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Document 52006DC0639

Rapport de la Commission - Lien entre la Directive ESIE et les fonds communautaires {SEC(2006) 1375}

/* COM/2006/0639 final */

52006DC0639

Rapport de la Commission LIEN ENTRE LA DIRECTIVE ESIE ET LES FONDS COMMUNAUTAIRES {SEC(2006) 1375} /* COM/2006/0639 final */


[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 27.10.2006

COM(2006) 639 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

LIEN ENTRE LA DIRECTIVE ESIE ET LES FONDS COMMUNAUTAIRES {SEC(2006) 1375}

RAPPORT DE LA COMMISSION

LIEN ENTRE LA DIRECTIVE ESIE ET LES FONDS COMMUNAUTAIRES

1. CONTEXTE ET OBJECTIF DU RAPPORT

La directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (la directive «évaluation stratégique des incidences sur l’environnement» (ESIE))[1] a été adoptée en juillet 2001 et devait être transposée dans les États membres pour le 21 juillet 2004. Elle impose l’évaluation environnementale d’un grand nombre de plans et de programmes dans ce domaine préalablement à leur adoption.

Des obligations similaires, mais pas identiques, relatives aux évaluations environnementales ex ante , ont été appliquées au cours de la période de programmation actuelle (2000-2006) aux plans de développement, aux interventions et aux compléments de programmation dans le cadre des Fonds structurels (FS), conformément au règlement (CE) n° 1260/1999 du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels[2],[3]. Ce règlement définit ces fonds comme étant le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) au sens du règlement (CE) n° 1257/1999 et l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP). [4]

Ces plans et programmes des FS ont été spécifiquement exemptés de l’application de la directive ESIE pour la période de programmation actuelle[5], car ils auraient presque certainement été adoptés avant que la directive ne doive être transposée dans les États membres (à savoir le 21 juillet 2004) et auraient fait l’objet d’une évaluation environnementale ex ante . Cette exemption a permis d’éviter tout risque de double emploi ou de conflit entre les obligations d’évaluation découlant de l’application des deux instruments juridiques ainsi que toute incertitude qui eût pu en naître. Elle ne s’applique pas aux périodes de programmation futures (à partir de 2007) prévues par les nouveaux règlements[6].

En vertu de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2001/42/CE, la Commission est tenue de faire «rapport sur le lien existant entre la présente directive et les règlements (CE) n° 1260/1999 et (CE) n° 1257/1999 suffisamment longtemps avant l’expiration des périodes de programmation prévues par lesdits règlements, afin d’assurer une démarche cohérente en ce qui concerne la présente directive et les règlements communautaires ultérieurs».

Le présent rapport vise à remplir cette obligation. Il expose dans les grandes lignes la politique et le cadre juridique de l’environnement et du cofinancement communautaire, explique comment définir le champ d’application de la directive ESIE et quel est son lien avec la période de programmation 2007-2013, compare l’évaluation environnementale ex ante pour la période 2000-2006 avec l’ESIE prévue dans la directive et tire quelques conclusions concernant le lien entre l’ESIE et les FS sur la base de l’expérience passée.

2. L’ENVIRONNEMENT ET LE COFINANCEMENT COMMUNAUTAIRE

Le traité CE prévoit à son article 6 que les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne. Selon l’article 174, paragraphes 2 et 3, «la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté» et «dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, la Communauté tient compte (...) des conditions de l’environnement dans les diverses régions de la Communauté (…), du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions». En outre, un des objectifs du Fonds de cohésion est d’apporter une contribution financière aux projets en matière d’environnement (article 161).

La stratégie de l’Union en faveur du développement durable, approuvée par le Conseil européen de Göteborg en 2001, soulignait qu’il était impératif que le développement durable soit au cœur de toutes les politiques. Elle insistait sur le fait que de meilleures informations sont nécessaires afin d’évaluer les propositions systématiquement.[7] La directive ESIE constitue un instrument important pour fournir ces informations de manière à mieux intégrer les facteurs environnementaux dans les propositions sectorielles lors de leur élaboration et trouver ainsi des solutions plus durables. Ses objectifs sont:

«d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable» (article 1er).

Ces objectifs devront être atteints:

premièrement, en prévoyant que «certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale» (article 1er) et, deuxièmement, en s’assurant que «ces incidences de la mise en œuvre des plans et des programmes sont prises en compte durant l’élaboration et avant l’adoption de ces derniers » (considérant 4).

Pour la période de programmation en cours des Fonds structurels, le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil tient compte de l’article 6 du traité CE dans la mesure où, d’une part, il établit un lien entre la poursuite des objectifs prioritaires des Fonds et, entre autres, le développement durable et la protection et l’amélioration de l’environnement (article 1er) et, d’autre part, il impose à la Commission et aux États membres d'intégrer les exigences de protection de l’environnement dans la définition et la mise en œuvre de l’action des Fonds structurels (article 2). Il prévoit en particulier l’évaluation ex ante de l’intervention de la Communauté, y compris de ses aspects environnementaux (article 41).

De même, le règlement (CE) n° 1257/1999 inclut «la préservation et la promotion d’une agriculture durable à haute valeur naturelle, respectueuse des exigences environnementales» parmi les objectifs du FEOGA (article 2).

Au cours de la période de programmation en cours (2000-2006), le processus de Cardiff a mis davantage l’accent sur l’intégration des considérations environnementales et sur les effets à plus long terme des stratégies sectorielles. En outre, les objectifs et indicateurs environnementaux, l’évaluation environnementale des projets et l’évaluation ex ante des programmes prévue à l’article 41 du règlement 1260/1999 ont été plus utilisés. L’utilisation des fonds a donc joué un rôle important dans la mise en œuvre de la politique environnementale de l’UE.

Pour la prochaine période de programmation (2007-2013) , le processus de financement a été simplifié et décentralisé. Dans le contexte général des réformes, les objectifs suivants ont été retenus: approfondir le développement durable et la protection et l’amélioration de l’environnement, conformément aux conclusions de Göteborg.

Les perspectives financières 2007-2013 ont réduit le nombre de Fonds structurels. Les FS pour la période 2007-2013 se composeront du FEDER et du FSE, plus le Fonds de cohésion (FC). Le Fonds européen pour la pêche (FEP) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ne seront plus des FS au sens strict du terme et relèveront d’une autre rubrique des perspectives financières. Par souci de cohérence et parce que la même logique s’applique dans tous les cas, le présent rapport traite du lien entre la directive ESIE et l’ensemble de ces Fonds, y compris le FC qui, en vertu du nouveau règlement, revêtira la forme d’un programme.

Bien que l'évaluation ex ante soit requise pour les programmes opérationnels (PO), elle ne l’est pas pour les cadres stratégiques nationaux de référence (CSNR) (ni pour les plans stratégiques nationaux pour le FEADER et le FEP); de même, l'évaluation environnementale ex ante n'est plus obligatoire (elle est en fait remplacée par l'évaluation prévue par la directive ESIE).

Le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999[8] dispose que «l’action des Fonds intègre, au niveau national et régional, les priorités de la Communauté en faveur d’un développement durable en renforçant la croissance, la compétitivité et l’emploi, l’inclusion sociale, ainsi que la protection et la qualité de l’environnement» (article 3). Il affirme aussi clairement que les objectifs des Fonds seront poursuivis dans le cadre du développement durable et que la Communauté promeut l’objectif de protection et d’amélioration de l’environnement énoncé à l’article 6 du traité (article 17).

La mission globale du FEADER[9] est de «contribue[r] à la promotion d’un développement rural durable dans l’ensemble de la Communauté» (article 3) et l’un de ses objectifs est «l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural par un soutien à la gestion des terres» (article 4, point b)).

De même, en vertu du règlement n°1198/2006 du Conseil relatif au Fonds européen pour la pêche (FEP), ce dernier a notamment pour objectif de «favoriser la protection et la valorisation de l’environnement et des ressources naturelles dans les cas où ces questions sont liées au secteur de la pêche» et de «favoriser le développement durable et l’amélioration de la qualité de vie dans les zones où des activités sont menées dans le secteur de la pêche» (article 4, paragraphes e) et f)).

Au cours de la prochaine période de programmation, le soutien apporté par ces instruments de cofinancement européen continuera donc à jouer un rôle de catalyseur essentiel dans l’amélioration de l’état de l'environnement.

3. L’APPLICATION DE LA DIRECTIVE ESIE AUX PLANS ET AUX PROGRAMMES FINANCÉS PAR DES FONDS COMMUNAUTAIRES

La directive ESIE s’applique à tous les plans ou programmes qui entrent dans son champ d’application, défini aux articles 2 et 3. L’exemption pour les plans et programmes des FS ne s’appliquera pas au cours de la période de programmation 2007-2013, et les règlements 1083/2006 et 1698/2005 font explicitement référence à la nécessité de prendre l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) et la législation ESIE en considération dans les évaluations à réaliser dans le cadre des Fonds[10]. Il s’ensuit que tout plan ou programme adopté après 2006 au titre des nouveaux règlements et qui entre dans le champ d’application de la directive devra faire l’objet d’une évaluation[11].

Les articles 2 et 3 de la directive ESIE prévoient une série d’examens qui doivent être effectués afin de déterminer si un plan ou programme doit faire l’objet d’une ESIE. L’annexe 1 ci-après (qui repose sur des orientations précédentes élaborées par la Commission)[12] analyse brièvement la manière dont ces examens s’appliquent aux plans et aux programmes adoptés au titre des Fonds communautaires. La Commission en conclut (sans préjudice du rôle de la Cour européenne de justice dans son interprétation du droit communautaire) que, pour la période de programmation 2000-2006, de nombreux plans et programmes des FS remplissaient les critères des articles 2 et 3 de la directive ESIE et auraient nécessité une évaluation si elle avait été applicable lors de leur élaboration.

Pour la période 2007-2013, le règlement 1083/2006 n’exige pas une évaluation ex ante des CSNR mais la rend obligatoire pour les PO (article 48, paragraphe 2). Vu qu’aucune évaluation environnementale ex ante spécifique n’est imposée, il n’y a aucun risque d’incohérence juridique dans le droit communautaire ni de contradictions avec la directive ESIE, comme on le craignait pour la période de programmation qui prend fin en 2006.

Les obligations énoncées à l’article 47 du règlement 1083/2006 selon lesquelles les évaluations doivent tenir compte de la législation communautaire concernant l’impact environnemental et l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement soulignent que les directives respectives s’appliquent lorsque les critères qu’elles contiennent sont remplis.

Vu la façon dont le champ d’application de la directive ESIE est défini et la nature variable des plans et programmes adoptés au titre des Fonds, il n’est pas possible de dire catégoriquement à l’avance quels plans et programmes pourraient entrer dans son champ d’application, mais une ESIE sera plus que probablement nécessaire pour les PO.

Le principal critère dans ce contexte consiste normalement à déterminer si le PO en question fixe ou non le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets, dans la mesure où les autres critères (ceux de l’article 2) devraient normalement être remplis pour les PO.

C’est pourquoi les PO doivent être examinés en vue d’évaluer la nécessité d’une ESIE et, pour ce qui est des Fonds structurels et de cohésion, nombre d’entre eux pourraient nécessiter une évaluation en vertu de la directive, en particulier (mais pas exclusivement) s’ils incluent des projets énumérés à l’annexe I ou II de la directive EIE[13].

Si les États membres respectent les obligations minimales du règlement 1083/2006, la Commission ne pense pas qu’une ESIE sera nécessaire pour les CSNR (parce qu’ils ne fixeront pas le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets), même si les États membres pourraient juger utile d'en réaliser une.

La même logique s’applique aux plans stratégiques nationaux pour le développement rural et aux programmes de développement rural requis au titre du règlement FEADER ainsi qu’aux plans stratégiques nationaux et aux PO requis au titre du règlement FEP. Ici aussi, les plans nationaux qui satisfont aux critères minimaux du règlement correspondant ne devraient pas nécessiter d’ESIE (parce qu’ils ne fixent pas le cadre de décisions ultérieures d’autorisation de projets), mais les programmes de développement rural et les PO (pour la pêche) devront probablement faire l’objet d’une pareille évaluation. Par conséquent, ils doivent être examinés pour voir s’ils respectent les exigences de la directive, de même que tout programme régional susceptible de satisfaire aux critères de celle-ci.

Afin d’éviter tout risque de non-respect, les autorités devront faire preuve de prudence en ce qui concerne l’application de la directive ESIE. Si la directive est applicable, les États membres devront pouvoir prouver, avant l’adoption du PO, qu’ils se sont conformés à ses exigences.

Les orientations sur l’évaluation ex ante élaborées par la Commission ont rappelé aux États membres leurs obligations au titre de la directive ESIE et indiqué comment l’ESIE pourrait compléter l’évaluation ex ante (voir le point 6 ci-après)[14].

4. LES OBLIGATIONS EN MATIÈRE D’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE PRÉVUES DANS LA DIRECTIVE ESIE

L’évaluation environnementale requise par la directive ESIE contient les éléments suivants:

a) la détermination de l’ampleur du rapport sur les incidences environnementales

Les autorités responsables de l’environnement désignées par les États membres doivent être consultées lorsqu’il s’agit de décider de l’ampleur du rapport sur les incidences environnementales et du degré de précision des informations qu'il doit contenir (article 5, paragraphe 4);

b) l’élaboration du rapport sur les incidences environnementales

Le rapport (qui doit être d’une qualité suffisante) doit contenir les informations qui peuvent raisonnablement être exigées (article 5, paragraphe 2) et son contenu détaillé est précisé à l’annexe I de la directive (voir l’annexe 2 ci-dessous);

c) la réalisation de consultations

Après la rédaction du projet de plan ou de programme et du rapport sur les incidences environnementales, le public et les autorités environnementales doivent avoir la possibilité de formuler des observations à leur sujet (article 6). Le public est défini comme étant «une ou plusieurs personnes physiques ou morales, ainsi que, selon la législation ou la pratique nationale, les associations, organisations et groupes rassemblant ces personnes». Il doit être identifié et doit inclure «le public affecté ou susceptible d’être affecté par la prise de décision, ou intéressé par celle-ci, dans les limites de la […] directive, y compris les organisations non gouvernementales concernées, telles que celles qui encouragent la protection de l’environnement et d’autres organisations concernées». La directive s’aligne donc sur la convention d’Aarhus[15].

Les autres États membres susceptibles d’être touchés par les incidences du plan ou du programme sur l’environnement doivent également être informés et il faut leur demander s’ils souhaitent entamer des consultations (article 7);

d) la prise en considération du rapport sur les incidences environnementales et des résultats des consultations dans le processus décisionnel

Le rapport sur les incidences environnementales et les avis exprimés au cours de la procédure de consultation doivent être pris en considération dans l’élaboration du plan ou du programme (article 8). Par conséquent, il pourra être jugé nécessaire ou souhaitable d'apporter des modifications au projet de plan ou de programme;

e) la notification de la décision

Les autorités environnementales désignées et le public (ainsi que tout État membre consulté) doivent être informés de l’adoption du plan ou du programme. Certaines autres informations (notamment sur la manière dont les aspects environnementaux et les résultats de la consultation ont été pris en considération) doivent également leur être communiquées (article 9);

f) le suivi

Le suivi n’est pas inclus dans la définition de l’évaluation environnementale de l’article 2 mais la directive dispose à son article 10 que les incidences notables sur l’environnement de la mise en œuvre des plans ou des programmes doivent faire l’objet d’un suivi, afin d’identifier notamment les impacts négatifs imprévus et d’être en mesure d’engager des actions correctrices appropriées. Afin d’éviter le double emploi, les modalités de suivi existantes peuvent, le cas échéant, être utilisées (article 10). Les modalités précises de ce suivi dépendront de la nature et du contenu du plan ou du programme concerné. Par exemple, les mesures appropriées pour un programme en matière de petite pêche ne prévoyant qu’un ou deux projets seront très différentes de celles nécessaires pour un programme qui implique de lourds investissements d’infrastructure.

5. LA COHÉRENCE ENTRE LA PRATIQUE EN VERTU DES RÈGLEMENTS SUR LES FS EN VIGUEUR ET LES OBLIGATIONS DE LA DIRECTIVE ESIE

Les obligations relatives à l’évaluation environnementale ex ante en vertu de l’article 41, paragraphe 2, point b), du règlement (CE) n° 1260/1999 sont relativement concises. Cette évaluation doit inclure:

- une évaluation de la situation environnementale de la région concernée, notamment en ce qui concerne les domaines de l’environnement susceptibles d’être fortement influencés par les incidences sur l’environnement de l’intervention des FS;

- les dispositions visant à intégrer la dimension environnementale dans l’intervention des FS et leur cohérence avec les objectifs environnementaux à court et à long termes fixés aux niveaux national, régional et local;

- les dispositions visant à assurer le respect de la réglementation communautaire en matière d’environnement;

- une estimation de l’impact attendu de la stratégie et des interventions du FS sur la situation environnementale.

Pour mettre ces obligations en pratique, les autorités de certains États membres ont utilisé les orientations élaborées soit au niveau national, soit par la Commission[16], ou se sont inspirées de la directive 2001/42/CE, même si celle-ci ne s’appliquait pas à l’époque.

Les principales différences entre la procédure d’ESIE et les bonnes pratiques en matière d’évaluation environnementale ex ante des plans et des programmes au cours du cycle de programmation actuel peuvent être résumées comme suit:

(i) en vertu de la directive, les autorités responsables de l’environnement doivent être consultées sur l’ampleur et le degré de précision des informations que le rapport sur les incidences environnementales doit contenir;

(ii) l’ESIE contient l’obligation formelle d'examiner les solutions de substitution raisonnables;

(iii) les obligations d’information de la directive sont énoncées d’une manière plus complète et plus rigoureuse et incluent expressément une évaluation des problèmes et des objectifs environnementaux et de la façon dont ils ont été pris en considération (voir l’annexe 3 ci-dessous);

(iv) la directive contient l’obligation formelle de consulter le grand public (et, en particulier, les autorités environnementales) au sujet du plan ou du programme et du rapport sur les incidences environnementales et prévoit des consultations transfrontières lorsque c’est nécessaire; et

(v) le rapport sur les incidences environnementales et les résultats de la consultation doivent être pris en considération lord de l’élaboration du plan ou du programme et, lorsque ce dernier est adopté, une déclaration résumant la manière dont ces éléments ont été intégrés doit être mise à la disposition du public, des autorités responsables de l’environnement ainsi que de tous les États membres consultés.

Il semble donc évident que, même s’il existe des différences marquées dans la façon dont les obligations des instruments juridiques respectifs sont exprimées, en pratique, le passage de l’évaluation environnementale ex ante à l’ESIE, conformément à la directive, devrait constituer une évolution des bonnes pratiques antérieures qui ne devrait pas poser de difficultés insurmontables aux États membres. Il faut néanmoins noter que les obligations de la directive sont spécifiques et qu’elle introduit quelques éléments supplémentaires par rapport à l’article 41, paragraphe 2, point b). En outre, elle est juridiquement contraignante, contrairement aux orientations antérieures.

L’annexe 2 compare la procédure ESIE aux obligations en vigueur pour la période de programmation 2000-2006.

6. LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013

Le lien entre la directive ESIE et les règlements régissant la période de programmation 2007-2013 semble juridiquement cohérent et complémentaire, et le respect des obligations fixées par l’ESIE devrait engendrer quelques améliorations notables par rapport à la procédure actuelle[17]. Ces obligations officialisent dans une large mesure ce qui constituait déjà des bonnes pratiques en matière d'évaluations environnementales ex ante, mais, afin de garantir que la programmation et l’évaluation se passent toutes deux sans heurts et de retirer le maximum d’avantages de l’ESIE lors de l’élaboration du programme, les autorités devront planifier soigneusement leurs activités.

Étant donné l’absence de toute obligation d’évaluation environnementale ex ante et compte tenu des dispositions de l’article 11, paragraphe 2, de la directive ESIE, qui permettent la mise en place de procédures coordonnées ou communes pour éviter les doubles emplois, il n’y a pas d’obstacle juridique à l’établissement d’une seule procédure d’évaluation au niveau de la programmation.

Les pouvoirs publics auront intérêt à envisager l’application de la directive ESIE et à impliquer les autorités environnementales au plus tôt, afin d’éviter tout retard dans la réalisation des PO et des programmes de développement rural. L’évaluation et la programmation devront débuter à peu près en même temps et le flux d'information entre ces deux volets devra être constant. Le rapport sur les incidences environnementales requis pour l’ESIE doit être rédigé parallèlement à l’élaboration du programme, de façon que les incidences éventuelles puissent être prises en compte dans la conception du programme au fur et à mesure de leur détection. Une étroite collaboration entre l’équipe de programmation et l’équipe d’évaluation (si ces activités ne sont pas combinées au sein d’une seule équipe) sera nécessaire.

En particulier, les autorités auront tout intérêt à réfléchir dès les premiers stades aux obligations relatives à la consultation précoce et efficace du public et à la façon dont elles envisagent de réaliser cette consultation. Si elle n’est pas prévue suffisamment tôt dans la procédure de planification, des retards pourraient survenir à un stade ultérieur de l’évaluation, lorsque le temps sera peut-être limité. L’expérience, par exemple en Allemagne et en Grande-Bretagne durant la période 2001-2006, montre que les consultations peuvent être effectuées dans le respect des délais. Une planification minutieuse de l’évaluation doit permettre la réalisation d’une évaluation environnementale conforme à la directive 2001/42/CE, sans prolonger excessivement le processus de planification. Si les intérêts environnementaux sont bien représentés dans les accords de partenariat, les questions environnementales peuvent être abordées et documentées au cours de l’élaboration du programme et les possibilités d’obtenir des résultats environnementaux positifs peuvent y être intégrées.

Le rapport sur les incidences environnementales est un outil important pour intégrer les considérations environnementales dans la préparation et l’adoption des plans et des programmes. Il doit contenir les informations qui peuvent raisonnablement être exigées, compte tenu notamment du contenu et du degré de précision du plan ou du programme. Cela implique que, dans le rapport relatif à un plan général, des informations et une analyse très détaillées ne seront peut-être pas nécessaires, tandis que beaucoup plus de détails seront requis dans un plan ou programme qui présente lui-même un plus haut degré de précision. En d’autres termes, tout en remplissant les obligations de l’annexe I, les rapports sur les incidences environnementales doivent être proportionnés à la nature du plan ou du programme auquel ils se rapportent.

Si l’ESIE est effectuée au niveau stratégique (CSNR, plan stratégique national), elle devra examiner les grands domaines proposés en vue d’un soutien afin de garantir que, dans la mesure du possible, ils débouchent sur des programmes et des mesures bénéfiques pour l’environnement. Au niveau des programmes, l’ESIE sera plus détaillée. Elle devra faire le lien entre la description de l’environnement et les types d’effet susceptibles de résulter des mesures proposées, afin de montrer clairement comment les actions soutenues par les Fonds risquent d’affecter l’environnement. Indépendamment du type de plan ou de programme, la validité et la solidité des indicateurs choisis doivent avoir été étayées par l’expérience et ces derniers doivent être sélectionnés soigneusement en vue de démontrer, au fil du temps, les avantages environnementaux générés par les mesures des programmes, de permettre leur suivi satisfaisant et de permettre d’identifier les impacts négatifs imprévus et d’y remédier, le cas échéant.

Les PO et les programmes de développement rural pourraient ouvrir la voie à une série de mesures finales, qui ne seront pas toutes des projets au sens de la directive. Dans pareils cas, il ne sert à rien de tenter de limiter l’ESIE aux seuls éléments du programme relatifs au projet. En effet, cela pourrait ne pas être conforme à la directive. L’objectif de l’ESIE est d’améliorer la planification et il est plus logique de procéder à une évaluation de l’ensemble du programme (couvrant chacun de ses aspects de façon appropriée) que de tenter d’introduire des distinctions artificielles susceptibles de fausser cette évaluation.

L’ESIE contribuera donc à optimiser la contribution des programmes au développement durable. Par contre, lorsque aucune ESIE n’est requise, le défi consistera à formuler, mettre en œuvre et évaluer les programmes à la lumière des besoins en matière de développement durable, ainsi qu’à identifier les moyens d’intégrer les principes du développement durable dans les projets afin d’ajouter de la valeur à leurs résultats et à leurs retombées, ainsi qu'aux objectifs de développement plus généraux du programme. L’évaluation ex ante devra alors se pencher sur les implications environnementales des propositions. Des projets réalisés au titre du FSE au cours de la période de programmation en cours ont intégré ces principes avec succès[18].

De nombreuses autorités devraient pouvoir s’inspirer de l’expérience antérieure en matière d’évaluation environnementale pour la période de programmation à venir, mais d’autres jugeront peut-être nécessaire de procéder à un renforcement des capacités. Parmi d’autres sources d’information, des orientations pratiques sur l’application de l’ESIE dans le cadre de la politique de cohésion sont énoncées dans un manuel publié au début 2006 par le Greening Regional Development Programmes Network (GRDP)[19].

7. CONCLUSION

Les évaluations environnementales ex ante réalisées pour la période actuelle qui court jusqu’en 2006 semblent avoir eu une influence bénéfique sur la conception des programmes des FS grâce à une approche plus élaborée que durant la période précédente (jusqu’en 2000). En particulier, les évaluations ont pris en considération d’autres éléments que le simple niveau auquel les objectifs doivent être fixés; elles ont aussi tenu compte des raisons qui les sous-tendent (si ce sont les bons objectifs) et de la meilleure façon de les atteindre. Il est capital que l’évaluation ex ante établisse un lien clair entre les résultats et les retombées et détermine les liens de cause à effet entre eux. Il est clair que les obligations d’évaluation contenues dans le règlement 1260/1999 ont contribué à promouvoir une culture et une capacité d’évaluation dans les États membres. Dans certains cas, très peu d’évaluations ont été effectuées avant l’introduction d’importantes demandes de soutien au titre des FS.

La leçon générale à retirer de l’expérience acquise est qu'un système d’évaluation bien organisé et doté des moyens adéquats, sous-tendu par des structures appropriées et par une approche et des objectifs clairs, constitue un instrument précieux permettant de maximaliser les avantages du cofinancement communautaire. Les évaluations réalisées à un stade précoce de la planification, par des évaluateurs expérimentés, portant sur les bonnes questions et bénéficiant du soutien des principales parties prenantes, peuvent donner lieu à une approche équilibrée du développement durable qui tienne compte de l’intérêt des différentes parties intéressées et qui permette d’ouvrir de nouvelles perspectives dans le domaine de l'environnement. Rien n'indique que la décision d'exempter de l'ESIE les plans et projets relevant de la période de programmation 2000-2006 ait eu des répercussions négatives sur l'environnement, dans la mesure où une évaluation environnementale ex ante distincte était imposée. Pour la période de programmation 2007-2013, cette évaluation distincte sera remplacée par l'ESIE, qui contribuera de manière appréciable à la promotion du développement durable et profitera à son tour de l’expérience en matière d’évaluation accumulée au cours de la période de programmation 2000-2006.

[1] JO L 197/30 du 21.7.2001, p. 30. Le mot «stratégique» n’apparaît pas dans la directive ni dans son titre. Il est utilisé ici uniquement par souci de commodité.

[2] JO L 161/1 du 26.6.1999, p. 1.

[3] Les plans et programmes des FS font également l’objet d’une évaluation ex ante concernant la situation économique et sociale ainsi que l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes. Ces aspects ne sont pas abordés dans la directive 2001/42/CE et ne sont pas traités plus avant dans le présent rapport.

[4] Cf. article 2 du règlement 1260/1999. L’article 49 du règlement FEOGA (règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements, JO L 160/80 du 26.6.1999) requiert que l’évaluation des mesures couvertes par ce règlement soit réalisée conformément aux principes établis aux articles 40 à 43 du règlement (CE) n° 1260/1999. L’article 1er du règlement IFOP (CE) n° 1263/1999) dispose que les actions structurelles entreprises avec la participation financière au titre de ce règlement concourent à la réalisation des objectifs définis (entre autres) par le règlement (CE) n° 1260/1999.

[5] Article 3, paragraphe 9, de la directive 2001/42/CE.

[6] Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999; règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER); règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 Juillet 2006 sur le Fonds européen pour la pêche (FEP).

[7] COM (2001)264 final. Références des conclusions de la présidence: SN 200/1/01 REV 1.

[8] JO L 210/25 du 31.7.2006, p. 25.

[9] Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005.

[10] Voir l’article 47 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil et l’article 84 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil. L’article 44 du règlement FEP parle de manière plus générale de prendre les incidences sur l’environnement en considération.

[11] Les seules exceptions seraient les plans et programmes pour lesquels un État membre a établi, conformément à l’article 3, paragraphes 3 et 4, qu'aucune évaluation n'était nécessaire dans la mesure où ils ne sont pas susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, et les mesures exemptées conformément à l’article 3, paragraphe 8.

[12] Mise en œuvre de la directive 2001/42/CE; voir http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm.

[13] Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (85/337/CEE), telle que modifiée par les directives 97/11/CE et 2003/35/CE.

[14] Cf. http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf2007-2013_fr.pdf.

[15] Commission économique pour l’Europe des Nations unies, convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus, Danemark, le 25 juin 1998.

[16] «Manuel d’évaluation environnementale des plans de développement régional et des programmes des Fonds structurels européens», élaboré par Environmental Resources Management pour la Commission européenne, DG XI, Environnement, sécurité nucléaire et protection civile, août 1998.Cf. http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htm«Environment and Sustainable Development, A guide for the ex ante evaluation of the environmental impact or regional development programmes», élaboré par Ecotec Research and Consulting au nom de la DG XVI de la Commission européenne. Évaluation et documents n° 6, mai 1999.

[17] L’annexe 3 du document de travail «L’évaluation ex ante des interventions des Fonds structurels», qui donne des conseils pour les procédures d’évaluation ex ante et d’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement, est disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000b_fr.htm.

[18] Macleod C, (2005), «Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An Evaluation of the Scottish Experience» European Environment, 15 , 313-331.

[19] GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy, février 2006.

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