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Document 52004DC0686

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Orientations de l'UE visant à soutenir l'élaboration de la politique foncière et les processus de réforme de cette politique dans les pays en développement [SEC(2004) 1289]

/* COM/2004/0686 final */

In force

52004DC0686

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Orientations de l'UE visant à soutenir l'élaboration de la politique foncière et les processus de réforme de cette politique dans les pays en développement [SEC(2004) 1289] /* COM/2004/0686 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Orientations de l'UE visant à soutenir l'élaboration de la politique foncière et les processus de réforme de cette politique dans les pays en développement [SEC(2004) 1289]

Orientations de l'UE visant à soutenir l'élaboration de la politique foncière [1] et les processus de réforme de cette politique dans les pays en développement

[1] Voir document de travail des services de la Commission, SEC(2004) 1289, pour les concepts clés.

1. Introduction

Les terres rurales constituent un capital de la plus haute importance dans de nombreuses parties du monde, dans les pays en développement comme dans les pays développés. Dans les premiers, une proportion importante du revenu, de l'emploi et des recettes d'exportation est tirée de la production agricole et d'autres activités liées à l'exploitation des terres. La pauvreté est également particulièrement accentuée dans les zones rurales et le contrôle des terres est une question essentielle pour les sociétés paysannes.

L'engagement des bailleurs de fonds en matière de réforme et de politique foncières a évolué au fil des ans. Dans les années 1940 et 1950 en Asie orientale et dans les années 1960 et 70 en Amérique Latine, le soutien des réformes agraires a représenté un moyen de désamorcer les pressions radicales exercées en vue d'un changement politique. Le caractère politique et la complexité de ce type d'intervention a conduit de nombreux donateurs à cesser de soutenir la redistribution des terres.

La rareté croissante des parcelles ainsi que les préoccupations suscitées par les conflits liés au problème des terres et par l'accroissement de la pauvreté rurale, en particulier en Afrique, ont ramené au premier plan le problème foncier. Ce renouveau d'intérêt va tout à fait dans le sens de l'accent mis sur la conception de cadres politiques efficaces permettant d'éradiquer la pauvreté, de promouvoir la bonne gouvernance, la décentralisation et l'établissement d'institutions démocratiques au niveau local et national. Parallèlement, les nouvelles expériences menées ces dernières années ont montré la nécessité de concevoir divers types d'intervention adaptées à tout un éventail de situations différentes, et leur faisabilité.

C'est dans ce contexte que la Commission, en collaboration avec d'autres bailleurs de fonds [2], a élaboré la présente communication. L'attention portée aux questions foncières découle directement de l'objectif général que poursuit la politique communautaire de développement en matière de réduction de la pauvreté, des politiques foncières durables constituant un élément essentiel du développement rural et de la sécurité alimentaire. Les présentes orientations générales constituent une réponse aux demandes de soutien aux réformes de la politique foncière, qui émanent des pays en développement et des pays en transition; sans se vouloir normatives, elles visent à présenter une conception commune en vue de faciliter la collaboration entre la Commission et les États membres dans les pays en développement et les pays en transition dans lesquels les donateurs apportent un soutien aux réformes de la politique foncière.

[2] Cette politique s'inspire largement des travaux d'autres donateurs, en particulier la Banque mondiale, la FAO, le FIDA et les agences des États membres de l'UE.

La présente communication est le fruit d'une collaboration active avec les États membres menée au sein d'un groupe de projet de l'UE, qui a rédigé les "orientations communautaires sur la politique foncière", série d'orientations détaillées stratégiques et opérationnelles qui ont récemment fait l'objet d'une consultation avec la société civile et reflètent étroitement les résultats de ces deux processus [3]. Des orientations pratiques (voir document de travail des services de la Commission SEC(2004) 1289), qui présentent un exemple d'application concrète de la politique et permettent ainsi d'évaluer l'état des questions foncières au niveau national, viennent compléter le présent document général.

[3] Bien que le présent document traite principalement des terres dans les zones rurales, les questions foncières sont également très importantes dans les zones urbaines et péri-urbaines.

2. importance de la politique foncière

Dans tous les pays, la politique foncière se trouve au centre des préoccupations économiques, sociales et environnementales. La distribution des droits de propriété a un impact considérable sur le plan de l'équité comme sur la productivité: une distribution inéquitable des terres, des problèmes de propriété foncière et une administration foncière défaillante peuvent créer de graves injustices et déclencher de violents conflits. Le fait d'apporter des modifications à la législation, à la distribution des droits de propriété et aux structures administratives risque d'avoir des conséquences à long terme, positives ou négatives, sur le développement politique, économique et social ainsi que sur la gestion environnementale.

Les structures agraires reflètent la répartition des pouvoirs au sein de la société. Si l'accès à la propriété foncière n'est pas reconnu comme un droit de l'homme en tant que tel, il peut être considéré comme un moyen de se voir reconnaître des droits de l'homme fondamentaux tels que les définissent les conventions internationales et que l'illustre le cas des populations autochtones.

Cas des populations autochtones

La plupart des populations autochtones (qui comprennent les "populations tribales et pastorales") ont des régimes d'occupation des terres distincts en fonction de leur culture, qui se fondent sur des droits collectifs sur les terres et territoires. Le droit - internationalement reconnu - aux populations autochtones à une identité collective, à la survie et à l'autodétermination dépend de leur accès à la terre et aux ressources naturelles qui se trouvent sur leurs territoires traditionnels. C'est pourquoi les lois et constitutions de certains pays, de même que certaines lois et jurisprudences internationales, reconnaissent les droits de ces populations sur leurs terres (y compris l'usage ou l'occupation coutumier) comme des droits naturels, fondés sur le "titre d'aborigène" ou la "possession immémoriale". La reconnaissance effective de ces droits et revendications est cependant souvent incomplète, débouchant sur une marginalisation sociale et politique, une plus grande pauvreté et des conflits fonciers. Des mécanismes permettant de garantir les droits des populations autochtones sur leurs terres sont donc importants pour leur survie culturelle ainsi que pour la promotion de l'équité et la protection de leur environnement immédiat. Des minorités ethniques, religieuses et linguistiques autres que les populations autochtones peuvent également connaître des situations similaires. L'exemple des populations autochtones et des groupes minoritaires illustre les liens étroits qui existent entre les droits fonciers et les droits de l'homme.

L'égalité des droits entre hommes et femmes en ce qui concerne la possession et l'utilisation de la propriété constitue la pierre angulaire de l'égalité économique et sociale entre les sexes. Les droits humains des femmes doivent être renforcés dans le cadre de régimes fonciers à la fois formels et informels; la législation constitutionnelle et le droit de succession ont un rôle à jouer parallèlement à la législation et aux institutions foncières ainsi qu'au droit de la famille et du mariage.

La croissance démographique, l'évolution de la situation économique et les changements environnementaux tels que la désertification et les modifications climatiques peuvent intensifier la compétition pour l'accès aux terres. Des conflits risquent de surgir lorsque la pénurie de ressources s'accentue et que l'accès aux terres est réduit, que les régimes de propriété foncière ne sont pas en mesure de s'adapter suffisamment rapidement aux évolutions et que des règles différentes et contradictoires coexistent. L'appropriation illégale des terres par les élites politiques et le déplacement forcé des populations rurales peuvent également entraîner des conflits fonciers. Rechercher des solutions aux revendications conflictuelles constituera une condition préalable de tout programme d'enregistrement foncier, de façon à éviter les contestations et les litiges répétés. Dans les pays qui sortent d'un conflit, le traitement juste et équitable des questions de propriété foncière sera souvent essentiel à la reconstruction, à la fois pour maintenir la paix et pour créer les conditions du retour à une croissance économique durable.

La politique foncière présente des liens étroits avec la politique agricole et économique. Garantir l'accès aux terres représente une condition nécessaire pour encourager l'investissement et l'amélioration des terres. Les problèmes fonciers, toutefois, sont rarement le seul facteur qui limite l'accroissement de la productivité. S'efforcer de remédier aux contraintes en matière de prix, d'intrants, de crédit, de marché et de transformation pourra représenter une plus grande priorité que le traitement des questions foncières.

La terre est considérée depuis longtemps comme une source essentielle de recettes pour l'administration locale et l'État. C'est un actif particulièrement facile à taxer, en particulier dans les zones urbaines. Les taxes foncières locales apparaîtront d'autant plus légitimes aux yeux de la population locale qu'elles s'accompagneront de droits plus effectifs et plus sûrs ainsi que de la fourniture efficace de services publics.

La politique foncière est également essentielle au maintien d'un environnement durable car elle peut créer des incitations en faveur de l'utilisation et de la gestion durables des terres et de l'environnement. La terre offre toute une série de services écologiques qu'une politique foncière saine peut contribuer à valoriser: la rétention des eaux, l'atténuation de la pollution, la protection des sols et des côtes sont toutes trois tributaires de l'utilisation durable des ressources naturelles. La politique foncière a par conséquent un rôle à jouer pour prévenir la dégradation de l'environnement. Des droits clairement définis et protégés, des règles effectives définissant l'accès et régissant l'utilisation des ressources agricoles, hydriques et d'autres ressources naturelles constituent un moyen essentiel de garantir une gestion durable de la terre et de ses ressources.

En l'absence de politiques commerciales et agricoles de soutien au secteur des petites exploitations agricoles, la prédominance d'une agriculture tournée vers l'exportation, la libéralisation des importations agricoles et le retrait de l'État en ce qui concerne la fourniture de services de vulgarisation agricole, se sont souvent traduits par la reconcentration des terres ainsi que par l'exclusion des catégories vulnérables et/ou la confiscation de leurs terres. S'attaquer à cet héritage du passé pour promouvoir l'équité comme la productivité revêt donc une grande importance.

La réforme de la politique foncière représente par conséquent un aspect essentiel des réformes politiques et institutionnelles nécessaires pour permettre aux groupes défavorisés de devenir plus autonomes et pour encourager un développement équitable et durable; c'est un moyen essentiel d'atteindre les objectifs de justice sociale et de développement économique. L'élaboration d'une politique foncière incombe à l'État mais elle devra prendre en compte les préoccupations de nombreux acteurs non étatiques et y répondre. La réforme de la politique foncière a un rôle clé à jouer dans les processus de démocratisation, la recherche d'une meilleure gouvernance et la décentralisation.

3. Différents types de réformes de la politique foncière [4]

[4] Les processus de réforme sont très différents d'un pays à l'autre et il est difficile de généraliser. Le document de travail des services de la Commission, SEC(2004) 1289, présente une liste indicative de composantes et une vue d'ensemble des questions qui se posent dans différentes régions géographiques.

Dans son acception la plus large, la réforme de la politique foncière peut nécessiter que l'on apporte des changements délibérés à la distribution des ressources foncières ou à leurs modes d'exploitation (réforme du régime foncier), aux règles régissant l'usage des terres, ainsi qu'aux institutions qui administrent et gèrent les terres et réglementent leur utilisation. Elle peut nécessiter l'adoption de mesures touchant à la distribution des droits elle-même (réforme agraire).

La redistribution des terres est une question centrale lorsque les droits fonciers se trouvent concentrés entre les mains d'une minorité, que l'accès est très inégalitaire, que les terres sont sous-exploitées par de grands propriétaires ou que des injustices passées doivent être réparées. La redistribution des terres n'est cependant pas suffisante en elle-même et peut entraîner une baisse temporaire de la productivité en l'absence d'incitations économiques et d'un soutien institutionnel suffisants ainsi que de mesures financières et techniques adéquates permettant d'aider les nouveaux agriculteurs à développer leurs exploitations et à avoir accès aux marchés. En outre, l'intensification des cultures sur des terres très fragiles peut s'accompagner d'une dégradation de l'environnement en l'absence de planification adéquate de l'utilisation des sols. La redistribution des terres doit donc s'effectuer dans le cadre d'une politique agricole durable soutenant l'agriculture familiale.

Par le passé, l'État a mis en oeuvre les réformes foncières en expropriant les grands propriétaires. Ce type de réforme foncière a été critiqué comme politiquement difficile et génératrice de conflits. La formule de la "réforme foncière induite par le marché" a ensuite été expérimentée, reposant sur le principe du consentement mutuel entre l'acheteur et le vendeur. Ces deux types de réformes sont susceptibles de favoriser la spirale des prix, les demandes de compensation excessives et la vente de terres marginales par les propriétaires terriens, ce qui peut en retour entraîner un endettement important pour les bénéficiaires ou des coûts élevés pour l'État.

Le cas du Zimbabwe

La réforme foncière au Zimbabwe est une bonne illustration des liens qui existent entre les terres, la gouvernance et la productivité. Une réforme foncière mal conçue conjuguée à des motivations politiques ont conduit le gouvernement à mettre en vigueur un système de redistribution des terres qui, aussi utile qu'il ait été, a fortement affecté la capacité de production agricole du pays.

Le manque de participation à la conception de la réforme a provoqué la rupture du dialogue entre les parties. La violence et les expulsions forcées ont suivi dans un climat d'insécurité et d'anarchie qui a laissé le champ libre aux factions les plus extrémistes. L'intervention du gouvernement et une législation au coup par coup ont créé un sentiment d'insécurité, le respect de la propriété privée n'étant plus assuré.

Dans le cas des expropriations, le principe directeur devrait être l'octroi d'une compensation raisonnable correspondant à la valeur des améliorations apportées à la terre ainsi qu'à son utilisation productive et son potentiel de production. Ce type de mesures ne devrait cependant jamais aboutir à l'expulsion de populations autochtones et locales de leurs terres traditionnelles ou restreindre leur accès à des ressources vitales. Lorsque de grandes exploitations agricoles ont été créées illégalement, elles ne devraient pas pouvoir prétendre à une compensation ou être mises en vente sur le marché libre. La volonté politique, un consensus national sur la légitimité de la redistribution foncière, le soutien des organisations sociales rurales et de la population urbaine représentent ainsi autant de conditions politiques. Un important soutien financier et technique des donateurs est également important. Un contrôle indépendant est aussi nécessaire pour garantir des procédures transparentes et équitables et éviter les manipulations politiques.

Si des réformes induites par le marché évitent certains des risques et difficultés de l'acquisition et de la redistribution forcées, le nombre de terres disponibles pour la vente et les contraintes de financement limitent fortement la cadence de ce type de réformes et leur impact sur les pauvres. Si de fortes inégalités ne peuvent être corrigées au moyen des mécanismes du marché, des réformes agraires conduites par l'État peuvent demeurer nécessaires. D'autres moyens d'influer sur la distribution des droits peuvent cependant être étudiés (taxation foncière, négociation de baux de longue durée pour les personnes privées de terre, réglementation des marchés de vente de terres donnant la priorité aux agriculteurs locaux, crédit bonifié pour les achats de terres s'adressant aux pauvres); ce sont là autant de moyens alternatifs de décourager l'accumulation de terres en friche entre les mains d'une minorité et de favoriser l'accès des petits exploitants à la terre.

Le document de travail des services de la Commission SEC(2004) 1289 présente une série de principes qui peuvent contribuer à garantir le caractère durable des processus de réforme de la politique foncière.

4. différents éléments de l'approche suivie par l'ue pour le soutien à la mise en oeuvre de la politique foncière

4.1. Sécuriser les droits fonciers et les ressources connexes

Pour renforcer l'équité et favoriser la productivité agricole, la politique suivie doit améliorer l'accès à la terre et la sécurité des droits fonciers qui y sont associés. Ces droits sont établis de façon sûre s'ils ne sont pas contestés sans raison et si, en cas de contestation, ils peuvent être confirmés par les autorités légales ou d'arbitrage (coutumières ou publiques ou les deux). L'établissement de droits fonciers sûrs dépend donc en grande partie de l'existence d'institutions efficaces et de l'exécution effective des règles de gestion des droits fonciers; il ne repose pas uniquement sur la nature légale officielle des droits eux-mêmes.

Les régimes agraires informels sont en général dynamiques et évolutifs; ils peuvent (sans que ce soit toujours nécessairement le cas) être efficaces et s'adapter, dans certaines limites, à l'évolution des conditions économiques et technologiques. Des systèmes agraires coutumiers et informels ne devraient pas être considérés comme un frein à l'augmentation de l'intensification agricole.

4.2. S'appuyer sur les droits et les pratiques existants

La réforme de la politique agraire vise à modifier les pratiques en matière d'utilisation des terres mais le diagnostic effectué, souvent, ne s'appuie pas sur des études suffisantes, si bien que la politique n'atteint pas l'objectif recherché. Une analyse qualitative approfondie des pratiques et réglementations foncières locales, des problèmes de manque de sécurité, du type de conflits et des modes de transfert est nécessaire pour comprendre la nature des problèmes rencontrés et pouvoir les régler.

4.3. L'établissement des titres fonciers n'est pas toujours la solution

La création d'un registre foncier ou l'établissement de titres fonciers a été jugé nécessaire par le passé pour assurer la sécurité des droits, augmenter la productivité et ouvrir l'accès au crédit mais l'expérience montre que les titres peuvent ne pas être nécessaires ni suffisants pour atteindre ces objectifs. Premièrement, les droits fonciers découlent d'une reconnaissance par le gouvernement comme par la communauté locale. Des droits fonciers informels peuvent offrir une sécurité suffisante dès lors qu'ils sont reconnus localement et qu'ils ne sont pas contestés.

Deuxièmement, les investissements fonciers sont tributaires d'un contexte économique favorable, de sorte que de simples changements au niveau des droits fonciers peuvent ne faire aucune différence. En outre, des programmes d'établissement de titres fonciers menés dans un contexte macroéconomique qui sape la rentabilité des petits exploitants peuvent entraîner des ventes forcées de terres, dépouillant ainsi nombre de petits fermiers, aboutir à une accumulation et à une concentration des terres aux mains d'une minorité et accroître la pauvreté et les inégalités.

Troisièmement, si les titres ont été considérés par le passé comme des garanties indispensables pour avoir accès aux sources officielles de crédit, les banques de la plupart des pays n'ont, en réalité, guère été disposées, en l'absence de marché fonctionnel, à prêter de l'argent dans les zones rurales. De surcroît, les programmes d'établissement du cadastre ne sont fiables que si celui-ci est régulièrement actualisé, ce qui suppose des coûts considérables, lesquels doivent être couverts soit par l'État soit par les usagers des terres.

Une vision d'ensemble des systèmes cadastraux et des méthodes d'établissement des titres fonciers est donc nécessaire pour dresser des relevés fiables et adéquats des droits fonciers villageois, familiaux ou individuels, et enregistrer toute une série de droits, à faible coût. Des systèmes novateurs offrent de nouvelles solutions et d'autres options doivent être étudiées (par ex., la reconnaissance officielle de contrats écrits établis au niveau local).

4.4. Nécessité d'établir des systèmes viables d'administration foncière

L'administration foncière comprend une série de différentes fonctions (voir document de travail des services de la Commission, SEC(2004) 1289), qui peuvent être remplies à différents niveaux, par un ensemble d'organes différents, si bien que la conception du régime d'administration foncière est fondamentale: trop souvent, une administration foncière centrale est lourde, inefficace, coûteuse et inaccessible pour les agriculteurs. De toute évidence, un certain degré de subsidiarité permet une gestion plus efficace des terres et des ressources naturelles, étant donné que c'est au niveau local que l'on trouve des connaissances plus pertinentes et plus détaillées sur les droits fonciers. La clé de toute délégation de pouvoir est de veiller à ce que le système choisi comporte un mécanisme adéquat de freins et de contrepoids et instaure une obligation de transparence, notamment un contrôle par des instances supérieures, compte tenu du risque de corruption et de népotisme dans l'administration foncière locale.

L'objectif d'un système d'administration foncière devrait être d'offrir une réelle sécurité des droits sur les terres et les ressources naturelles détenus par les habitants des zones rurales, et d'encourager une gestion foncière durable. Parmi les principaux aspects à prendre en considération en ce qui concerne l'administration foncière figurent la suppression des contradictions entre les normes, l'existence de procédures simples et accessibles assorties de règles permettant de résoudre les problèmes rencontrés par les agriculteurs, l'établissement de systèmes d'arbitrage efficaces et accessibles, la suppression des dysfonctionnements dans l'administration foncière et l'instauration de mécanismes de transparence, la tenue d'un registre public des revendications foncières, la nécessité d'informer efficacement le public de ces revendications avant leur enregistrement et l'établissement des titres, le souci d'éviter les possibilités de corruption qu'ouvrent des procédures difficiles et complexes et la mise en place de voies de recours.

Sous réserve qu'elles soient conçues comme des outils permettant de favoriser la mise en place d'un système convivial, les nouvelles technologies (par ex. le système de positionnement global - GPS - et le système d'information géographique - SIG) peuvent améliorer la qualité et l'efficacité des systèmes d'information foncière et réduire les coûts. De même, la participation des communautés locales à l'établissement d'une cartographie des terres, conjuguée à l'utilisation de systèmes coutumiers de gestion foncière, peut réduire sensiblement les coûts tout en représentant un outil utile pour la planification foncière et la gestion des différends locaux.

4.5. Rôle des marchés de location de terres dans le renforcement de la productivité et de l'accès

Les transactions foncières aboutissent au transfert des droits fonciers entre usagers. Les marchés de vente foncière peuvent néanmoins être inaccessibles pour les personnes disposant d'un pouvoir d'achat limité, et ils sont faussés par le fait que les habitants des zones rurales ne bénéficient ni d'informations correctes ni de services financiers, si bien que ces marchés peuvent provoquer une plus grande inefficacité et inégalité en raison de la spéculation, de l'acquisition de terres rurales par des entrepreneurs urbains ou extérieurs et des ventes forcées de terres par les personnes démunies.

Par opposition, les marchés de location de terres peuvent être plus efficients et équitables. Ces marchés, à condition qu'il existe des garanties adéquates de sécurité pour les parties contractantes, offrent aux usagers des mécanismes souples leur permettant d'augmenter ou de diminuer le nombre de leurs propriétés agricoles en fonction de l'évolution de leurs besoins. Des accords en matière de métayage peuvent aussi constituer un moyen efficace de faire face à une augmentation des risques ou à un manque de liquidités. Des procédures de validation juridique, par les autorités locales, de contrats rédigés par des agriculteurs peuvent contribuer à assurer la sécurité des accords de location foncière, comme l'expérience en a été tentée au Bangladesh.

Ces solutions sont cependant limitées s'il existe un déséquilibre important entre propriétaires et locataires. Aussi le fait de clarifier les règles (par ex. le niveau des redevances, la durée des contrats), d'ouvrir l'accès au crédit et de fournir des conseils aux personnes démunies contribue-t-il au développement de marchés efficaces de location de terres.

5. rôle des bailleurs de fonds de l'ue

Dans le passé, de nombreux bailleurs de fonds, dont la Commission européenne et les États membres de l'UE, ont été réticents à intervenir dans le domaine politiquement très sensible de la réforme de la politique foncière. Le soutien des bailleurs de fonds s'est souvent limité à promouvoir l'établissement des titres de propriété et les systèmes d'information foncière, activités non litigieuses jugées techniques, neutres et universelles. Cette neutralité n'est qu'apparente et cette position a souvent abouti à des choix inadaptés aux réalités locales, et, partant, à l'exclusion des personnes démunies.

Si la réforme de la politique foncière est un processus long et complexe, qui nécessite un vaste débat politique à l'intérieur du pays, les bailleurs de fonds peuvent apporter une contribution importante, à condition de s'acquitter prudemment de leur rôle. Ils peuvent faciliter le débat public, soutenir les processus sans en forcer le rythme, et offrir de financer les volets onéreux que constituent la préparation et l'exécution des réformes de la politique foncière, y compris en particulier l'achat de terres en vue de leur redistribution, sans se substituer à l'État. Ils peuvent contribuer aux activités de recherche et au développement des institutions et des capacités pour le compte des différents acteurs concernés (administration locale/centrale, organisations d'agriculteurs, etc.) ainsi qu'au suivi et à l'évaluation.

Principes-clé sous-tendant l'engagement des bailleurs de fonds, inspirés de l'expérience passée:

Les réformes de la politique foncière sont tout à fait spécifiques à chaque situation. Les bailleurs de fonds doivent soutenir les solutions individualisées, étroitement liées au contexte social et institutionnel local et éviter les plans normatifs.

Les réformes de la politique foncière représentent une entreprise complexe qui requiert un engagement politique ferme de l'État et le soutien de l'ensemble de la société. L'assistance des donateurs doit être non dogmatique, ne constituer aucune forme d'ingérence et prendre en compte la situation régnant au niveau local. Les programmes doivent être adaptés au contexte social et institutionnel local.

Le soutien des bailleurs de fonds doit s'accompagner d'un dialogue approfondi mené avec les autorités publiques, au plus haut niveau, et encourager une ample coordination et un vaste débat au niveau inter-ministériel.

Les réformes de la politique foncière sont des processus de longue haleine, qui comportent toute une série de phases successives, lesquelles supposent une approche répétitive. Les bailleurs de fonds doivent être disposés à soutenir ces processus sur la durée. Les approches sectorielles peuvent offrir certains garde-fous contre le risque que l'un ou l'autre donateur cesse de fournir une assistance.

Des réformes législatives intégrant la dimension hommes-femmes sont essentielles, bien que non suffisantes, pour assurer le respect de l'accès des femmes comme des hommes aux ressources foncières, et garantir que les deux sexes puissent en avoir le contrôle et l'usage.

L'information et la sensibilisation sont fondamentales. Les bailleurs de fonds doivent contribuer à la bonne intelligence des intérêts et des stratégies des différents acteurs concernés et encourager la recherche de solutions consensuelles.

La recherche peut représenter un outil précieux pour la compréhension et le pilotage des processus nationaux. Les donateurs peuvent jouer un rôle clé en encadrant, par la voie de la recherche, leur mise en oeuvre et en encourageant le retour d'information et les débats sur les nouvelles problématiques.

Le soutien apporté par les bailleurs de fonds à la réforme foncière ne doit en aucun cas aboutir à priver une nouvelle fois les femmes et les catégories défavorisées de la population de l'accès aux terres et de son contrôle ni à déposséder les minorités ethniques ou tribales et les populations autochtones des territoires qu'elles occupent depuis toujours ou à les en expulser.

L'importance croissante que revêtent les processus de réforme de la politique foncière, et les questions foncières en général, pour le développement rural et l'éradication de la pauvreté, justifie amplement un renforcement de l'engagement des États membres et de la CE, ainsi que de la coordination entre ces deux entités. Compte tenu de l'expérience que possède l'Europe en matière de politique et de gestion foncières, de soutien à l'agriculture familiale et de réglementation des marchés fonciers, ainsi que du financement important qu'elle fournit pour ces différents domaines, l'Union européenne a un rôle de premier plan à jouer dans les débats internationaux et dans la politique de développement relative à la structure agricole et à la réglementation foncière. Pour ce faire, elle doit adopter une approche équilibrée, qui reconnaisse que les marchés ne sont pas le seul moyen de réaliser des objectifs sociaux.

La CE jouit d'un avantage comparatif en ce qui concerne la mise sur pied et l'accompagnement de consortiums souples de donateurs issus des États membres de l'UE, chargés de chercher des solutions aux problèmes fonciers rencontrés dans les pays partenaires. De façon plus générale, parmi les options à envisager figurent les mesures suivantes:

* adopter une approche commune à l'égard de la politique foncière et de la réforme agraire, encourager le partage d'expérience entre la CE et les États membres et contribuer à une plus grande coordination des questions foncières et à leur interprétation commune;

* préconiser l'adoption par les institutions multilatérales d'une approche plus équilibrée à l'égard des réformes de la politique foncière et une intégration plus poussée des questions de régime foncier dans les processus de développement national (CSLP, stratégies de développement national/rural, etc.);

* encourager activement la coordination avec les autres donateurs et leur collaboration mutuelle, en particulier au sein de la famille onusienne (FAO, FIDA et PNUD), en appui des processus de réforme nationaux, conformément à l'avantage comparatif dont dispose chaque agence, à son domaine spécifique d'expertise et à sa présence dans le pays;

* mettre au point des projets de recherche appliquée et de développement concernant les liens entre le foncier, l'égalité et le développement social, le développement agricole et la pauvreté, les modes d'exploitation foncière et l'environnement; mettre en place des actions de suivi et d'évaluation par des experts indépendants des réformes de la politique foncière.

Plus spécifiquement, la Commission européenne et les États membres de l'UE peuvent grandement améliorer l'impact des réformes de la politique foncière en appuyant conjointement les processus nationaux de réforme et, en particulier, en:

* soutenant l'organisation d'un débat et d'un partage d'expérience sur les questions et la politique foncières, en liaison avec les politiques économiques menées en particulier au niveau régional;

* contribuant à faire de la conception de la politique et des réformes foncières un processus véritablement participatif, en incitant d'une part le gouvernement à encourager la participation au débat de la société civile, des groupes minoritaires, des populations autochtones et des communautés locales et en soutenant d'autre part cette participation, et en mettant à la disposition de ces divers acteurs les résultats des connaissances et de l'expérience internationale;

* soutenant la conception et la mise en oeuvre d'approches sectorielles permettant l'exécution d'un programme de réformes, à caractère participatif, de la politique et du régime fonciers, qui tienne dûment compte du développement institutionnel et prenne en considération la dimension de la durabilité et l'incidence en matière de coûts récurrents;

* appuyant la réforme et la redistribution foncières, en particulier là où de fortes inégalités subsistent. Cela pourra impliquer, lorsque les conditions le permettent, le financement de régimes transparents d'acquisition des terres par l'État, ou par les bénéficiaires ou encore par d'autres agences agissant pour leur compte, selon la solution la mieux appropriée au contexte local.

* soutenant le développement des capacités à tous les niveaux de l'administration foncière, y compris des collectivités locales;

* soutenant le suivi et l'évaluation de l'impact de la réforme et en encourageant une bonne diffusion des résultats de la recherche et une discussion appropriée sur ces résultats, de façon à faire de la réforme de la politique foncière un processus dynamique.

6. Conclusions

Par la présente communication, la Commission expose un nouveau cadre de référence applicable au soutien des réformes de la politique foncière dans les pays en développement. Il devrait faciliter le soutien des processus nationaux de réforme et renforcer la coordination et la collaboration avec les États membres et d'autres bailleurs de fonds.

La Commission adopte la présente communication et la transmet au Conseil et au Parlement pour approbation. Elle souligne en outre que les orientations opérationnelles (voir document de travail des services de la Commission, SEC(2004) 1289) représentent un instrument concret pour aider la Commission et les États membres à concevoir et mettre en oeuvre des programmes de soutien aux processus de réforme de la politique foncière dans les pays en développement et les pays en transition.

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

Annex to the

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament

"EU Guidelines to support land policy design and reform processes in developing countries"

{COM(2004)686 final}

ANNEX 1 Key definitions

ANNEX 2 Elements of land policy reform and regional overview on trends

ANNEX 3 Key principles for Governments for successful land policy design

ANNEX 4 Operational guidelines

ANNEX 1 - Key Definitions

1. Land Policy

A land policy aims to achieve certain objectives relating to the security and distribution of land rights, land use and land management, and access to land, including the forms of tenure under which it is held. It defines the principles and rules governing property rights over land and the natural resources it bears as well as the legal methods of access and use, and validation and transfer of these rights. It details the conditions under which land use and development can take place, its administration, i.e. how the rules and procedures are defined and put into practice, the means by which these rights are ratified and administered, and how information about land holdings is managed. It also specifies the structures in charge of implementing legislation, land management and arbitration of conflicts. Land policy is contained in texts issued by governments, and is further developed through legislation, decrees, rules and regulations governing the operation of institutions established for the purposes of land administration, the management of land rights, and land use planning. To be effective, land policy must propose a practical and coherent set of rules, institutions, and tools, which are considered both legitimate and legal, and are appropriate for different context and interest groups.

2. Land Policy Reform

In its broadest sense, land policy reform can involve deliberate changes to the distribution of land resources or the forms of tenure under which they are held (land tenure reform), the rules regulating land use, and the institutions which administer and manage land and regulate land use. It may include an action on the distribution of rights itself (agrarian reform, regularisation, etc.).

3. Land tenure

Land tenure should be defined broadly as the "system of access to and control over land and related resources". It defines the rules and rights which govern the appropriation, cultivation and use of natural resources on a given space or piece of land. Strictly speaking, it is not land itself that is owned, but rights and duties over it.

4. Land Rights

Land rights are not limited to private ownership in the strict sense, but can be a very diverse balance between individual rights and duties, and collective regulations, at different levels (different levels of family organisation, communities, local governments or state), private or family ownership being one possible case. The rights and duties that individuals or a family hold are themselves embedded in a set of rules and norms, defined and enforced by authorities and institutions which may be those of rural communities and/or of the state. No system of land tenure can work without a body with the power and authority to define and enforce the rules, and provide arbitration in case of conflict.

In many countries, indigenous and tribal peoples as collective entities are holding native title through various forms of sui generis systems. The rights and duties attributed to individuals or other entities within the people holding the native title will often be administered through their own social, economic, cultural and political institutions.

5. Land Tenure System

A land tenure system is made up of rules, authorities, institutions and rights. Land administration itself (maps, deeds, registers) is only one part of a land tenure system.

6. Common Property Resources

Common property resources refer to land or other natural resources held in common by a group of people such as a village or a community. Group members normally have defined use rights to the resource and individual members cannot appropriate it individually. Community rules allow the group to exclude non-members from using the resource or determine the rules under which they are allowed to access it.

7. Land Administration

Land administration involves a range of different functions: information on rights and transfers, adjudication and arbitration supported by systems for:

- land survey,

- mapping,

- land information,

- land valuation,

- registration of rights,

- recording of transactions,

- issue of title, and

- collection of fees or rents.

These functions can be fulfilled at different levels, by a range of bodies, such as customary and traditional authorities, village level committees, district assemblies, local officials from the national administration, private sector operators, NGOs, and so on, under the supervision and control of national bodies.

ANNEX 2 - Elements of a Land Policy Reform programme and Regional Trends

In its broadest sense, land policy reform can involve deliberate changes to the distribution of land resources or the forms of tenure under which they are held ("land tenure reform"), the rules regulating land use, and the institutions which administer and manage land and regulate land use. It may include an action on the distribution of rights itself (agrarian reform, regularisation, etc.). This includes changes in policy and legislation and the programmed actions required to direct, implement and manage the reforms. Land policy reform must be based on a clear analysis of the problems to be dealt with, shared agreement amongst the principal stakeholders on aims and objectives and good knowledge of field situations. There is a consequent need to support debate within civil society, to build social and political support to the reform, and promote cross-ministerial discussion and coordination.

Although processes differ widely from one country to another, there are some broad trends which include:

(1) a desire to correct historical inequities or inefficiencies, and to bridge legality and legitimacy, by recognising legitimate informal or customary rights;

(2) the withdrawal of tight state control over land and establishment of individual or family property rights and associated legal and administrative systems to recognise and manage them;

(3) an increasing level of cash-based land transactions with greater attention paid to ways of encouraging tenancy and other forms of enabling access to land; and

(4) recognition of the need to provide more secure rights for women and other vulnerable groups using an approach based on pragmatism rather than ideology.

(5) Recognition and/or restitution of native titles.

These trends lead to legal, institutional and technical innovations in the type of rights gaining legal status and in the way to register and manage them. Insofar as common property resources are concerned, their status in law often remains weak, with continued processes of encroachment and privatisation. Many governments are now adopting the principle of subsidiarity and developing decentralised approaches to land administration. While land taxes provide a major source of local government revenue in most OECD nations, they remain limited in many poorer countries.

Depending on the context and objectives, a land policy reform programme may include one or several of the following elements:

* new tenure legislation and revision of codes, to recognise and regulate new types of rights or forms of transfer (including women's, small farmers', pastoralists', minority groups or indigenous peoples' land rights);

* land registration and titling of existing rights;

* regularisation (updating formal records to take account of changes and informal transactions) of existing land rights;

* land redistribution;

* the creation of new opportunities for land access;

* restitution of land rights alienated from the original owners or users;

* privatisation of collective or state land;

* improvements to the efficiency and accountability of existing land administration systems;

* establishment of (new) institutions and structures with responsibility for land acquisition, administration and conflict resolution;

* setting up a land-based tax system;

* designing and enacting new land use and planning rules and procedures.

For each component, there is a broad set of options. Due to this diversity, there can be no blueprint approach to land policy reform: the objectives, the political choices they reflect, and the legal and institutional options chosen are highly dependent on the specific economic, social and political context and its historical background, the institutional framework, the main issues to be dealt with, the type of agriculture and relations between government and people. Effective implementation of the options chosen depends on the institutional capacity of the public, private and community-based organisations involved. An assessment of these capacities must be taken into account in the design of the land tenure system.

The design of policy and institutions has also significant consequences for equity and fairness, since the choice of technology and institutions for land administration is not just a technical issue. Wrong assumptions on methods for customary registration may lead to the exclusion of youngsters, women and herders. A system of land registration based in the capital city, requiring payment of a substantial fee and based on formal survey techniques, will be much less accessible to more distant, and poorer rural populations than low cost land registration procedures handled at district or village level, and which are based on simple maps. The choices made must be pertinent (i.e. providing answers to the problems faced, and built on a sound knowledge of local conditions), affordable (i.e. coherent with the financial means of farmers, local government and state) and sustainable (i.e. provide a long term framework at acceptable recurrent costs); hence the need to specify political objectives before designing the policy and institutions.

Land administration is a public good and governments must cover the recurrent costs of land administration, drawing on a combination of public expenditure, donor funds and user fees. The advantages of a fair and efficient land administration system justify public financing. While donor funds are often necessary for preparing, designing and implementing the reform, relying on them for land administration systems would impede sustainability. On the other hand, too heavy a reliance on user fees may discourage poor people from following legal procedures, excluding them from the benefit of the law, and leading to unregistered land transactions and to a rapid obsolescence of land information systems.

There is very limited scope for generalising between different land policy reform processes, given the great differences in land relations across different countries and regions of the world. An overview of the differences between regions is given in the table below.

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEX 3 - Key principles for Governments for successful land policy design

Experience of land reforms across the world leads us to identify some key principles that Governments and national administration should consider when designing and implementing land policy reforms so that such reforms may enhance growth, equity and environmental sustainability of land policies.

(1) Long term processes. Processes of land policy reform, changes to legislation, land rights registration and establishment of new structures with responsibility for land management and administration are likely to be long-term, complex and highly political.

(2) Promote inter-ministerial work, with in-depth analysis of current situations. Land issues are multidisciplinary, and involve different ministries and institutions.

(3) Promote a participatory approach to policy making. Governments need to listen to and engage with different actors, and understand the diverse range of interests at stake.

(4) Take into account the distance between statutory law and local practice. New legislative provisions need to take into account the broad range of current land practices, aiming at their progressive adaptation rather than their mere replacement.

(5) Identify key principles and allow for diverse solutions within them. Different situations require solutions appropriate to their specific circumstances.

(6) Take implementation costs (investment and recurrent) into account in design of land tenure reform measures. Costs of new structures and procedures can be very substantial

(7) Carefully craft the rules and tools. Rules, tools and procedures have to be carefully discussed, designed and tested, to avoid loopholes. Procedures to resolve land claims must be established.

(8) Recognise that the impact of reform depends on changes in practices and not on the legal texts alone.

(9) Ensure widespread dissemination of information on the scope and content of the reform as well as on the policy, legislation and procedures.

(10) Carefully address gender issues. Policy provision to increase access by women must be accompanied by the necessary support mechanisms (e.g. credit, information, training) to enable them to access, control and utilise land successfully

(11) Adequately recognise the rights of minorities and indigenous peoples. Measures to secure the rights of minorities and indigenous peoples must be based on respect for their own laws, customs, practices and tenure systems. The lands that these peoples traditionally occupy must be identified and their rights of ownership effectively guaranteed.

(12) Include sound land use planning in land policy. Land policy needs to take the diverse quality of land into account and tailor rules and procedures for particular settings.

Annex 4 - Operational Guidelines to assess national policies and design an EU response strategy

These operational guidelines are intended to guide the user, in a logical sequence, through a comprehensive check list of questions/issues to be considered when assessing national policies/strategies and devising an EC/EU response.

1. Situation analysis. Land and natural resources and key development challenges

Land policy and reform programmes do not exist in a vacuum. This section is intended to provide the background and information required to understand how land is related to wider development issues and objectives, and the constraints which problems of land tenure or land access may impose.

1.1. Identification of the main land issues in terms of forms of land tenure, mechanisms for land access, structure of land ownership and land holding, responsibilities for land management and management of the associated rights, proportion of land subject to formal title deed and registration, public land ownership, and the development of land markets. In addition the presence of customary or traditional forms of land tenure and management, tenure and other problems faced by different social/ethnic groups in securing access to land, and the factual background highlighting gender and other social disparities and regional differences in access to land and security of land rights. Identification of the most vulnerable groups, their claims and the specific problems they face.

1.2. What is the relation between land tenure and poverty? What are the main development challenges being faced by the country, how and to what extent are they related to questions of land tenure and access?

* In political terms: interests in questions of land policy, access, security and equity in government, amongst political parties and other political forces in society; current and recent political debate about land policy and law; existence and nature of conflicts, social, ethnic and regional disparities involving land, and potential risks of wider (possibly violent) conflict where the land issues involved are not dealt with.

* In economic terms, how land issues relate to productivity, investment and employment: what changes in land policy may be needed to improve productivity and investment, such as greater security of land rights, improvements in land distribution, easier access to land, land-based opportunities to access credit and to facilitate the operation of land markets etc. A particularly important issue is whether or not land scarcity can be offset by agricultural diversification and creation of non-agricultural employment opportunities.

* In relation to equity, social justice and poverty: extent of landlessness, evictions, land tenure or access problems faced by particular social groups including women, pastoralists, minority groups and indigenous people or regions, land grabbing and illegal appropriations of natural resources, degree of landownership concentration, share of idle land.

* In terms of environmental sustainability: the role of land policies and laws, planning and regulation of land use and other natural resource use, land management.

1.3. Fiscal and financial issues: Value of land and property, taxation either by (local) government or customary rulers, role of land purchase and rental markets in the economy, cost of agrarian debt.

1.4. Physical characteristics. Land quality assessment and land use planning. Trends in land use and land degradation.

1.5. Existing research and documentation.

2. Policy, legislation and institutional framework

New land policies should be integrated into efforts by states to establish more democratic forms of governance at national and local levels, and should offer all citizens a guarantee of their rights together with ways of addressing the land related problems they face. A genuine and inclusive participatory policy design is a condition of broad acceptance of a new policy which must respect the rights of minorities and provide equal rights to men and women.

Historical Background to Land Issues and Policies

2.1. What has been the past experience with land issues, legislation and interventions concerning land, in the more distant past as well as over the last 10-20 years? Is there analysis available of how such interventions have affected actual practice in different areas? What impact have these interventions had on vulnerable groups and gender equality? What implications does this have for policy design and implementation?

2.2. How have major areas of policy changed over the last 10-20 years, especially economic strategy and tenure policy? How have these changes affected the role of central and local government, and the various institutions responsible for administering land? How far have policy measures been able to address the main recent/current economic challenges? Have these policy measures contributed to combating hunger and poverty, to improving gender equality and environmental sustainability?

2.3. What have been the State policies and practices concerning indigenous land ownership and possession?

Policy and Legislative Framework

2.4. The national land policy, content and process: Has the government formulated a land policy and strategy to reform land tenure and natural resource management? If so, have environment, gender, HIV/AIDS issues, and their impact on social relations and agriculture, been taken into account in the design of the policy? Has due account been taken of indigenous peoples' land rights and land claims?

Was the design participatory? If not, are there calls for this within government or society or from outside agencies?

Is there or has there been any sort of structured process, such a formally constituted Commission of Enquiry, into land issues and how they are to be addressed?

Have different groups, in particular women, been consulted? Were they part of the formal consultation process (e.g. the Commission of Enquiry)? Are people (particularly in rural areas) aware of and informed about the content of the new policy? Is it broadly accepted across society? Have the views of minorities and marginal groups been requested? Are they reflected in the policy?

2.5. Land and development strategies: How does tenure policy link to other broad development policies and strategies, such as development policy, poverty reduction strategies, policies on gender equality, agricultural policy and land use planning at local and regional levels? Is there a mechanism to achieve these linkages? Are land issues reflected in the PRSP? Are there contradictions between land policies and other policies?

2.6. Land legislation: What is the content of current or planned legislation relating to land rights, land tenure, land and natural resource management, land markets and land institutions? Are they coherent with each other? More specifically:

* Land rights: What range of rights is covered by legislation on land tenure and natural resource management? What status is accorded to local/customary rights within the legal framework and how do these relate to statutory provisions? Is it possible to register joint ownership of land and natural resources, e.g. at community level? Do the poor have effective access to the information regarding legal procedures for the registration of rights and/or transactions? How are secondary rights protected under the new regulation? To what extent are land rights of indigenous peoples and minorities recognised and effectively protected?

* Laws and socio-political rights: Does legislation meet the expectations of different key actors as regards providing secure rights and access to land? Does the land policy and legislation guarantee the land rights of the poor (whether these are established formally or informally through transactions or relationships with other land users) and assist them to access fundamental rights of citizenship, and means of shelter and livelihood? Is there provision for joint spousal ownership of land and property or are the rights of wives restricted and subordinated to those of husbands or male relatives? Do government policies or actions undermine existing access to land of vulnerable groups? Does government protect vulnerable groups of being deprived of their access to land by third parties (male relatives, companies, landlords, etc.)? Does government give access to land to the landless?

* Are there sufficient incentives for investment in land improvements, including for tenants and sharecroppers? How do law and practice deal with the rights of typical disadvantaged groups - women, widows, migrants, herders, indigenous peoples, minorities? To what extent does legislation enable or restrict land transfers and transactions, in particular rental markets, as a means for people to access land, gain income and adjust their holdings of land assets?

* The application of the law: To what extent is this legislation and associated decrees easy to apply in practice? Is there a large gap between legal provisions and what actually happens? Why? Does government have the institutional capacity to implement the law? What is the role of the judiciary and the courts in resolving land disputes and settling land claims, and how do they respond to these in practice? Are farmers' organisations allowed to play a role in resolving land conflicts?

Institutional Framework and Land Administration Practices

2.7. Central government: Are responsibilities for carrying out land policy combined under one Ministry or distributed amongst various sectoral Ministries? Which different sectoral ministries play a role in dealing with land issues and delivery of land related services? How are these powers exercised in practice? Are there a number of different specialist agencies responsible for e.g. land administration, survey, land use planning, urban and rural or other categories of land? How do the different land agencies relate to one another? Are the approaches taken by different parts of government coherent, or do they operate in contradiction?

2.8. Land administration: How is the land tenure administrative system structured? What are the principal functions and activities undertaken and by which bodies: issue of title, management of land information, register of changes, adjudication, arbitration, and conflict resolution, etc.? How effective and efficient are such bodies in practice? Can they respond to the needs of different kinds of land rights holder, in terms of accessibility, cost, appropriateness, etc.? What are the major limitations and problems experienced with the delivery of land administration services?

2.9. The roles of local government and traditional rulers: Has government administration been decentralised and to what level? Is local government involved in land management? Are

2.10. their roles clearly defined? Does it have adequate financial and human resources? How are customary rights managed? What is the role of customary rulers, traditional authorities and institutions? Are they reliable, impartial and non-discriminatory? Are they likely to respect the interest of the majority? What incentives do they have to manage land in the interests of the local population and to respect their rights? Are there checks and balances (e.g. through peer pressure, social accountability or formal legislation) on the actions of customary or traditional authorities?

2.11. Financial aspects of reform: Do land policy and tenure reform feature in the government's budgetary planning and what are the expected financial implications of carrying through the proposed measures and interventions relating to land? Have different options been assessed/costed?

3. Opportunities for changes in land policy

In order to identify possible donor interventions it is necessary to assess the entry points beforehand and identify any ongoing processes where specific opportunities can be seized.

3.1. Ongoing reform processes: Is there currently any government project or process related to land policy, legal, institutional or tenure reform? If so, who is responsible for it and what is the focus? What stage has the process reached? Have clear objectives been defined?

3.2. Stakeholder participation: Are there processes of policy debate currently underway aimed at changing the way in which land tenure or other aspects of land policy are handled? What are the main issues emerging in the debate and what is being proposed to address them, in particular by government? Who is leading the process and what broader constituencies are involved? What role are national stakeholders (state bodies, NGOs, farmers' and women's organisations, researchers, private sector, ethnic minorities and tribal and indigenous people) and international actors (donors, World Bank, UNDP, IFAD, FAO, private sector) playing in this process?

3.3. Emerging pressures: What pressures are emerging from different social and economic groups regarding changes to land distribution, land tenure and administrative provisions? Do civil society organisations focus on land issues? Particularly, do farmers/herders' organisations have their own views on land issues and policy? What are the main positions and perspectives and which groups are leading this process? Do indigenous peoples' organisations have policy proposals for land restitution, titling, demarcation?

3.4. Political factors: How does the process of reforming land policy and legislation fit within the broader political context and associated timetable (electoral cycles, political tensions and conflicts, re-formulation of other major related strategies, etc.)? Does government promote or suppress debate and possibilities for change? Is the political climate favourable for achieving changes to land policy and interventions? Are land issues considered to be too sensitive politically and too loosely bound up with risks of conflict to accommodate change? Is the processed geared to strengthen access to and control over land to the most vulnerable groups?

3.5. Government commitment: How far is the government committed to achieving significant changes in land policy, access, tenure and administration, and in favour of which social and political groups? Which political pressures are driving changes or, alternatively, hampering implementation of agreed measures?

3.6. Donor support: What donor programmes or support measures are currently underway in the field of land tenure and administration? On which issues and aspects and in what regions? Is land policy and land administration a focus for other donors?

3.7. On which topics do field projects/NGOs work in the field of land tenure, land access and land resource management? Are there innovative frameworks or methodologies that are tried and tested in practice which could feed back into policy debate? Is there any assessment of such work? Is there a mechanism for donor coordination? Is it government-led? How effective is it? Are other stakeholders involved?

3.8. Available research: Has there been recent research carried out on land issues in the country? Is there a means to track changes in important social, economic, political and environmental variables relating to land? Is there any research on or analysis of the impacts of land reforms and policy change? Is there documented research on land claims made by/with indigenous peoples' organisations? Are there (national/international) researchers/consultants capable of providing relevant insights and expertise?

4. Adequacy, affordability and sustainability of land interventions

4.1. Analysing the economic sustainability of the policy implies looking at the cost and benefits of implementing the reform or other interventions which policy intends. In putting in place or reforming land administration - on which successful reforms to land tenure, distribution or resource management all partially depend, the greatest chances of success lie in the establishment of a reliable system which is cheap and easily accessible to users. The information provided must be easy to update and remain reliable over time.

* What are the additional costs and benefits that the reform will generate? To what extent they can be sustained in the current macro-economic framework? How do they compare to the costs of not undertaking a reform?

* To what extent are constraints such as market failures in input/output marketing or the lack of infrastructure considered when assessing the productivity of land? In this light, have the constraints that may be imposed by land tenure or other land problems, and therefore the economic returns from the proposed reforms, been realistically assessed? Are the sequencing and timeframes for reform appropriate?

* Is the government monitoring and evaluating the impact of the reform based on an agreed set of indicators and regular data collection? Is there a base for comparison (baseline data)? Do the results of M&E feed back into the assessment of economic impact?

4.2. Financial sustainability deals with the cost of land reforms and the land administration system and the capacity for government and users to cover the recurrent and investment costs incurred.

* Is the system proposed adequate to the needs of the users? Is there a demand for the "product"?

* What approach has the government adopted to cost recovery for land services? Is it implemented effectively? Are the resources collected properly accounted for and do they result in decreasing budgetary allocations? Is it affordable for the poor?

* In programmes of land access or redistribution, is finance available for land acquisition or to provide compensation to land owners facing expropriation or compulsory purchase? How is land acquired for redistribution: by the state, by intermediary bodies or directly by beneficiaries? To what extent can costs be recovered? Are land acquisition credit or rental payments affordable? Is donor financial aid or other forms of concessionary finance available?

* How is government dealing with taxation of land? If it is not in force, are there plans to introduce it? Is such a tax (or will it be) pro-poor (i.e. will it penalise highly concentrated land ownership and/or inefficient utilisation of land by large landowners)? If a land tax is in force, what is the extent of tax evasion?

* Is government addressing problems of corruption and rent seeking in land administration and land reform programmes, and any mismanagement of associated funds and revenues? When culprits are identified are they brought to justice? Are land agencies subject to regular independent audits of their accounts?

4.3. Institutional sustainability. A sound land policy requires appropriate institutions to i) enable and monitor its implementation, ii) provide security to land users, allocate and deliver land rights, and provide services required to facilitate and record transactions, iii) regulate land use, and iv) act as a honest broker in the case of conflicts. The implementation of land policy must often rely on local institutions and reinforce their role to ensure beneficiaries' participation in the management of land rights.

* Has government reviewed the role and function of land related institutions (land use department, land registration and titling office, local government, parastatals) as well as community-based, private sector and civil society organisations? How well does the reform refocus government activities on its core functions?

* What progress is government making in implementing agreed institutional reforms? What about training/upgrading for staff? Does the Ministry have a staffing plan matching human resources with tasks and activities?

* Do local administrations have adequate capacity? If, not what remedial action is being taken by government? Is a posting in a local administration attractive to civil servants, to both men and women? Is there a deliberate policy to encourage the posting of staff to provinces and districts?

* Do monitoring agencies and judiciary bodies dealing with resolution of land conflicts have adequate capacity and independence? Are staff members well acquainted with the land rights of the poor and human rights law?

* Is the technology (e.g. for land information and cadastral systems and for land survey) appropriate for the existing/planned capacity? Is it too costly or ambitious for what can realistically be achieved, or do limitations in available technology create bottlenecks in realising policy objectives?

4.4. Social impact. Given the importance of land as a productive asset, land reform can have massive impact on social relations both at community level (by modifying relations amongst land users, between land owners and workers or tenants, and between traditional rulers, national/local administrations and individuals) and at household level (by modifying relations between men and women or between generations).

* To what extent does the reform process help to bridge the gap between legacy, legitimacy and practices and to provide effective support and legal protection for the rights of farmers and herders? Does it provide for a gradual transition from traditional tenure to private ownership? How will the provision of the law secure the rights of the poor?

* Will the land policy reform effectively rule out forced evictions? Is the land policy reform sufficient to effectively protect the land rights of vulnerable groups from threats by third parties? If not, what complementary measures are needed? Will the land policy reform stop land grabbing and illegal appropriation of natural resources? Are complementary measures needed? What benchmarks have been set for land redistribution? What kinds of policies have been implemented for land redistribution? To what extent does the reform process help to overcome landlessness?

* How does the land policy take into account the specific needs of women? Are women allowed to own land and acquire title? Are they consulted on the content and involved in the implementation of the reform? Are informally determined secondary rights, on which many women and poor households depend, protected or not? Are indicators and data collection disaggregated by gender?

* Does the reform respect the rights of ethnic minorities and indigenous peoples? Does the reform adequately cater for the needs of landless people and the poor?

4.5. Environmental sustainability. Land reforms are powerful tools to improve natural resource management and reduce soil fertility decline. However, for land reforms to contribute meaningfully to improving natural resource management, objectives relating to environmental sustainability must be built into the reform programme from the start and trade offs such as those between agricultural productivity and land management must be openly addressed.

* What measures have been taken to ensure that land reform will lead to a more sustainable use of natural resources? Has a Strategic Environmental Assessment been carried out? Have recommendations been put into practice?

* Do land use regulations treat land productivity from an environmental point of view, (incorporating questions of soil fertility) as well as from an economic perspective?

* How does the government address illegal exploitation of natural resources on common land (e.g. forestry, fisheries)? Is existing legislation adequate and enforced?

* Have regional issues, such as the shared management of common resources between neighbouring countries, been discussed/addressed?

5. Defining a response strategy and a set of interventions

The range of donor intervention is very broad. The choice should consider government priorities, main development challenges, issues raised by civil society, other interventions planned or already under way, donor capacity and strategic policy directions. Capacity building in civil society organisations and public institutions should be an integral part of all donor programmes.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

5.1. Possible interventions include:

* Research and analysis: to improve knowledge and understanding of land policy, land rights and ownership, and maximise impact on the poor.

* Policy formulation: participatory processes for policy formulation, public debate with stakeholders, provision of expertise, exchange of experiences and best practices (local/national/international), facilitation. Pilot testing of innovative approaches. Supporting the capacity of marginal groups to participate and voice their interests. Support for government role as mediator among conflicting interests between stakeholders. Support for the engagement of farmers' organisations and other civil society groups in the public debate.

* Legislation: Support for the development of new tenure legislation and revision of codes, to recognise and regulate new types of rights or forms of transfer. Gender sensitive revision of inheritance law. Balancing short term legal reforms to address urgent problems, with longer term legislative development. Support to the judicial system to resolve land disputes. Capacity building in the judiciary and support for legal assistance for marginalised groups.

* Land administration: Improvements to the efficiency of land administration systems, specifically:

o Registration and titling: Establishment of systems for land registration and titling of existing rights, cadastral services, land surveying, capacity building in local communities to support identification and management (including registration) of customary rights.

o Formalising and securing land transactions, regulation of land markets: Establishment of simple and fair procedures for land transactions and their formal registration; mechanisms for regulation of land markets (giving priority to farmers, allowing local bodies to define rules about land sales outside the community, etc.); maintenance of land information systems; regular land valuation exercises.

* Land Management:

o Land redistribution and resettlement: Land purchase and redistribution, by government, directly by beneficiaries or by land trust funds or other intermediary bodies; funds for compensation of landowners facing expropriation; provision of rural infrastructure, support to services and productive support in newly settled areas.

o Restitution: Restitution of land rights alienated from the original owners or users; support for judicial and negotiation processes. Restitution of lands to indigenous peoples according to their ancestral rights.

o Privatisation: Privatisation of collective or state property (land condominiums, etc.), infrastructural development.

o Resolution of land disputes and land adjudication: in land registration programmes or following land reforms, restitution or privatisation processes.

o Institutional development: Establishment of new institutions and structures with responsibility for land acquisition, administration and conflict resolution.

* Taxation: Designing, testing and setting up a land-based tax system.

* Land use and planning: Providing support to develop and disseminate appropriate land use plans as a basis for a sustainable use of land and water.

* Environmental impact: Impact assessment of reform processes and projects; development and application of environmental and land use regulations.

* Monitoring and evaluation: Development of M&E systems, expertise for the identification of indicators on policy relevance and impact. Support for civil society engagement in participatory monitoring of land policy reforms.

5.2. An appropriate strategy will combine the above activities in a logical sequence and an adequate timeframe. It would set out realistic outcome/impact objectives. It would propose systematic testing of reform options in pilot projects.

* Coordination and collaboration. As most land reform programmes will contain one or more of the above activities, the execution of which falls substantially within governments' responsibilities, land reform programmes are ideal candidates for Sector Programme-type approaches and provide good opportunities for budgetary support.

* Integration with broader development planning: Analytical work on the place of land in poverty reduction strategies and programmes, and horizontal and vertical integration with sectoral policies and programmes: e.g. for agricultural development, including production and marketing, investment promotion; housing and urban development; service delivery; natural resource management and utilisation; decentralisation; regional and local economic development; programmes for good governance, gender equality and access to justice.

6. Monitoring and evaluation

Indicators are a powerful tool to measure the extent to which the new policy is meeting agreed objectives. They are by nature very case specific. The list provided below is not exhaustive and is intended only to serve as a guide to define a specific set of indicators relevant in the national context. "Outcome indicators" which provide information on how the policy is performing should be preferred to "input indicators" which detail inputs such as finances and human resources.

6.1. Indicators of tenure security

* Trends in land ownership, access and utilisation by both men and women. Size of plots. Equity of land distribution (Gini coefficient). Number of landless and related trends.

* Share of land (number of parcels and total area) registered individually and communally.

* Cost of registration (time and money) to land owners/communities and duration of registration process.

* Level of protection of rights of indigenous peoples, pastoralists, minorities.

* Number and extent of land conflicts, localisation. Number of new conflicts over the year. Prevalence of forced evictions, land grabbing and illegal appropriation of land.

* Existence and effectiveness of conflict/dispute resolution mechanisms. Existence of appeal mechanisms.

6.2. Trends in land market

* Development of a land market: number and volume of transactions.

* Relative price of land for different categories. Comparison with agricultural profits. Differences between rural and urban land.

* Evidence of land fragmentation, average size of plots.

* Availability of information on land prices.

* Equity of inheritance laws/regulations in particular to women.

* Level of informal land transactions.

* Restrictions to land sales both administrative and on price.

* Cost (time and money) of a land transaction.

* Existence of mortgage financing for the purchase of land. Interest rates.

6.3. Environmental impact and Natural resources management

* Trends in land degradation/desertification. Ha of degraded land. Agricultural productivity in marginal lands.

* Size of protected areas. Extent of encroachment. Protected areas under sustainable community management.

6.4. Regulatory framework

* Tax rates on land. Collection and use of taxes. Collection efficiency (share of taxes actually collected). Information on the use of taxes.

* Existence and timely availability of cadastral/registry information/maps.

* Cost of cadastral service to user and as a percentage of the actual cost of the service.

* Number and duration of court cases.

7. Appendices

Selected bibliography

DFID, November 2002, Better livelihoods for poor people: the role of Land Policy, Consultation draft of a DFID issues paper.

FAO, 2002, Land tenure and rural development. FAO Land Tenure Studies No 3.

GTZ, 1998, Land Tenure in Development Cooperation: Guiding Principles, CD-ROM (also available on line)

GTZ, Sustainable Land Management, Guidelines for Impact Monitoring.

MAE, 1998, La dimension foncière du développement rural en Afrique de l'Ouest.

World Bank, 2003, Land Policy for Growth and Poverty Reduction.

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