à ce qu'ils ne favorisent pas une adaptation inefficace.

Le plan de relance de l'économie européenne (PREE) adopté récemment contient un certain nombre de propositions relatives aux investissements liés au changement climatique. Ils concernent entre autres la modernisation des infrastructures européennes, la mise en avant de l'efficacité énergétique dans les bâtiments et l'utilisation de produits «verts»[32]. Ces propositions faciliteront une adaptation plus poussée au changement climatique, et l'on étudiera leurs résultats pour définir les besoins à venir. Les États membres qui envisagent d'investir dans les infrastructures pour faire face à la crise économique devraient veiller à ce que les initiatives prises en ce sens tiennent pleinement compte des besoins en matière d'adaptation.

Dans les prochaines années, il sera essentiel que les secteurs concernés élaborent des stratégies et procèdent à l'estimation des coûts des mesures d'adaptation afin que ceux-ci soient pris en considération dans les futures décisions financières.

L'optimisation du recours aux assurances et autres produits de services financiers pourrait également être envisagée. Il serait utile d'évaluer si certains acteurs/secteurs privés (comme les fournisseurs de services publics, infrastructure critique) doivent être couverts par une assurance intempéries standard obligatoire. Lorsqu'il n'existe pas d'assurance, par exemple pour les bâtiments situés dans des plaines inondables, il pourrait être nécessaire de recourir à des régimes d'assurances bénéficiant d'un soutien public. Étant donné les effets transfrontaliers du changement climatique, il pourrait être bénéfique de promouvoir un système d'assurance à l'échelle de l'UE plutôt que des régimes nationaux ou régionaux.

Toutes les stratégies d'adaptation devraient tenir compte du rôle joué par les instruments spécialisés fondés sur les mécanismes du marché et encourager la conclusion de partenariats entre secteur public et privé, qui pourraient ainsi partager les investissements, les risques, les bénéfices et les responsabilités associés aux mesures d'adaptation entreprises. Ces instruments peuvent être des régimes d'incitation en faveur de la protection des services écosystémiques ou de projets améliorant la résilience des écosystèmes et des secteurs économiques, sous la forme de paiements en contrepartie des services fournis pour l’écosystème (PES).

Il conviendrait de tirer parti de la possibilité d'utiliser à des fins d'adaptation les revenus générés par la vente aux enchère de quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SCEQE). La directive révisée régissant ce système à partir de 2013[33] prévoit qu'au moins 50 % des revenus générés par la vente aux enchères de quotas devraient être utilisés, entre autres, pour l'adaptation dans les États membres et dans les pays en développement. Ces revenus complémentaires seront essentiels pour partager les coûts de l'adaptation entre les secteurs privé et public.

Actions à mener (UE et États membres) Estimer les coûts d'adaptation dans les domaines politiques concernés afin qu'ils puissent être pris en considération dans les futures décisions financières Examiner plus en détail l'utilisation potentielle des mesures de financement innovantes dans un but d'adaptation Étudier les possibilités pour les assurances et autres produits financiers de compléter les mesures d'adaptation et de fonctionner en tant qu'instruments de partage des risques Encourager les États membres à utiliser les revenus du SCEQE à des fins d'adaptation |

- 5. Le travail en partenariat avec les Etats membres

Pour soutenir la coopération en matière d'adaptation et guider les progrès du cadre d'action européen, la Commission a l'intention de créer un groupe de pilotage consacré aux incidences du changement climatique et à l'adaptation, dont elle remplira les fonctions de secrétariat (après avoir procédé à l'évaluation habituelle des conséquences de cette création en termes d'organisation et de ressources). Ce groupe réunira des représentants des États membres de l'UE qui participent à la formulation de programmes d'adaptation nationaux et régionaux et consultera des représentants de la société civile et de la communauté scientifique.

Le groupe de pilotage recevra le soutien d'un certain nombre de groupes techniques, qui traiteront en particulier des progrès réalisés dans les secteurs clés (agriculture et foresterie, biodiversité, eau, océans et mers, énergie, santé, etc.).

Le groupe de pilotage jouera un rôle dans la mise en place des quatre piliers présentés plus haut afin de favoriser l'élaboration de la stratégie de l'UE et de préparer des stratégies nationales d'adaptation dans les États membres. Il étudiera également quel niveau est le plus approprié pour la meilleure mise en œuvre de chaque action.

Lors de la phase initiale, le groupe de pilotage se concentrera sur le suivi des progrès en matière de renforcement des connaissances de base, en particulier sur la création d'un centre d'échange d'informations. Il proposera une approche coordonnée afin de réunir des connaissances solides concernant les effets du changement climatique, d'évaluer les risques de ce dernier pour l'UE, la marge d'amélioration de la capacité de résilience face au changement climatique et le coût des risques et des possibilités engendrés par celui-ci.

Actions à mener (UE et États membres) Prendre la décision d'établir, au plus tard le 1er septembre 2009, un groupe de pilotage «Incidences du changement climatique et adaptation» pour accroître la coopération en matière d'adaptation Encourager le perfectionnement de stratégies d'adaptation nationales et régionales dans le but de les rendre obligatoires afin d'envisager l'adoption de stratégies obligatoires- à partir de 2012 |

- 6. Dimension externe et travaux en cours dans le cadre de la CCNUCC

De nombreux pays subissent déjà les conséquences du changement climatique et il est urgent de travailler avec eux, notamment avec les pays voisins et les pays en développement les plus vulnérables, ainsi que d'améliorer leur résilience et leur capacité d'adaptation aux effets néfastes. L'adaptation devrait faire partie intégrante de toutes les politiques extérieures de l'UE. Elle devrait être incorporée dans la politique commerciale, notamment par la libéralisation du commerce des biens et services environnementaux et par la signature d'accord de libre-échange (ALE). Il existe un vaste potentiel dans le domaine du commerce vert, qui peut contribuer à stimuler la croissance et à créer de l'emploi. L'Union européenne doit explorer cette voie et les avantages mutuels qui peuvent en découler dans ses relations avec ses principaux partenaires.

La coopération extérieure de l'UE devrait fortement contribuer à promouvoir l'adaptation dans les pays partenaires. Les programmes d'assistance financière bilatéraux et régionaux auront pour but l'intégration de l'adaptation dans tous les secteurs concernés. L'examen en cours de la stratégie communautaire d’intégration de l’environnement et l'examen à mi-parcours des stratégies de coopération de la CE fourniront l'occasion d'insister sur la nécessité d'intégrer les besoins en matière d'adaptation.

En vue de favoriser l'adaptation dans les pays en développement, l'UE travaille de concert avec ces derniers pour faciliter l'adoption de mesures d'adaptation efficaces. L'Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique (AMCC) a vu le jour en 2008. Grâce à l'AMCC et à d'autres programmes, l'UE apportera son soutien aux pays en développement, en particulier aux pays les moins avancés et aux petits États insulaires en développement.

Dans le cadre de la CCNUCC, l'UE a présenté d'ambitieuses propositions pour encourager l'adaptation par la signature d'un accord mondial pour l'après-2012, notamment grâce au cadre d'action en matière d'adaptation (CAA)[34].

La politique extérieure de l'UE devrait également apporter une contribution substantielle aux efforts d'adaptation, dans les domaines de la gestion de l'eau (Initiative communautaire pour l'eau, Facilité européenne pour l'eau ACP-UE), de l'agriculture, de la biodiversité, des forêts, de la désertification, de l'énergie, de la santé, de la politique sociale (y compris les questions d'égalité entre hommes et femmes), de l'érosion côtière et de la réduction des risques de catastrophes [naturelles][35], ce dernier étant une composante essentielle d'une adaptation réussie.

Un échec en matière d'adaptation pourrait avoir des conséquences au niveau de la sécurité. L'UE procède donc au renforcement de ses systèmes d'analyse et d'alerte rapide et à l'intégration du changement climatique dans les instruments existants comme les mécanismes de prévention des conflits et la réforme du secteur de la sécurité. Les répercussions du changement climatique sur les flux migratoires devraient également être pris en compte dans les réflexions menées d'une manière plus générale au niveau communautaire en ce qui concerne les politiques de sécurité, de développement et migratoires.

Actions à mener (UE et États membres) Redoubler d'efforts pour que l'adaptation fasse partie intégrante de toutes les politiques extérieures de l'UE. Renforcer le dialogue entre les pays partenaires sur les thèmes liés à l'adaptation. Faire progresser le cadre d'action en matière d'adaptation dans le cadre de la CCNUCC. |

- 7. Conclusions – prochaines étapes

L'adaptation est un processus long et continu. Il s'opère à tous les niveaux et exige une étroite coopération entre les parties prenantes. L'UE soutiendra les efforts d'adaptation nationaux et internationaux en veillant à ce que des actions d'adaptation efficaces et financièrement avantageuses bénéficient des ressources adéquates afin d'établir une base durable et économiquement viable pour les générations futures. La Commission examinera régulièrement les progrès de mise en œuvre de la première phase du cadre d'action exposé dans le présent livre blanc dans le but de concevoir une stratégie d'adaptation globale à partir de 2013.

[1] COM(2007) 354.

[2] Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique

[3] COM(2009) 39 du 28.1.2009.

[4] SEC(2009) 417

[5] SEC(2009) 416

[6] SEC(2009) 386

[7] AEE-CCR-OMS - Impacts of Europe’s Changing Climate — 2008 Indicator-based assessment Report 4/2008.

[8] Les zoonoses sont des maladies qui peuvent se transmettre de l'animal à l'homme.

[9] COM(2009) 82: Une approche communautaire de la prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine.

[10] Voir l'analyse d'impact, Green Infrastructure Approach , chap. 4.1, p. 29.

[11] On entend par «infrastructure verte» le réseau interconnecté de zones naturelles comprenant certaines terres agricoles, telles que les voies «vertes», les zones humides, les parcs, les réserves forestières et les communautés végétales indigènes, ainsi que les zones marines qui régulent naturellement les débits d'orage, les températures, les risques d'inondation et la qualité de l'eau, de l'air et des écosystèmes.

[12] Aspects économiques de l'adaptation au changement climatique (OCDE, 2008) et The Stern Review on the Economics of Climate Change (HM Treasury, 2006).

[13] Article 2 du traité instituant la Communauté européenne.

[14] L'article 4 dispose que toutes les Parties, tenant compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation…b) établissent, mettent en œuvre, publient et mettent régulièrement à jour des programmes nationaux et, le cas échéant, régionaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques en tenant compte des émissions anthropiques par leurs sources et de l'absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal, ainsi que des mesures visant à faciliter l'adaptation appropriée aux changements climatiques.

[15] COM(2008) 46.

[16] Le centre d'échange serait relié à d'autres référentiels de données tels que le réseau européen d'observation et de données du milieu marin, l'observatoire de la sécheresse, le système européen d'information sur les feux de forêt, EuroHeat (outil de prévision des vagues de chaleur). Il nécessitera le soutien total et la participation active des États membres. D'autres organismes, tels que l'Institut européen d'innovation et de technologie, pourraient contribuer au fonctionnement de ce centre d'échange.

[17] Document de travail des services de la Commission SEC(2008) 3104.

[18] Livre blanc sur l'approche stratégique en matière de santé COM(2007) 630

[19] Décision n° 1350/2007/CE du 23.10.2007 (JO L 301)

[20] L'article 152 du traité CE dispose qu'«un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté.

[21] COM(2007) 539.

[22] Directive 2000/60/CE.

[23] Directive 2007/60/CE.

[24] COM(2007) 414 final.

[25] Natura 2000 est un réseau communautaire de zones de conservation de la nature créé en vertu des directives communautaires de conservation de la nature.

[26] Directive 2008/56/CE.

[27] Recommandation du Conseil du 30 mai 2002.

[28] COM(2008) 791.

[29] Les eurocodes sont un ensemble de codes de pratiques internationaux unifiés applicables à la conception de bâtiments et d'ouvrages de génie civil, destinés à remplacer à terme les codes nationaux. Voir la recommandation 2003/887/CE de la Commission.

[30] Programme de l'UE pour le réseau transeuropéen de transport. La vulnérabilité du RTE-T au changement climatique et la nécessité d'éventuelles mesures d'adaptation sont un élément du débat lancé par la Commission européenne lors de l'adoption, le 4 février 2009, du livre vert intitulé RTE-T: un réexamen des politiques , COM(2009) 44 final.

[31] Réseaux transeuropéens de l'énergie. Voir le livre vert intitulé Vers un réseau d'énergie européen sûr, durable et compétitif , COM(2008) 782

[32] «TVA verte», exigences en matière de performance environnementale, mesures d'économie d'énergie.

[33] Cette directive doit être adoptée en 2009.

[34] Les divers éléments du cadre d'action en matière d'adaptation de l'UE (CAA) sont décrits dans la communication intitulée Vers un accord global en matière de changement climatique à Copenhague , COM(2009) 39 du 28.1.2009

[35] Communication relative à la stratégie de l'UE pour le soutien à la réduction des risques de catastrophes dans les pays en développement, COM(2009) 82.