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Document 52004DC0107

Communication de la Commission - Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale

/* COM/2004/0107 final */

In force

52004DC0107

Communication de la Commission - Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale /* COM/2004/0107 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION - TROISIEME RAPPORT SUR LA COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE

Résumé

Introduction : contexte économique général et objectifs de cohésion

Au cours des trois années qui se sont écoulées depuis la publication du dernier Rapport sur la cohésion, la croissance économique a ralenti dans l'Union européenne. De ce fait, le chômage a à nouveau augmenté dans de nombreuses parties de l'Union, avec toutes les conséquences sociales que cela implique. Cependant, les médiocres résultats de l'économie de l'Union européenne sur le long terme suggèrent qu'il faut résoudre des problèmes plus fondamentaux si l'on veut que la croissance se poursuive à un rythme acceptable dans les années à venir.

Ces problèmes sont reflétés par les faibles gains de productivité observés dans l'Union pendant les dernières années, surtout en comparaison des Etats-Unis. Contrairement à l'Union européenne, la croissance s'est accélérée aux Etats-Unis en même temps que l'innovation augmentait et que l'usage des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) s'étendait. Simultanément, jusqu'à la récession de 2001, les emplois augmentaient généralement plus que dans l'Union et une large fraction de la population en âge de travailler occupait un emploi. Dès lors, le revenu par habitant des Etats-Unis est resté supérieur d'environ 30% à celui de l'Union européenne.

Pour que la croissance se maintienne dans l'Union européenne une fois que la reprise aura pris son rythme, il faudra accroître l'investissement en capital physique et humain, intensifier l'innovation et utiliser plus largement les NTIC pour stimuler la productivité et l'emploi. Cela ne devra cependant pas être limité aux parties centrales, où la productivité et l'emploi sont les plus élevés et la capacité d'innovation plus grande, mais intervenir dans l'ensemble de l'Union.

S'il est instructif de se pencher sur les résultats globaux de l'économie de l'Union européenne, il importe de ne pas négliger les grandes disparités qui persistent entre pays et entre régions en ce qui concerne la production, la productivité et l'emploi. Ces disparités proviennent de déficiences structurelles dans le domaine des facteurs clés de compétitivité - dotations insuffisantes en capital physique et humain (en infrastructures et en qualifications de la main-d'oeuvre), manque de capacité d'innovation et d'un soutien efficace aux entreprises, bas niveau du capital environnemental (environnement naturel et/ou urbain dégradé).

Les pays et régions ont besoin d'une aide pour surmonter ces carences structurelles et pour développer leur avantage comparatif afin de pouvoir rivaliser avec d'autres à la fois sur le marché intérieur et à l'extérieur. [1] Par ailleurs, les individus doivent pouvoir avoir accès à l'éducation et à la formation pour développer leurs capacités où qu'ils vivent. La politique de cohésion de l'Union européenne a été renforcée il y a une quinzaine d'années au moment où le projet de marché unique était lancé, précisément pour satisfaire ces besoins parallèles. Une telle aide est encore plus importante aujourd'hui au vu de l'amplification des disparités qu'implique l'élargissement de l'Union.

[1] Voir, par exemple, T. Padoa-Schioppa, Efficiency, stability and equity - A strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford University Press, 1987. Cet ouvrage insiste sur le fait « qu'il existe des risques sérieux d'aggravation des déséquilibres régionaux lors de la libéralisation des marchés... (et que) des mesures adéquates d'accompagnement doivent être prises pour accélérer l'ajustement des régions et des pays structurellement faibles... A cette fin, des réformes et le développement des Fonds structurels communautaires sont nécessaires » (pp. 5-6).

La contribution de la politique de cohésion à la croissance

Pour que l'Union européenne valorise pleinement son potentiel économique, il faut que toutes les régions, où qu'elles soient situées, que ce soit dans les Etats membres existants ou dans les nouveaux pays qui vont entrer dans l'Union, soient impliquées dans l'effort de croissance et que toutes les personnes qui vivent dans l'Union se voient donner une chance de fournir une contribution. Dès lors, le coût qu'impliquerait le fait de ne pas poursuivre une vigoureuse politique de cohésion afin de s'attaquer aux disparités ne se mesurerait pas seulement en termes de perte de bien-être individuel et social mais aussi en termes économiques de perte de revenu réel potentiel et de niveau de vie plus élevé. Compte tenu des interdépendances inhérentes à une économie intégrée, ces pertes ne se limiteraient pas aux régions les moins compétitives ou aux individus qui ne travaillent pas ou occupent des emplois improductifs, mais concerneraient tout le monde dans l'Union.

Le renforcement de la compétitivité des régions dans l'Union et l'assistance donnée aux individus pour qu'ils valorisent leurs capacités stimuleront les potentialités de croissance de l'économie de l'ensemble de l'Union européenne pour le plus grand profit de tous. Et, en garantissant une diffusion plus équilibrée de l'activité économique au sein de l'Union, cela réduira les risques d'apparition de goulots d'étranglement à mesure que la croissance interviendra et diminuera la probabilité que des pressions inflationnistes ne viennent mettre fin prématurément à la croissance. Cela facilitera aussi le maintien du modèle européen de société et les actions prises en faveur du nombre croissant de personnes qui dépassent l'âge de la retraite, contribuant ainsi à maintenir la cohésion sociale. [2]

[2] Sur ce point ainsi que les précédents, voir « Agenda for a growing Europe », rapport du groupe de travail indépendant de haut niveau présidé par André Sapir, juillet 2003.

Situation et tendances

Les disparités entre Etats membres de l'Union européenne se rétrécissent mais de grands défis subsistent

Dans l'ensemble de l'Union européenne, les disparités de revenu et d'emploi se sont rétrécies au cours des dix dernières années, surtout depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Entre 1994 et 2001, dans les pays de la cohésion, même si on exclut l'Irlande, l'augmentation du PIB par habitant a dépassé de 1% par an la moyenne de l'Union, et dans tous ces pays sauf la Grèce la proportion de la population en âge de travailler qui occupe un emploi a augmenté nettement plus vite que la moyenne.

Par ailleurs, en Grèce, comme en Irlande, les gains de productivité de la main-d'oeuvre ont été plus de deux fois supérieurs à la moyenne de l'Union au cours de cette période, et ils ont été aussi largement supérieurs à la moyenne au Portugal. Ainsi, dans ces deux pays, il semble que la base productive se soit renforcée, accroissant le potentiel de poursuite de la convergence du revenu dans les années à venir.

Malgré le rétrécissement des disparités, de grandes différences subsistent. En Grèce et au Portugal, le PIB par habitant se situe encore autour de 70% ou moins de la moyenne de l'Union et en Grèce et en Espagne, la proportion des personnes en âge de travailler qui occupent un emploi est inférieure de 6 à 8% par rapport à la moyenne.

Les disparités de revenu et d'emploi vont s'élargir davantage avec l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union au cours des mois qui viennent. Le PIB moyen par habitant des dix nouveaux Etats membres est inférieur à la moitié de la moyenne actuelle de l'Union et 56% seulement des personnes en âge de travailler occupent un emploi contre 64% dans l'Union européenne des Quinze.

Si dans ces pays pris globalement la croissance a dépassé d'environ 1,5% par an la moyenne de l'Union depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, elle a ralenti depuis 2001 en raison de la dépression des marchés de l'Union dont ils sont dépendants. L'obtention des taux de croissance élevés, dont ils ont besoin dans les années à venir pour leur développement, dépendra du maintien de la croissance dans les Etats membres actuels de l'Union. De même, compte tenu des interdépendances, une croissance élevée dans les nouveaux Etats membres peut fortement stimuler celle-ci dans le reste de l'Union européenne élargie. Pour y parvenir, il faudra fournir une aide substantielle dans les années qui viennent afin de s'attaquer à leurs considérables problèmes structurels et de valoriser leur potentiel de croissance.

Les disparités entre régions

Les régions qui souffrent de faiblesses structurelles limitant leur compétitivité et leur interdisant de contribuer pleinement à la croissance économique durable de l'Union européenne tendent à être celles qui souffrent d'une faible productivité, d'un bas niveau de l'emploi et connaissent l'exclusion sociale.

Cependant, les régions qui se heurtent à des problèmes de compétitivité ne se limitent pas aux pays de la cohésion au sein de l'actuelle Union européenne et dans les nouveaux Etats membres. Malgré une dotation suffisante en infrastructures et en capital humain, un certain nombre de régions manquent de capacité d'innovation et éprouvent des difficultés à maintenir leur croissance économique.

Convergence accrue dans l'Union européenne pour les régions en retard de développement

Les problèmes de développement sont plus aigus dans les régions en retard de développement qui manquent d'infrastructures, de main-d'oeuvre qualifiée et de capital social pour pouvoir rivaliser à des conditions équitables avec les autres parties de l'Union. Ces régions, qui reçoivent une aide au titre de l'Objectif 1 des Fonds structurels ou qui vont la recevoir dans un avenir proche, sont largement concentrées dans les pays de la cohésion et dans les nouveaux Etats membres.

Depuis 1994, date à laquelle les Fonds structurels ont été renforcés, le PIB par habitant des régions d'Objectif 1 a convergé vers la moyenne de l'Union européenne. Entre 1994 et 2001, dans ces régions prises globalement, la croissance du PIB par habitant a atteint près de 3% en termes réels contre un taux d'un peu plus de 2, % par an dans le reste de l'Union.

Cependant, l'ampleur de la convergence a fortement varié d'une région à l'autre, ce qui reflète largement leur importance relative dans les Etats membres où elles sont situées. Dans celles qui se trouvent à l'intérieur des quatre pays de la cohésion, qui ont profité à la fois d'une aide substantielle et de mesures orientées vers la croissance au niveau national, l'augmentation du PIB par habitant a été nettement plus élevée que dans le reste de l'Union.

Les effectifs employés ont aussi fortement progressé dans les pays de la cohésion depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. La hausse a été particulièrement grande en Irlande et encore plus importante en Espagne, bien que le taux d'emploi y reste très inférieur à la moyenne de l'Union européenne. L'augmentation a été plus modeste au Portugal et en Grèce.

En dehors des pays de la cohésion, la croissance a été moins impressionnante dans les régions d'Objectif 1, partiellement freinée par la lenteur de la croissance économique nationale. Dans les nouveaux Länder allemands, le PIB par habitant a augmenté à un rythme voisin de la moyenne de l'Union européenne entre 1994 et 2001, mais dans le Mezzogiorno italien, sa croissance a été inférieure à la moyenne. Toutefois, dans les deux cas, la productivité a augmenté plus vite que dans le reste de l'Union, ce qui implique peut-être une amélioration de la compétitivité, mais avec une croissance de l'emploi minime ou nulle. Ainsi, dans le sud de l'Italie, 43% seulement des personnes en âge de travailler occupaient un emploi en 2002, ce qui est largement inférieur aux chiffres observés partout ailleurs dans l'Union. Dans le même temps, le chômage restait élevé dans les nouveaux Länder.

Le renforcement de la compétitivité et la création d'emplois

Dans un certain nombre de régions de l'Union européenne, des problèmes structurels dissuadent les investisseurs de s'implanter et entravent le développement de nouvelles activités économiques malgré un niveau raisonnable d'infrastructures et de qualifications de la main-d'oeuvre. Ces régions sont le plus souvent d'anciennes régions industrielles ou dont les caractéristiques géographiques permanentes et d'autres caractéristiques limitent le développement.

Par exemple, dans onze régions NUTS 2 de l'Union européenne des Quinze, la croissance du PIB entre 1994 et 2001 n'a atteint qu'environ la moitié de la moyenne ou même moins (avec des taux d'environ 1% par an) alors que le PIB par habitant en termes de SPA dépassait le seuil d'éligibilité au statut de régions d'Objectif 1 de 75% tout en restant nettement inférieur à la moyenne. Ces régions sont disséminées dans l'ensemble de l'Union, au nord-est de l'Angleterre, dans les parties septentrionales de l'Allemagne et dans les régions peu densément peuplées du nord de la Suède. Dans chaque cas, les gains de productivité et la croissance du PIB par habitant étaient faibles. Nombre d'entre elles comportent des zones où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne.

Dans ces différents cas, le défi que doit relever la politique de cohésion est de fournir une aide efficace à la restructuration économique et au développement de la capacité d'innovation afin de stopper la dégradation de la compétitivité, la diminution du niveau relatif du revenu et de l'emploi, et le dépeuplement. Faute de le faire maintenant, les problèmes seront encore plus grands quand une action finira par être engagée.

L'élargissement s'accompagne d'une amplification importante des disparités entre régions

Environ 92% des ressortissants des nouveaux Etats membres vivent dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq et plus des deux tiers dans des régions où il est inférieur à 50% de cette moyenne.

Si la Bulgarie et la Roumanie, où le PIB par habitant est inférieur à 30% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq, entraient dans l'Union, la population vivant dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union ferait plus que doubler par rapport à son effectif actuel (passant d'environ 73 millions à plus de 153 millions). L'écart entre leur PIB moyen par habitant et la moyenne de l'Union ferait aussi plus que doubler (passant d'environ 30% en dessous de la moyenne à plus de 60% en dessous).

Dans le même temps, la restructuration économique a entraîné une chute des effectifs employés dans les nouveaux Etats membres, ce qui fait que la proportion de la population en âge de travailler qui occupe un emploi est très inférieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze.

L'élargissement a pour effet d'ajouter un peu moins de 5% au PIB de l'Union européenne (mesuré en euros) mais près de 20% à la population de celle-ci. Dès lors, le PIB moyen par habitant dans l'Union européenne composée de vingt-cinq Etats membres sera inférieur d'environ 12,5% à la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Pour dix-huit régions dont le PIB par habitant est actuellement inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze et dont la population totale se situe autour de 19 millions de personnes, y compris Malte, l'un des nouveaux Etats membres, cela signifie que leur revenu par habitant ne sera plus inférieur au seuil de 75%.

Comme les régions concernées auront exactement les mêmes faiblesses structurelles après l'élargissement qu'auparavant, tout pousse à maintenir l'aide.

La cohésion sociale et le risque de pauvreté

Tant dans les Etats membres actuels que nouveaux, un nombre important de personnes a un niveau de revenu qui les expose au risque de pauvreté, prise dans le sens d'une misère relative (ce niveau de revenu est défini comme étant inférieur à 60% de la médiane dans le pays où vivent les personnes concernées). En l'an 2000, environ 55 millions de personnes, soit autour de 15% de la population totale, étaient confrontées au risque de pauvreté, plus de la moitié d'entre elles ayant un niveau de revenu inférieur à ce seuil depuis trois ans d'affilée. Cette proportion était relativement élevée dans les pays du sud de l'Europe et en Irlande et était aussi supérieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze dans bon nombre des futurs Etats membres. (L'expression « futurs Etats membres » désignera tout au long de ce rapport l'ensemble formé des dix nouveaux Etats membres, de la Bulgarie et de la Roumanie.)

Les ménages qui sont le plus exposés au risque de pauvreté tendent à être ceux composés de personnes âgées de 65 ans ou plus, surtout si elles vivent seules, et les parents célibataires (surtout des femmes), surtout au Royaume-Uni.

Le risque de pauvreté est étroitement lié au chômage et à l'inactivité. Près de 40% des chômeurs avaient un revenu inférieur au seuil de pauvreté en l'an 2000, tandis que l'insertion des personnes handicapées, des chômeurs de longue durée et des minorités ethniques dans un emploi reste un défi crucial si l'on veut réduire le risque de pauvreté et l'exclusion sociale.

Le vieillissement de la population et l'aggravation des taux de dépendance

La population en âge de travailler va commencer à diminuer au cours de la présente décennie dans les quatre Etats membres du sud, mais aussi en Allemagne et dans la plupart des futurs Etats membres. Dans les dix années suivantes, la réduction gagnera tous les pays sauf l'Irlande, le Luxembourg et Chypre. Selon les dernières projections, il est prévu que la population des personnes âgées de 15 à 64 ans sera en 2025 inférieure de 4% dans l'Union européenne des Quinze à celle de l'an 2000 et de 10% dans les futurs Etats membres.

Cette baisse s'accompagnera d'une augmentation substantielle du nombre de personnes âgées de 65 ans et plus. En 2025, 40% de personnes de plus qu'aujourd'hui auront dépassé l'âge de la retraite aussi bien dans l'actuelle Union européenne des Quinze que dans les futurs Etats membres, ce qui implique qu'il y aura moins de trois personnes en âge de travailler pour une personne âgée de 65 ans et plus, contre un rapport de plus de quatre contre une aujourd'hui. Toutes choses égales par ailleurs, le vieillissement de la population conduira à une réduction progressive de la population active dans l'Union européenne et il est probable qu'il aura des répercussions sur le potentiel de croissance.

Cependant, l'importance de ce phénomène dépendra de la croissance du revenu réel et de l'emploi dans les années à venir, qui déterminera la plus ou moins grande facilité avec laquelle il sera possible de soutenir les personnes à la retraite. Dans la pratique, seulement 64% des personnes en âge de travailler dans l'Union européenne des Quinze, et 56% dans les futurs Etats membres, occupent aujourd'hui un emploi et engendrent un revenu. Le taux effectif est ainsi déjà de seulement 2,5 personnes au travail pour une personne retraitée dans l'Union européenne élargie. En 2025, si les taux d'emploi restent les mêmes, ce rapport tombera à moins de deux pour une.

Ces perspectives augmentent le besoin d'entretenir une croissance économique soutenue dans l'Union européenne, d'accroître les taux d'emploi et de réduire les départs en préretraite. L'immigration pourrait dans certains cas être une source importante de main-d'oeuvre supplémentaire, si on s'attache à donner une plus grande priorité à l'efficacité des politiques d'insertion.

La réduction des disparités dans les facteurs de compétitivité des régions

Comme indiqué ci-dessus, deux ensembles de conditions complémentaires doivent être satisfaits pour que les régions de l'Union entretiennent un développement économique soutenu et l'emploi dans un environnement concurrentiel. Le premier est qu'elles doivent avoir un niveau adéquat d'infrastructures matérielles (réseaux de transport, de télécommunications et d'énergie efficaces, bons agencements environnementaux, etc.) et de capital humain (une main-d'oeuvre dotée des qualifications et d'un niveau de formation appropriés). Le second est que, dans la nouvelle économie fondée sur le savoir, les régions doivent avoir la capacité d'innover et d'utiliser efficacement à la fois le savoir-faire existant et les nouvelles technologies, tout en suivant une voie de développement durable en termes d'environnement. Pour réaliser ces deux conditions, un cadre institutionnel et administratif efficace sera indispensable afin de soutenir le développement.

L'amélioration des dotations en infrastructures

Pendant la dernière décennie, les liaisons de transport au sein des pays de la cohésion et entre ceux-ci et le reste de l'Union européenne se sont grandement améliorées. En particulier, avec l'aide des Fonds structurels, la densité du réseau autoroutier est passée dans ces pays d'un niveau inférieur de 20% à la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 1991 à un niveau supérieur de 10% à celle-ci en 2001. Cependant, cet accroissement s'est largement concentré en Espagne et au Portugal. Dans l'ensemble des régions d'Objectif 1, si la densité était plus forte que dix ans plus tôt, elle n'atteignait encore qu'environ 80% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Dans les futurs Etats membres, la densité autoroutière est encore beaucoup plus faible (moins de 20% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze). Le rythme de construction est rapide, malgré les arbitrages qui doivent être faits par rapport à l'environnement, surtout autour des capitales ou le long des itinéraires de transit vers les Etats membres actuels.

Au cours de la dernière décennie est intervenue dans l'Union une certaine modernisation du réseau ferré, mais le taux d'électrification des lignes et de conversion vers des lignes à double voie a été quasiment le même dans les parties en retard de l'Union européenne que dans les autres, si bien que l'écart reste important. Dans les futurs Etats membres, l'état des chemins de fer reflète des décennies de négligence et des investissements considérables sont nécessaires pour moderniser le réseau et remplacer les voies usées jusqu'à la corde. Néanmoins, les besoins d'investissement ne sont pas moins considérables pour les routes. Cependant, l'intensification de la construction de routes renforce le passage rapide des passagers et du fret du rail à la route.

Dans le domaine des télécommunications, le nombre de lignes téléphoniques fixes par rapport à la population reste nettement plus faible dans les pays de la cohésion et dans les nouveaux Etats membres. Cela est compensé par une hausse rapide de l'usage de téléphones mobiles, encore qu'en Grèce et dans les futurs Etats membres, leur utilisation reste inférieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze, et cela fortement dans la plupart de ces derniers. Dans le même temps, l'accès aux larges bandes, qui importe pour l'utilisation d'Internet et le développement de divers services et applications des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), est marqué par d'amples disparités au sein de l'Union, qui suivent en gros les niveaux relatifs de prospérité. Leur disponibilité reste très limitée dans de nombreuses parties de l'Union européenne des Quinze et dans presque tous les futurs Etats membres.

Les autres infrastructures - écoles, établissements d'enseignement supérieur, équipements sanitaires et divers services sociaux - ont non moins d'importance, puisqu'il est probable qu'elles pèseront davantage dans les choix de localisation des investissements et de nouvelles entreprises. Cela vaut particulièrement pour les activités assises sur le savoir, qui ne sont pas liées à un emplacement particulier par le besoin d'être proche de sources de matières premières ou d'un vaste marché.

En ce qui concerne l'environnement, les besoins d'investissement restent substantiels dans les pays de la cohésion et plus encore dans les nouveaux Etats membres, comme le reflète, par exemple, la proportion beaucoup plus faible de la population connectée aux stations d'épuration des eaux comparativement aux autres parties de l'Union. Mais les besoins ne sont pas moins importants pour la gestion des déchets et le contrôle des émissions, surtout au vu de la croissance de l'utilisation de la route dans les futurs Etats membres.

Le renforcement du capital humain

Alors que la Stratégie européenne pour l'emploi lancée en 1997 a contribué à augmenter la capacité de maintenir l'emploi lors d'une période de ralentissement économique, il subsiste d'importantes faiblesses structurelles tant dans les Etats membres actuels que dans les nouveaux Etats membres.

Afin de prévenir le chômage et d'aider l'insertion des chômeurs dans l'emploi, il convient d'offrir des services personnalisés aux demandeurs d'emploi sous la forme d'une orientation, d'une formation et de l'offre de nouvelles possibilités d'emploi. Le développement de mesures préventives et de mesures actives sur le marché du travail est particulièrement important dans les nouveaux Etats membres pour encourager la restructuration économique.

Un niveau d'instruction et de qualification élevé prend de plus en plus d'importance dans les profils de carrière individuels et dans la compétitivité économique. Le nombre relatif de personnes dont le niveau d'instruction est supérieur à l'enseignement élémentaire reste très inférieur dans les régions d'Objectif 1 par rapport au reste de l'Union européenne des Quinze, surtout en Espagne, en Italie et au Portugal, la seule exception étant constituée par les nouveaux Länder allemands. Le nombre relatif est, dans ce dernier cas, plus proche de celui des nouveaux Etats membres, qui est nettement plus élevé que la moyenne de l'Union européenne des Quinze (environ 80% ou plus contre une moyenne de 64% dans l'Union européenne des Quinze).

Cependant, les qualifications obtenues dans les degrés plus élevés d'enseignement et lors de la formation professionnelle initiale dans les nouveaux Etats membres ne sont pas nécessairement conformes aux besoins du marché du travail et les programmes scolaires ainsi que les structures d'enseignement ne sont pas bien adaptés à l'économie moderne. En outre, bien moins de jeunes qu'en moyenne dans l'Union européenne des Quinze achèvent un cursus universitaire complet, alors que c'est un impératif clé pour fournir une contribution importante au développement de l'économie fondée sur le savoir. C'est aussi le cas dans les actuelles régions d'Objectif 1 de l'Union où, malgré des progrès depuis dix ans ou plus, l'écart avec le reste de l'Union européenne reste important.

Par ailleurs, dans les pays de la cohésion comme dans les futurs Etats membres, beaucoup moins de personnes semblent participer à des programmes de formation permanente que dans le reste de l'Union (moins de 20% des personnes employées dans les entreprises en Grèce, au Portugal et dans tous les futurs Etats membres à l'exception de la République tchèque et de la Slovénie en 1999), en dépit de la nécessité cruciale de s'adapter aux changements économiques.

Le renforcement de la cohésion sociale

Les politiques économique, sociale et de l'emploi se renforcent les unes les autres. Le développement économique doit aller de pair avec des efforts visant à diminuer la pauvreté et à lutter contre l'exclusion. La promotion de l'insertion sociale et la lutte contre la discrimination ont une importance cruciale pour éviter l'exclusion sociale et parvenir à des taux élevés d'emploi et de croissance économique, notamment au niveau régional et local.

Par ailleurs, pour garantir les gains économiques et sociaux dans toute l'Union européenne, il peut être important de fournir une aide très large à ceux qui sont les plus défavorisés, comme les personnes appartenant à des minorités ethniques ou les jeunes qui sortent prématurément du système scolaire.

Des disparités persistantes dans la capacité d'innovation

Dans une économie de plus en plus fondée sur le savoir, l'innovation est la clé de la compétitivité régionale. Toutefois, la capacité d'innover, d'accéder au savoir et de l'exploiter varie d'une région à l'autre aussi bien dans les Etats membres existant que dans les nouveaux Etats membres. Tandis que la politique n'a pas pour objectif de garantir que toutes les régions aient les moyens de contribuer également aux progrès dans les nouvelles technologies, ces dernières devraient néanmoins être sur un pied d'égalité lorsqu'il s'agit de tirer parti de ces progrès et de les employer à des fins productives.

Cependant, divers indicateurs - l'ampleur relative des dépenses de R&D, les effectifs employés dans les activités de recherche et le nombre de demandes de brevet, par exemple - suggèrent qu'il existe un écart important de capacité d'innovation entre les régions relativement fortes des parties centrales de l'Union et les autres. (Selon les derniers chiffres, huit des deux cent treize régions NUTS de l'actuelle Union européenne entrent pour environ un quart dans les dépenses totales de R&D de l'Union et trente et une pour la moitié.) L'écart n'est pas moins important à la fois entre les nouveaux Etats membres et la moyenne de l'Union européenne des Quinze et à l'intérieur de ces pays, entre les régions qui abritent la capitale et les autres.

On s'accorde de plus en plus sur l'importance que revêt pour la compétitivité régionale une bonne gouvernance - c'est-à-dire des institutions efficaces, des relations productives entre les divers acteurs impliqués dans le processus de développement et des attitudes positives envers le monde des affaires et les entreprises. Néanmoins, il reste à cet égard des différences marquées entre les régions, ainsi que dans leur capacité à développer leur propre avantage comparatif compte tenu de l'expertise qu'elles possèdent.

L'impact des politiques des Etats membres sur la cohésion

Les dépenses publiques des Etats membres sont un multiple considérable des sommes payées par l'Union européenne au titre de la politique de cohésion. Tandis que les premières se montent en moyenne à environ 47% du PIB, le budget alloué à la politique de cohésion représente un peu moins de 0,4% du PIB de l'Union européenne. Néanmoins, en dépit de sa taille relative, la politique de cohésion de l'Union européenne joue un rôle important pour s'attaquer aux causes des disparités de revenu et d'emploi au sein de l'Union. Tandis que les politiques des Etats membres qui impliquent des dépenses publiques visent surtout à offrir des services de base et un soutien du revenu, la politique de cohésion de l'Union est focalisée sur la réduction des disparités structurelles qui influent directement sur la compétitivité économique des régions et la capacité de tenir un emploi des individus.

Les dépenses publiques sont essentiellement concentrées sur la garantie d'accès aux services de base...

Le plus gros des dépenses publiques des Etats membres vise ainsi à fournir une série de services dont le but est de garantir que tous aient accès à l'éducation, aux soins médicaux et à la protection sociale. Ensemble, ces trois fonctions représentent près des deux tiers du total des dépenses publiques dans l'Union européenne. Par contre, les dépenses publiques consacrées à l'investissement dans le capital humain et physique ne représentent qu'un peu plus de 2% du PIB en moyenne et sont inférieures à 4% de celui-ci dans tous les pays sauf l'Irlande et le Luxembourg. Les sommes dépensées par les pouvoirs publics au titre de services de soutien aux entreprises, de l'éducation supérieure, de l'innovation et de la R&D sont également faibles (ces dernières ne s'élèvent en moyenne qu'à environ 0,3% du PIB dans l'Union européenne).

Par rapport aux sommes affectées aux dépenses structurelles par les Etats membres, le budget de la politique de la cohésion n'apparaît alors plus comme négligeable. En outre, contrairement aux premières, les dépenses structurelles de l'Union européenne sont concentrées dans les régions qui ont le plus besoin d'aide (par exemple, les fonds alloués par l'Union européenne au titre des interventions structurelles se montent à environ 2,5% du PIB en Grèce et au Portugal).

Et contribuent de façon importante à réduire les disparités de revenu entre régions...

Pour l'essentiel, les dépenses publiques par habitant, ramenées au PNB, consacrées aux services de base, comme l'éducation et les soins médicaux, sont assez proches d'une région à l'autre dans les Etats membres, ce qui reflète le souci de fournir un niveau de services semblable aux individus où qu'ils vivent. Cependant, les principaux écarts interviennent dans les dépenses de protection sociale en raison de différences dans le nombre de chômeurs et de retraités, mais des différences existent aussi dans les dépenses d'administration parce que les ministères sont concentrés dans les capitales.

L'effet combiné de ces tendances aboutit à ce que la contribution des dépenses publiques au revenu est généralement plus élevée dans les régions moins prospères que dans les régions plus prospères, mais plutôt parce que le niveau de revenu y est plus bas qu'à cause de dépenses publiques plus élevées.

Tandis que les recettes publiques sont proportionnelles au revenu

Par contre, les recettes publiques semblent en gros proportionnelles au revenu, principalement parce que dans tous les Etats membres, la plupart des impôts sont prélevés par le pouvoir central sur le revenu ou la dépense. Cela ne tend donc pas à compenser la contribution positive des dépenses publiques à la réduction des disparités de revenu entre les régions. De plus, dans les pays où une fraction significative des impôts est prélevée localement, des mécanismes de redistribution interviennent pour réduire les disparités dans le revenu dont disposent les régions pour financer les dépenses.

La tendance générale qui consiste à déléguer la responsabilité des services publics aux autorités régionales ou locales ne s'accompagne donc pas d'une tendance similaire en ce qui concerne la collecte des fonds nécessaires pour financer ces services. La principale exception est l'Italie où la responsabilité de collecter les recettes est de plus en plus dévolue aux régions sans qu'il y ait en contrepartie un renforcement des transferts entre régions.

L'investissement direct étranger : un facteur majeur du développement régional

L'investissement direct étranger (IDE) peut jouer un rôle clé dans la réduction des disparités de résultats économiques entre régions, non seulement en procurant une source de revenu et d'emplois mais aussi en tant que moyen de transférer des technologies et un savoir-faire aux régions en retard de développement. Il revêt une grande importance pour les nouveaux Etats membres, qui doivent procéder à une restructuration substantielle de leurs économies et réaliser des gains importants de productivité et de compétitivité. Cependant, quelles que soient les incitations financières offertes, les investisseurs étrangers ne sont pas nécessairement attirés vers des lieux où les besoins sont les plus grands, pour à peu près les mêmes raisons que les investisseurs nationaux (déficiences au niveau des infrastructures, manque de travailleurs qualifiés, etc.).

L'IDE tend donc à s'orienter de façon disproportionnée vers les parties relativement fortes de l'Union plutôt que vers ses parties relativement faibles. Pendant la période 1999-2001, les afflux d'investissement extérieur ont représenté environ 21% du PIB en Irlande - pays qui a le deuxième PIB par habitant le plus élevé de l'Union européenne - 15% au Danemark (troisième niveau de PIB par habitant le plus élevé) et 13% aux Pays-Bas (quatrième niveau de PIB par habitant le plus élevé). Par contre, les afflux d'IDE n'ont représenté qu'un peu plus de 4% du PIB au Portugal et ont été les plus faibles en Espagne (1,5% du PIB), en Italie (1%) et en Grèce (un peu moins de 1%).

Au sein des pays, l'IDE est généralement concentré à l'intérieur et autour des grandes villes, surtout les capitales nationales, très peu allant aux régions en retard de développement. Ainsi, si on exclut la partie orientale de Berlin, les nouveaux Länder allemands n'ont représenté qu'un peu plus de 2% des afflux totaux d'IDE en Allemagne entre 1998 et 2000 et les régions espagnoles d'Objectif 1 moins de 10% des afflux d'IDE dans le pays en l'an 2000. De même, en Italie, moins de 4% des effectifs totaux employés par des sociétés étrangères se trouvaient dans le sud du pays.

La même configuration générale se retrouve dans les futurs Etats membres. En 2001, plus des deux tiers des afflux d'IDE en Hongrie sont allés dans la région de Budapest, plus de 60% des afflux d'IDE dans la République tchèque dans la région de Prague et une proportion semblable en Slovaquie à Bratislava.

L'impact des politiques communautaires : compétitivité, emploi et cohésion

Contrairement à la politique structurelle, les autres politiques de l'Union européenne n'ont pas pour principal objet de rétrécir les disparités entre régions ou de réduire les inégalités entre individus. Néanmoins, elles ont des implications pour la cohésion et tiennent bien souvent spécifiquement compte de certaines disparités.

L'édification d'une économie fondée sur le savoir

La politique communautaire de l'entreprise, industrielle et de l'innovation vise à renforcer la compétitivité des producteurs de l'Union européenne en favorisant la concurrence, en garantissant l'accès aux marchés et en établissant un environnement propice à la R&D dans l'ensemble de l'Union.

On reconnaît qu'un manque de capacité d'innovation au niveau régional provient non seulement des déficiences dans la base de recherche et de faibles niveaux de dépenses de R&D mais aussi de faiblesses dans les liens entre centres de recherche et entreprises et d'une ingestion lente des technologies de l'information et de la communication. Les Centres relais d'innovation qui ont été établis et le réseau des Régions innovantes en Europe ont pour vocation d'encourager les régions à développer des politiques d'innovation et à fournir une assistance technologique aux entreprises.

Les disparités d'accès aux fonds communautaires associés aux programmes de recherche sont encore patentes, surtout au niveau régional, même si le Sixième programme cadre vise en partie à améliorer les liens entre les centres scientifiques des parties les plus centrales de l'Union et ceux des régions périphériques.

Renforcer l'éducation et la formation

Les qualifications de sa main-d'oeuvre sont le principal avantage comparatif de l'Union européenne dans la concurrence mondiale. Un niveau d'instruction élevé et l'offre d'une formation de haute qualité, accessible à tous tout au long de leur vie professionnelle, sont la clé d'un renforcement de la capacité d'innovation dans l'ensemble de l'Union et pour atteindre l'objectif de Lisbonne qui consiste à faire de l'Union l'économie fondée sur le savoir la plus dynamique du monde. Le programme « Education & formation 2010 » a été mis en oeuvre pour contribuer à l'obtention de cet objectif, avec l'intention complémentaire de faire de l'éducation et de la formation en Europe « une référence mondialement reconnue en matière de qualité d'ici 2010. »

Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité dans une société intégrée

Au Conseil européen de Lisbonne, l'Union européenne a défini une stratégie globale pour assurer la croissance économique à long terme, le plein emploi, la cohésion sociale et le développement durable dans le cadre d'une société fondée sur le savoir. La Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été révisée en 2003 pour mieux étayer dans une Union européenne élargie les objectifs fixés à Lisbonne et a été orientée vers un soutien aux actions entreprises par les Etats membres pour réformer leur marché du travail, parvenir au plein emploi, accroître la qualité et la productivité du travail et réduire les disparités sociales.

Une mise en oeuvre réussie de la SEE dépend d'un engagement clair des Etats membres pour aider les travailleurs et les entreprises à accroître leur adaptabilité, attirer plus de personnes vers l'emploi, investir davantage et plus efficacement dans le capital humain et améliorer la gouvernance. Les actions visant à améliorer l'insertion sociale contribuent à la fois à réduire les inégalités d'accès à l'emploi et à augmenter le potentiel de croissance de l'économie. A la suite du Conseil de Lisbonne, l'Union européenne a adopté en 2001 une stratégie commune d'insertion sociale. La seconde génération de plans nationaux d'action produits par les Etats membres en 2003 reconnaît le caractère pluridimensionnel de l'exclusion sociale et la nécessité de la combattre à l'aide d'un large éventail de mesures tel que les politiques économique, sociale et de l'emploi se renforcent les unes les autres.

L'engagement de l'Union européenne en faveur de l'égalité entre les hommes et les femmes doit se traduire dans une démarche globale visant tous les programmes et garantissant que toutes les politiques tiennent compte dans leur planification et leur mise en oeuvre de l'impact selon le genre. Si l'on veut atteindre l'objectif d'emploi fixé à Lisbonne pour l'an 2010, il convient de s'attaquer vigoureusement aux facteurs qui sous-tendent les disparités entre sexes en matière d'emploi, de chômage et de rémunération. A cet égard, on devrait intensifier les actions visant à attirer les femmes vers l'emploi, à les encourager à rester plus longtemps sur le marché du travail et à leur faciliter la conciliation d'une carrière professionnelle avec leurs responsabilités familiales grâce à l'offre d'installations de garde d'enfants.

Protéger l'environnement pour la croissance durable et l'emploi

Un développement économique durable et la création d'emplois stables de longue durée dépendent de la protection de l'environnement contre les effets potentiellement dommageables de la croissance et du fait d'éviter une réduction excessive de ressources épuisables. Le Sixième programme d'action pour l'environnement, Notre avenir - Notre choix, exprime les actions nécessaires dans le domaine de l'environnement pour soutenir la poursuite des objectifs économiques et sociaux de l'Union européenne. Elles concernent la limitation du changement de climat, la préservation de l'environnement naturel et de la biodiversité, la réduction des émissions néfastes pour la santé et la diminution de l'utilisation des ressources naturelles par une réduction du gaspillage. Cela implique aussi de tenir compte des considérations relatives à l'environnement lors de la mise en oeuvre de décisions de la politique structurelle comportant des investissements.

Bien que la protection de l'environnement ne soit pas sans coût, notamment dans les régions en retard de développement où les besoins en infrastructures tendent à être les plus grands, les gains potentiels tirés d'améliorations dans la santé et de la création d'emplois dans les éco-industries, ou encore d'un développement durable, sont substantiels.

Le marché intérieur et les services d'intérêt économique général

La libéralisation des marchés des transports, des télécommunications et de l'énergie a entraîné une efficacité accrue et une baisse des prix. Mais elle a aussi impliqué pour des groupes sociaux particuliers ou certaines régions la menace d'être exclus d'un accès à des services essentiels. On a donc instauré des obligations de service public pour garantir que chacun puisse obtenir des services essentiels - ou « services d'intérêt économique général » - d'une qualité raisonnable et à un prix abordable, comme l'exige le Traité de l'Union européenne (article 16). Des fonds communautaires ont été dégagés pour contribuer à garantir que ces obligations soient respectées partout dans l'Union.

Dans le même temps, les réseaux de transport transeuropéens ont accru l'accessibilité des régions les plus éloignées et facilité l'expansion des échanges commerciaux, et ceux qui sont prévus pour relier les nouveaux Etats membres aux Etats membres existants devraient avoir des effets similaires. Les orientations sur les réseaux énergétiques transeuropéens adoptées en 2003 mettent davantage l'accent sur les investissements en gazoducs et dans les systèmes de distribution électrique à l'intérieur des régions intérieures isolées, périphériques et ultrapériphériques pour les années à venir. Et le programme des réseaux de télécommunications transeuropéens (ou eTEN) vise non seulement à améliorer les communications entre les régions les plus reculées et les autres parties de l'Union européenne mais aussi à s'attaquer aux déficiences dans les applications et services liés aux NTIC.

La réforme des politiques communes : l'agriculture et la pêche

Si les dépenses consacrées à la politique agricole commune (la PAC) ont progressivement diminué au fil du temps, elles représentent encore près de 47% du budget communautaire. Depuis le début du processus de réforme, en 1992, les aides directes aux producteurs sont passées à 70% des dépenses totales, mais restent en dessous de la moyenne européenne en Espagne, seul pays de la cohésion où c'est le cas. En moyenne, les versements sont plus grands par rapport au revenu pour les grandes et moyennes exploitations que pour les petites.

Pour la période 2000-2006, l'aide au développement rural est plus grande dans les régions d'Objectif 1 (56% du total des dépenses) que dans les autres parties de l'Union européenne, même si environ 10% seulement de cette aide sont alloués à des mesures de renforcement de l'économie rurale en dehors de l'agriculture. Au cours de la prochaine période de programmation, 2007-2013, les dépenses de la PAC seront plus faibles en termes réels, avec un découplage des paiements directs par rapport à la production, une réduction des versements effectués aux grandes exploitations, des prix plus bas et un accent plus important mis sur le développement rural et l'environnement.

Avec l'élargissement, l'emploi agricole augmentera d'environ 60% dans l'Union européenne avec un accroissement substantiel des effectifs employés dans les petites exploitations. On estime que la part des dépenses totales de la PAC allant aux régions d'Objectif 1 dans les Etats membres actuels et nouveaux devrait s'accroître d'environ dix points de pourcentage pour atteindre les deux tiers.

La politique commune de la pêche (PCP) vise essentiellement à préserver les stocks de poissons et à restructurer l'industrie de façon à assurer sa durabilité. Les mesures d'urgence introduites récemment auront des effets importants sur un certain nombre d'économies régionales, surtout en Espagne et au Portugal. Alors qu'à long terme, une industrie amaigrie pourrait redevenir rentable une fois les mesures d'urgence éteintes, il revient largement aux Etats membres d'atténuer à court terme les conséquences sociales et économiques défavorables.

Parmi les nouveaux Etats membres, seule la Pologne et les trois Etats baltes ont une industrie de pêche de quelque ampleur et celle-ci est déjà sur le déclin. Globalement, leurs prises représentent moins de 7% de celles des Etats membres existants.

Les aides d'Etat et la politique de cohésion

Dans la mesure où le régime actuel autorise une discrimination en faveur des régions à problèmes, le contrôle des aides d'Etat peut contribuer à la politique de cohésion ou la soutenir. Conformément aux engagements pris lors du Conseil de Stockholm, les dépenses totales consacrées aux aides d'Etat ont fortement diminué en termes monétaires entre 1997 et 2001 et elles ont baissé par rapport au PIB dans douze des quinze Etats membres. Dans le même temps, les dépenses sont de plus en plus transférées vers des objectifs horizontaux. Néanmoins, elles restent plus élevées dans les Etats membres relativement prospères que dans les pays de la cohésion.

En 2001, environ 9% seulement des aides d'Etat dans l'Union européenne ont pris la forme d'une aide aux régions d'Objectif 1 et les sommes en jeu représentaient moins du tiers de celles payées lors de l'année de pointe 1993, surtout en raison d'importantes réductions de l'aide accordée aux nouveaux Länder allemands et à l'Italie du Sud. Les aides régionales aux régions d'Objectif 2 ont représenté environ 6% du total des aides d'Etat.

Compte tenu de ses effets sur la répartition de l'activité économique et du revenu entre les régions, le contrôle des aides d'Etat conserve une grande importance dans le contexte de l'élargissement. Pour la période qui commencera après 2006, les efforts qui visent à moderniser, simplifier et clarifier les règles applicables aux aides d'Etat seront poursuivis, en tenant compte des changements de la politique de cohésion, avec pour objectif une aide plus faible mais mieux ciblée.

Justice et affaires intérieures : améliorer les conditions propices au développement

Un taux de criminalité élevé, l'existence du crime organisé et de la corruption tendent à entraver le développement économique et exercent un effet de dissuasion sur les investisseurs potentiels. Un renforcement de la capacité à combattre la criminalité, une coopération transfrontalière accrue, une amélioration des contrôles aux frontières externes et une meilleure intégration des ressortissants de pays tiers dans la société sont autant de moyens de soutenir le développement régional. Cela vaut tout particulièrement pour les futurs Etats membres.

La perception des politiques communautaires à l'intérieur des régions

Des enquêtes menées auprès de responsables régionaux dans l'Union européenne montrent que les politiques communautaires sont largement identifiées aux financements communautaires et que les projets financés par les Fonds structurels tendent à la fois à être considérés comme les plus visibles et comme ceux qui ont le plus grand impact. Cela vaut tout particulièrement pour les régions d'Objectif 1 et plus encore dans les pays de la cohésion. L'impact positif du programme d'initiative communautaire INTERREG est aussi mentionné en raison de sa cible, de sa visibilité et de la stimulation à la coopération.

Alors que les effets de la PAC sur la cohésion étaient généralement considérés comme positifs dans les régions où l'agriculture était la plus importante, on soutenait qu'elle était inéquitable dans les régions méditerranéennes et favorisait les exploitations plus rentables et les régions les plus développées dans les autres cas. On critiquait l'absence de lien entre la PAC et la politique de l'environnement, alors qu'on accueillait favorablement l'intégration des considérations relatives à l'environnement dans la politique de développement régional, de même que l'inclusion dans cette dernière des investissements dans les infrastructures de R&D, considérées comme particulièrement importantes dans les régions d'Objectif 1.

Dans le même temps, les critiques étaient très répandues on ce qui concerne le coût de gestion élevé des programmes des Fonds structurels au cours de la période actuelle de programmation et la complexité croissante des procédures. En revanche, on saluait la plus grande implication des entreprises et des partenaires sociaux comme un progrès important qui devrait être poursuivi.

L'impact et la valeur ajoutée de la politique structurelle

Ampleur et orientation des interventions dans les régions d'Objectif 1

Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, qui ne représentent qu'environ 0,4% du PIB de l'Union européenne, sont concentrés sur l'aide aux parties les moins prospères de l'Union. Pendant la période 2000-2006, les sommes transférées aux régions d'Objectif 1 représentent 0,9% du PIB en Espagne et plus de 2,5% du PIB en Grèce et au Portugal. De façon plus significative, on estime que ces transferts augmentent d'environ 3% l'investissement en Espagne et de 8-9% en Grèce et au Portugal, de 7% dans le Mezzogiorno italien et de 4% dans les nouveaux Länder allemands.

Dans la plupart des cas, les dépenses publiques nationales venant en complément des interventions des Fonds structurels ont été plus fortes en termes réels au cours de la période de programmation 1994-1999 que pendant la période précédente, ce qui a accru les sommes disponibles pour l'investissement de 40 à 50%. Cela a encore été augmenté par les financements privés, qui ont été particulièrement importants en Autriche, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique, mais les sommes « levées » par ce biais ont été relativement faibles dans les pays de la cohésion, en France et au Royaume-Uni. L'effet de levier sur les investissements privés semble être similaire pendant la période actuelle de programmation, mais nettement plus faible en Allemagne.

Les dépenses structurelles sont aussi complétées par des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI). Les prêts aux régions aidées de l'Union européenne des Quinze se sont montés globalement à 20 milliards d'euros par an entre 2000 et 2002, dont plus de la moitié sont allés aux régions d'Objectif 1, et ceux aux futurs Etats membres à 3 milliards d'euros par an. Plus du tiers des prêts ont été consentis en faveur d'investissements dans les transports dans les régions d'Objectif 1 alors que dans les futurs Etats membres, 90% ont été orientés vers les transports, l'environnement et l'énergie.

En particulier, les Fonds structurels ont été déployés pour réduire les disparités dans les infrastructures et dans les dotations en capital humain entre les régions d'Objectif 1 et les autres parties de l'Union européenne. De ce fait, les systèmes de transport, tant les liaisons transeuropéennes que les réseaux secondaires au sein des régions, ont été nettement améliorés au cours des dix dernières années. Parallèlement, les chômeurs et les personnes occupant un emploi mais susceptibles de le perdre ont bénéficié d'un conseil et d'une formation pour accroître leur capacité à tenir un emploi et leurs qualifications. Simultanément, une aide a été fournie à la R&D et à l'innovation, à la fois pour construire de nouvelles capacités de recherche et, chose non moins importante, pour contribuer à la formulation de stratégies régionales visant à orienter la R&D vers la satisfaction des possibilités locales de développement, ainsi que pour encourager la diffusion des NTIC et des qualifications de base nécessaires pour utiliser les nouvelles technologies.

En outre, une proportion importante des Fonds structurels (14% au cours de la période 2000-2006) a servi à financer des investissements visant à améliorer l'environnement, plus particulièrement la gestion des déchets et le traitement des eaux résiduaires, et les considérations relatives à l'environnement sont explicitement prises en compte lors de la décision des interventions structurelles.

L'effet des interventions sur la convergence réelle et l'intégration économique

Les analyses empiriques montrent que non seulement la croissance du PIB, de l'emploi et de la productivité a dépassé dans les régions d'Objectif 1 celle observée dans le reste de l'Union européenne, notamment depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, mais aussi que la convergence a été la plus marquée dans les moins prospères de ces régions. (Il convient de souligner que cette analyse repose sur un ensemble cohérent de données spécialement compilées aux fins du présent rapport.) Elles indiquent aussi que les interventions structurelles ont stimulé la croissance dans les pays de la cohésion à la fois en augmentant la demande et en renforçant le côté de l'offre dans l'économie. Ainsi, en Espagne, on estime que le PIB a été en 1999 supérieur d'environ 1,5% à ce qu'il aurait été en l'absence d'intervention, supérieur de plus de 2% en Grèce, de près de 3% en Irlande et de plus de 4,5% au Portugal. En outre, on estime que le PIB des nouveaux Länder s'est accru d'environ 4% à la suite de ces interventions.

Les interventions structurelles ont aussi encouragé la croissance des échanges commerciaux entre les pays de la cohésion et les autres parties de l'Union - ils ont plus que doublé au cours de la dernière décennie - et une intégration plus étroite. Les données empiriques suggèrent qu'en moyenne autour du quart des dépenses structurelles retournent vers le reste de l'Union sous la forme d'un accroissement des importations, surtout de machines et d'équipements. Cette « fuite » est particulièrement grande dans le cas de la Grèce (42% des dépenses) et du Portugal (35%).

Comme une forte proportion de toute augmentation des dépenses dans les nouveaux Etats membres s'oriente vers les importations et comme environ 60% de celles-ci proviennent des Etats membres actuels de l'Union européenne, il est probable que les dépenses structurelles opérées dans ces pays déboucheront sur des fuites non moins grandes et bénéficieront ainsi à la croissance dans le reste de l'Union. Comme dans les pays de la cohésion, ces dépenses tendent à s'orienter de façon disproportionnée vers des importations de machines et d'équipements, en particulier au profit de l'Allemagne, qui entre pour environ 45% dans la totalité de ce type d'importations en provenance de l'Union européenne des Quinze.

Les interventions dans les régions d'Objectif 2 : restructuration et création d'emplois

Pendant la période 1994-1999, quatre-vingt-deux régions dans douze Etats membres ont reçu une aide au titre de l'Objectif 2 pour un montant total d'environ 2,4 milliards d'euros par an (porté à 3,3 milliards d'euros par an dans l'actuelle période de programmation) en raison de la présence de zones en déclin industriel. Ce montant a été complété par un montant similaire de fonds provenant de sources nationales publiques et privées, ce qui a porté le total des dépenses structurelles dans ces zones à environ 7 milliards d'euros par an. Les dépenses ont été plus particulièrement concentrées sur la reconversion d'anciens sites industriels et sur les services de soutien aux entreprises (ces deux axes ont représenté à eux deux environ la moitié du total), alors qu'environ 20% allaient au développement des ressources humaines et 10% à l'aide à la R&D et aux NTIC.

Les études d'évaluation suggèrent que globalement, les interventions structurelles dans ces régions ont conduit à la création de quelque 700.000 emplois au cours de la période et d'un peu moins de 500.000 emplois en termes nets, tandis qu'environ 300.000 PME ont reçu une aide pour améliorer leurs méthodes de production et chercher de nouveaux marchés. Dans le même temps, quelque 115 millions de mètres carrés de friches industrielles ont été nettoyées et reconverties, permettant ainsi le développement de nouvelles activités, notamment des activités de loisir et des activités culturelles. En partie sous l'effet de ces mesures, le chômage a diminué un peu plus dans ces régions que dans le reste de l'Union européenne, tandis que le PIB par habitant augmentait un peu moins vite.

Des analyses plus détaillées montrent que l'aide à la R&D, à l'innovation et au transfert de technologie a été particulièrement efficace dans la création de nouveaux emplois ou le maintien d'emplois existants, même si généralement la capacité d'innovation de la plupart des régions d'Objectif 2 reste moins développée que dans les régions qui ont mieux réussi. En revanche, les dotations en infrastructures et en capital humain paraissent comparables aux niveaux observés ailleurs.

Si les interventions ont eu des effets positifs, ils auraient pu être encore plus forts si les zones éligibles à l'aide et l'ampleur des opérations financées avaient été plus grandes et si l'horizon temporel des projets (trois ans) avait été plus long. Ces changements permettraient de soutenir des programmes ayant une plus grande importance stratégique pour le développement régional.

L'aide à l'agriculture, au développement rural et à la pêche

Les interventions réalisées dans le cadre de l'Objectif 5a pendant la période 1994-1999 visaient à améliorer l'efficacité de l'agriculture et à contribuer à préserver la campagne. Elles paraissent avoir assez bien réussi à contribuer à la restructuration des petites exploitations dans les régions d'Objectif 1.

Les interventions opérées dans le cadre de l'Objectif 5b se sont élevées à 1,2 milliards d'euros par an et ont été mises en oeuvre dans des régions abritant 9% de la population de l'Union européenne. Elles semblent avoir débouché sur une certaine diversification de la production agricole et sur la croissance d'activités telles que l'agrotourisme et les services liés à l'environnement, tout en aidant à la rénovation des villages et au développement des services publics.

Dans l'actuelle période de programmation, l'aide au développement rural a été intégrée dans une seule stratégie globale, quoique divisée en deux programmes, l'un soumis aux règles des Fonds structurels et l'autre à celles du FEOGA-Garantie. Les règles de ce dernier sont calibrées pour les mesures relatives au marché agricole et ne sont pas bien adaptées à des programmes d'action pluriannuels.

Le secteur de la pêche est concentré dans un nombre limité de régions des parties périphériques de l'Union européenne, qui ont été durement frappées par les mesures prises pour préserver les stocks de poissons et où, en conséquence, les interventions dans le cadre du Programme commun de la pêche peuvent fortement contribuer au développement d'autres activités économiques.

La promotion de l'emploi, de l'éducation et de la formation par le truchement du FSE

Pendant la période 1994-1999, le Fonds social européen (FSE) a fourni une aide au développement des ressources humaines qui représente le tiers du total des interventions des Fonds structurels, la moitié ayant été orientée vers les régions d'Objectif 1.

Les interventions effectuées dans le cadre de l'Objectif 3 visaient à insérer les jeunes, les chômeurs de longue durée et les personnes exposées à un risque d'exclusion dans l'emploi et à favoriser l'égalité des chances. Celles opérées au titre de l'Objectif 4 avaient pour objectif central d'aider les travailleurs à s'adapter aux changements de l'industrie. Les données empiriques suggèrent que les mesures les plus fructueuses ont été celles qui offraient une combinaison d'aides, telles qu'une orientation, une formation et une assistance à la recherche d'un emploi, taillées sur mesure par rapport aux besoins individuels.

De plus, le FSE procure des fonds destinés aux systèmes d'emploi, d'éducation et de formation au niveau national et régional. Dans les régions d'Objectif 1, le FSE a contribué à augmenter le niveau des investissements publics dans le domaine de l'éducation et de la formation. Si la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été lancée alors que la période de programmation était déjà bien engagée, le FSE a fourni depuis 1997 une aide importante pour soutenir les mesures incluses sans les Plans nationaux d'action pour l'emploi, surtout dans les Etats membres du sud.

Pour la période 2000-2006, le lien entre le FSE et la SEE a été considérablement renforcé. Avec un budget total d'environ 60 milliards d'euros, le FSE est devenu le principal instrument financier communautaire qui sous-tend la SEE, et à son tour, la SEE procure un cadre plus solide pour les interventions du FSE et la création d'emplois.

La promotion de la coopération et de la constitution de réseaux

Des programmes d'initiative communautaire visent à promouvoir l'innovation, le partenariat et le développement d'actions de collaboration entre pays et régions, s'attaquant à des objectifs qui, fréquemment, ne sont pas satisfaits par les programmes principaux mis en oeuvre dans le cadre des Objectifs des Fonds structurels.

Pendant la période 1994-1999, INTERREG II a soutenu trois grands types de programmes, la coopération transfrontalière (volet A), les réseaux énergétiques (volet B) et la coopération relative à la planification régionale et territoriale (volet C). Le plus gros des fonds a été alloué aux programmes du volet A qui cherchaient à améliorer l'environnement, soutenir les activités culturelles, le tourisme et les services aux PME, et contribuer au développement de liaisons de transport, plus particulièrement le long des itinéraires transfrontaliers. Des améliorations importantes ont en particulier été apportées aux points de passage de la frontière dans les régions d'Objectif 1 en Grèce, en Allemagne et en Finlande. Cependant, les principaux apports ont été dus à l'intensification des contacts et à une meilleure compréhension entre autorités publiques et privées et organismes semi publics de part et d'autre de la frontière.

Pour la période 2000-2006, INTERREG III - doté d'environ 5 milliards d'euros - a renforcé la composante transfrontalière (volet A), encouragé la coopération stratégique transnationale sur des thèmes concernant l'aménagement du territoire (volet B) et favorisé la coopération et l'échange d'expérience entre régions (volet C).

A l'avenir, INTERREG devra tenir compte du nouveau contexte dans lequel les régions frontalières prendront une plus grande part dans l'Union en termes de population et de superficie.

L'initiative URBAN couvre les 44% de ressortissants de l'Union européenne qui vivent dans des villes de plus de 50.000 habitants. Pendant la période 1994-1999, l'aide s'est tout juste montée à 148 millions d'euros par an et a été divisée entre 118 villes. Dans la période de programmation en cours, ce montant a été réduit à 104 millions d'euros par an et divisé entre des projets dans 70 villes. L'attention est essentiellement concentrée sur de petits quartiers urbains et sur l'encouragement d'une implication locale dans les agencements qui influent directement sur la vie des gens. Cela a contribué à accroître la visibilité de l'ensemble de la politique structurelle de l'Union. Cela a aussi contribué à attirer des investissements privés. En revanche, la concentration de l'aide sur de petites zones écarte des projets qui voudraient s'attaquer à des questions régionales plus larges, telles que les rapports entre les zones urbaines et les zones rurales voisines.

Les initiatives EMPLOI et ADAPT ont soutenu environ 9.300 projets lors de la période 1994-1999 et impliqué environ 1,8 millions de personnes dans des programmes d'insertion sur le marché du travail et de création d'emplois au niveau local. Les projets financés comprenaient des mesures visant à faciliter l'accès au travail et à la formation, un soutien à de nouvelles sources d'emplois, une aide aux PME pour qu'elles anticipent le changement et une aide à la garde d'enfants pour les femmes afin de rendre plus facile pour elles la poursuite d'une carrière professionnelle.

Pour la période 2000-2006, EQUAL est concentré sur des démarches novatrices de lutte contre les inégalités et contre la discrimination sur le marché du travail, avec un fort accent mis sur la coopération transnationale, le partenariat et l'échange d'expérience et de bonnes pratiques.

LEADER II a fourni une aide à environ 900 groupes d'action locale au sein des régions rurales pendant la période 1994-1999. Son budget qui était de 300 millions d'euros par an, a été porté à 700 millions d'euros avec les cofinancements. La principale activité financée a été le tourisme, mais une aide a aussi été donnée aux PME et au développement de produits locaux.

Avec LEADER+ (2000-2006), qui a le même budget annuel que LEADER II, un plus grand accent a été mis sur le caractère pilote des projets et la coopération a été rendue plus facile.

Les actions pilotes innovantes

Près d'une autorité régionale sur trois dans l'Union européenne des Quinze a formulé une Stratégie régionale d'innovation (RIS) ou une Initiative régionale pour la société de l'information (RISI). Les effets les plus visibles de ces deux initiatives ont été des partenariats entre secteurs publics et privés et une aide aux PME pour qu'elles accèdent aux nouvelles technologies.

Un nouveau système d'actions innovantes, avec une aide totale des Fonds structurels d'environ 400 millions d'euros, a été introduit en 2001 pour encourager les régions à développer des programmes visant à accroître la compétitivité régionale grâce à la technologie et à l'innovation (la stratégie de Lisbonne), à l'application de nouvelles formes de NTIC (le plan d'action e-Europe) et à la promotion du développement durable (Göteborg). Jusqu'ici, trois régions sur quatre dans l'Union ont effectué une demande de fonds pour des programmes liés à l'un ou l'autre de ces trois thèmes.

L'amélioration de l'efficacité de gestion des Fonds structurels

Lors de la dernière révision des règlements des Fonds structurels en 1999, on a cherché à la fois à simplifier le système et à décentraliser la gestion au jour le jour en direction des Etats membres. Si les Etats membres sont de plus en plus responsables de la façon dont les Fonds sont dépensés, la Commission reste responsable en dernier ressort des dépenses devant l'autorité budgétaire. Avant la nouvelle période de financement, il sera nécessaire de réviser les règlements avec pour objectif d'accroître l'efficacité du système et de poursuivre la réduction de sa complexité.

Les principes clés

La programmation, le partenariat, la concentration et l'additionnalité sont restés les principes centraux des Fonds structurels depuis la réforme de 1988. La programmation, qui signifie de planifier les dépenses sur un certain nombre d'années pour atteindre des objectifs stratégiques, a abouti à une plus grande certitude et à davantage de stabilité et de cohérence dans la politique poursuivie et dans les projets financés. Alors que la période de programmation a été allongée en même temps que les capacités de planification s'accroissaient, et alors que les objectifs ont été davantage quantifiés, on s'est de plus en plus inquiété de la complexité et du temps nécessaire pour approuver les documents de programmation, ainsi que de la nécessité de veiller à ce que les programmes soient suffisamment flexibles pour s'adapter aux changements.

Le partenariat s'est renforcé dans la conception et la mise en oeuvre des programmes et s'est élargi, impliquant toute une série d'acteurs du secteur privé, en particulier les partenaires sociaux, à côté des autorités régionales et locales. Cela a conduit à des projets mieux ciblés et plus innovants, à un meilleur suivi et à une meilleure évaluation des résultats, et à une diffusion plus large de l'information quant à leurs résultats, mais dans certains cas au prix d'une plus grande complexité dans la gestion des programmes.

La concentration, qui signifie qu'on oriente les fonds vers les régions qui en ont le plus besoin, a augmenté au fil du temps, même si les évaluations suggèrent que les ressources restent parfois encore trop largement et finement disséminées. Au cours de l'actuelle période de programmation, 41% des ressortissants de l'Union européenne des Quinze vivent dans des régions d'Objectif 1 ou d'Objectif 2, mais le processus compliqué de définition de ces dernières a conduit à une certaine fragmentation des régions et à une dispersion excessive des ressources.

L'additionnalité a été largement respectée dans les régions d'Objectif 1, dans la mesure où les Fonds structurels ont complété plutôt que remplacé des dépenses publiques existantes. Cependant, il s'est révélé plus difficile de vérifier que cela avait aussi été le cas en ce qui concerne les programmes de l'Objectif 2 et surtout ceux de l'Objectif 3.

La quête d'une plus grande efficacité

Alors que l'expertise dans la gestion des Fonds a progressé avec le temps, l'amélioration de l'efficacité des programmes reste un défi majeur. Les procédures de contrôle nécessaires sont souvent considérées comme injustifiées par les Etats membres compte tenu des coûts en jeu et d'une duplication par rapport aux systèmes nationaux. Une critique plus spécifique porte sur le fait que les exigences actuelles ont été décidées tellement tard qu'elles ont entraîné des retards dans la mise en oeuvre des programmes, créant ainsi des pressions pour que les fonds soient dépensés rapidement au détriment de la qualité. Les coûts liés à la gestion financière paraissent particulièrement élevés pour les programmes de l'Objectif 2.

Tandis que la gestion des fonds publics s'est améliorée, il n'en reste pas moins que, pendant la dernière période de programmation, seulement un tiers des projets relevant de l'Objectif 1 qui ont été évalués s'étaient terminés dans les temps, tandis qu'un tiers avaient une année de retard. Par ailleurs, deux tiers des projets avaient dépassé leur budget. La discipline imposée dans l'actuelle période de programmation par la règle « n+2 » a contribué à améliorer de façon significative l'utilisation de l'argent des Fonds structurels. En 2003, l'exécution financière des Fonds structurels a été proche de 100%.

Le suivi est une composante essentielle du système, mais les évaluations suggèrent qu'il n'a pas été aussi efficace qu'on l'escomptait, en partie à cause de la difficulté qu'il y a à collecter une information pertinente. De plus, l'accent mis sur les questions financières plutôt que sur les questions stratégiques tend à faire dépenser les fonds là où ils seront le plus facilement absorbés plutôt que là où ils pourraient être les plus efficaces. Si des améliorations ont été faites lors de l'actuelle période de programmation pour identifier les indicateurs et les cibles, les premiers restent encore souvent mal définis et les secondes trop larges.

L'évaluation s'est aussi améliorée avec le temps, mais la façon dont elle est mise en oeuvre reste très variable d'un Etat membre à l'autre. Des évaluations doivent désormais être effectuées ex ante par les Etats membres, à mi-parcours avec la collaboration de la Commission - à temps pour que les résultats puissent influer sur les décisions relatives au restant du programme - et ex post par la Commission, mais deux ans seulement après la fin du programme. Une plus grande implication des régions et des Etats membres dans le processus pourrait le rendre plus utile et pertinent.

Afin d'encourager une meilleure gestion, une incitation financière a été introduite dans la présente période de programmation sous la forme d'une réserve de performance représentant 4% des ressources des Fonds structurels. Elle sera allouée en 2004 sur base de la réalisation des objectifs du programme spécifiés au départ.

Bien souvent, les systèmes de gestion sont devenus plus décentralisés au fil du temps, ce qui, selon les évaluations, a eu tendance à accroître leur efficacité en les rendant plus sensibles aux besoins régionaux.

Le défi de l'élargissement

Les Fonds structurels sont de première importance pour aider les nouveaux Etats membres à renforcer leur compétitivité. Pendant la période 2000-2006, les futurs Etats membres doivent recevoir quelque 3 milliards d'euros par an d'ISPA (pour les projets concernant les transports et l'environnement), de SAPARD (pour l'agriculture et le développement rural) et de PHARE (pour le renforcement de la cohésion économique et sociale et de la capacité administrative et institutionnelle). Une fois entrés dans l'Union européenne, les dix nouveaux Etats membres continueront, ainsi que la Bulgarie et la Roumanie, à être éligibles à l'aide de PHARE pour trois ans (pour un total de 1,6 milliards d'euros par an).

Dans le cadre d'ISPA, 324 projets avaient été approuvés à la fin de l'année 2003. Ils se partageaient assez également entre les transports et l'environnement, et dans les premiers, entre le rail et la route. Dans le cadre de SAPARD, des ressources atteignant 500 millions d'euros par an viennent soutenir des plans de développement pour l'agriculture et les zones rurales formulés par les pays eux-mêmes.

Les nouveaux Etats membres seront éligibles à l'aide des Fonds structurels entre 2004 et 2006. L'aide, qui se montera à environ 21,8 milliards d'euros au total sur les trois ans, sera concentrée sur un nombre limité de domaines prioritaires afin de maximiser son impact et de minimiser les problèmes de mise en oeuvre des programmes. Les domaines prioritaires retenus par les pays diffèrent fortement les uns des autres par l'importance relative accordée aux dépenses consacrées aux infrastructures, aux ressources humaines et aux investissements productifs. Cela reflète en partie des différences dans la situation actuelle du stock de capital dans ces domaines respectifs.

Il convient de maintenir durant la phase de mise en oeuvre l'exigence, soulignée lors des négociations, de développer une démarche stratégique et de se concentrer sur un nombre limité de priorités. De plus, une attention particulière doit être prêtée au fait d'assurer la plus grande cohérence entre les Fonds structurels et les politiques nationales, aux considérations relatives à l'environnement et à l'égalité des chances. Simultanément, la question de la capacité administrative reste préoccupante, malgré les progrès accomplis aussi bien au niveau régional que national. Mais l'expérience qui sera acquise avec la mise en oeuvre réelle des programmes contribuera à renforcer cette capacité.

Ces considérations et d'autres perspectives donnent à penser que la période 2004-2006 sera une période de transition, qui permettra aux pays concernés de préparer le terrain pour la période de programmation suivante, beaucoup plus longue.

Les défis qui attendent les nouveaux Etats membres en ce qui concerne la politique structurelle sont les suivants :

- identifier dans chaque région les carences structurelles qui ont les effets les plus dommageables sur la compétitivité et le potentiel de croissance et s'y attaquer en priorité ;

- formuler pour chaque région une stratégie de développement à long terme conforme à ses forces et faiblesses comparatives, qui reconnaisse que tous les besoins ne peuvent pas être satisfaits simultanément et qui ordonne les projets d'investissement en fonction de leur interaction avec la voie de développement qu'il est entendu de suivre sur le long terme ;

- donner le poids voulu aux considérations relatives à l'environnement dans les décisions d'investissement afin de garantir la durabilité du sentier de croissance choisi ;

- éviter une concentration excessive de l'investissement dans les actuels pôles de croissance où il se peut que l'impact sur la croissance économique soit le plus élevé à court terme, mais qui peut s'opérer au détriment d'un développement équilibré à long terme ;

- contribuer à renforcer la capacité administrative de conception, de mise en oeuvre et de gestion des programmes de développement au niveau régional.

Conclusions: proposition d'une politique de cohésion réformée

Le 10 février 2004, la Commission a adopté une proposition [3] de budget de l'Union européenne élargie à vingt-sept États membres pour la période 2007-2013.

[3] Commission européenne, Construire notre avenir commun: défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie, 2007-2013, COM(2004)101.

Cette décision est importante, la Commission estimant que l'intervention de l'Union dans un certain nombre de domaines essentiels exige un renforcement. En particulier, la Commission considère qu'une politique de cohésion ambitieuse doit être un élément essentiel de la stratégie générale. Un aspect important de la nouvelle structure budgétaire est le fait que la Commission maintienne l'idée que la politique de cohésion doit faire l'objet d'une ligne budgétaire unique et transparente, ce qui est essentiel pour assurer la sécurité et la stabilité nécessaires pour la planification de la prochaine génération de programmes pluriannuels nationaux et régionaux.

La décision reflète les travaux accomplis depuis la publication du deuxième rapport sur la cohésion en 2001, qui a ouvert le débat de l'avenir de la politique de cohésion dans l'Union élargie pour la période débutant en 2007. Les conclusions du troisième rapport sur la cohésion présentent une proposition détaillée concernant les priorités et le système de mise en oeuvre des programmes de la nouvelle génération dans le cadre de la politique de cohésion, en conformité avec les grandes orientations définies dans les perspectives financières. Après les remarques liminaires, la partie I expose les nouvelles priorités de la politique de cohésion. La partie II décrit les principaux aspects d'un nouveau système de mise en oeuvre. La partie III présente les implications sur le plan des ressources.

Il convient de rappeler que la politique de cohésion - l'un des piliers de la construction européenne avec le marché unique et l'union monétaire - est la seule politique de l'Union européenne traitant explicitement des inégalités économiques et sociales. Il s'agit donc d'une politique très spécifique impliquant un transfert des ressources entre les États membres via le budget de l'Union européenne dans le but de soutenir la croissance économique et le développement durable par l'investissement dans les personnes et le capital physique.

Cela signifie également que la notion de cohésion appliquée au niveau européen n'a pas été un instrument passif se limitant à redistribuer les revenus, mais une politique dynamique visant à créer des ressources en ciblant les facteurs de compétitivité économique et d'emploi, particulièrement là où le potentiel inutilisé est élevé.

Quatre défis pour l'avenir

1. Nécessité d'une cohésion renforcée dans une Union élargie

L'élargissement de l'Union à 25 États membres, et par la suite à 27 ou plus, représentera un défi sans précédent pour la compétitivité et la cohésion interne de l'Union. Comme illustré dans le présent rapport, l'élargissement va accroître l'écart de développement économique, entraîner un décalage géographique des disparités vers l'est et rendre la situation de l'emploi plus difficile: les disparités socio-économiques vont doubler et la moyenne du PIB de l'Union va baisser de 12,5 %.

Dans le même temps, l'ensemble de l'Union fait face à des défis résultant d'une accélération probable de la restructuration économique par suite de la mondialisation, de l'ouverture des échanges, des effets de la révolution technologique, du développement de l'économie de la connaissance, d'une population vieillissante et d'une croissance de l'immigration.

Le vieillissement de la population en Europe représente un défi de taille. Dans ce domaine, les différences régionales sont considérables et reflètent des tendances de la fertilité, de la mortalité et des flux migratoires. S'atteler à ces problèmes ne consiste pas simplement à trouver une solution à l'augmentation d'une population dépendante. Il s'agit également de veiller à ce que les stratégies de développement nationales et régionales soient adaptées à la situation démographique et soient en mesure, en particulier, d'encourager des politiques en faveur du vieillissement actif et de tirer parti des possibilités souvent sous-exploitées de la population vieillissante.

Enfin, la croissance économique de l'UE s'est sensiblement ralentie au cours des trois années qui se sont écoulées depuis la publication du dernier rapport sur la cohésion. En conséquence, le chômage a encore augmenté dans beaucoup de parties de l'Union, avec toutes les implications sociales qui en résultent. L'Union devra exploiter au mieux les possibilités offertes par la tendance actuelle à la reprise, afin de les utiliser comme un tremplin pour l'avenir.

2. Renforcer les priorités de l'Union

Guidés par le souci d'améliorer les résultats de l'économie de l'UE, les chefs d'État et de gouvernement de l'Union réunis à Lisbonne en mars 2000 ont exposé une stratégie conçue pour faire de l'Europe, d'ici 2010, l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Le Conseil de Nice de décembre 2000 a transposé les objectifs de Lisbonne en matière de réduction de la pauvreté en une stratégie d'inclusion sociale coordonnée au niveau de l'UE. Au Conseil de Göteborg en juin 2001, la stratégie de Lisbonne a été élargie en mettant un nouvel accent sur la protection de l'environnement et la réalisation d'un modèle plus durable de développement.

La politique de cohésion apporte une contribution majeure à la réalisation de ces objectifs. En effet, la croissance et la cohésion se renforcent mutuellement. En réduisant les disparités, l'Union contribue à assurer que toutes les régions et tous les groupes sociaux peuvent participer au développement économique global de l'Union et en bénéficier. Les articles 3 et 158 du traité traduisent cette vision, qui a été confirmée dans le projet de constitution par une référence plus explicite à la dimension territoriale.

La politique de cohésion est également nécessaire dans une situation où les autres politiques communautaires produisent des bénéfices importants associés à des coûts limités mais localisés. La politique de cohésion contribue à répartir les bénéfices. En anticipant le changement et en facilitant l'adaptation, la politique de cohésion peut concourir à limiter les incidences négatives.

C'est pourquoi il y a lieu de considérer la politique de cohésion dans toutes ses dimensions comme une partie intégrante de la stratégie de Lisbonne, même si, comme le souligne la Commission dans les perspectives financières, il est nécessaire aujourd'hui de compléter et d'actualiser la conception qui sous-tend les objectifs de Lisbonne. En d'autres termes, la politique de cohésion doit intégrer les objectifs de Lisbonne et de Göteborg et devenir un vecteur essentiel de leur réalisation au moyen des programmes de développement nationaux et régionaux.

3. Améliorer la qualité pour promouvoir un développement durable et plus équilibré

Le présent rapport montre que les disparités qui persistent entre les pays et les régions en matière de production, de productivité et d'accès aux emplois résultent d'insuffisances structurelles concernant les principaux facteurs de compétitivité - dotation insuffisante en capital physique et humain, manque de capacité innovatrice et de gouvernance régionale et faible niveau de capital environnemental.

Le coût de la non poursuite d'une politique de cohésion vigoureuse visant à promouvoir la croissance et à répondre aux disparités est donc à mesurer non seulement en termes de perte de bien-être individuel et collectif mais également en termes économiques, par une perte de revenu réel potentiel et de niveaux de vie plus élevés. Étant donné les interdépendances inhérentes à une économie intégrée, ces pertes ne sont pas confinées aux régions les moins compétitives ou aux personnes qui ne travaillent pas ou qui occupent des emplois improductifs, mais touchent tout le monde dans l'Union.

Renforcer la compétitivité régionale au moyen d'investissements bien ciblés dans toute l'Union et fournir des opportunités économiques qui aident les personnes à utiliser leurs compétences étayera le potentiel de croissance de l'économie de l'UE dans son ensemble au bénéfice de tous. En assurant une diffusion plus équilibrée de l'activité économique à travers l'Union, la politique régionale contribue à réduire les pressions de la concentration excessive, de la congestion et des goulets d'étranglement.

4. Un nouveau partenariat pour la cohésion

La réforme de la politique de cohésion devra également fournir l'occasion d'accroître l'efficacité, la transparence et la responsabilité politique. À cet effet, il y a lieu avant tout chose de définir une approche stratégique pour cette politique, en énonçant ses priorités, en assurant sa coordination avec le système de gouvernance économique et sociale et en prévoyant un examen régulier et transparent des progrès accomplis.

Le corollaire de cette approche est la nécessité de renforcer la capacité institutionnelle à tous les niveaux administratifs de l'Union, afin de tirer parti de l'un des atouts majeurs de la politique de cohésion.

I. Une nouvelle architecture pour la politique de cohésion après 2006

Des interventions plus ciblées

L'une des conclusions du débat public sur l'avenir de la politique de cohésion mentionné ci-dessus a été qu'il existe un certain nombre de questions importantes pour la cohésion dans l'Union considérée dans son ensemble (...«les questions de la compétitivité, du développement durable, et de la restructuration économique et sociale sont appropriées dans tous les États membres» [4]). Ces éléments sont essentiels pour comprendre la proposition concernant les priorités futures exposée ci-après.

[4] COM(2003)34 final du 30.1.2003, p. 4.

En effet, la Commission propose que les actions soutenues par la politique de cohésion se concentrent sur les investissements dans un nombre limité de priorités communautaires reflétant les agendas de Lisbonne et de Göteborg et pour lesquelles on peut attendre de l'intervention communautaire qu'elle produise un effet de levier et une valeur ajoutée substantielle. Dans cette perspective, la Commission propose, pour ce qui est des programmes régionaux, une liste limitée de thèmes clés: l'innovation et l'économie de connaissance, l'environnement et la prévention des risques, l'accessibilité et les services d'intérêt économique général. Pour les programmes relatifs à l'emploi, un accent sera mis sur la mise en oeuvre des réformes nécessaires pour progresser vers le plein emploi, l'amélioration de la qualité et de la productivité au travail, et la promotion de l'inclusion sociale et la cohésion conformément aux orientations et recommandations de la stratégie européenne pour l'emploi.

Ces thèmes prioritaires vaudront pour l'Union en général, mais devront être complétés et étoffés afin de tenir compte des besoins particuliers des régions et États membres moins développés, où des carences supplémentaires existent, par exemple, en matière d'infrastructures et la construction des capacités institutionnelles. Ces aspects sont traités ci-après (voir également l'encadré 1).

Trois priorités communautaires

La mise en oeuvre des thèmes prioritaires sera organisée dans un cadre simplifié et plus transparent; en effet, les programmes de la future génération seront regroupés autour de trois axes: convergence, compétitivité régionale et emploi, coopération territoriale.

Convergence: soutenir la croissance et la création d'emploi dans les États membres et les régions les moins développés

Les programmes de convergence concernent les États membres et les régions les moins développés, qui, conformément au traité, représentent la première priorité de la politique de cohésion communautaire. Le traité invite à réduire l'écart entre «les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurale » (article 158). L'élargissement aura pour effet une augmentation sans précédent des disparités au sein de l'Union, dont la réduction nécessitera des efforts soutenus sur une longue durée.

Cet objectif concernera, en premier lieu, les régions [5] dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire [6].

[5] Strictement définies au niveau NUTS II.

[6] Mesurée en parité de pouvoir d'achat et calculée sur la base des données communautaires pour les trois dernières années disponibles au moment où la décision est prise.

L'objectif clé de la politique de cohésion dans ce contexte sera de promouvoir l'amélioration des conditions de croissance et des facteurs menant à une convergence réelle. Les stratégies devront prévoir le développement de la compétitivité et de l'emploi à long terme.

La Commission propose qu'une aide temporaire soit accordée, au titre de cette priorité, aux régions dont le PIB par habitant aurait été inférieur à 75 % de la moyenne communautaire calculée pour l'UE des Quinze («l'effet statistique» de l'élargissement). Il s'agit des régions dont le PIB par habitant sera relativement plus élevé dans l'Union élargie en dépit d'une situation objective inchangée. Dans un souci d'équité, et pour permettre aux régions concernées de mener à son terme le processus de convergence, l'aide sera plus élevée que ce qui a été décidé à Berlin en 1999 pour les régions en soutien transitoire («phasing out») de la génération actuelle.

Il convient de noter qu'en faisant cette proposition, la Commission choisit la plus rigoureuse des quatre options présentées dans le deuxième rapport sur la cohésion, en vue de favoriser la concentration et pour une efficacité accrue de la politique de cohésion dans son ensemble. Il s'agit de bien comprendre que ce soutien prendra fin en 2013 et ne sera suivi d'aucune autre période de transition.

Les programmes seront soutenus par les ressources financières du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion [7] conformément aux principes énoncés dans le traité.

[7] Chacun de ces fonds disposera de ressources pour financer l'assistance technique

À titre d'exemple, le FEDER accordera un soutien:

* à la modernisation et à la diversification de la structure économique des États membres et des régions, avec une attention particulière à l'innovation et à l'entreprise, notamment en établissant des liens plus étroits entre les instituts de recherche et l'industrie, en favorisant l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC) ainsi que leur utilisation, en contribuant à mettre en place des conditions favorables à la R & D, en améliorant l'accès au financement et au savoir-faire et en encourageant les nouvelles initiatives des entreprises;

* à l'extension et à la modernisation des infrastructures de base telles que les réseaux de transport, de télécommunications et d'énergie, la desserte en eau et les aménagements en faveur de l'environnement;

* à la protection de l'environnement, notamment en aidant les États membres à se conformer pleinement à l'acquis communautaire, en soutenant le développement des éco-industries, le réaménagement des sites industriels désaffectés, les mesures visant à prévenir les risques naturels et technologiques, les investissements dans les infrastructures en relation avec Natura 2000 qui contribuent au développement économique durable, les moyens de transport moins polluants et le recours aux énergies renouvelables;

* au renforcement de la capacité institutionnelle des administrations nationales et régionales en matière de gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion.

Le FSE renforcera son rôle de principal instrument financier communautaire de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE). Il accordera un soutien:

* à l'amélioration de la qualité et de la réactivité des institutions du marché du travail, des systèmes d'éducation et de formation et des services sociaux et de soins;

* à l'augmentation des investissements dans le capital humain par le relèvement des niveaux d'éducation, l'adaptation des qualifications des citoyens et la garantie de l'accès de tous au marché de l'emploi; et

* à l'encouragement de l'adaptation des pouvoirs publics au changement par le développement des capacités administratives.

La nouvelle génération de programmes en faveur de l'emploi devra également s'efforcer d'intégrer l'expérience acquise dans le cadre de l'initiative existante Equal à travers l'Union (innovation, participation active, partenariat et coopération transnationale dans le domaine de l'emploi).

Le Fonds de cohésion concernera les États membres dont le RNB serait inférieur à 90 % de la moyenne communautaire [8]. Comme pour la période en cours, la Commission propose de maintenir l'évaluation à mi-parcours de l'éligibilité au Fonds de cohésion.

[8] Mesurée en parité de pouvoir d'achat et calculée sur la base des données communautaires pour les trois dernières années disponibles au moment où la décision est prise.

Conformément aux priorités définies par les perspectives financières, le Fonds de cohésion devra renforcer sa contribution au développement durable. À cet égard, les réseaux transeuropéens de transport, en particulier, les projets d'intérêt européen et les infrastructures liées à l'environnement resteront les principales priorités. Afin de trouver un juste équilibre qui tienne compte des besoins particuliers des nouveaux États membres, il est également envisagé de soutenir des projets concernant le rail, les voies navigables et maritimes, les programmes multimodaux de transport en dehors du RTE-T, le transport urbain durable ainsi que les investissements importants pour l'environnement dans les secteurs clés de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables.

Compétitivité régionale et emploi: anticiper et encourager le changement

Si les interventions dans les États membres et les régions les moins développés restent la priorité de la politique de cohésion, les analyses du troisième rapport confirment qu'il existe aussi, à des degrés divers, des défis importants qui concernent tous les États membres de l'UE.

En particulier, les États membres, les régions et les citoyens devront s'adapter à un monde qui connaît une restructuration et des changements économiques et sociaux rapides, une mondialisation des échanges, le passage à une économie et une société fondées sur la connaissance. Ils devront également s'atteler aux défis particuliers résultant du vieillissement de la population, de l'augmentation de l'immigration, des pénuries de main-d'oeuvre et des problèmes d'inclusion sociale.

Dans ce contexte, l'Union doit jouer un rôle important. Premièrement, la mise en oeuvre de l'agenda de Lisbonne a été décevante. Dans ces conditions, le soutien financier communautaire peut servir de catalyseur en contribuant à mobiliser les politiques et les ressources nationales et régionales et à les axer plus résolument sur les objectifs de l'Union.

Deuxièmement, la présence visible des interventions de cohésion dans l'ensemble de l'UE est un élément essentiel de l'intégration politique, économique et sociale de l'Union, qui suscite la participation des acteurs publics et privés et encourage leur engagement en faveur des objectifs de l'Union.

En ce qui concerne la politique de cohésion en dehors des États membres et régions les moins favorisés, la Commission propose une double approche:

1) premièrement, à travers des programmes régionaux la politique de cohésion aidera les régions et les autorités régionales à anticiper et à promouvoir le changement économique dans les zones industrielles, urbaines et rurales en renforçant leur compétitivité et leur attractivité, compte tenu des disparités économiques, sociales et territoriales existantes;

2) deuxièmement, au moyen des programmes nationaux, la politique de cohésion aidera les personnes à se préparer et à s'adapter à l'évolution économique, conformément aux priorités politiques de la SEE, en soutenant les politiques visant le plein emploi, la qualité et la productivité du travail ainsi que l'inclusion sociale.

Anticiper et promouvoir le changement à l'échelle régionale

Les programmes régionaux permettront de s'attaquer aux problèmes que connaissent les zones urbaines et les zones rurales en ce qui concerne la restructuration économique ainsi que d'autres handicaps. Le présent rapport décrit les difficultés auxquelles sont confrontées de nombreuses zones, par exemple, celles qui sont tributaires des industries traditionnelles, les zones urbaines en déclin ou encore les zones rurales dont, souvent, la population est très éparse ou vieillit et connaît un accès difficile.

Dans le cadre des nouveaux programmes, la Commission propose une concentration plus rigoureuse des interventions sur les trois thèmes prioritaires visés ci-dessus (voir encadré 1).

Les nouveaux programmes seront financés exclusivement par le FEDER. Il faut distinguer deux groupes de régions sur le plan de l'allocation des ressources:

* les régions [9] de l'Union ne relevant ni des programmes de convergence, ni du soutien temporaire («phasing in») décrit ci-dessous;

[9] Classées dans la catégorie NUTS I ou NUTS II selon le système institutionnel de chaque État membre.

* les régions actuellement éligibles à l'objectif 1, ne répondant pas aux critères des programmes de convergence sans tenir compte de l'effet statistique lié à l'élargissement. Ces régions bénéficieront d'un soutien accru (au titre du «phasing in») pendant une période transitoire (la réduction sera opérée selon un schéma comparable à celui utilisé pour les régions qui ne sont plus éligibles à l'objectif 1 pour la période 2000-2006).

Faciliter l'anticipation et l'adaptation au changement des travailleurs

Dans ce domaine, les mesures seront mises en oeuvre dans le cadre de programmes nationaux en vue de renforcer l'introduction et la mise en oeuvre des réformes structurelles sur le marché du travail ainsi que l'inclusion sociale conformément aux objectifs et orientations de la SEE.

À cet effet, le soutien devra se concentrer sur trois priorités qui sont essentielles pour la mise en oeuvre de la SEE et pour lesquelles le financement communautaire peut apporter une valeur ajoutée:

* améliorer l'adaptabilité des salariés et des entreprises en investissant dans les qualifications et la formation dans l'entreprise, et en encourageant l'élaboration de stratégies efficaces d'apprentissage tout au long de la vie;

* attirer plus de personnes vers l'emploi et éviter la sortie précoce du marché du travail, en particulier au moyen d'actions en faveur du vieillissement actif et de la participation des femmes;

* améliorer le potentiel d'emploi des personnes qui ont de grandes difficultés à accéder au marché du travail et à conserver leur emploi, comme les personnes handicapées, les minorités ethniques et les migrants.

Les nouveaux programmes seront financés exclusivement par le FSE.

Coopération territoriale européenne: promouvoir un développement harmonieux et équilibré du territoire de l'Union

Dans le deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique [10], la Commission a souligné que «la forte valeur ajoutée européenne sur les actions de coopération, d'échange d'expérience et de bonnes pratiques et le rôle joué par les programmes d'initiative communautaire sont largement reconnus. Le renforcement des instruments de coopération transnationale, transfrontalière et interrégionale, l'importance des actions transfrontalières et l'intervention sur les frontières extérieures de l'Union sont les aspects les plus cités».

[10] COM(2003)34 final du 30.1.2003, p. 27.

Se fondant sur l'expérience de l'actuelle initiative Interreg, la Commission propose de créer un nouvel objectif consacré à la poursuite de l'intégration harmonieuse et équilibrée du territoire de l'Union en soutenant la coopération entre ses différentes composantes sur les questions d'importance communautaire aux niveaux transfrontalier, transnational et interrégional.

L'action sera financée par le FEDER et se concentrera sur des programmes intégrés gérés par une autorité unique dans la poursuite des priorités communautaires clés liées aux agendas de Lisbonne et de Göteborg.

En principe, toutes les régions (classées dans la catégorie NUTS III) situées le long des frontières externes et internes, terrestres et maritimes [11] seront concernées par la coopération transfrontalière. Le but sera de promouvoir des solutions communes aux problèmes communs entre les autorités voisines, telles que le développement urbain, rural et côtier et le développement de relations économiques et la mise en réseau des PME.

[11] Seules les frontières maritimes proposées par les États membres seront éligibles.

Dans ce contexte, la Commission a l'intention de proposer un nouvel instrument juridique, sous la forme d'une structure de coopération européenne («collectivité régionale transfrontalière»), afin de permettre aux États membres, aux régions et aux autorités locales de faire face, tant dans le cadre des programmes communautaires qu'en dehors de ceux-ci, aux problèmes juridiques et administratifs traditionnellement rencontrés dans la gestion des programmes et des projets transfrontaliers. L'objectif sera de transférer à cette nouvelle structure juridique la capacité d'agir au nom des autorités publiques pour mettre en oeuvre des activités de coopération.

Afin de renforcer l'efficacité des actions aux frontières extérieures de l'Union élargie, la Commission proposera la création d'un nouvel instrument de voisinage (NIV) dans le cadre de la stratégie européenne de voisinage. Le nouvel instrument de voisinage sera utilisé des deux côtés des frontières extérieures, y compris, le cas échéant, en ce qui concerne les frontières maritimes. Il encouragera notamment le développement socio-économique durable et se fondera sur l'expérience acquise en matière de coopération transfrontalière, en particulier dans le domaine du partenariat, de la programmation pluriannuelle et du cofinancement.

En ce qui concerne les actions plus vastes à entreprendre pour promouvoir la coopération transnationale, il importe de tirer des enseignements de la situation actuelle. En particulier, les États membres et les régions seront invités à évaluer l'utilité et l'efficacité des treize zones transnationales actuelles de coopération (définies dans le cadre du volet III B d'Interreg) dans la perspective de l'élargissement. L'objectif sera de déterminer, en coopération avec la Commission, un nombre de zones destinées à la coopération transnationale, qui présentent une cohérence suffisante ainsi que des possibilités et des intérêts communs à développer. Il est prévu que cette coopération soit axée sur les priorités stratégiques ayant un caractère transnational telles que la recherche et le développement, la société de l'information, l'environnement, la prévention des risques et la gestion intégrée de l'eau.

Enfin, la Commission propose que les régions incorporent à l'avenir des mesures de coopération interrégionale dans leurs programmes régionaux. À cet effet, les programmes régionaux devront consacrer une certaine partie de leurs ressources aux échanges, à la coopération et à la mise en réseau avec les régions d'autres États membres. Par ailleurs, la Commission s'attachera à faciliter les échanges d'expérience et de bonnes pratiques à l'échelle européenne en organisant des réseaux entre villes et régions.

Une réponse intégrée aux spécificités territoriales

L'une des particularités essentielles d'une politique de cohésion efficace concerne son adaptabilité aux besoins et caractéristiques spécifiques des territoires.

Le présent rapport montre que les handicaps géographiques ou naturels particuliers peuvent intensifier des problèmes de développement, particulièrement dans les régions ultrapériphériques de l'Union, dans beaucoup d'îles, dans les zones de montagne et dans les zones à faible densité de population du nord de l'Union.

Il met également en évidence le rôle que jouent les villes, dans toute l'Union, comme centres du développement économique, bien qu'elles soient aussi confrontées à des problèmes liés à la pression environnementale, à l'exclusion sociale et à la restructuration économique. Il ressort par ailleurs de cette analyse que les zones rurales continuent à faire face à des changements à grande échelle. Leur revitalisation dépend de la diversification de l'activité économique et du renforcement de leurs liens avec les zones urbaines.

Si elle reconnaît l'existence de circonstances et de défis différents, la Commission considère néanmoins que la prochaine génération de programmes devra être définie de sorte que l'on puisse s'attaquer aux divers problèmes territoriaux (et exploiter les possibilités) sans multiplier le nombre de programmes ou le nombre d'instruments. Tout programme devra par conséquent offrir le cadre nécessaire à la prise en charge des différentes situations à traiter et à la mise en oeuvre de solutions intégrées et globales aux problèmes à résoudre.

Intégrer les problèmes de dégradation et de revitalisation des zones urbaines dans les programmes régionaux: URBAN+

Cette action relève de la politique urbaine. Se fondant sur les résultats de l'initiative URBAN, la Commission entend accorder davantage d'importance aux problèmes urbains en intégrant totalement aux programmes des actions dans ce domaine.

Dans cette optique, au début de la prochaine période de programmation, chaque État membre proposera une liste de zones urbaines qui bénéficieront d'une mesure spécifique dans le cadre des programmes. L'ampleur des problèmes que connaissent les villes et le rôle de ces dernières en faveur du développement régional laissent penser que les villes concernées doivent être plus nombreuses que les 70 couvertes actuellement par l'initiative URBAN dans l'Union des Quinze.

Le succès des actions de la politique urbaine dépendra de la participation des autorités municipales tant dans l'élaboration des programmes que dans leur gestion. Un dispositif prévoyant une subdélégation des responsabilités à ces autorités sera nécessaire dans le cadre des programmes régionaux. Le niveau des interventions organisées de cette manière sera décidé lorsque les programmes seront élaborés, mais il est important de noter qu'aujourd'hui, plus de 10 % de la participation communautaire totale aux objectifs 1 et 2 sont affectés directement ou indirectement au financement de mesures à caractère urbain.

Comme indiqué plus haut, la coopération entre les villes, qui constitue un élément important de la valeur ajoutée de l'action européenne, sera inscrite au titre de la coopération territoriale.

Régions ultrapériphériques

La Commission a l'intention, dans le cadre de l'objectif de convergence, d'établir un programme spécifique destiné à compenser les contraintes particulières que connaissent les régions ultrapériphériques, conformément à l'article 299, paragraphe 2, du traité et comme l'a demandé le Conseil européen de Séville, tenu les 21 et 22 juin 2002. De plus, une action «grand voisinage» visant à faciliter la coopération avec les pays voisins sera intégrée au titre des nouveaux programmes de «coopération territoriale européenne». Conformément à la demande du Conseil, la Commission présentera prochainement un rapport sur une stratégie d'ensemble pour les régions ultrapériphériques

Répondre aux problèmes persistants de développement dans les régions à handicap géographique

Les problèmes d'accessibilité et d'éloignement des grands marchés sont particulièrement aigus dans beaucoup d'îles, dans certaines zones de montagne et dans les régions faiblement peuplées, principalement dans les régions les plus septentrionales de l'Union.

L'allocation des ressources en faveur de la priorité compétitivité régionale et emploi devra tenir compte de cette réalité en recourant à des critères territoriaux, reflétant ainsi le désavantage relatif des régions touchées par des handicaps géographiques. Les États membres devront s'assurer que les spécificités de ces régions soient prises en considération lors de l'affectation des ressources dans le cadre des programmes régionaux.

Afin que davantage d'actions soient mises en oeuvre dans ces zones parfois négligées et que le coût plus élevé des investissements publics par habitant soit pris en compte, il est proposé, pour la période suivante, que les territoires à handicap géographique permanent bénéficient d'une majoration de la participation communautaire maximale.

Une meilleure organisation des instruments utilisés dans les zones rurales et pour la restructuration du secteur de la pêche

Dans le projet de perspectives financières, la Commission propose de simplifier et de clarifier le rôle des différents instruments d'aide au développement rural et au secteur de la pêche.

Les instruments liés à la politique de développement rural seront regroupés en un seul instrument relevant de la politique agricole commune et visant à:

* accroître la compétitivité du secteur agricole au moyen d'aides à la restructuration (par exemple, aides à l'investissement pour les jeunes agriculteurs, mesures d'information et de promotion);

* mettre en valeur l'environnement et les paysages grâce à un soutien à la gestion de l'espace, et notamment au cofinancement d'actions de développement rural concernant les sites de protection de la nature Natura 2000 (par exemple, mesures agro-environnementales, mesures forestières ou mesures en faveur des zones les plus défavorisées);

* améliorer la qualité de vie dans les zones rurales et promouvoir la diversification de l'activité économique par des mesures ciblées sur le secteur agricole et d'autres acteurs du milieu rural (par exemple, réorientation qualitative de la production, qualité des denrées alimentaires, rénovation des villages).

L'initiative communautaire actuelle LEADER+ sera intégrée dans la programmation générale.

De même, les actions en faveur de la restructuration du secteur de la pêche relèveront d'un seul instrument, qui sera axé sur des mesures destinées à accompagner les besoins de restructuration du secteur de la pêche et à améliorer les conditions de travail et de vie dans les zones où le secteur de la pêche, y compris l'aquaculture, joue un rôle important.

Un volet important de ces propositions concerne le fait que les ressources financières transférées de la politique de cohésion vers ces nouveaux instruments continueront d'être utilisées de telle sorte que le degré de concentration reste le même qu'aujourd'hui en matière d'aide aux régions et pays moins développés couverts par les programmes de convergence.

En dehors de ces interventions, la politique de cohésion soutiendra l'abandon des activités traditionnelles en faveur d'une diversification de l'économie rurale et des zones tributaires de la pêche, en conformité avec les thèmes prioritaires énumérés dans l'encadré 1.

Coordination avec les autres politiques communautaires et complémentarité

La politique de cohésion constitue un complément essentiel aux autres dépenses engagées à l'échelle communautaire dans les domaines de l'innovation (recherche et développement, entreprises, société de l'information et technologies respectueuses de l'environnement), de l'éducation et de la culture. En effet, la politique de cohésion contribue à faire en sorte que les capacités physiques et institutionnelles nécessaires soient créées dans les États membres et les régions de la Communauté dans son ensemble en leur permettant de tirer profit de ces autres politiques. La gestion de ces politiques, d'une part, et de la politique de cohésion, d'autre part, pourrait être améliorée à l'avenir grâce à un dialogue et des échanges d'informations plus suivis ainsi qu'à une meilleure coordination des activités.

La question de la complémentarité concerne plusieurs domaines d'action. L'intégration d'actions en faveur de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes au sein des programmes nationaux et régionaux fera l'objet d'une attention particulière.

De même, la mise en oeuvre de la politique de cohésion doit contribuer à favoriser le respect des règles du marché intérieur, notamment en ce qui concerne la législation relative aux marchés publics. Une mise en oeuvre rapide et efficace du nouveau dispositif législatif concernant les marchés publics dans les États membres contribuera à la simplification des procédures et, dès lors, à l'efficacité de la politique de cohésion.

À un autre niveau, la cohérence avec les grandes orientations de politique économique et la stratégie européenne pour l'emploi aidera au renforcement de l'efficacité de la politique de cohésion.

La cohérence entre la politique de cohésion et la politique de la concurrence est un point essentiel. Les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne doivent rester éligibles au régime d'aides d'État défini conformément à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité. Quant aux régions touchées par l'«effet statistique», elles seront soumises à une limite concernant les aides d'État similaire à celle prévue en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), au début de la période. Ces régions seront intégrées au régime d'aides d'État défini à l'article 87, paragraphe 3, point c), mais seront soumises aux limites correspondantes concernant l'intensité d'aide accordée au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), à la fin de 2013 au plus tard.

Les régions ultrapériphériques définies en vertu de l'article 299 du traité, qui ne relèveront pas du nouvel objectif de convergence, bénéficieront également d'un régime d'aides d'État spécifique transitoire fixant des limites à l'aide qui seront comparables, pour commencer, à celles définies en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), puis seront soumises à une réduction progressive.

Pour les autres programmes régionaux, la Commission propose d'abandonner le système en vigueur, dans le cadre duquel elle établit des listes détaillées de zones éligibles au niveau sub-régional. La cohérence sera assurée au niveau des priorités à financer plutôt qu'au niveau des zones géographiques où les actions bénéficiant d'un soutien sont mises en oeuvre. Cela signifie qu'en dehors de l'objectif de convergence, la mise en oeuvre dans les différents domaines d'intervention devra être compatible avec les règles applicables en matière d'aides d'État. Parallèlement, la Commission entend examiner périodiquement les dispositions concernées en tenant compte de ces priorités.

La Commission a également l'intention de simplifier les règles relatives à d'autres questions liées aux aides d'État qui ne sont pas explicitement couvertes par des cadres, orientations ou règlements existants. Cela concerne les cas impliquant l'octroi de montants limités. Le principe consistera à réaliser une «analyse d'impact» (significant impact test). Il en résultera une plus grande sécurité juridique et une flexibilité accrue, bien supérieures à ce qui est actuellement possible dans le cadre de la règle de minimis, tant pour les États membres que pour les régions, dans le traitement des questions d'emploi et de développement local.

II. Un système de mise en oeuvre réformé

La façon dont les politiques sont mises en oeuvre a des effets décisifs sur leur efficacité. Le mécanisme de mise en oeuvre de la politique de cohésion a démontré sa capacité de donner effet sur le terrain à une grande quantité de projets d'intérêt européen, tout en appliquant des règles rigoureuses en matière de gestion et de contrôle de l'argent public, dans la mesure où:

* il permet de planifier les interventions dans un cadre (pluriannuel) stable et à moyen terme, nécessaire pour la réalisation d'investissements importants;

* par ses programmes intégrés, il combine dans un cadre cohérent unique, des investissements ciblés en équipements, infrastructures, innovations et ressources humaines, qui tiennent compte des caractéristiques de ces régions;

* il promeut la gouvernance par un partenariat plus étroit entre secteur public et privé;

* le cofinancement communautaire agit comme un effet de levier dans les dépenses supplémentaires nationales des sources publiques et privées;

* il incite à une plus grande précision dans les dépenses publiques, se révélant ainsi plus rentable et plus compatible avec le marché unique.

Ce rapport souligne toutefois qu'il y a lieu de remédier à certains problèmes observés durant la mise en oeuvre des programmes actuels. La politique de cohésion doit conserver ses principes clés, à savoir la programmation, le partenariat, le cofinancement et l'évaluation, mais son efficacité dans l'Union élargie pourrait être améliorée grâce à un nombre de réformes destinées, premièrement, à encourager une approche plus stratégique de la programmation, deuxièmement, à déléguer davantage de responsabilités aux partenaires présents sur le terrain dans les États membres, dans les régions et au niveau des autorités locales, troisièmement, à améliorer l'efficacité et la qualité des programmes cofinancés grâce à un partenariat renforcé et plus transparent, ainsi qu'à des mécanismes de suivi clairs et plus rigoureux et, quatrièmement, à simplifier le système de gestion en introduisant davantage de transparence, de différenciation et de proportionnalité tout en assurant une bonne gestion financière.

Il y a lieu de noter que les limites de la décentralisation résultant de cette simplification découlant du fait que la Commission a l'obligation de rendre compte à l'autorité budgétaire et aux citoyens de la bonne gestion financière et des résultats des actions cofinancées.

La réforme de tous les aspects du système de mise en oeuvre, telle que présentée ci-dessous, sera entreprise en respectant pleinement le traité et les principes de base du nouveau règlement financier (article 155) [12].

[12] Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002

La réglementation communautaire relative à la nouvelle politique de cohésion sera présentée et adoptée conjointement afin de garantir une cohérence et une efficacité accrues dès le début de la période de programmation.

Une stratégie plus axée sur les objectifs prioritaires de l'Union

La Commission propose qu'une stratégie globale pour la politique de cohésion soit adoptée par le Conseil, après avis du Parlement, avant la nouvelle période de programmation et sur la base d'une proposition de la Commission, définissant des priorités claires pour les États membres et les régions.

Cette stratégie guidera la mise en oeuvre de cette politique et la rendra plus responsable sur le plan politique. Elle contribuera à définir de manière plus stricte le degré de synergie à atteindre entre la politique de cohésion et les principes de Lisbonne et de Göteborg et permettra de renforcer la cohérence avec les grandes orientations de politique économique et la stratégie européenne pour l'emploi.

Chaque année, les institutions européennes examineront les progrès enregistrés en ce qui concerne les priorités stratégiques et les résultats obtenus sur la base d'un rapport de la Commission résumant les rapports d'activité des États membres.

À cette fin, les tâches d'évaluation devront être redéfinies de manière à ce qu'elles soient plus stratégiques et plus axées sur les résultats.

Une simplification basée sur une plus grande subsidiarité

Au cours de l'actuelle période de programmation, la Commission a commencé à examiner tous les moyens permettant de rationaliser la gestion de la politique de cohésion. Pour la prochaine période, la Commission propose de simplifier davantage certains aspects clés du système.

Programmation

Le système de programmation sera simplifié comme suit:

* Au niveau politique: Sur la base du document stratégique adopté par le Conseil, chaque État membre préparera un document politique sur sa stratégie de développement, qui sera négocié avec la Commission et servira de cadre lors de la préparation des programmes sectoriels et régionaux, mais qui ne pourra pas être utilisé comme instrument de gestion, comme c'est le cas pour l'actuel cadre communautaire d'appui;

* Au niveau opérationnel: Sur la base du document politique, la Commission approuvera des programmes nationaux et régionaux pour chaque État membre. Ces programmes seront définis dans leurs grandes lignes ou à travers leurs objectifs prioritaires, seules les mesures les plus importantes étant indiquées. Le «complément de programmation», qui contient actuellement les informations additionnelles, sera supprimé ainsi que la gestion par mesure.

La coordination et la cohérence entre les différents Fonds sera assurée tant au niveau politique qu'au niveau opérationnel.

Le nombre de Fonds sera limité à trois (FEDER, FSE et Fonds de cohésion) au lieu des six actuels (voir tableau 1).

Contrairement aux programmes plurifonds actuels, les prochaines interventions du FEDER et du FSE viseront à n'attribuer qu'un seul Fonds à chaque programme. Ainsi, l'action de chaque Fonds sera plus cohérente, car elle permettra au FEDER et au FSE de financer respectivement les activités résiduelles liées au capital humain et physique. Le financement de ces activités sera limité et directement lié aux principaux domaines d'intervention de chaque Fonds. La programmation s'en trouvera ainsi simplifiée et gagnera en efficacité.

Dans le cas des infrastructures liées au transport et à l'environnement, le Fonds de cohésion et le FEDER seront gérés selon un système de programmation unique. Les grands projets seront adoptés séparément par la Commission, mais seront gérés dans le cadre des programmes y afférents.

Gestion financière et cofinancement

Les paiements seront effectués au niveau de chaque priorité et non plus, comme c'est le cas actuellement, au niveau de chaque «mesure». Le système des paiements (avances et remboursements), ainsi que le principe fondamental que constitue le désengagement automatique (règle dite «N+2»), seront maintenus.

Les règles d'éligibilité des dépenses nationales s'appliqueront dans une large mesure, sauf dans un nombre limité de domaines tels que la TVA, l'assistance technique, et les intérêts débiteurs [13] pour lesquels les règles communautaires continueront de s'appliquer.

[13] Intérêts devant être payés par l'autorité de gestion ou le bénéficiaire final.

Contrôle financier

Le principe de proportionnalité s'appliquera aux tâches de contrôle, le degré d'intervention de la Commission dépendant du niveau de cofinancement communautaire et de l'adéquation des systèmes de contrôle nationaux et régionaux. En dessous de certains seuils, l'État membre pourra choisir d'appliquer son système national de contrôle pour les programmes concernés, et la Commission s'en remettra principalement à la déclaration d'assurance établie par un organisme indépendant de contrôle national. La Commission continuera d'appliquer les procédures de clôture des comptes et les mécanismes de correction financière, exerçant ainsi ses responsabilités dans l'exécution du budget.

Le principe de proportionnalité et la simplification accrue de la gestion et du contrôle financiers devront s'accompagner de sanctions plus fermes et de mesures visant à un recouvrement rapide en cas d'irrégularités ou de fraude.

Additionnalité

Le principe d'additionnalité, selon lequel les ressources communautaires doivent s'ajouter et non se substituer aux ressources nationales, demeurera l'un des principes clés de la politique de cohésion. Toutefois, conformément au principe de proportionnalité,la Commission ne vérifiera son application que sur le seul objectif de la «convergence». C'est aux États membres qu'il incombera de veiller à ce que le principe d'additionnalité soit appliqué dans le cadre des programmes «Compétitivité régionale et emploi» et «Coopération territoriale européenne».

Partenariat et coordination

Le partenariat sera consolidé grâce à une complémentarité et une coopération accrues entre les États membres, les régions et les autorités locales, tant au niveau de la programmation qu'au niveau de la mise en oeuvre. Ainsi, chaque État membres s'efforcera, selon ses propres dispositifs institutionnels, d'organiser la coopération entre les différents niveaux d'administration à travers des accords tripartites.

Afin d'améliorer la gouvernance, les partenaires sociaux et les représentants de la société civile devront, au moyen de mécanismes adaptés, s'engager davantage dans la conception, la mise en oeuvre et le suivi des interventions.

Il conviendra de mettre davantage l'accent sur les formes modernes de financement afin d'augmenter l'effet de levier. L'une des réformes envisageables consisterait à renforcer le partenariat avec la Banque européenne d'investissement et le Fonds européen d'investissement, en établissant un lien plus fort entre les taux de cofinancement et la rentabilité économique des programmes et des projets.

* * * *

Les changements proposés devraient permettre de rendre la mise en oeuvre de la politique plus transparente, facilitant ainsi l'accès des citoyens et des entreprises, ce qui aurait pour conséquence d'accroître le nombre de projets proposés et de contribuer à garantir un meilleur rapport coût-efficacité grâce à une concurrence accrue pour l'obtention des aides.

Une concentration accrue

La majeure partie des ressources devra se concentrer, comme c'est le cas actuellement, sur les États membres et les régions les plus pauvres, en privilégiant les nouveaux États membres. Au niveau des différents programmes de développement, les ressources seront concentrées en axant les efforts sur les priorités de Lisbonne et de Göteborg et, pour les régions éligibles à l'objectif "convergence", sur l'amélioration des capacités institutionnelles.

En ce qui concerne les programmes en faveur de la compétitivité régionale, compte tenu de l'importance accordée actuellement (dans le cadre de l'objectif 2) au zonage des régions éligibles au niveau des communes, des municipalités et des arrondissements, la concentration des ressources a été appliquée presque uniquement au niveau microgéographique. S'il importe que la concentration géographique des ressources dans les poches ou zones les plus défavorisées demeure un élément essentiel de l'effort de cohésion, il faut également reconnaître que l'avenir de ces régions est étroitement lié à la réussite de la région dans son ensemble.

Ainsi que de nombreuses régions ont pu le constater, l'élaboration d'une stratégie cohérente applicable à l'ensemble d'une région est nécessaire pour pouvoir satisfaire aux besoins des zones les plus défavorisées de cette région. Par conséquent, il est proposé d'abandonner, à l'avenir, le système actuel de microzonage et de trouver le juste équilibre entre la concentration géographique et les autres types de concentration, équilibre qui sera défini en collaboration avec la Commission lors de l'élaboration des programmes axés sur la compétitivité régionale.

Cela ne devra pas conduire, toutefois, à une dilution des ressources financières de l'Union européenne. Dans le cadre de l'objectif «compétitivité régionale et emploi», la concentration interviendra à deux niveaux:

* la concentration thématique sera plus forte en dehors des régions «convergence», c'est-à-dire que les programmes porteront sur trois thèmes au maximum (voir encadré n° 1);

* les règles relatives au volume financier minimal des programmes et des priorités constitueront le deuxième niveau de concentration.

Dans le cadre du partenariat, la responsabilité première en matière de concentration des ressources financières sur les mesures nécessaires pour éliminer les disparités économiques, sociales et territoriales au niveau régional reviendra aux régions. La Commission vérifiera et établira la cohérence des choix au moment d'arrêter les programmes.

Enfin, le principe de désengagement des fonds non affectés (la règle dite «n+2»), principe propre à la politique régionale et de cohésion, sera maintenu en tant que mesure d'incitation à l'exécution efficace et rapide des programmes.

Accorder davantage la priorité aux résultats et à la qualité

L'efficacité ne pourra être accrue qu'en concentrant les efforts sur les effets et sur les résultats et en définissant plus précisément les objectifs à atteindre. De manière générale, l'efficacité de la politique de cohésion pourra être améliorée grâce à l'organisation d'un dialogue annuel avec les institutions européennes, au cours desquelles l'état d'avancement et les résultats des programmes nationaux et régionaux seront examinés - sur la base du rapport annuel de la Commission, assorti de recommandations de la Commission -, de manière à renforcer la transparence et l'obligation de rendre compte aux institutions et aux citoyens.

L'évaluation pendant, durant (en cours) et après la fin des programmes demeure un élément essentiel dans le cadre de l'effort d'ensemble visant à maintenir la qualité. Dans l'estimation des forces et faiblesses régionales au début de chaque programme, il existe inter alia un besoin d'effort additionnel pour anticiper au sein de chaque Etat membre et région les ajustements susceptibles de découler de l'ouverture commerciale et la globalisation. Il est de plus recommandé que les évaluations d'impact commercial doivent à l'avenir inclure systématiquement une dimension territoriale pour l'Union.

La Commission propose également d'établir une réserve communautaire de performance, afin de récompenser les États membres et les régions ayant accompli les progrès les plus importants dans la réalisation des objectifs fixés. Les modalités de répartition de la réserve seront améliorées et simplifiées sur la base de l'expérience acquise en matière de gestion de la réserve de performance pour la période de programmation actuelle.

Dans ce contexte, la complémentarité des Fonds structurels, de la BEI et du FEI pourrait être renforcée.

Enfin, la Commission propose que les États membres prévoient, au sein même de leur enveloppe nationale, une petite réserve destinées à leur permettre de faire face rapidement aux crises sectorielles ou locales qui surviennent de manière inopinée, à la suite d'une restructuration industrielle ou de la passation d'accords commerciaux. Cette réserve fournira un soutien d'appoint pour la requalification des travailleurs les plus affectés et la diversification de l'économie dans les régions concernées, servant de complément aux programmes nationaux et régionaux, principaux instruments de restructuration utilisés comme anticipation des bouleversements économiques. La mobilisation de la réserve sera discutée et décidée avec la Commission.

Il est important de rappeler ici que les nouvelles perspectives financières proposent la création d'un instrument spécial (Fonds d'ajustement à la croissance), dont l'objet est d'aider à la réalisation des objectifs de croissance et de cohésion définis par l'Union et de permettre de faire face aux crises consécutives aux phénomènes économiques et commerciaux. La Commission propose de renforcer cet instrument en utilisant, jusqu'à concurrence de 1 milliard d'euros par an, les fonds du FEDER et du FSE qui ont été engagés et n'ont pas été affectés.

III. Ressources financières

Les ressources financières affectées à la politique de cohésion doivent refléter la volonté de l'Union élargie de promouvoir la croissance et la création d'emplois dans ses régions les plus défavorisées. Pour la période 2007-2013, la Commission a proposé, dans les perspectives financières, d'affecter un montant équivalent à 0,41 % de l'investissement national brut de l'Union à 27 (0,46 % avant les transferts vers les instruments en faveur du développement rural et de la pêche proposés) au soutien des trois priorités de la politique de cohésion réformée. Ce pourcentage représente 336,3 milliards d'euros pour la période considérée (ou 344,9 milliards d'euros, si l'on inclut les dépenses administratives et le Fonds de solidarité). A l'exception du Fonds de solidarité, ces ressources demeureront un objectif de dépense et resteront régies par les règles en matière de désengagement (N+2).

À titre indicatif, la répartition de ces montants entre les trois priorités de la politique de cohésion réformée est la suivante:

1) Environ 78 % pour la priorité «convergence» (régions défavorisées, Fonds de cohésion et régions touchées par «l'effet statistique»), en privilégiant l'aide aux nouveaux États membres. La limite d'absorption («écrêtement») applicable aux transferts financiers vers un État membre dans le cadre de la politique de cohésion sera maintenue à son niveau actuel, soit 4 % du PIB, compte tenu des montants versés au titre des instruments en faveur du développement rural et de la pêche.

L'importance relative du Fonds de cohésion sera accrue: les aides provenant de ce Fonds représenteront un tiers de l'enveloppe financière destinée aux nouveaux États membres. Cela permettra de poursuivre les efforts consentis durant la période 2004-2006 pour répondre aux besoins importants de ces pays en matière d'infrastructures liées aux transports et à l'environnement. Les ressources seront réparties entre les pays en fonction des besoins de chaque État membre, et des seuils et des plafonds, tels que ceux qui existent actuellement, seront établis (fourchettes financières).

Les régions concernées par «l'effet statistique» bénéficieront d'une aide spéciale dégressive au titre de l'objectif de «convergence», destinée à faciliter leur retrait progressif .

2) Environ 18 % pour la priorité «Compétitivité régionale et emploi». En dehors des régions bénéficiant d'un soutien temporaire («phasing-in»), l'enveloppe est allouée à parts égales au FEDER et au FSE.

Les programmes régionaux mis en oeuvre dans les régions bénéficiant d'un soutien temporaire seront financés selon le même principe de source unique (FEDER). Dans ces régions, les interventions en faveur de la stratégie européenne pour l'emploi s'effectueront dans le cadre des programmes nationaux financés par le FSE, les ressources du FSE devant être correctement affectées de manière à garantir le respect du profil financier établi pour le soutien temporaire, FEDER et FSE combinés. La contribution de chaque fond dans les régions concernées suivra, en moyenne, les mêmes proportions que dans les actuels programmes plurifonds.

3) Environ 4 % pour l'objectif de «coopération territoriale».

En ce qui concerne la répartition des ressources financières entre les États membres, la Commission propose d'appliquer la méthode basée sur des critères objectifs, méthode utilisée lors du Conseil de Berlin (1999), à la priorité «convergence», en prenant en considération le problème des régions touchées par «l'effet statistique» de l'élargissement et la nécessité de garantir l'équité.

Les ressources destinées à la priorité «Compétitivité régionale et emploi» seront distribuées par la Commission entre les États membres sur la base de critères communautaires économiques, sociaux et territoriaux.

Enfin, la population et les conditions socio-économiques des différentes régions serviront de critères de répartition des ressources dans le cadre de la priorité «Coopération territoriale européenne».

* * * * *

La Commission organisera un forum les 10 et 11 mai 2004, préalablement à la présentation par la Commission des nouvelles propositions législatives. Ce forum réunira tous les acteurs concernés par la politique de cohésion, qui examineront les propositions formulées dans le présent rapport.

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Tableau 1 - Instruments et objectifs

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Première partie -- Cohésion, compétitivité, emploi et croissance -- Situation et tendances

La cohésion économique et sociale

Introduction

Les disparités de revenu et d'emploi se sont rétrécies dans l'Union européenne au cours des dix dernières années et surtout depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Cela a été le cas aussi bien pour les disparités entre régions qu'entre pays. Simultanément, la productivité a plus augmenté dans les parties relativement moins prospères de l'Union qu'ailleurs, ce qui implique une amélioration de leur compétitivité. Cependant, il subsiste de grandes différences dans le niveau relatif de prospérité et de résultats économiques, qui reflètent la persistance de faiblesses structurelles malgré les améliorations engendrées par l'aide des Fonds structurels.

Les disparités de revenu et d'emploi s'élargiront bien davantage lorsque les nouveaux Etats membres intégreront l'Union européenne en mai 2004, et cela autant entre pays qu'entre régions. Dans presque tous les cas, ces pays ont enregistré une croissance nettement plus forte que dans l'Union européenne des Quinze depuis le milieu des années quatre-vingt-dix après les turbulences qui ont marqué les premières années de transition, mais ils ont un PIB par habitant et, le plus souvent, un niveau d'emploi très inférieurs à la moyenne de l'Union européenne des Quinze.

Une croissance soutenue très supérieure au niveau enregistré dans l'Union actuelle sera nécessaire pendant une longue période pour que ces pays parviennent à un niveau de revenu proche de la moyenne de l'Union européenne. Pour parvenir à cette croissance élevée jumelée à de hauts niveaux d'emploi, les nouveaux Etats membres auront besoin d'une aide substantielle afin de s'attaquer à des problèmes structurels considérables et de réaliser leur potentiel économique. Tout comme dans les parties de l'actuelle Union dont les résultats économiques sont à la traîne, le dépassement des faiblesses structurelles dans les nouveaux Etats membres y élèvera le niveau de vie. Mais il renforcera aussi la compétitivité et augmentera la croissance dans l'ensemble de l'économie de l'Union européenne.

Tels sont les principaux points qui seront développés dans l'analyse qui suit. En premier lieu, elle examinera la croissance du PIB et de l'emploi dans les pays de la cohésion par rapport au reste de l'Union au cours des dernières années. Elle exposera ensuite les disparités entre les régions au sein de l'Union européenne des Quinze et leur évolution au cours des quelque dix dernières années, en se concentrant plus particulièrement sur les régions d'Objectif 1 qui reçoivent une aide des Fonds structurels. En troisième lieu, elle présentera les développements économiques intervenus récemment dans les futurs Etats membres et les écarts de résultats économiques entre régions au sein de ces pays. En quatrième lieu, elle indiquera les taux de croissance nécessaires pour que leur niveau de revenu converge vers celui de l'Union actuelle en un laps de temps raisonnable. Enfin seront considérés trois aspects de la cohésion sociale : le chômage, les bas niveaux de revenu et le vieillissement de la population au sein de l'Union européenne.

Cohésion économique

Convergence du PIB par habitant dans les pays de la cohésion

Dans les quatre pays de la cohésion, [14] à savoir la Grèce, l'Espagne, l'Irlande et le Portugal, la croissance a été bien supérieure à la moyenne de l'Union entre 1994 et 2001. Comme la croissance démographique y a été, sauf en Irlande, à peine supérieure à la moyenne, cela s'est traduit par une hausse substantielle du PIB par habitant par rapport au reste de l'Union.

[14] Ceux dans lesquels, au début des années quatre-vingt-dix, le produit national brut par habitant était inférieur à 90% de la moyenne de l'Union européenne.

En Irlande, où la population a augmenté de plus de 1% par an, le PIB par habitant a crû en termes réels presque quatre fois plus vite que la moyenne de l'Union (8% par an contre un peu plus de 2%). Par suite, en 2001, le PIB par habitant, mesuré en termes de standards de pouvoir d'achat (SPA), dépassait en Irlande de plus de 17% la moyenne de l'Union européenne des Quinze, alors qu'elle était inférieure de 25% à celle-ci au début des années quatre-vingt-dix. L'exemple irlandais témoigne vigoureusement de l'efficacité de l'aide des Fonds structurels lorsqu'elle est combinée à des politiques nationales orientées vers la croissance.

Dans les trois autres pays de la cohésion, la croissance du PIB réel par habitant a été bien plus modeste mais est restée supérieure à celle observée dans le reste de l'Union depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Entre la fin de la récession en 1994 et le récent ralentissement de l'activité économique, la croissance du PIB réel par habitant a régulièrement dépassé la moyenne de l'Union en Grèce, au Portugal et en Espagne, tandis que pendant les années de récession, elle était très inférieure à celle-ci (Graphique 1.1).

Ainsi, entre 1991 et 1994, le PIB par habitant avait diminué en Grèce et au Portugal alors qu'il avait augmenté plus lentement que la moyenne de l'Union européenne en Espagne. Entre 1994 et 2001, l'augmentation du PIB par habitant a été similaire dans les trois pays, avec plus de 3% par an en Espagne et au Portugal et un peu moins en Grèce, alors que la moyenne de l'Union européenne dépassait de peu 2% par an. Au cours de ces sept années de reprise économique dans l'Union, le PIB par habitant a augmenté en termes réels de près d'un point de pourcentage de plus par an que la moyenne de l'Union européenne (voir les Notes méthodologiques à la fin de la présente section).

, En conséquence, dans les trois pays de la cohésion pris ensemble, le PIB par habitant, exprimé en termes de SPA pour tenir compte des différences dans le niveau des prix, est passé en 2001 à 79% de la moyenne de l'Union européenne à 15. En Espagne, le PIB par habitant en termes de SPA était inférieur de 17% à la moyenne de l'Union européenne en 2001. Mais en Grèce et au Portugal, l'écart était plus grand malgré la convergence intervenue depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. En Grèce, le PIB par habitant en 2001 représentait seulement 67% de la moyenne de l'Union et au Portugal, il atteignait 71% de celle-ci.

Convergence de l'emploi

Les effectifs employés ont aussi fortement augmenté dans les pays de la cohésion depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Entre 1996 et 2002, la proportion des personnes en âge de travailler (15-64 ans) occupant un emploi dans l'Union européenne des Quinze -- le taux d'emploi -- a augmenté d'un peu plus de 4 points de pourcentage. Dans les quatre pays de la cohésion pris ensemble, l'accroissement a été le double, le taux d'emploi atteignant en moyenne 60% en 2002, soit tout juste 4 points de pourcentage de moins que la moyenne de l'Union européenne des Quinze (64%), l'écart s'étant réduit de moitié par rapport à la situation six ans plus tôt (Tableau A1.1).

La hausse a été particulièrement forte en Irlande (10 points de pourcentage), reflétant le taux élevé de croissance économique, et le taux d'emploi a légèrement dépassé la moyenne de l'Union européenne des Quinze. La hausse a été encore plus forte en Espagne (près de 11 points de pourcentage), mais le taux d'emploi restait encore très inférieur à la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 2002 (58,5%).

L'augmentation a été plus modeste au Portugal (6,5 points de pourcentage), où l'emploi était déjà relativement élevé, mais encore nettement supérieure à la moyenne de l'Union, portant le taux d'emploi à 68,5%, soit un taux très proche de l'objectif fixé à Lisbonne pour l'Union européenne en 2010 (70%).

En revanche, la hausse de l'emploi a été beaucoup plus faible en Grèce, avec 2 points de pourcentage seulement pendant ces six années, malgré une croissance économique nettement supérieure à la moyenne. Le taux d'emploi en 2002 (57%) était ainsi encore plus éloigné de la moyenne de l'Union européenne des Quinze qu'au milieu des années quatre-vingt-dix, seule l'Italie ayant un taux plus faible. C'est pourquoi un objectif majeur de la politique de l'Union européenne reste l'accroissement de l'emploi dans les parties de l'Union où il est très inférieur à la moyenne.

Hausse de la productivité

En Espagne et, dans une moindre mesure, au Portugal, l'augmentation de l'emploi a fortement contribué à la croissance du PIB, comme en Irlande, où les effectifs employés se sont accrus d'environ 5% par an entre 1996 et 2002. Néanmoins, en Irlande, la croissance de l'emploi s'est accompagnée d'une hausse de la productivité de la main-d'oeuvre légèrement inférieure à 4% par an, soit le triple de la moyenne de l'Union européenne. Au Portugal, les gains de productivité ont aussi été supérieurs à la moyenne de l'Union, tandis qu'en Espagne, où l'emploi a fortement augmenté, ils n'ont atteint qu'environ la moitié de la moyenne.

Par ailleurs, en Grèce, les gains de productivité de la main-d'oeuvre ont approché 3% par an entre 1996 et 2002, soit un taux plus de deux fois supérieur à la moyenne de l'Union européenne, et ils ont été la principale source de la croissance du PIB. Ainsi, en Grèce et au Portugal, qui comportent les régions les moins prospères de l'Union, la base productive semble s'être renforcée depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, augmentant par là même les potentialités d'une poursuite de la convergence du revenu dans les années à venir.

Ralentissement récent de l'économie de l'Union européenne

Pendant les trois ans qui se sont écoulés depuis la publication du dernier Rapport sur la cohésion, la croissance économique de l'Union européenne a ralenti de façon appréciable. Ce ralentissement a inévitablement influé sur la cohésion, non seulement parce qu'il a suscité un regain du chômage dans de nombreuses parties du territoire (voir ci-dessous), mais aussi parce qu'il a engendré un climat défavorable à la poursuite de la réduction des disparités de revenu et d'emploi entre régions. La croissance économique dans l'Union est restée décevante en 2003 pour la troisième année consécutive (moins de 1%). L'augmentation du PIB pourrait atteindre 2% en 2004 et s'approcher de 2,5% en 2005. [15]

[15] Voir les prévisions économiques de la Commission européenne, automne 2003.

Ce ralentissement a touché presque tous les Etats membres. Même en Irlande, on estime que la croissance est tombée à 1,5% en 2003 et qu'elle devrait, selon les prévisions, rester inférieure à 4% en 2004. Le Portugal a été particulièrement frappé, le PIB diminuant de près de 1% en 2003 après une croissance inférieure à 0,5% en 2002. Une augmentation de 1% seulement est prévue pour 2004. Si ces prévisions se concrétisent, une bonne partie de la convergence vers la moyenne de l'Union européenne qui a été obtenue pendant la seconde moitié des années quatre-vingt-dix aura été annihilée au cours des trois années 2001-2004.

Les deux autres pays de la cohésion ont connu une situation plus favorable. En Espagne, la croissance du PIB semble avoir dépassé de peu 2% par an en moyenne en 2002 et 2003 et il est prévu qu'elle s'approche de 3% en 2004, tandis que la Grèce paraît être le pays qui a été le moins affecté. La croissance y a été d'environ 4% aussi bien en 2002 qu'en 2003 et un taux identique, bien supérieur à celui du reste de l'Union, est prévu pour 2004. Dans ces deux pays, il se peut que l'aide des Fonds structurels ait contribué à maintenir la croissance économique.

Le ralentissement de la croissance ne s'est répercuté sur l'emploi qu'après un délai relativement long, peut-être en partie parce que les employeurs pensaient au départ qu'il serait de brève durée. Cependant, en 2003, il a déprimé le taux de croissance de l'emploi en Irlande, estimé inférieur à 1%, ce qui implique une diminution du taux d'emploi (compte tenu de l'augmentation relativement forte de la population en âge de travailler). Il a eu aussi des effets dépressifs en Espagne, bien que la hausse des effectifs employés soit restée proche de 1,5% en 2003, ce qui implique la poursuite de la hausse du taux d'emploi (d'environ 1 point de pourcentage). En Grèce, des estimations suggèrent qu'il y a eu une hausse du même ordre du taux d'emploi. En revanche, au Portugal, on estime que les effectifs employés ont diminué de 1% en 2003 et qu'ils devraient rester plus ou moins stables en 2004, ce qui implique une réduction substantielle du taux d'emploi.

Ailleurs dans l'Union européenne, l'Allemagne et l'Italie ont continué à avoir des résultats médiocres. En Allemagne, il n'y a pratiquement pas eu de croissance du PIB en 2002 et 2003 et en Italie, la croissance a été inférieure à 0,5% chacune de ces deux années. En France, où la croissance du PIB était semblable à la moyenne de l'Union européenne avant 2001, elle n'a été que marginale en 2003. Aux Pays-Bas, où la croissance était auparavant supérieure à la moyenne, le PIB n'a que faiblement augmenté en 2002 et a chuté de près de 1% en 2003.

Les disparités de PIB par habitant entre régions se sont aussi rétrécies

Jusqu'au récent ralentissement de la croissance intervenu en 2001, l'écart de PIB par habitant entre les régions les moins prospères de l'Union -- celles sur lesquelles s'est essentiellement concentrée la politique de cohésion de l'Union européenne -- et les autres a aussi diminué ces dernières années. Mais il est encore impossible de dire ce qui s'est passé depuis 2001. [16] Il faut souligner que les chiffres régionaux mentionnés dans cette section et dans le reste du rapport concernent la croissance du PIB par habitant en termes réels. Ils sont fondés pour la première fois sur des indicateurs régionaux tirés d'une nouvelle base de données construite spécialement pour être cohérente dans le temps pour toutes les régions NUTS 2 de l'Union européenne. Ils diffèrent des chiffres généralement utilisés dans les études empiriques et analyses antérieures qui portaient sur l'évolution du PIB en termes de SPA au cours du temps, laquelle n'est pas appropriée à cette fin (voir les Notes méthodologiques à la fin de la présente section).

[16] Les données régionales du PIB par habitant ne sont disponibles que jusqu'en 2001.

Les régions qui relèvent de l'Objectif 1 parce que le PIB par habitant y était inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne en termes de SPA ont enregistré un taux de croissance supérieur à celui des autres parties de l'Union entre 1988, date de la réforme des Fonds structurels, et 2001. Comme l'implique l'analyse effectuée plus haut, la croissance a été particulièrement forte dans les régions des pays de la cohésion (qui représentent plus de la moitié des régions d'Objectif 1 et plus de la moitié de la population qui vit dans ce type de région).

Dans les régions d'Objectif 1 considérées globalement, le PIB par habitant en termes réels a augmenté de près de 3% par an entre 1994 et 2001 (dernière année pour laquelle des données régionales sont disponibles, la période couvrant la période de programmation précédente et les deux premières années de l'actuelle période de programmation) contre un peu plus de 2 % par an dans le reste de l'Union européenne. Cela a succédé à une croissance de moins de 2% par an pendant les six années précédentes (1988-1994), même si celle-ci était encore supérieure à la croissance dans le reste de l'Union (un peu plus de 1% par an). [17] Depuis 1988, date de la réforme et de l'extension des Fonds structurels, le PIB par habitant des régions d'Objectif 1 prises ensemble n'a cessé de converger vers la moyenne de l'Union européenne.

[17] Ces chiffres n'incluent pas les effets de la réunification allemande et la forte croissance du PIB intervenue dans les nouveaux Länder entre 1991 et 1994.

Mais le taux de convergence a varié selon les régions

Toutefois, les taux de croissance ont été très variables selon les régions d'Objectif 1. La convergence ne s'est donc pas produite au même rythme dans l'ensemble de l'Union. Elle a été beaucoup plus forte dans les pays de la cohésion qu'ailleurs, peut-être à cause de la combinaison des montants d'aide structurelle relativement importants et de politiques nationales orientées vers la croissance (Tableau A1.2).

Dans les régions d'Objectif 1 des quatre pays de la cohésion, la croissance du PIB par habitant a été largement supérieure à la moyenne de l'Union européenne depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, comme cela a été indiqué plus haut. Cela vaut pour les régions d'Objectif 1 en Espagne, où environ 40% de la population vit en dehors de ces régions, comme pour les trois autres pays où toutes les régions sont éligibles à l'aide distribuée au titre de cet Objectif. (En Espagne, la croissance du PIB par habitant dans les régions d'Objectif 1 a atteint en moyenne 3% par an entre 1994 et 2001, soit un taux un peu plus faible que dans les autres régions espagnoles.)

En dehors des pays de la cohésion, la croissance dans les régions d'Objectif 1 a été moins impressionnante et a été apparemment déprimée, du moins en partie, par la lenteur de la croissance au niveau national. En particulier, dans les nouveaux Länder allemands, où le PIB avait fortement augmenté après la réunification au début des années quatre-vingt-dix, la croissance du PIB par habitant a été voisine de la moyenne de l'Union européenne au cours des sept années 1994-2001 (moins de 2,5% par an). Cependant, c'était toutefois largement supérieur au taux atteint dans le reste de l'Allemagne (moins de 1,5% par an). En Italie, par contre, la croissance dans le Mezzogiorno (2% par an) a été très légèrement inférieure à celle du reste du pays et bien inférieure à la moyenne de l'Union.

Dans les autres régions d'Objectif 1 de l'Union européenne, qui n'abritent qu'une très petite fraction de la population nationale, la croissance du PIB par habitant a été équivalente à la moyenne de l'Union européenne au cours de cette période (voir Notes méthodologiques).

Malgré la convergence globale du PIB par habitant vers la moyenne de l'Union européenne dans les régions en retard de développement, l'écart reste grand. Dans vingt-neuf régions, qui abritent 13% de la population de l'Union européenne des Quinze, le PIB par habitant en termes de SPA était inférieur aux deux tiers de la moyenne. Ces régions se situent surtout en Grèce, au Portugal, dans le sud de l'Espagne et le sud de l'Italie. Mais elles comprennent aussi six régions de l'est de l'Allemagne (Chemnitz, Dessau, Mecklembourg-Poméranie antérieure, Magdebourg, Brandenburg-Nordost et Thuringe), la Cornouaille au Royaume-Uni et trois des quatre DOM français (Carte 1.1).

Convergence des taux d'emploi et de la productivité entre régions

La convergence du PIB par habitant s'est accompagnée d'un rétrécissement des disparités dans le taux d'emploi entre les régions. Alors que l'emploi a fortement augmenté dans l'Union européenne depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, l'augmentation a été beaucoup plus forte dans les régions d'Objectif 1 qu'ailleurs. Entre 1994 et 2001, les effectifs employés dans ces régions se sont accrus de moins de 1,5% par an, soit un taux légèrement supérieur à la moyenne de l'Union européenne, et en 2002, le taux d'emploi dépassait de plus de 5 points de pourcentage le niveau qu'il avait six ans plus tôt alors que la progression n'était que de 4 points dans le reste de l'Union.

Les gains de productivité ont aussi été supérieurs dans les régions d'Objectif 1 à ceux des autres parties, atteignant en moyenne de plus de 1,5 % par an entre 1994 et 2001 contre près de 1% dans l'ensemble de l'Union. De fait, les gains de productivité ont plus contribué à la hausse du PIB que l'augmentation de l'emploi.

Mais la hausse de l'emploi a été très variable entre les régions d'Objectif 1. Alors qu'elle a été légèrement supérieure à la moyenne au Portugal et nettement inférieure à celle-ci en Grèce, comme cela a été indiqué plus haut, les effectifs employés ont fortement augmenté dans les régions espagnoles d'Objectif 1 (d'environ 3, % par an) -- soit plus que dans le reste du pays -- et plus encore en Irlande (d'environ 5% par an). La conséquence en a été de faibles gains de productivité de la main-d'oeuvre dans les régions espagnoles (0,5% par an).

En revanche, dans les régions allemandes d'Objectif 1 -- les nouveaux Länder -- les effectifs employés ont chuté au cours de la période (de près de 0,5% par an) mais les gains de productivité y ont dépassé ceux observés dans les autres parties du pays ou encore dans l'ensemble de l'Union européenne (2% par an). De même, dans les régions italiennes d'Objectif 1 -- au Mezzogiorno -- l'emploi a relativement peu augmenté (de moins de 0,5% par an) tandis que les gains de productivité étaient supérieurs à la moyenne, même si la différence était plus minime (plus de 1,5% par an contre 1% pour le reste de l'Italie).

S'il se peut que la compétitivité se soit légèrement améliorée dans ces deux régions, le manque d'emplois y reste un problème majeur. C'est particulièrement vrai dans le sud de l'Italie, où 43% seulement de la population en âge de travailler avait un emploi en 2002, soit une proportion bien plus faible que dans les autres régions d'Objectif 1 ou même que n'importe où ailleurs dans l'Union. Dans les régions d'Objectif 1 prises globalement, le taux d'emploi restait en moyenne inférieur de plus de 10 points de pourcentage à celui des autres parties de l'Union européenne (56% contre 66,5%) (Carte 1.2). Ainsi, la hausse du taux d'emploi dans les régions en retard de développement reste au centre de la politique de cohésion de l'Union.

Les régions à problèmes ne se limitent pas à celles où le PIB par habitant est le plus bas

Au sein de l'Union européenne, les résultats économiques médiocres et les problèmes structurels qui les sous-tendent ne se limitent pas aux régions où le niveau du PIB par habitant est le plus bas. Les régions à problèmes, que ce soit au niveau NUTS 2 ou en plus grand nombre encore au niveau NUTS 3, sont disséminées dans l'ensemble de l'Union. Les problèmes qui affectent ces régions ont différentes causes, comme le déclin d'industries traditionnelles, des caractéristiques géographiques qui limitent le développement, une population et un emploi en baisse ainsi qu'un déclin des services de base ou encore un manque de capacité d'innovation et d'indispensables structures de soutien. Tous ces facteurs, isolément ou en combinaison, tendent à décourager l'investissement et à dissuader le développement de nouvelles entreprises. Ces problèmes sont décrits dans des sections ultérieures (voir les sections sur la cohésion territoriale et sur les facteurs de compétitivité). Si on ne s'y attaque pas, ils sont susceptibles d'empirer et de déboucher sur une dégradation progressive des résultats économiques.

Par exemple, il y a onze régions NUTS 2 ayant un niveau comparativement faible du PIB par habitant dans lesquelles la croissance réelle du PIB entre 1994 et 2001 a tourné autour de la moitié du taux moyen enregistré dans l'Union européenne au cours de la période ou même moins. Toutes ces régions avaient un PIB par habitant en termes de SPA nettement inférieur à la moyenne de l'Union mais supérieur au seuil de 75% fixé pour l'éligibilité au statut de région d'Objectif 1.

Ces onze régions sont situées dans le nord-est de l'Angleterre, dans plusieurs parties de l'Allemagne (Coblence et Munster, par exemple) et en Suède. Dans chaque cas, les gains de productivité étaient faibles, avec une augmentation moyenne de seulement 0,5% par an au cours de la période, soit un plus du tiers de la moyenne de l'Union européenne, et une faible progression de l'emploi (un peu plus de 0,5% par an contre une moyenne de l'Union de près de 1,5% par an).

Pour ces régions prises ensemble, le PIB par habitant en termes de SPA en 2001 atteignait environ 85% de la moyenne de l'Union européenne, mais presque toutes comportent des zones où il n'y a pratiquement pas eu de croissance au cours des dix dernières années et où le PIB par habitant était inférieur au seuil de 75%.

Si la croissance économique continue à être déprimée dans ces régions, le PIB par habitant tombera rapidement en deçà du niveau de 75%, ouvrant potentiellement le droit à une aide de l'Objectif 1. Toutefois, d'ici là, il est probable que les problèmes structurels qu'il faut résoudre continueront à s'aggraver et exigeront des actions plus radicales. Cela soulève la question de savoir dans quelle mesure la politique de cohésion devrait anticiper une telle dégradation et intervenir à un stade précoce pour tenter d'enrayer le déclin moyennant des dépenses plus faibles.

La croissance du PIB dans les futurs Etats membres

Dans les dix nouveaux Etats membres, la croissance du PIB a légèrement dépassé 4% par an en moyenne entre 1994 et 2001 partout sauf en Hongrie (où le taux a été un peu plus faible) et en République tchèque. Dans cette dernière, la croissance a été un peu supérieure à 2% par an, tandis qu'en Bulgarie et en Roumanie (les deux futurs Etats membres qui ne rejoindront pas l'Union européenne en 2004), le PIB n'a pratiquement pas augmenté. Mais comme la population n'a pas évolué au même rythme selon les pays -- elle a fortement augmenté à Chypre et à Malte, diminué d'environ 1% par an dans les trois Etats baltes et en Bulgarie et n'a guère changé ailleurs -- la croissance du PIB par habitant a été un peu plus variable que celle du PIB.

Globalement, la croissance du PIB par habitant en termes réels a atteint dans les nouveaux Etats membres environ 1,5% par an de plus que la moyenne observée au cours de cette période dans l'Union européenne des Quinze.

La croissance a ralenti dans ces pays pris ensemble depuis 2001, en partie à cause de l'affaissement de la croissance dans l'Union européenne, qui est leur principal marché d'exportation. Globalement, la croissance a été légèrement inférieure à 2,5% aussi bien en 2001 qu'en 2002 et elle est estimée à 3% pour 2003. Le ralentissement a été particulièrement marqué en Pologne, où la croissance a à peine dépassé 1% en moyenne en 2001 et 2002, et celle-ci a été encore plus faible à Malte en raison de la réduction du tourisme en provenance de l'Union européenne.

Mais une faible augmentation de l'emploi en même temps que la restructuration se poursuit

Même avant le récent ralentissement, la croissance n'a guère atténué les problèmes d'emploi qui ont émergé dans les pays en transition au début des années quatre-vingt-dix. Dans tous les pays qui ont connu de forts taux de croissance, en dehors de la Hongrie et de la Slovénie, la productivité de la main-d'oeuvre a nettement augmenté et l'emploi a soit progressé très faiblement (Lettonie) soit diminué (dans tous les autres cas), ce qui reflétait la restructuration en cours de leur économie qui était le plus souvent loin d'être achevée.

Ainsi, pendant la période de transition, la croissance dans les futurs Etats membres s'est plutôt accompagnée de hausses dans le produit par personne employée que d'une augmentation de l'emploi. Dans la plupart des pays, c'est demeuré le cas jusqu'à ces toutes dernières années, surtout dans ceux où le niveau du PIB par habitant était le plus bas. (L'expression « futurs Etats membres » sera utilisée dans l'ensemble du présent rapport pour désigner les dix nouveaux Etats membres, la Roumanie et la Bulgarie.)

Entre 1998 (année où les données sont devenues disponibles pour la plupart des pays) et 2002, le taux d'emploi a diminué de plus de 7 points de pourcentage en Pologne et en Roumanie et de près de 4 points en Estonie. Il a diminué de 2 points en République tchèque, en Slovaquie et en Lituanie. En revanche, il a augmenté en Slovénie (mais de moins d'un point de pourcentage), en Lettonie et en Hongrie (de plus de 3 points dans ce dernier pays), bien que, comme il est indiqué plus loin, son niveau reste très inférieur à la moyenne de l'Union européenne des Quinze (Graphique 1.2).

Le ralentissement de l'activité économique s'est traduit par une nouvelle réduction de l'emploi, surtout en Pologne, où les effectifs employés ont diminué de plus de 2% en 2002 et devraient continuer à diminuer en 2003, selon les estimations. Cette dernière année, seuls deux pays, la Lituanie et la Slovaquie, devraient connaître une augmentation de l'emploi supérieure à 0,5%.

Dès lors les taux d'emploi restent faibles dans les futurs Etats membres

Du fait du tassement de la progression de l'emploi, la proportion de la population en âge de travailler occupant un emploi dans les futurs Etats membres n'a pas cessé de diminuer depuis le début de la transition alors que la proportion augmentait dans l'Union européenne des Quinze. En 2002, cette proportion -- le taux d'emploi -- atteignait tout juste 56% dans les dix nouveaux Etats membres, soit un taux beaucoup plus bas que la moyenne de l'Union européenne des Quinze (un peu plus de 64%) mais voisin de celui des actuelles régions d'Objectif 1. Cette similitude cache toutefois le fait que, comme il a été indiqué plus haut, le taux d'emploi a eu tendance à augmenter de façon notable dans les régions d'Objectif 1 jusqu'au récent ralentissement de l'activité économique, alors que dans les nouveaux Etats membres, il a eu tendance à diminuer.

Dans tous les futurs Etats membres, excepté Chypre, la proportion de la population en âge de travailler occupant un emploi en 2002 était ainsi inférieure à la cible de 67% fixée pour l'Union européenne en 2005 et de 70% en 2010 lors du sommet de Lisbonne. Elle était relativement proche de l'objectif de 67% en République tchèque (65,5%) et identique à la moyenne de l'Union européenne en Slovénie, mais l'écart était substantiel ailleurs. En Hongrie et en Slovaquie, le taux tournait autour de 56%, soit un taux proche de celui de la Grèce et un peu plus élevé que la moyenne italienne, et en Pologne il avoisinait 52%, soit un taux inférieur à celui de tous les Etats membres actuels.

Amples disparités de PIB par habitant entre les régions dans les futurs Etats membres

Dans les futurs Etats membres, la croissance est loin d'avoir été équilibrée entre les régions. Dans tous les pays en transition, elle s'est concentrée de façon disproportionnée dans un petit nombre de régions, notamment les capitales et leurs alentours. Par suite, les disparités de PIB par habitant se sont fortement creusées entre les régions.

En République tchèque et en Slovaquie, les 20% de la population qui vivent dans les régions les plus prospères ont un PIB par habitant double de celui des 20% de la population qui vivent dans les régions les moins prospères. Cet écart est semblable à celui qui prévaut en Italie ou en Allemagne. En Hongrie, le niveau du PIB par habitant dans les régions qui abritent les 20% de population les plus prospères est 2,4 fois plus élevé que celui des moins prospères, soit plus que n'importe quel Etat membre actuel de l'Union

L'élargissement accroîtra fortement les disparités de PIB par habitant dans l'Union européenne

Les dix nouveaux Etats membres accroîtront plus la population de l'Union (d'un peu moins de 20%) que son PIB (environ 5% en termes d'euros). La Bulgarie et la Roumanie ajouteraient à elles deux 8% à la population de l'Union mais moins de 1% au PIB. Même en tenant compte des plus bas niveaux de vie, tous les pays sont nettement moins prospères que les Etats membres actuels de l'Union, mais à un degré variable. L'élargissement en cours à vingt-cinq Etats membres, puis à vingt-sept ou plus, changera fondamentalement l'ampleur des disparités dans l'Union européenne. En réaction, la politique de cohésion -- ainsi que d'autres politiques de l'Union -- devra être adaptée.

Bien que la croissance ait été plus forte dans les nouveaux Etats membres que dans l'Union européenne des Quinze depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, comme il a été indiqué plus haut, l'écart de PIB par habitant reste prononcé. Seules Malte, Chypre, la République tchèque et la Slovénie avaient un PIB par habitant en termes de SPA supérieur à 60% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 2002. En Pologne, en Estonie et en Lituanie, il ne s'élevait qu'à environ 40% de la moyenne et en Lettonie, il atteignait tout juste 35% de celle-ci. En Bulgarie et en Roumanie, il avoisinait 26-27% de la moyenne.

Une fois l'élargissement intervenu, il y aura donc un accroissement considérable des écarts de revenu entre les Etats membres les plus et les moins prospères. Même si le PIB moyen par habitant sera plus bas dans une Union européenne élargie que dans l'Union européenne des Quinze, seule Chypre a un niveau supérieur à 80% de la moyenne de l'Union européenne de vingt-cinq Etats membres. En Lettonie, ce niveau n'atteint que 38% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq, soit moins de la moitié de celui de la Grèce ou du Portugal (77-78%), tandis qu'en Roumanie et en Bulgarie, il est inférieur à 30% de la moyenne (Graphique 1.3).

En d'autres termes, alors que l'écart entre le PIB moyen par habitant de l'Union européenne des Quinze et son niveau dans les Etats membres les moins prospères est actuellement légèrement inférieur à 30% (la Grèce et le Portugal ont un PIB par habitant inférieur de près de 30% par rapport à la moyenne), l'écart doublera lorsque les nouveaux Etats membres intégreront l'Union en 2004 (la Lettonie a un PIB par habitant inférieur de plus de 60% par rapport à la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq) et sera encore sans doute plus important lorsque la Bulgarie et la Roumanie entreront dans l'Union.

Dans une Union européenne élargie, il sera possible de diviser les pays en trois groupes selon le PIB par habitant en termes de SPA. Le premier, composé de douze des quinze Etats membres actuels, aura un PIB par habitant nettement supérieur à la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq (de 10% ou plus). Dans le deuxième groupe de sept pays, composé des trois Etats membres actuels restants, l'Espagne, le Portugal et la Grèce, et de Chypre, de la République tchèque, de la Slovénie et de Malte, le PIB par habitant se situe entre 68% et 94% de cette moyenne. Dans le troisième groupe de huit pays (y compris la Bulgarie et la Roumanie), dont tous sont de nouveaux Etats membres ou potentiels, il est inférieur à 60% de la moyenne (Graphique 1.4).

Les disparités entre régions se creuseront davantage avec l'élargissement

L'élargissement aura ainsi un effet encore plus grand sur les disparités entre régions qu'entre pays. Alors qu'environ 73 millions de personnes, soit quelque 19% de la population de l'Union européenne des Quinze, vivent dans des régions où le PIB moyen par habitant était dans les années 1999-2001 inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne, selon les dernières estimations, presque autant, soit 69 millions de personnes sur les 74,5 millions qui deviendront des citoyens de l'Union européenne en 2004 (92% du total) vivent dans des régions des nouveaux Etats membres où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq.

Mais cela ne signifie pas, comme il sera exposé plus loin, que ces 69 millions de personnes viendront simplement s'ajouter à celles qui vivent aujourd'hui dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne, parce que cette moyenne diminuera elle-même (la moyenne couvrant désormais vingt-cinq Etats membres au lieu de quinze) avec l'élargissement. Cela aura pour effet de réduire d'environ 19 millions le nombre de personnes vivant dans ces régions dans l'actuelle Union européenne des Quinze. Ainsi, le résultat net sera de porter à 123 millions le nombre de personnes vivant dans des régions où le PIB par habitant sera inférieur à 75% de la moyenne au sein de l'Union européenne des Vingt-cinq. Une fois que la Bulgarie et la Roumanie seront entrées à leur tour dans l'Union, ce total sera porté à plus de 153 millions de personnes, soit presque 32% de la population de l'Union européenne des Vingt-sept, ce qui fera plus que doubler le nombre de personnes vivant dans ces régions par rapport à la situation actuelle.

Dans une Union européenne de vingt-sept Etats membres, les deux tiers de ceux qui habitent dans des régions où le PIB par habitant serait inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq vivraient dans les nouveaux Etats membres. Environ une personne sur six vivrait dans des régions où le PIB par habitant serait inférieur à la moitié de la moyenne de l'Union. Aucune des trente-huit régions concernées n'est située dans l'actuelle Union européenne des Quinze.

L'effet statistique

Comme l'élargissement aura pour effet d'augmenter la population de l'Union européenne beaucoup plus que son PIB, le PIB moyen par habitant dans la nouvelle Union européenne baissera de façon importante. Le PIB moyen par habitant dans l'Union européenne des Vingt-cinq sera inférieur de près de 12,5% à celui de l'Union européenne des Quinze. Pour dix-sept régions, cela signifiera que leur PIB par habitant ne sera plus inférieur au seuil de 75% étant donné que celui-ci correspondra à un niveau inférieur à ce qu'il était auparavant. Il sera aussi supérieur au seuil de 75% à Malte alors qu'il est actuellement inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze.

Comme il a été noté ci-dessus, des estimations suggèrent que près de 19 millions de personnes vivent dans ces régions, qui relèvent presque toutes actuellement de l'Objectif 1 des Fonds structurels (il faut y ajouter 400.000 personnes à Malte). Le PIB par habitant dans ces régions sera rigoureusement le même après l'élargissement qu'avant celui-ci, avec tous les problèmes structurels qu'implique son bas niveau et qui justifiaient au départ l'aide structurelle, mais si le critère de détermination du statut de région d'Objectif 1 restait inchangé, ces régions perdraient leur éligibilité à l'aide relevant de cet Objectif. D'après les estimations actuelles, quatre de ces régions, par exemple, se situent dans l'est de l'Allemagne, quatre au Royaume-Uni, quatre en Espagne, une en Grèce et une au Portugal (Tableau A1.3).

Les disparités d'emploi entre régions ne sont pas moins amples

Dans la plupart des régions des futurs Etats membres, les taux d'emploi sont inférieurs à la moyenne de l'actuelle Union européenne des Quinze, mais il n'est nulle part aussi faible que dans le sud de l'Italie. Dans quatre régions seulement, Chypre et St(edni (echy, Jihozápad et Prague en République tchèque, le taux excédait la cible de 67% fixée à Lisbonne pour 2005 et il ne dépassait 70%, cible fixée à Lisbonne pour 2010, qu'à Prague. En revanche, dans les actuels Etats membres, 53 régions NUTS 2, la plupart situées dans les pays nordiques, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, avaient un taux supérieur à ce seuil.

Dans une Union européenne élargie à vingt-cinq Etats membres, il y aura donc quatorze régions où le taux d'emploi sera inférieur à 50%, dont six dans le sud de l'Italie, une en Espagne (Ceuta y Melilla) et une en France (Corse) dans l'actuelle Union européenne des Quinze et cinq en Pologne et une en Hongrie (Észak-Alföld) dans les nouveaux Etats membres. (En Bulgarie, trois autres régions ont un taux d'emploi inférieur à ce niveau.)

Pour la plupart, les régions qui ont un faible niveau d'emploi ont un PIB par habitant relativement bas, en grande partie parce qu'il n'est pas possible d'employer de nombreux effectifs dans des activités productives. Cependant, le lien entre taux d'emploi et niveau relatif du PIB par habitant est loin d'être uniforme. Dans certains des futurs Etats membres, en particulier la Pologne mais aussi la Roumanie, le taux d'emploi est plus étroitement associé à la taille du secteur agricole, qui procure en quelque sorte des emplois de dernier ressort, qu'au PIB par habitant. Cela reflète la persistance d'une agriculture de subsistance et contraste avec la situation de l'actuelle Union européenne, où le taux d'emploi tend à être faible dans les régions agricoles.

Cela suggère que dans ces régions notamment, le développement économique s'accompagnera probablement d'une restructuration conséquente et de transferts d'emplois entre secteurs, mais l'exigence d'une restructuration ne se limite nullement à ces régions.

La structure sectorielle suggère qu'une restructuration importante sera probable dans les futurs Etats membres...

On peut avoir une idée des futurs changements dans la structure de l'emploi à mesure que le développement économique progresse en examinant la décomposition du taux d'emploi global entre les secteurs d'activité dans les futurs Etats membres et dans l'actuelle Union européenne des Quinze, et au sein de cette dernière, dans les régions d'Objectif 1 et les autres (Carte A1.1). Une telle comparaison est plus instructive si on opère un ajustement explicite afin de tenir compte des différences dans le taux d'emploi global entre les différentes zones -- en d'autres termes si on examine la proportion de la population en âge de travailler employée dans les différents secteurs -- que si on se borne à comparer les parts des différents secteurs dans l'emploi total. On a alors une indication sur la façon dont les personnes qui trouvent un emploi peuvent être divisées entre les secteurs à mesure que les effectifs employés augmentent dans les pays et régions les moins développés.

En 2002, malgré une chute ces dernières années, le taux d'emploi global restait dans les futurs Etats membres légèrement supérieur à celui des actuelles régions d'Objectif 1. Cela tient largement aux effectifs bien plus nombreux employés dans l'agriculture et l'industrie manufacturière, notamment l'industrie des textiles et de l'habillement et les autres industries de base, qui sont compensés dans une grande mesure par le moindre nombre de personnes employées dans les services et dans le secteur du bâtiment (Tableau A1.4).

La faiblesse relative des effectifs employés dans les services au sein des futurs Etats membres apparaît plus nettement si on effectue une comparaison avec les régions de l'Union européenne autres que d'Objectif 1, où les effectifs employés dans ce secteur sont beaucoup plus élevés que dans les régions d'Objectif 1. La différence est grande pour toutes les activités de service. Elle est particulièrement prononcée dans les services avancés et les services collectifs (services aux entreprises et financiers, services de santé et services sociaux), pour lesquels la différence entre les régions d'Objectif 1 et les autres est la plus manifeste.

Ainsi, alors que la structure de l'emploi dans les futurs Etats membres a eu tendance à se rapprocher de celle de l'Union européenne pendant les années de transition, le rythme de changement a été lent. Les importantes pertes d'emploi subies dans l'agriculture et les industries de base n'ont pas encore été compensées dans la plupart des régions par une augmentation suffisante des emplois dans le secteur des services. Et on peut s'attendre dans les années qui viennent à de nouvelles importantes pertes d'emplois, notamment dans l'agriculture.

...surtout en direction du secteur des services dans lequel s'est concentrée la croissance de l'emploi au sein de l'Union européenne

Au vu de l'expérience des Etats membres actuels, il est probable que la croissance future des emplois dans les services au sein des futurs Etats membres -- tout comme dans les présentes régions d'Objectif 1 -- sera concentrée dans les services avancés et les services d'intérêt général, même si on peut aussi s'attendre à une augmentation significative des emplois dans les services de base (circuits de distribution, hôtels et restaurants, transports, communications, services personnels et collectifs) où le niveau de l'emploi est très inférieur à celui de l'Union européenne des Quinze.

Au cours des six années 1996-2002, tandis que le taux d'emploi global augmentait d'un peu plus de 4 points de pourcentage dans l'Union européenne des Quinze, presque toute l'augmentation est intervenue dans les services, les services avancés représentant quelque 40% de l'accroissement net de l'emploi et les services d'intérêt général 26% (Graphique 1.5). Ainsi, à eux deux, ces secteurs ont été à l'origine de la création de deux fois plus d'emplois nets que dans les services de base, où le total des effectifs employés était un peu plus important.

En revanche, les emplois ont diminué dans l'agriculture, les industries manufacturières de base et les entreprises d'intérêt général par rapport à la population en âge de travailler, tandis que l'emploi augmentait légèrement dans l'industrie chimique et les industries mécaniques et plus fortement dans le bâtiment, secteur qui tend à être plus sensible au cycle économique que les autres. L'évolution permanente vers les activités des services avancés et les services d'intérêt général souligne la nécessité d'élever le niveau d'instruction puisqu'il est probable que leurs besoins en travailleurs hautement qualifiés continueront à augmenter dans les années qui viennent. [18]

[18] Voir Commission européenne, L'emploi en Europe 2002, et European Competitiveness Report 2002.

Le défi auquel sont confrontés les futurs Etats membres, miroir de celui des régions d'Objectif 1, consiste à renforcer la compétitivité à long terme afin de maintenir des taux élevés de croissance économique tout en augmentant simultanément les taux d'emploi. Le renforcement de la compétitivité signifie qu'il faudra réaliser de substantiels gains de productivité, cette dernière restant nettement inférieure à son niveau dans l'Union européenne des Quinze et encore plus basse en comparaison de son niveau dans les régions les plus prospères.

S'il convient d'insister sur le fait qu'il n'y a pas de conflit à long terme entre cet objectif et la hausse de l'emploi -- de fait, la création d'emplois stables à long terme dépend de l'accroissement de la compétitivité -- ce n'est pas nécessairement le cas à court terme. Le transfert d'emplois des secteurs à faible productivité, notamment l'agriculture, vers des secteurs à forte productivité est essentiel pour augmenter la compétitivité. Dans le même temps, il convient d'accroître régulièrement la productivité au sein des différents secteurs d'activité et de poursuivre le processus de rationalisation et de réduction des effectifs excédentaires qui est intervenu lors de la période de transition (Carte A1.2).

Le défi de la convergence dans les futurs Etats membres

Les problèmes structurels qui sous-tendent le bas niveau du PIB par habitant et de l'emploi dans les futurs Etats membres sont à la fois importants et étendus. Le défi, pour la politique de cohésion, est de les aider à rajeunir leurs infrastructures, moderniser leurs systèmes d'éducation et de formation et créer un environnement d'affaires favorable à l'investissement de sorte qu'ils puissent maintenir les taux de croissance élevés qui sont nécessaires pour qu'ils enregistrent une convergence vers les niveaux de revenu et d'emploi de l'Union européenne à un rythme acceptable. Celle-ci implique pour la plupart des pays des taux de croissance d'au moins 5-6% par an pendant une période prolongée (voir encadré sur les scénarios de rattrapage).

Comme le démontre de façon convaincante l'expérience irlandaise, ce n'est pas impossible, mais cela exigera une aide efficace de l'Union européenne pour garantir la résolution des problèmes structurels de ces pays et une forte augmentation de leur niveau d'emploi et de leur compétitivité, à côté d'une combinaison efficace de politiques internes.

La contribution de la politique de cohésion à la croissance dans l'Union européenne

L'obtention de taux de croissance élevés dans les futurs Etats membres, grâce à l'amélioration de la productivité et à l'augmentation de l'emploi, importe non seulement pour y élever le niveau de vie et engendrer les ressources nécessaires pour financer l'amélioration des infrastructures, des services d'intérêt général, etc., mais aussi pour les Etats membres existants. Compte tenu des interdépendances croissantes qui s'observent dans les échanges commerciaux et les investissements, le développement économique des nouveaux Etats membres peut fournir la dynamique capable d'enclencher et soutenir des taux de croissance plus élevés dans l'ensemble de l'Union européenne.

Les déficiences structurelles dans les dotations en infrastructures et dans le capital humain signifient que ces pays, tout comme de nombreuses régions en retard de développement et à problèmes de l'Union européenne des Quinze, ne sont pas en mesure de contribuer autant qu'ils le pourraient à la compétitivité de l'ensemble de l'Union européenne.

Il en résulte de plus bas niveaux de revenu et d'emploi dans l'Union que ce qui pourrait être atteint et un plus faible potentiel de croissance qui est désavantageux pour tous et non seulement pour les personnes directement concernées. Une réduction des disparités existantes renforcerait ainsi la compétitivité de l'économie de l'Union européenne et sa capacité de soutenir un développement durable. Elle réduirait aussi le risque que des goulots d'étranglement et des pressions inflationnistes n'apparaissent dans les régions relativement plus fortes à mesure que la croissance interviendra et ne mettent fin prématurément à celle-ci.

Dans le cas des futurs Etats membres, elle leur permettrait d'augmenter leur taux de croissance économique et, du même coup, d'accroître leurs importations en provenance des Etats membres actuels de l'Union. Aujourd'hui, les importations représentent plus de la moitié du PIB dans ces pays -- bien plus que dans les pays de la cohésion (en Grèce et en Espagne, les importations ne représentent qu'environ 30% du PIB et au Portugal 38%) -- et elles ont eu tendance à augmenter nettement plus vite que le PIB lorsque la croissance intervenait. Il est probable que ce sera encore le cas pendant un certain temps, car ces pays achètent les produits manufacturés, en particulier les machines et les équipements, qui ne sont pas produits en leur sein et qui sont nécessaires à la poursuite de leur développement.

Ainsi, tout accroissement du PIB se traduit de façon disproportionnée par des achats de biens à l'étranger, surtout aux Etats membres actuels de l'Union, qui entrent pour environ 60% dans le total des importations, notamment l'Allemagne (qui entre pour environ 25% à elle seule dans ces importations) et l'Italie (10%).

De ce fait, les gains que l'Allemagne et l'Italie, en particulier, tirent d'une stimulation de la croissance dans les nouveaux Etats membres sont substantiels. Mais tous les pays actuels de l'Union européenne devraient en bénéficier ainsi que de la croissance plus élevée observée sur le marché de l'Union que cette stimulation susciterait, de la même façon qu'ils profitent de la croissance dans les pays de la cohésion et les régions d'Objectif 1 (voir Quatrième partie, section sur les Fonds structurels en tant qu'instrument d'intégration économique).

Une population en baisse en Europe

Dans l'Union européenne des Quinze, la population n'a augmenté que lentement depuis de nombreuses années. Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, la croissance n'a été en moyenne que de 0,3% par an et l'essentiel a été dû à une immigration nette. Dans plusieurs Etats membres, notamment l'Allemagne, l'Italie et la Suède, la population aurait diminué au cours de cette période en son absence. Les projections indiquent que la croissance naturelle de la population devrait continuer à diminuer dans l'avenir et même avec des taux d'immigration semblables à ceux du passé, la population commencera à diminuer dans la plupart des Etats membres au cours des vingt prochaines années.

La diminution de la population a déjà caractérisé de nombreuses régions dans la seconde moitié des années quatre-vingt-dix (55 des 211 régions NUTS 2 au sein de l'Union européenne des Quinze). Dans les futurs Etats membres, la population a diminué dans la plupart des régions au cours de cette période (35 des 55 régions NUTS 2), en raison d'une chute naturelle et d'une émigration nette.

...et elle devrait continuer à diminuer dans les années à venir

Selon les dernières projections démographiques, [19] la population continuera à croître lentement dans l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne des Quinze pendant le reste de la décennie, sauf en Italie et en Autriche, où elle diminuera. Avant 2015, la population devrait se mettre à diminuer en Grèce, en Espagne, au Portugal -les trois pays de la cohésion méridionaux -- et en Allemagne, et au cours des dix à quinze années suivantes, la baisse devrait gagner la Belgique, la Finlande et la Suède.

[19] Nations Unies, Projections démographiques, 2002.

Dans les futurs Etats membres, la population a déjà commencé à diminuer partout sauf à Chypre, à Malte et en Slovaquie, et elle devrait commencer à décliner d'ici 2020 dans cette dernière (Graphique 1.9).

La population en âge de travailler devrait aussi diminuer

Ce qui est plus pertinent pour l'emploi est que la population en âge de travailler (de 15 à 64 ans) commencera sans doute à diminuer plus tôt que la population totale. Il est projeté qu'elle décline pendant le reste de la décennie dans le sud de l'Europe, notamment en Grèce, au Portugal et en Italie, mais aussi en Allemagne. Après 2010, la baisse s'amorcera en l'espace de quelques années dans tous les pays sauf l'Irlande et le Luxembourg. Dans l'ensemble de l'Union européenne des Quinze, ce nombre devrait être inférieur d'environ 4% en 2025 à celui de l'an 2000 mais de 6% dans les trois pays de la cohésion méridionaux et de 14% en Italie.

Dans les futurs Etats membres, la population en âge de travailler devrait diminuer pendant le reste de la décennie partout sauf à Chypre, à Malte, en Pologne et en Slovaquie. Dans les années suivantes, elle commencera à baisser partout sauf à Chypre. En 2025, selon les dernières projections, le nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans sera dans les futurs Etats membres inférieur de 10% à celui de l'an 2000. En Bulgarie et en Lettonie, il sera inférieur de plus de 20% et en Estonie de près de 30% (Carte A1.3).

Plus de personnes en âge de travailler âgées de plus de cinquante ans

Le déclin général de la population en âge de travailler s'accompagnera d'un changement marqué dans la structure par âge. Les personnes âgées de 50 à 64 ans, dont beaucoup ne travaillent plus dans bon nombre des Etats membres actuels et futurs, tiendront une part plus importante et la part des jeunes entrant sur le marché du travail diminuera.

En 2025, dans l'Union européenne des Quinze, les personnes âgées de 50 à 64 ans représenteront 35% de la population en âge de travailler contre 26% en l'an 2000. En Italie, leur part passera à 40% et en Allemagne, en Autriche, en Grèce et en Espagne, à 36-37%. Dans les futurs Etats membres, l'augmentation devrait être plus faible mais néanmoins significative, la proportion moyenne devant passer d'environ 26% à quelque 31%, mais à 34% en République tchèque et à 36% en Slovénie.

La diminution des personnes en âge de travailler en Europe s'accompagnera d'une augmentation forte et continue des effectifs âgés de 65 ans et plus -- âge officiel typique de la retraite. Jusqu'en 2025, la population de cet âge devrait croître d'environ 1,5% par an aussi bien dans l'Union européenne des Quinze que dans les futurs Etats membres. Dès lors, le nombre des personnes âgées de 65 ans et plus dépassera de 40% en 2025 celui de l'an 2000 dans les deux régions. Dans l'Union européenne des Vingt-sept, la croissance ne sera inférieure à 1% par an que dans les trois Etats baltes, en Bulgarie et en Roumanie. En Irlande, aux Pays-Bas et en Finlande, comme à Chypre, à Malte et en Slovénie, la population âgée de 65 ans et plus devrait croître de 2% par an ou plus (Carte A1.4).

Au vu de ces tendances, l'augmentation du nombre de personnes de cet âge qui resteront au travail revêt une importance majeure d'un point de vue économique et social et représente un pan essentiel de la Stratégie européenne pour l'emploi. Pour y parvenir, il faudra des changements de politique et d'attitudes non seulement à l'égard de la préretraite mais aussi envers la formation des personnes relativement âgées.

Des taux de dépendance des personnes âgées plus élevés

La conséquence de ces tendances démographiques divergentes est une forte hausse des taux de dépendance des personnes âgées, à savoir du rapport entre le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus et le nombre de personnes en âge de travailler. Dans l'Union européenne des Quinze, la population âgée de 65 ans et plus atteint près de 25% de la population en âge de travailler -- il y a quatre personnes âgées de 15 à 64 ans pour une personne ayant dépassé l'âge de la retraite. En 2025, le chiffre passera à 36%, soit moins de trois personnes en âge de travailler pour une personne retraitée. Dans les futurs Etats membres, le rapport devrait croître pour passer d'un taux de moins de 20% à plus de 30% pendant la période. Les projections donnent des augmentations particulièrement fortes en Italie, en Finlande, en Suède et en Allemagne, où le taux de dépendance devrait atteindre environ 40% en 2025. Dans les futurs Etats membres, il est projeté que la hausse sera très forte en République tchèque, à Malte et en Slovénie, où les taux devraient passer de moins de 20% en l'an 2000 à 36-38% en 2025.

En 2025, on prévoit que les taux de dépendance devraient dépasser 40% dans 42 régions : 12 d'entre elles se situent en France, comptant pour 42% de la population totale du pays. Les taux les plus faibles -- inférieurs à 25% -- sont attendus dans plusieurs régions ultrapériphériques, les Açores, Madère, et à Ceuta y Melilla, régions à faible population, ainsi qu'en l'Ile-de-France (Paris) et à Londres (Carte 1.5).

Et les taux de dépendance réels ?

Les taux de dépendance calculés ci-dessus livrent une information mais sont hypothétiques dans la mesure où ils ne disent pas combien de personnes en âge de travailler seront employées pour soutenir les personnes âgées de 65 ans et plus dans la pratique et non seulement en principe. Comme cela a été noté ci-dessus, seules 64% des personnes en âge de travailler avaient réellement un emploi en 2002 dans l'Union européenne des Quinze et seulement 56% dans les futurs Etats membres. En outre, ces chiffres varient fortement entre les pays et les régions.

Par exemple, l'Italie et la Suède ont des taux de dépendance comparables tels qu'ils sont mesurés plus haut, mais l'emploi beaucoup plus faible en Italie signifie que son taux de dépendance réel est supérieur de 30% à celui de la Suède. Déjà, il n'y a plus que deux personnes occupant un emploi en Italie pour soutenir une personne âgée de 65 ans et plus, tandis que dans la plupart des autres Etats membres il y en a au moins trois. Cependant, en Grèce et en Espagne, ainsi qu'en Belgique, le nombre est inférieur à 2,5 (le taux de dépendance réel dépasse 40%). Même si le taux d'emploi devait rester inchangé dans les années à venir, le taux de dépendance réel projeté en 2025 pour le Danemark, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni, ainsi que pour l'Irlande et le Luxembourg, serait inférieur au taux actuel de l'Italie.

Dans tous les futurs Etats membres, sauf la Bulgarie, le taux de dépendance réel est inférieur à la moyenne de l'Union européenne, malgré la proportion relativement faible de la population en âge de travailler qui occupe un emploi. S'il n'y a pas une augmentation substantielle de l'emploi dans les années à venir, le taux pourrait dépasser, dans nombre de pays, celui de la plupart des Etats membres actuels de l'Union européenne.

Cela illustre l'importance cruciale qu'il y a à obtenir dans les années à venir un niveau élevé de l'emploi, soutenu par la croissance économique, si l'on ne veut pas que les tendances démographiques en perspective débouchent sur des tensions sociales accrues. Il pourrait y avoir un emploi plus élevé couplé à un moins grand nombre de personnes faisant valoir leurs droits à une pension de retraite à mesure que la configuration des départs à la retraite changerait et que la santé des personnes âgées continuerait à s'améliorer. En d'autres termes, il pourrait bien arriver que davantage de personnes choisissent de continuer à travailler au delà de l'âge actuel de départ à la retraite dans les années qui viennent. A cet égard, il deviendra de plus en plus important d'exploiter le potentiel productif des personnes âgées. Cet aspect a une dimension régionale importante dans la mesure où la structure et les évolutions démographiques tendent à être très variables entre les régions en raison de configurations différentes de la mortalité, de la fécondité et des mouvements migratoires. La politique régionale a donc clairement un rôle à jouer, entre autres pour mobiliser les travailleurs relativement âgés et exploiter leurs capacités dans la gestion des entreprises et autres et pour garantir leur accès à la formation.

La cohésion sociale

Le maintien de la cohésion sociale importe non seulement par lui-même mais aussi en tant que soubassement du développement économique qui serait susceptible d'être menacé par le mécontentement et des troubles politiques si les disparités étaient trop importantes dans la société. L'accès à l'emploi revêt une importance cruciale puisqu'il détermine le plus souvent si les individus peuvent à la fois jouir d'un niveau de vie décent et contribuer pleinement à la société dans laquelle ils vivent. Pour les personnes en âge de travailler, le fait d'avoir un emploi ou d'être à même d'en trouver un dans un laps de temps raisonnable est ainsi invariablement une condition préalable de l'insertion sociale.

Comme cela a été indiqué plus haut, la proportion des personnes en âge de travailler qui occupent un emploi a augmenté dans la plupart des régions de l'Union européenne au cours des dernières années, ce qui a contribué à la croissance économique et à l'amélioration de la cohésion sociale. En revanche, dans les futurs Etats membres, la proportion qui occupe un emploi a eu tendance à diminuer avec un effet opposé. Comme cela est exposé plus loin, le chômage est ainsi devenu un problème majeur dans bon nombre de ces pays. Il demeure aussi un problème dans de nombreuses parties de l'Union européenne des Quinze, malgré la réduction qui est intervenue depuis le milieu des années quatre-vingt-dix jusqu'au récent ralentissement de la croissance économique.

Comme cela est également exposé plus loin, de nombreuses personnes dans les Etats membres actuels et dans les nouveaux Etats membres ont un niveau de revenu qui les expose à la pauvreté malgré le système de protection sociale très étendu qui existe dans tous les pays concernés.

Chute du chômage dans la plupart des régions de l'Union mais les disparités restent importantes

La diminution du chômage qui a accompagné la croissance des emplois dans l'Union européenne entre 1994 et le récent ralentissement de l'activité économique a été particulièrement prononcée en Espagne et en Irlande, deux pays de la cohésion où le taux de chômage était très élevé depuis des années. En Espagne, le taux est passé de 18% en 1996 à 11,5% en septembre 2003, dernière date pour laquelle des chiffres sont disponibles. En Irlande, la chute a été semblable, et le taux de chômage a été ramené à moins de 5%. Néanmoins, bien que le chômage soit aujourd'hui largement inférieur à la moyenne de l'Union européenne des Quinze en Irlande, il reste nettement supérieur à celle-ci (8%) en Espagne et continue à être plus élevé dans les régions d'Objectif 1 du pays que dans les autres régions (il dépassait légèrement 19% en 2002 en Estrémadure et en Andalousie).

En outre, au Portugal et en Grèce, le chômage n'a guère changé. Au Portugal, le taux est passé de 7,5% en 1996 à 5% en 2002 mais il est remonté depuis lors à 7% avec la diminution de l'emploi. Il demeure toutefois inférieur à la moyenne de l'Union européenne des Quinze. En Grèce, le taux est resté supérieur à cette moyenne avec 10%, soit un taux voisin de celui de 1996, mais il a régulièrement chuté depuis 1999, date à laquelle il avait atteint un sommet de 12% (Tableau A1.5).

Dans les autres régions d'Objectif 1, le chômage dépassait 20% en 2002 dans la plupart des nouveaux Länder allemands, ce qui reflète une chute de l'emploi depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, tandis qu'en Italie, où la diminution des emplois a été moins prononcée, il était proche de 20% dans le Mezzogiorno, soit un taux trois fois supérieur à celui du reste du pays (il était voisin de 25% en Calabre) (Carte 1.3). En outre, dans le sud de l'Italie, le problème des sans emploi n'est révélé qu'en partie par les chiffres du chômage, parce qu'un nombre appréciable de personnes en âge de travailler, surtout des femmes, n'entrent même pas sur le marché du travail.

Dans les régions où le chômage est élevé, les jeunes et les femmes sont particulièrement touchés et ceux qui deviennent chômeurs tendent à ne pas avoir de travail pendant une longue durée (il existe une corrélation positive entre le taux de chômage global et le taux de chômage de longue durée -- soit le nombre relatif de personnes sans travail depuis un an ou plus; Carte 1.4).

Le chômage est un problème majeur dans les futurs Etats membres

Les faibles taux d'emploi qui ont été mentionnés plus haut pour les futurs Etats membres sont reflétés par des taux de chômage élevés. D'après les derniers décomptes, qui datent de septembre 2003, le chômage s'élevait à 20% de la population active en Pologne, 16% en Slovaquie et 14% en Bulgarie, tandis qu'en Lettonie et en Lituanie il dépassait aussi largement 10%. Il dépassait en revanche à peine 4% à Chypre et en Roumanie, soit un taux plus faible que dans tous les Etats membres existants en dehors du Luxembourg et des Pays-Bas.

Au niveau régional, en 2002, le chômage dépassait 25% dans quatre régions polonaises et dans une région bulgare, et 20% dans quatre autres ainsi que dans deux régions slovaques.

Le risque de pauvreté varie entre Etats membres et entre types de ménages

S'il n'existe pas de mesure absolue du nombre de personnes qui vivent dans la pauvreté dans l'Union européenne élargie, il est possible d'en avoir une idée en considérant celles dont le revenu est suffisamment bas pour les placer dans une situation sociale relativement désavantagée.

Selon les dernières données (de l'an 2000), la proportion de la population qui risque de connaître la pauvreté, définie par les personnes qui vivent dans des ménages dont le revenu est inférieur à 60% de la moyenne nationale après transferts sociaux, [20] va de 21% en Irlande et à peine moins en Grèce et au Portugal, à 10-11% aux Pays-Bas, en Suède, en Allemagne, au Danemark et en Finlande (Graphique 1.8 et Tableau A1.6).

[20] Les personnes qui risquent de connaître la pauvreté sont définies comme celles qui ont un " revenu égalisé " (qui tient compte de la taille et de la composition du ménage) inférieur à 60% de la médiane nationale. Dans ce cas, les transferts sociaux excluent les retraites et pensions de réversion, qui sont traitées comme des droits acquis résultant des cotisations antérieures et sont décomptées comme un revenu avant transferts.

La pauvreté est étroitement liée au chômage. La tenue d'un emploi est de loin le moyen le plus efficace d'éviter le risque de pauvreté et d'exclusion sociale. Seulement 7% des effectifs employés dans l'Union européenne avaient un revenu inférieur au seuil de pauvreté en l'an 2000, contre 38% des chômeurs et 25% des inactifs. Toutefois, même si les personnes qui occupent un emploi sont moins exposées au risque de pauvreté, elles représentent environ un quart des personnes âgées de 16 ans et plus dans l'Union qui se trouvent dans cette situation.

Le risque de pauvreté est plus élevé pour certains types de ménages dans la plupart des pays, et notamment pour les personnes âgées vivant seules et les parents célibataires. [21] Dans les Etats membres de l'Union européenne pris globalement, environ 35%, en moyenne, des personnes vivant seules avec des enfants à charge -- dont la grande majorité sont des femmes -- ont un revenu inférieur au seuil de pauvreté, ainsi que près de 30% des personnes âgées de 65 ans ou plus vivant seules.

[21] Il importe de se souvenir des limites des données lorsqu'on compare le risque de pauvreté auquel sont exposés les différents types de ménages. En particulier, les chiffres du revenu n'incluent pas les loyers - ou l'argent économisé par les personnes propriétaires du logement où elles vivent - ou les intérêts reçus. Ces deux rubriques auraient tendance à réduire le risque de pauvreté pour les personnes âgées, qui sont sans doute plus nombreuses à être propriétaires de leur logement (encore que cela varie d'un pays à l'autre) et qui ont souvent accumulé une épargne rapportant des intérêts.

De grandes différences existent dans l'Union européenne en ce qui concerne la nature et l'ampleur du problème posé par les bas revenus. Dans les pays du sud, en dehors de la Grèce, le problème est lié au fait d'avoir des enfants, ce qui est aussi le cas aux Pays-Bas et pour les parents célibataires au Royaume-Uni. Dans les pays nordiques, il est principalement associé au fait de vivre seul, tandis qu'en Irlande et au Portugal, un problème particulier se pose en ce qui concerne les personnes âgées de 65 ans ou plus (Tableau A1.7).

Le risque de pauvreté et d'exclusion sociale est également important dans les nouveaux Etats membres. Il pourrait s'accroître si le chômage reste élevé.

Ce risque touche notamment des minorités ethniques qui tendent à être désavantagées sur le marché du travail. Dans certains cas, elles sont confrontées à des handicaps cumulatifs en termes d'accès à l'éducation, aux services sociaux, au logement et aux soins médicaux. La plupart des futurs Etats membres possèdent d'importantes minorités ethniques. Par exemple, l'importance de la communauté des gitans au sein de l'Union européenne doublera avec l'entrée des dix nouveaux Etats membres en 2004 et doublera à nouveau avec l'entrée de la Bulgarie et de la Roumanie.

La cohésion territoriale

Un objectif central de l'Union européenne, tel qu'il est formulé dans le Traité (article 2), est « de promouvoir le progrès économique et social et un haut niveau d'emploi, et d'assurer un développement équilibré et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières internes, par le renforcement de la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire...» Cela implique que les personnes ne doivent pas être désavantagées où qu'elles vivent ou travaillent dans l'Union. La cohésion territoriale a donc été inscrite dans le projet de constitution (article 3) afin de compléter les objectifs de l'Union relatifs à la cohésion économique et sociale. Sa portée est aussi reconnue dans le Traité (Principes, article 16) qui affirme que les citoyens doivent avoir accès aux services de première nécessité, aux infrastructures de base et au savoir en insistant sur l'importance des « services d'intérêt économique général pour la promotion de la cohésion économique et sociale. »

Le concept de cohésion territoriale va au delà du concept de cohésion économique et sociale en l'enrichissant et en le renforçant. En termes de politique, l'objectif est de parvenir à un développement plus équilibré en réduisant les disparités existantes, en évitant les déséquilibres territoriaux et en rendant plus cohérentes à la fois les politiques sectorielles qui ont un impact territorial et la politique régionale. La préoccupation est aussi d'améliorer l'intégration territoriale et d'encourager la coopération entre régions.

Plusieurs aspects de l'équilibre territorial de l'Union européenne menacent le développement harmonieux de celle-ci dans les prochaines années :

- au niveau de l'Union, une forte concentration de l'activité économique et de la population dans la région centrale dite du pentagone (délimitée par le North Yorkshire en Angleterre, la Franche-Comté en France, Hambourg dans le nord de l'Allemagne et Milan dans le nord de l'Italie), qui a été identifiée dans le deuxième Rapport sur la cohésion. Elle couvre 18% de la superficie de l'Union européenne des Quinze et compte plus de 41% de la population, représente 48% du PIB et 75% de la dépense de R&D. L'élargissement ne fera qu'accroître ce degré de concentration en augmentant la superficie et la population de l'Union mais en accroissant relativement peu le PIB ;

- au niveau national, la persistance de déséquilibres marqués entre les principales zones métropolitaines et le reste du pays en termes de développement économique, cette caractéristique est particulièrement nette dans les futurs Etats membres ;

- au niveau régional, une aggravation ou du moins la perpétuation d'un certain nombre de disparités territoriales allant au delà de celles mesurées par le PIB ou le chômage. En particulier, le développement économique s'accompagne d'une congestion et d'une pollution croissantes et de la persistance d'une exclusion sociale dans les principales conurbations, tandis qu'un certain nombre de régions rurales souffrent de liaisons économiques insuffisantes avec les villes petites et moyennes voisines et que, par suite, leurs économies s'affaiblissent souvent. De grandes zones urbaines tendent à s'étendre en empiétant sur la campagne environnante à mesure que l'activité économique et la population augmentent, créant le phénomène connu sous le nom de « rurbanisation », alors que les zones rurales où il n'y a pas de villes de taille relativement importante voient leur population diminuer et la disponibilité des services de base décliner ;

- au sein des régions et des villes, le développement de poches de pauvreté et d'exclusion sociale dans des zones où la disponibilité des services de première nécessité est souvent assez limitée ;

- dans un certain nombre de zones spécifiques limitées par leurs caractéristiques géographiques (îles et régions peu densément peuplées de l'extrême nord et certaines régions montagneuses), la population diminue et vieillit tandis que l'accessibilité continue à poser problème et que l'environnement reste fragile, régulièrement menacé, par exemple, par des incendies, la sécheresse ou des crues ;

- dans les régions ultrapériphériques, qui cumulent des handicaps naturels et géographiques (reconnus à l'article 299.2 du Traité de l'Union européenne), il continue à se poser de graves problèmes économiques et sociaux difficiles à résoudre en raison de l'éloignement, de l'isolement, des caractéristiques topologiques, du climat, de la petite taille du marché et de la dépendance par rapport à un petit nombre de produits ;

On ne peut négliger ces disparités territoriales car, en dehors des graves difficultés des régions périphériques et ultrapériphériques ou des problèmes d'encombrement de certaines zones centrales, elles pèsent sur la compétitivité globale de l'économie de l'Union européenne. La couverture de coûts de congestion ou le traitement des conséquences sociales de disparités impliquent une affectation sous-optimale des ressources et une efficacité ainsi qu'une compétitivité économique moindres que ce qui pourrait être obtenu dans les régions concernées, qu'elles soient des régions attractives situées au centre ou des régions démunies situées à la périphérie. Ces problèmes peuvent déclencher un processus cumulatif dans lequel, par exemple, les difficultés d'accès aux centres de recherche et d'innovation ou aux réseaux modernes d'information et de communication réduisent encore le potentiel de développement économique de régions déjà en retard sur ce plan.

Une certaine coordination des politiques de développement, de façon à les rendre cohérentes et compatibles les unes avec les autres, est indispensable pour lutter contre les disparités territoriales et parvenir à une configuration de développement économique spatialement plus équilibrée. C'est pour cette raison que le Conseil européen de Potsdam a défini en 1999 le Schéma de développement de l'espace communautaire (le SDEC).

Promouvoir un développement équilibré

Des déséquilibres territoriaux dans la répartition des villes et cités

Les systèmes urbains sont les moteurs du développement régional et c'est à propos de leur répartition géographique dans l'Union européenne qu'un déséquilibre entre le centre et la périphérie se manifeste le plus. Une analyse de ces systèmes, de leur potentiel et de l'ampleur de la coopération qu'ils pratiquent, révèle les tendances suivantes : [22]

[22] Au total, 1595 zones urbaines ayant une population de plus de 50.000 personnes ont été examinées dans l'Union européenne élargie sous l'angle de leur population, de leur attractivité pour les entreprises et de leurs secteurs d'activité économique.

- la croissance se poursuit dans les parties centrales de l'Europe et les capitales où sont concentrés les sièges sociaux d'entreprise, l'activité de recherche, les équipements éducatifs et culturels (Londres, les grandes zones urbaines hollandaises et les villes du nord-ouest de l'Allemagne connaissent encore d'importantes augmentations de population). Plus de soixante-dix villes ou conurbations, dont quarante-quatre ont plus d'un million d'habitants, offrent toutes ces grandes fonctions stratégiques et peuvent être considérées comme des « métropoles » de croissance d'importance européenne. Un arc qui s'étend de Londres à Milan et qui passe par la conurbation composée de villes situées le long du Rhin (Essen et Cologne) a une importance particulière parmi ces villes ;

- dans les futurs Etats membres, malgré une diminution de la population, il existe une forte augmentation dans les capitales, notamment Budapest, Prague, Ljubljana et les capitales des Etats baltes. La seule exception est la Pologne où il existe cinq grandes zones métropolitaines pour rivaliser avec Varsovie ;

- de nouvelles tendances apparaissent impliquant un développement moins polarisé et la croissance de certaines zones urbaines dans les parties périphériques de l'Union, notamment :

une extension de la région centrale vers l'est avec la croissance de cités telles que Berlin, Munich et Vienne ;

les capitales scandinaves, Stockholm et Helsinki en particulier, ont pris de la vigueur économique, et plus spécialement dans les nouvelles technologies ;

plusieurs zones urbaines des parties périphériques de l'Union européenne, comme Dublin, Athènes et Lisbonne, ont aussi connu une progression importante du PIB par habitant dans les dix dernières années ;

- plusieurs zones urbaines situées en dehors du coeur semblent avoir une population et un potentiel économique suffisamment forts pour attirer des activités de recherche et pour se lier, avec le temps, aux principaux centres de décision européens ou même internationaux. Elles paraissent capables à l'avenir de stimuler la croissance des régions périphériques et de procurer un développement économique plus équilibré dans l'Union européenne.

Quelque quarante de ces zones urbaines, situées en dehors du coeur formé par le « pentagone », peuvent être identifiées et classées en fonction de quatre critères qui expriment leurs forces et leurs faiblesses -- la taille de la population et sa croissance, la compétitivité, les liaisons de communication et l'implication dans l'économie de la connaissance. Lyon, en particulier, offre un bon exemple d'une ville forte d'après les quatre critères, tandis que Bilbao n'a un score élevé que pour un critère (la connaissance) et que Porto et Cracovie n'ont qu'un score moyen pour les quatre critères pris ensemble. Globalement, ces quarante zones urbaines ont enregistré entre 1995 et 2000 une croissance du PIB de 3,3% à 4,1% par an contre 3% pour les métropoles de croissance et 4-5% pour un certain nombre de zones urbaines périphériques qui se développent rapidement, comme il est noté ci-dessous.

L'analyse des réseaux de coopération entre villes et cités révèle les aspects suivants :

- un réseau puissant des grandes « métropoles » au centre de l'Europe (en termes d'affaires, d'universités et de liaisons de communication) incluant Londres, Paris, Francfort, Amsterdam, Milan et, dans un futur proche, Berlin ;

- en dehors de ce groupe, un manque de coopération stratégique entre villes et cités et dans les futurs Etats membres, une absence de réseaux de villes petites et moyennes, sauf en République tchèque et en Slovénie.

Les déséquilibres intrarégionaux

L'avenir des zones rurales est de plus en plus lié au développement de l'ensemble de l'économie rurale et, parfois, nécessite un réel changement dans la base économique et sociale, les infrastructures physiques, l'accès aux nouvelles technologies de l'information et de la communication et autres technologies, dans la croissance de nouvelles sources d'emploi (comme les PME ou le tourisme rural) et le maintien des services publics. Une telle politique doit être intégrée dans une stratégie régionale qui implique le développement de relations économiques et d'une coopération avec les zones urbaines.

Le défi auquel sont confrontées les zones rurales varie selon leur position par rapport aux villes telles qu'elles ont été identifiées ci-dessus. Il est possible de distinguer trois grands types de zones rurales selon leur degré d'intégration avec le reste de l'économie et leurs liens avec de grands centres d'activité :

- les zones intégrées à l'économie mondiale qui enregistrent une croissance économique et une augmentation de la population. Elles sont généralement situées à proximité d'un centre urbain, et les emplois se trouvent dans l'industrie manufacturière et les services tandis que la plus grande partie du sol est occupée par l'agriculture (en France, par exemple, un tiers des exploitations agricoles sont situées dans de telles régions). La forte croissance démographique et la pression de l'urbanisation signifient qu'il faut améliorer la gestion de l'occupation des sols afin d'éviter une dégradation de l'environnement et des usages conflictuels. Malgré leur importance croissante, les politiques urbaines des Etats membres, sauf au Royaume-Uni et en Suède, tendent à ne pas prendre suffisamment en compte les relations entre zones urbaines et rurales ;

- les zones rurales intermédiaires relativement éloignées des centres urbains mais dotées de bonnes liaisons de transport et d'infrastructures relativement bien développées. La population tend à y être stable et elles traversent un processus de diversification économique. Dans plusieurs Etats membres, de grandes exploitations sont situées dans de telles zones. Elles doivent maintenir leur potentiel agricole, accroître leur rythme de diversification économique et renforcer leurs liens avec les villes petites et moyennes ;

- les zones rurales isolées, à faible densité de population et souvent situées dans des régions périphériques, loin des centres urbains et des principaux réseaux de transport. Leur isolement est souvent dû à leurs caractéristiques topographiques (comme une chaîne de montagnes) et leur population tend à vieillir. Elles ont souvent des dotations médiocres en infrastructures, un bas niveau de services de base et de revenu par habitant, une main-d'oeuvre peu qualifiée et elles ont tendance à ne pas être bien intégrées à l'économie mondiale. Leur population est généralement largement dépendante de l'agriculture et en déclin. Elles sont surtout situées au sud-ouest du Portugal, au nord et au nord-est de l'Espagne, au centre de la France, en Ecosse, en Finlande et en Suède. Le défi est de revitaliser ces zones et de maintenir l'activité économique ainsi que la disponibilité de services publics suffisants. Il convient aussi de développer les liens avec les villes même lorsqu'elles sont relativement éloignées de celles-ci.

Les régions souffrant de handicaps d'ordre géographique

Comme cela a été indiqué ci-dessus et mis en lumière dans le Deuxième rapport sur la cohésion, les régions qui souffrent de caractéristiques géographiques spécifiques et permanentes limitant leur développement, telles que les régions les plus reculées, les îles, les régions de montagne et les régions peu densément peuplées de l'extrême-nord de l'Europe, ont des problèmes particuliers d'accessibilité et d'intégration au reste de l'Union.

Les sept régions ultrapériphériques de l'Union européenne comprennent vingt-cinq îles et la Guyane et ont ensemble une population qui avoisine 4 millions d'habitants. Elles souffrent d'une accumulation de handicaps naturels qui rendent difficile l'amélioration de la situation économique et sociale, notamment de leur éloignement par rapport aux centres économiques et administratifs et au continent le plus proche. La plus éloignée, la Réunion, est située à plus de 9000 Km de Paris et à 1700 Km des côtes de l'Afrique, alors que la plus proche des terres, les Canaries, est encore distante de 250 Km de la côte. Leur éloignement est aggravé par leurs caractéristiques physiques (beaucoup d'entre elles sont des archipels et sont petites par la superficie et la population), un terrain et un climat difficiles.

Si on exclut les Canaries (qui comptent près de 45% de la population totale des sept régions ultrapériphériques et où le PIB par habitant n'était inférieur que de 6% environ à la moyenne espagnole), le PIB par habitant n'atteint que 57% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze et la Réunion, la Guyane et les Açores figurent parmi les dix régions les moins prospères. Toutes souffrent d'une combinaison d'un retard de développement économique, d'une prépondérance excessive de l'agriculture et d'un chômage important, mais alors que la population continue à croître fortement dans les territoires français, elle diminue à Madère et aux Açores, qui ont un taux d'émigration élevé. En outre, les Canaries éprouvent la pression d'une croissance démographique, ont une dépendance excessive par rapport au tourisme et ne sont pas assez diversifiées en direction d'autres activités.

En outre, il existe 284 îles habitées dans l'Union européenne des Quinze, qui comptent 9,4 millions d'habitants (3% de la population totale des Quinze) et ont une superficie de 95.000 km2 (3% du total de la superficie des Quinze). Leur développement économique est limité en permanence par leur isolement relatif et par les coûts supplémentaires qu'il entraîne. De plus, bien souvent, elles ont un terrain montagneux et/ou font partie de régions périphériques en retard de développement, comme dans le Mezzogiorno italien, en Grèce ou en Ecosse. Nombre d'entre elles font partie d'archipels qui, le plus souvent, tendent à accroître les limitations dans la mesure où les liaisons de transport avec le continent et les services publics tendent à être situées sur l'île principale.

Les îles sont réparties assez également entre l'Océan Atlantique, la mer Baltique et la mer Méditerranée, même si les 119 îles de cette dernière comptent 95% de leur population totale, 85% vivant en Sicile, en Sardaigne, aux îles Baléares, en Crète et en Corse. Les autres îles tendent par contre à être plus petites et peu densément peuplées. Les seules îles de quelque importance sont les îles suédoises du Gotland, les îles écossaises de Lewis et Harris et la principale île des Orcades. Leur PIB moyen par habitant atteignait 72% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 2001 et était le plus souvent (les Baléares constituant la principale exception) inférieur à celui des autres régions de leur pays respectif. Elles tendent à être économiquement vulnérables en raison de la concentration de l'activité dans deux secteurs -- l'agriculture et la pêche, le tourisme.

Les zones de montagne sont dispersées sur le territoire de l'Union européenne des Quinze, couvrant 40% de la superficie et comptant une population de quelque 67 millions d'habitants, soit environ 18% du total de l'Union européenne des Quinze. Après l'élargissement à vingt-cinq Etats membres, elles abriteront à peu près la même proportion de la population mais couvriront une superficie un peu plus petite parce que dans les nouveaux Etats membres, la densité de la population dans les zones de montagne est un peu plus élevée que dans les autres régions. Par rapport aux autres régions, elles sont plus dépendantes de l'agriculture surtout dans les futurs Etats membres, mais aussi au sein de l'Union européenne des Quinze. Bien que de nombreuses régions de montagne soient proches de centres économiques et de grands marchés, les coûts de transport tendent à être élevés et de nombreuses activités agricoles ne peuvent être soutenues en raison de la nature du terrain.

Le chômage tend à être plus élevé dans les zones de montagne qui sont les plus périphériques, telles que les régions septentrionales des pays nordiques, l'Ecosse, l'Irlande du Nord et le Royaume-Uni, les chaînes de montagne du sud de l'Espagne, la Corse, le sud de l'Italie et la Sicile. Inversement, le chômage est le plus souvent relativement faible dans les zones de montagne proches de grands centres industriels urbains ou qui ont de tels centres à l'intérieur de leurs confins, comme les zones situées au Pays de Galles, le nord des Apennins en Italie, ou le long des bordures nord et sud des Alpes en France, en Allemagne et en Italie. Mais il existe des exceptions, telles que les Ardennes en Belgique ou les montagnes Ore en République tchèque et en Allemagne.

Si d'autres recherches restent nécessaires, les conclusions des études qui ont été effectuées suggèrent que la diversification par rapport à l'agriculture en direction des services tend à être plus rapide dans les plaines que dans les régions montagneuses, que l'existence de grandes villes dans les zones de montagne ou à proximité donne une impulsion importante à l'activité industrielle (ou, alternativement, que l'abondance des ressources dans les zones de montagne peut déboucher sur le développement de grandes villes dans leur voisinage) et que l'emploi dans les services tend à être élevé dans les zones de montagne les plus prospères, surtout dans le tourisme (comme dans les Alpes) ou dans les services publics au sein des zones à faible densité de population (surtout en Suède et en Finlande).

Depuis que la Finlande et la Suède ont rejoint l'Union européenne en 1994, les zones à faible densité de population sont devenues un sujet intéressant la politique de cohésion. Les zones arctiques et sub-arctiques de ces deux pays ont une densité moyenne de population de moins de 5 habitants au kilomètre carré, soit bien moins que partout ailleurs dans l'Union sauf dans les Highlands et Islands d'Ecosse. [23]

[23] Les Highlands et Islands, qui comptent un peu plus de 9 habitants au kilomètre carré, sont la seule autre région, en dehors de la Suède et de la Finlande, à avoir une densité de population inférieure à 10 habitants au kilomètre carré.

Le PIB moyen par habitant dans ces zones atteint 87% de la moyenne de l'Union européenne, soit nettement moins que dans les autres parties de leurs pays respectifs. Le chômage tend aussi à être supérieur à la moyenne nationale. En règle générale, une forte proportion de l'emploi est dans les services, surtout les services publics, en Suède, alors qu'en Finlande, davantage de gens travaillent dans l'agriculture et l'industrie, surtout celle du bois, de la pâte à papier et du papier.

Dans les régions suédoises, en particulier, la croissance du PIB a été déprimée depuis le milieu des années quatre-vingt-dix (le taux de croissance a été d'environ la moitié de la moyenne de l'Union européenne) et l'emploi n'a pas repris après les substantielles pertes d'emplois éprouvées pendant la récession du début des années quatre-vingt-dix. En règle générale, la population diminue à un taux qui ne se rencontre ailleurs habituellement que dans les régions connaissant de sérieux problèmes structurels. Pendant les années quatre-vingt-dix, la région de Kainuu et la Laponie, en Finlande, ont perdu en moyenne 1% de leur population par an tandis que la région de Norrbotten, en Suède, en perdait 0,6% par an [24] (Tableau A1.8).

[24] La croissance du PIB a aussi été relativement faible pendant cette période dans les Highlands et Islands et tant l'emploi que la population ont diminué.

Problèmes communs des régions ayant des handicaps d'ordre géographique

Toutes ces régions, quelle que soit la partie de l'Union européenne où elles sont situées, partagent des problèmes d'accessibilité et d'éloignement par rapport aux principaux marchés qui tendent à accroître les coûts de déplacement et de transport et limitent leur développement économique. Dans le même temps, la construction d'infrastructures de toute sorte et la fourniture de soins médicaux, d'éducation et d'autres services de base sont généralement plus coûteuses qu'ailleurs en raison de la nature du terrain et de l'éloignement et plus difficiles à justifier à cause du petit nombre de personnes à desservir. Bien souvent, la population ou la taille du marché sont inférieures à la « masse critique » requise pour justifier l'investissement en termes économiques. Ce problème est aggravé par le vieillissement et la diminution de la population due au départ des jeunes (Carte 1.6).

Dans le cas des îles, il semble y avoir une taille critique de 4000-5000 habitants au delà de laquelle la population augmente généralement, la proportion de jeunes est relativement élevée, et telle que les équipements éducatifs et sanitaires sont bons. En dessous de cette taille, l'émigration, le vieillissement de la population et l'insuffisance d'infrastructures sont la norme.

Dans les régions de montagne de l'Union européenne des Quinze, la densité de la population (51 habitants au kilomètre carré) est inférieure à la moitié de la moyenne de l'Union, encore qu'elle tende à être beaucoup plus élevée dans les zones immédiatement limitrophes, ce qui reflète leur attrait relatif en tant que lieu de vie et de travail. En moyenne, il se produit actuellement une diminution de la population, mais plusieurs régions ont commencé à attirer des gens et de nouvelles activités. Dans les futurs Etats membres, le tableau est similaire, bien que la densité de la population soit presque deux fois plus élevée que dans l'Union européenne des Quinze et à peine inférieure à la moyenne ailleurs.

Un accès plus égal aux services d'intérêt économique général

Quelles que soient les difficultés que rencontrent certaines régions, une condition clé de la cohésion territoriale est un accès égal aux équipements de base, aux services de première nécessité et au savoir -- à ce qu'on qualifie de « services d'intérêt économique général » -- pour quiconque où qu'il vive.

Un accès à un système de transports performant offrant des liaisons suffisantes avec la région du coeur de l'Union est le premier déterminant du caractère périphérique d'une région. Il est probable que les régions dotées d'un meilleur accès aux marchés soient plus productives et plus compétitives que les autres. Aujourd'hui, le réseau routier tend à être beaucoup plus développé dans les parties centrales de l'Union que dans les régions périphériques et si la construction d'autoroutes a augmenté ces dernières années, l'accessibilité par la route de ces régions aux zones centrales où sont concentrés les marchés reste bien moindre qu'ailleurs. Elle est particulièrement médiocre pour la plupart des régions d'Objectif 1 au Portugal, en Grèce, dans l'ouest de l'Irlande et les Etats baltes (Carte A1.5).

C'est encore plus vrai en ce qui concerne le rail puisque le réseau n'a généralement pas été développé au même rythme que les améliorations routières dans la plupart des régions périphériques. La Roumanie, la Bulgarie, le sud et le centre de l'Italie, le nord du Danemark, la Grèce et des parties de l'Espagne en dehors du TGV Madrid-Séville ont tout particulièrement une faible accessibilité par le rail aux zones plus centrales de l'Union européenne (Carte A1.6).

L'accessibilité par air aux régions centrales est nettement meilleure en raison de la présence d'aéroports internationaux même dans les zones les plus reculées. Toutefois, il convient de mettre en perspective l'amélioration de la connectivité par air avec la faible quantité de biens qui est généralement transportée par voie aérienne (Carte A1.7).

Si la construction des réseaux transeuropéens améliorera l'accessibilité, notamment en ce qui concerne les futurs Etats membres -- plus particulièrement la Bulgarie et la Roumanie -- l'effet sera très variable selon les régions de la périphérie en fonction de leurs connexions avec les principaux axes, qui dépendent à leur tour de l'état des réseaux secondaires.

L'accès aux nouvelles technologies, principalement aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, est particulièrement important pour les régions périphériques et pour celles souffrant de handicaps géographiques. Cela ne tient pas seulement au fait qu'elles contribuent à réduire l'importance de la distance et le temps requis pour atteindre les zones centrales de l'Union européenne, mais aussi, et de façon plus cruciale, au fait que toute limitation de leur disponibilité compromettra presque certainement leurs perspectives de développement et dissuadera les entreprises de s'y implanter.

Les priorités de développement

Si la situation économique et sociale des régions qui souffrent de handicaps géographiques est très variable, elles sont généralement moins prospères et ont un chômage plus élevé que le pays qui les abrite ou, dans le cas des régions ultrapériphériques, que le pays auquel elles appartiennent. Néanmoins, en dehors de ces dernières régions, le PIB par habitant et l'emploi sont inévitablement influencés par les résultats de l'économie nationale dont elles font partie.

Les handicaps géographiques ne correspondent pas toujours à une situation économique défavorable. De fait, comme le montrent plusieurs exemples, ils peuvent être transformés en actifs favorables ouvrant de nouvelles voies de développement. En outre, nombre des régions concernées forment une partie importante du patrimoine naturel de l'Union européenne et abritent des activités de loisir, culturelles et autres. Pour cette seule raison, il importe qu'elles soient préservées et que la population s'y maintienne, ce qui veut dire à son tour qu'il importe d'améliorer leur accessibilité et d'y conserver ou développer les services de première nécessité.

Il importe aussi que la voie de développement qu'elles suivent respecte leur patrimoine naturel et ne compromette pas leurs caractéristiques géographiques mêmes qui constituent ou peuvent constituer un aspect essentiel de leur avantage comparatif en tant que lieux de vie pour les individus et lieux d'implantation pour les entreprises. Ainsi, alors que l'économie de la connaissance se développe, la proximité par rapport aux matières premières ou même par rapport à de vastes marchés perd de son importance en tant que facteur déterminant de localisation et l'attrait de l'environnement naturel et matériel prend davantage d'importance -- à condition, évidemment, d'être associé à la disponibilité des services et installations de première nécessité mentionnés plus haut.

Dès lors, le développement économique de ces zones sensibles doit, encore plus qu'ailleurs, prendre en compte la nécessité de sauvegarder l'environnement, ce qui signifie non seulement qu'il faut intégrer cette priorité dans le processus de décision des investissements mais aussi, chaque fois que c'est possible, rechercher des options qui améliorent l'environnement et renforcent la compétitivité régionale. Des exemples de telles options « gagnantes sur tous les tableaux» sont offerts par le nettoyage de zones auparavant endommagées par une activité industrielle et leur reconversion en sites d'accueil pour de nouvelles entreprises, la modernisation des liaisons ferroviaires afin d'améliorer l'accessibilité au lieu de la construction de nouvelles autoroutes, ou le développement de nouvelles sources d'énergie propre et renouvelable afin de remplacer les centrales électriques fonctionnant au charbon ou au pétrole qui épuisent les ressources tout en polluant l'atmosphère.

Si ces options « gagnantes sur tous les tableaux» ne sont pas toujours possibles à trouver, la politique de développement des régions sensibles et des autres régions devrait néanmoins toujours être centrée sur des stratégies qui minimisent les dommages causés à l'environnement afin de garantir qu'elles soient viables à long terme et ne représentent pas seulement un moyen de stimuler la croissance à court terme.

Au sein de l'Union européenne, les problèmes d'environnement sont particulièrement aigus aussi bien dans des régions où il y a une forte concentration de population et par conséquent un vaste éventail d'activités économiques que dans des régions où l'agriculture, mais aussi l'extraction minière et d'autres activités du même type, exercent une pression sur les ressources naturelles. Loin d'être réparties également dans l'Union, ces zones sont concentrées en certains endroits (Carte 1.7). Dans ces zones, il convient de rendre propre l'environnement et de prévenir tout nouveau dommage. Mais il n'est pas moins important d'éviter toute nouvelle détérioration de l'environnement dans les zones naturelles ou semi naturelles, sur lesquelles empiète progressivement l'activité humaine ou qui sont abandonnées, et qui, de ce fait, deviennent de plus en plus fragmentées ou manquent de protection pour leurs ressources naturelles. Par suite, ces objectifs doivent faire partie intégrante de la stratégie de développement économique à l'intérieur de l'Union européenne pour garantir un développement durable.

Les facteurs déterminants de la croissance, de l'emploi et de la compétitivité

En mars 2000, au Sommet de Lisbonne, l'Union européenne s'est fixée l'objectif de devenir l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et dynamique du monde, capable de maintenir une croissance économique soutenue et durable avec des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et une cohésion sociale affermie. Pour ce faire, elle a identifié plusieurs priorités :

- accorder une priorité à l'innovation et à l'esprit d'entreprise, notamment en établissant des liens plus étroits entre les instituts de recherche et l'industrie, en développant des conditions favorables à la R&D, en améliorant l'accès aux financements et au savoir faire, et en encourageant la création de nouvelles entreprises ;

- assurer le plein emploi, en insistant sur la nécessité d'ouvrir l'éventail des possibilités d'emploi, d'accroître la productivité et la qualité dans le travail et de promouvoir l'apprentissage tout au long de la vie ;

- garantir un marché du travail intégré où le chômage est réduit et où les disparités entre régions dans l'accès à l'emploi sont rétrécies ;

- « connecter » l'Europe, notamment par une intégration plus étroite et une amélioration des réseaux de transport, de télécommunications et d'énergie ;

- protéger l'environnement, d'autant plus qu'il stimule l'innovation, et introduire de nouvelles technologies, par exemple dans les domaines des transports et de l'énergie.

La politique de cohésion européenne contribue fortement à ces objectifs, surtout dans les régions où il existe un potentiel économique et d'emploi inutilisé qui peut être mobilisé grâce à des mesures de politique de cohésion ciblées, ce qui amplifie la croissance économique de l'ensemble de l'Union européenne.

Du point de vue de la politique à suivre, le maintien du développement régional exige qu'une situation favorable soit instaurée au niveau national, notamment un environnement macro-économique propice à la croissance, à l'emploi et à la stabilité et un système fiscal et réglementaire qui encourage la création d'entreprises et d'emplois.

Au niveau régional, deux ensembles de conditions complémentaires doivent être satisfaits. Le premier est l'existence d'une dotation adéquate en ce qui concerne à la fois les infrastructures de base (sous la forme de réseaux efficaces de transport, de télécommunications et d'énergie, d'un bon réseau d'alimentation en eau et d'équipements liés à l'environnement, etc.) et une main-d'oeuvre possédant des qualifications et une formation suffisantes. Un renforcement du capital matériel et humain, en même temps que des améliorations dans les équipements institutionnels de soutien et le cadre administratif en place, est particulièrement important dans les régions d'Objectif 1 et dans les futurs Etats membres où ils sont actuellement sérieusement déficients.

Le deuxième ensemble de conditions, qui est directement lié aux facteurs de la compétitivité régionale qui importent dans l'économie fondée sur le savoir, est qu'il soit accordé une haute priorité à l'innovation, que les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) soient largement accessibles et utilisées efficacement et que le développement soit durable du point de vue de l'environnement. Cet ensemble de conditions a largement trait à des facteurs « immatériels » qui sont plus directement reliés à la compétitivité des entreprises que le premier ensemble de conditions. Elles comprennent, entre autres, la capacité d'une économie régionale d'engendrer, de diffuser et d'utiliser les connaissances et d'entretenir ainsi un système régional d'innovation efficace ; une culture d'entreprise qui favorise l'esprit d'entreprise et l'existence de réseaux de coopération et de noyaux d'entreprises regroupant des activités particulières.

Ces deux ensembles de conditions sont inter reliés. Tous deux doivent être intégrés dans des mesures diverses au sein d'une stratégie de développement à long terme qui ait des objectifs clairement définis et agréés et qui s'accompagne d'un engagement politique de soutenir sa mise en oeuvre. La focalisation précise et le dosage des facteurs ciblés dépendront de la situation de départ, des caractéristiques de la région concernée, de la situation du moment, de la voie de développement poursuivie, etc. Ils seront inévitablement modifiés au fil du temps à mesure que le développement prendra place et que la situation changera. Il n'y a donc pas de recette unique ou bien déterminée pour réussir le développement régional. Chaque région doit trouver le bon dosage de mesures pour sa propre voie de développement compte tenu de ses particularités économiques, sociales, culturelles et institutionnelles.

Pour les deux ensembles de conditions, une intervention publique peut être justifiée par les carences du marché. C'est clair dans le cas du capital humain, des transports et d'autres infrastructures qui ont la nature de biens publics, pour lesquels l'investissement a des effets sociaux à côté d'effets financiers et dont le rendement ne peut être facilement ou économiquement récupéré par ceux qui font l'investissement (comme les employeurs qui investissent dans la formation de leurs employés). Mais cela vaut aussi pour le savoir faire technologique, qui a également certains des traits des biens publics, dans la mesure où les coûts d'une mise à disposition à un grand nombre d'usagers sont faibles par rapport aux coûts de développement. Comme les producteurs de savoir (de nouvelles techniques, etc.) ne peuvent capturer tous les bénéfices engendrés par l'innovation concernée, il y a par conséquent une tendance à sous-investir.

Un rôle crucial de la politique de cohésion est d'aider les régions, surtout les moins favorisées, à consolider et développer leur potentiel économique et leur potentiel d'emploi, conformément à leurs avantages comparatifs fonciers. Dans cette mesure, l'amélioration de la compétitivité régionale dépend de la modernisation et de la diversification de la structure productive dès qu'une dotation suffisante en infrastructures matérielles et en capital humain est atteinte. Cela signifie, entre autres choses, d'encourager le développement d'activités économiques fondées sur le savoir et de l'innovation.

Il convient d'insister sur deux derniers points. Le premier est l'importance cruciale que revêt pour le développement régional le développement du capital humain et de la capacité administrative et institutionnelle des régions, puisque ceux-ci déterminent le soutien aux entreprises ainsi que la nature et l'ampleur du partenariat public-privé et de la coopération entre tous les acteurs impliqués dans le processus de développement. Ce point est développé ci-dessous.

Le second, comme cela a été souligné plus haut, a trait à l'importance tout aussi cruciale de prendre explicitement en compte le besoin de protéger l'environnement si l'on veut que le chemin de développement suivi soit durable. Cette nécessité est transversale à toutes les mesures mises en oeuvre pour favoriser le développement, mais elle s'applique notamment aux investissements en infrastructures matérielles là où le conflit potentiel entre l'amélioration de leurs dotations, particulièrement en réseaux de transport, et la préservation de l'environnement est le plus marqué.

La fin de la présente partie du rapport a pour objet d'examiner l'ampleur des disparités existant à l'intérieur de l'Union européenne élargie pour les deux ensembles de conditions décrits ci-dessus.

Les infrastructures de transport

Un système de transport performant est une condition nécessaire du développement économique régional, même si, à elles seules, des améliorations des transports sont sans doute insuffisantes pour garantir la croissance, notamment parce que le meilleur accès qu'elles procurent en direction des autres marchés trouve sa contrepartie dans la plus grande facilité avec laquelle les producteurs situés ailleurs deviennent capables de satisfaire la demande locale.

Dans l'ensemble de l'Union européenne des Quinze, le transport de marchandises et de passagers a fortement augmenté au cours des dix dernières années, celui des marchandises (mesuré en tonnes-kilomètres) de près d'un tiers, soit environ moitié moins vite que la croissance du PIB, celui des passagers (mesuré en kilomètres-passagers) d'environ 16%.

Les flux de transport

L'automobile est le principal moyen de transport de passagers. En l'an 2000, 78% de tous les voyages effectués (en termes de kilomètres parcourus) dans l'Union européenne des Quinze l'ont été par automobile. Toutefois, si ce chiffre est en augmentation par rapport à 1970, où il était de 74%, il est un peu plus bas que le chiffre de 1990 de même que la proportion des voyages en autocar et en autobus, qui est tombée à moins de 9% de ce total. La contrepartie a été une augmentation du trafic aérien, qui ne représente encore toutefois que 6% du transport total de passagers. Le transport ferroviaire représente à peu près la même proportion, avec un peu plus de 6% du total, taux qui demeure pratiquement inchangé depuis 1990 mais en baisse par rapport à celui de 1970, qui était supérieur à 10%.

La forte augmentation du transport de marchandises (sauf par mer) au cours des années quatre-vingt-dix, avec un taux de croissance de 32%, a été essentiellement due au transport routier, qui a enregistré un accroissement de 38%. Environ 75% du transport de marchandises est aujourd'hui effectué par la route, alors que 14% seulement sont réalisés par le rail, chiffre qui n'a cessé de baisser depuis un taux de 30% en 1970 et de 18% en 1990.

Dans tous les pays de la cohésion, la route entre pour une plus forte proportion des marchandises transportées que dans le reste de l'Union européenne. Le chiffre va de 85% en Espagne à 98% en Grèce (encore qu'il faille noter que les chiffres sont similaires en Italie et au Royaume-Uni). En outre, le transport de marchandises par la route a augmenté à un rythme plus rapide dans ces pays que dans le reste de l'Union, ce qui reflète pour partie la croissance plus forte du PIB mais aussi le manque d'une autre possibilité efficace, malgré les importants investissements dans le réseau de transport effectués avec les Fonds structurels.

Dans les futurs Etats membres, le transport de marchandises a fortement diminué au cours de la période de transition en Roumanie et en Bulgarie, ce qui reflète la chute du PIB et la restructuration de l'activité économique avec la diminution de l'industrie lourde, de même qu'en Slovaquie et en Slovénie quoique à un rythme moindre. Dans la plupart des autres pays, il a augmenté, surtout en Lettonie et en Estonie.

Cependant, par rapport au PIB, la quantité totale de marchandises transportées dans les futurs Etats membres est moitié moindre que dans l'Union européenne.

En l'an 2000, près de la moitié du transport de marchandises dans les futurs Etats membres était effectué par la route, tandis que 38% étaient réalisés par le rail, soit beaucoup plus que dans l'actuelle Union européenne. Toutefois, en Bulgarie et en République tchèque, la proportion de marchandises transportées par la route est voisine de la moyenne de l'Union, tandis que dans les Etats baltes et en Slovaquie, elle se situe autour du tiers ou même moins.

Cependant les parts relatives changent vite, avec un passage du rail à la route. De fait, quatre ans seulement avant l'an 2000, la proportion des marchandises transportées par le rail était à peu près la même que celle des marchandises transportées par la route. La vitesse à laquelle cela se poursuivra à l'avenir dépendra non seulement du rythme de la croissance économique mais aussi de sa structure -- la mesure dans laquelle la demande de services augmentera par rapport à celle de marchandises -- et de la disponibilité d'autres moyens efficaces de transport -- chemin de fer ou voies fluviales.

Il n'existe pas de données comparables pour le transport de passagers dans les futurs Etats membres, mais on peut avoir une idée de la croissance de l'usage de la route grâce aux chiffres relatifs au nombre de propriétaires d'automobile et au nombre d'autobus par rapport à la population. Entre 1996 et 2000, le nombre d'automobiles dans les futurs Etats membres pris ensemble a augmenté de plus de 20% par rapport à la population, avec des accroissements de plus de 50% en Lettonie et en Lituanie et de plus de 30% en Roumanie. Mais cette hausse a été à peine supérieure à celle enregistrée dans l'Union européenne. En l'an 2000, le nombre de voitures possédées par rapport à la population dépassait ainsi de peu la moitié de la moyenne de l'Union, ce qui suggère qu'il y aura une hausse substantielle dans les années à venir avec l'augmentation des revenus.

Dans le même temps, le rapport entre le revenu par habitant et la possession d'une voiture dépend d'autres facteurs tels que l'état des transports publics et la configuration des lieux de peuplement. Ainsi, au Portugal, le stock d'automobiles est supérieur à la moyenne de l'Union européenne et a augmenté à un rythme particulièrement rapide au cours des dernières années. En Italie, il est plus élevé que partout ailleurs dans l'Union, tandis qu'au Danemark, il est bien inférieur à la moyenne et on retrouve la même chose en République tchèque. Ainsi, dans les futurs Etats membres, l'augmentation du taux de possession de voitures par la population, et de ce fait de l'usage de l'automobile, dans les années futures dépendra non seulement du revenu mais aussi des décisions politiques concernant le développement du système de transport.

Les réseaux

Les routes

Les comparaisons dans la dotation en infrastructures routières ou ferroviaires entre pays doivent être accomplies avec prudence en raison de différences dans les méthodes de classement.

Si la longueur totale du réseau routier dans l'Union européenne des Quinze est restée en gros inchangée depuis 1991, la longueur des autoroutes a augmenté de 27%. Nombre des nouvelles autoroutes ont été construites dans les pays de la cohésion, surtout le Portugal et l'Espagne.

Néanmoins, la densité du réseau routier pris globalement [25] reste en Espagne et en Grèce inférieure à la moitié de la moyenne de l'Union européenne des Quinze et elle est aussi légèrement inférieure à la moyenne au Portugal. En revanche, en Irlande, elle est bien supérieure à la moyenne.

[25] La densité est mesurée par un indice composite qui exprime la dotation d'une région (moyenne arithmétique des rapports entre la longueur des routes et, d'une part, la superficie et, d'autre part, la population) par rapport à la moyenne de l'Union européenne.

Dans les régions d'Objectif 1 prises ensemble, la densité est restée aux alentours des deux tiers de la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Mais dans les pays de la cohésion, la densité du réseau autoroutier est passée d'environ 80% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 1991 à 110% en 2001. Cet accroissement a toutefois été très largement concentré en Espagne et au Portugal et la densité reste très inférieure à la moyenne en Grèce et en Irlande. Dans l'ensemble des régions d'Objectif 1, la densité du réseau autoroutier était d'environ 80% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 2001, en augmentation par rapport au chiffre de 1991, qui était égal aux deux tiers de la moyenne (Carte 1.8).

Dans les futurs Etats membres, la densité routière tend à être plus faible que dans l'Union européenne des Quinze et la densité autoroutière encore plus faible. La densité autoroutière est environ six fois plus élevée dans l'Union européenne des Quinze que dans les futurs Etats membres considérés globalement, ce qui reflète largement le très petit nombre d'autoroutes par rapport à la superficie dans les pays les plus grands. Ainsi, en Pologne, il n'y avait encore qu'environ 400 kilomètres d'autoroutes en 2001, moins qu'en Lituanie ou en Slovénie (435 kilomètres), et il n'y en avait que 113 kilomètres en Roumanie. En Estonie, il y en avait moins de 100 kilomètres et en Lettonie pas du tout. Même en République tchèque, il y avait à peine plus de 500 kilomètres d'autoroutes et en Hongrie environ 450 kilomètres.

Si la construction de nouvelles routes s'opère à un rythme relativement rapide dans certains pays -- la longueur d'autoroutes en Pologne s'est accrue de plus de 50% dans les trois années 1998-2001 -- elle tend à se concentrer dans quelques zones, soit autour des capitales ou sur les voies de transit vers l'ouest. Ainsi, en Pologne, environ 75% des autoroutes sont situées dans tout juste trois régions -- Dolnoslaskie, frontalière avec l'Allemagne, Opolskie, voisine de Dolnoslaskie et de la République tchèque, et Mazowieckie, où est située Varsovie. En République tchèque, il y a une concentration similaire dans la région de Stiední echy autour de Prague et dans Jihovychod au sud, à la frontière de l'Autriche et de la Slovaquie. En Roumanie, presque toutes les autoroutes sont situées aux alentours de Bucarest.

Simultanément, l'état des routes autres que les autoroutes est généralement médiocre. Presque toutes les routes sont au mieux à deux voies et ont invariablement souffert d'un défaut d'entretien depuis de nombreuses années, avant et après le début du processus de transition.

Cela peut contribuer à expliquer les chiffres alarmants des morts sur la route, qui étaient en 2001, par million de voitures, nettement supérieurs à ceux de la plupart des Etats membres de l'Union européenne. En Lettonie, le chiffre atteignait presque 900 morts par million de voitures, plus de 500 en Lituanie et en Pologne, et un peu moins en Hongrie, en Estonie, en Bulgarie et en Slovaquie, contre un peu plus de 300 en Espagne, au Portugal et en Irlande et seulement environ 150 au Royaume-Uni. (Il n'y a pas de données pour la Grèce ou l'Italie.) Par ailleurs, les chiffres sont voisins de ceux enregistrés dans certaines régions d'Objectif 1, surtout en Espagne, où en Castilla y León et en Castilla-la Mancha, les morts sur la route dépassaient 600 par million de voitures et en Estrémadure plus de 450.

Les infrastructures ferroviaires

La longueur totale de voies ferrées dans l'Union européenne des Quinze est inférieure d'environ 3% à celle de 1991, certaines lignes ayant été fermées, et de 10% à celle de 1970. Dans les quatre pays de la cohésion pris ensemble, la densité du réseau ferré (par rapport à la superficie et à la population) n'est que d'environ 55% de la moyenne de l'Union, mais elle est plus élevée en Irlande (80% de la moyenne) que dans les trois autres pays. Pour l'ensemble des régions d'Objectif 1, la densité du réseau ferré atteint quelque 75% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze et n'a guère changé depuis 1991.

Une certaine modernisation du réseau ferré est intervenue lors des dix dernières années avec l'électrification de plus de lignes (qui sont passées de 40% du total en 1991 à 47% en 2001), mais les progrès dans la conversion des lignes à une voie en lignes à deux voies ont été limités (ces dernières sont passées de 39% à 41%). Les changements ont été très similaires dans les pays de la cohésion et les régions d'Objectif 1 à ceux du reste de l'Union, si bien que l'écart entre les uns et l'autre demeure. En moyenne, environ 40% des lignes étaient électrifiées dans les pays de la cohésion et les régions d'Objectif 1 en 2001 ; seulement 24% des lignes étaient à double voie dans les pays de la cohésion et à peine plus de 13% dans les régions d'Objectif 1. Mais la situation varie fortement entre les pays de la cohésion : en Grèce, aucune ligne n'était électrifiée et il n'y en avait que 2% environ en Irlande, tandis qu'au Portugal, la proportion a doublé entre 1991 et 2001 pour dépasser 30%.

La norme générale du réseau ferré dans les futurs Etats membres est médiocre et reflète des décennies de faible investissement. La proportion de lignes électrifiées et à double voie est inférieure à la moyenne de l'Union européenne, mais elle est proche de celle des pays de la cohésion et plus élevée que celle des régions d'Objectif 1.

Le réseau ferré est globalement techniquement obsolète, la capacité de chargement est insuffisante, une grande proportion des voies est ancienne et endommagée, le gabarit des voies varie selon les endroits comme les systèmes d'approvisionnement en énergie, ce qui rend difficile l'interopérabilité. Par suite, la vitesse maximum se situe généralement entre 90 et 110 kilomètres-heure et peut ne pas dépasser 40 à 60 kilomètres-heure sur de grands tronçons des voies principales.

Déjà, le rythme de croissance des automobiles excède celui des améliorations du réseau routier et conduit à un encombrement accru ainsi qu'à une pollution de l'environnement. Le dilemme auquel sont confrontés les décideurs est que les améliorations du réseau routier qui sont sans conteste nécessaires ne feront que tendre à encourager cette croissance. Il est aussi probable qu'elles ôteront des ressources qui sont par ailleurs également nécessaires pour améliorer les chemins de fer et les transports publics, lesquels pourraient réduire le passage vers l'automobile et, de ce fait, diminuer les problèmes que cela entraînera probablement pour l'environnement.

Si l'utilisation des trains par les passagers et pour le transport de marchandises a diminué à mesure que la route était davantage utilisée, elle reste nettement supérieure à celle de l'Union européenne. La question est de savoir pendant combien de temps. La construction de nouvelles lignes de chemin de fer ou l'amélioration de lignes existantes sont un élément clé des réseaux transeuropéens aujourd'hui en cours de construction ou planifiés. Cependant, dans les futurs Etats membres, l'accent semble mis, on peut le comprendre, sur la construction de nouvelles routes. Dans le même temps, la nécessité d'améliorations dans le réseau ferré dans ces pays va bien au delà de l'établissement de nouvelles et meilleures liaisons avec les Etats membres actuels de l'Union européenne.

Des prévisions récentes suggèrent que le transport routier de marchandises dépassera de 67% en 2020, dans l'Union européenne des Quinze, le niveau de l'an 2000. Les prévisions pour les futurs Etats membres envisagent un accroissement deux fois plus important. Mais si le PIB de ces pays augmentait plus rapidement que dans les Etats membres actuels, ce qui est essentiel pour la convergence, le transport routier de marchandises pourrait augmenter encore plus vite.

Le transport maritime à courte distance et les voies d'eau intérieures

Compte tenu de la croissance attendue pour le trafic routier dans les années à venir, et du plus grand encombrement qui en résultera probablement, le fait d'encourager un usage plus étendu des transports maritimes à courte distance et des voies d'eau intérieures semble une option attirante, notamment parce qu'ils engendrent beaucoup moins de pollution, sont beaucoup plus sûrs et utilisent moins d'énergie.

En l'an 2000, environ 28% du commerce interne de l'Union européenne des Quinze étaient réalisés par la voie maritime. Au cours de la dernière décennie, le trafic total de marchandises dans les ports européens, y compris avec les pays tiers, a augmenté de plus de 20% et le trafic de conteneurs a plus que doublé. Les ports spécialisés dans les conteneurs de la Méditerranée ont connu une croissance plus forte que les ports du nord et en 2000, trois des huit plus grands ports spécialisés dans les conteneurs de l'Union européenne y étaient situés (Gioia Tauro, Algésiras, Gênes).

Dans les futurs Etats membres, dont sept ont des côtes, le développement des transports maritimes à courte distance peut contribuer à revitaliser les ports des régions périphériques et assister leur développement économique tout en facilitant les problèmes de transport. Mais pour que cela se produise, il faut aussi améliorer l'accès à ces ports.

Les voies d'eau intérieures assurent le transport d'environ 4% des marchandises à l'intérieur de l'Union européenne des Quinze. Malgré une utilisation plus grande, leur part dans le total a diminué au cours des dix dernières années. Toutefois, leur importance varie de façon considérable dans l'Union. Si elles assurent le transport de quantités importantes de marchandises aux Pays-Bas (43% du total), en Allemagne et en Belgique, elles ne sont pas utilisées du tout dans les pays de la cohésion.

Dans les futurs Etats membres, l'utilisation de cette méthode de transport est largement limitée au Danube qui traverse plusieurs d'entre eux. Mais l'accroissement de son utilisation pose des problèmes importants, dont le moindre n'est pas qu'il est trop peu profond par endroits pour permettre le transport de pondéreux et que les ports de marchandises sont beaucoup plus dispersés qu'en Autriche ou en Allemagne et manquent souvent de respecter les normes de capacité de chargement.

Pour résumer, les principaux défis auxquels il convient de s'attaquer dans les années à venir sont les suivants :

- intégrer et moderniser les réseaux routiers et ferroviaires des futurs Etats membres afin d'établir des liaisons efficaces avec les réseaux existants des actuels Etats membres ;

- améliorer les connexions avec les réseaux transeuropéens afin de permettre à toutes les régions de tirer le profit maximum de ces derniers ;

- améliorer les itinéraires, notamment de transit, transfrontaliers, surtout entre les nouveaux Etats membres et entre ces derniers et les Etats membres existants, afin d'encourager et faciliter la croissance des échanges commerciaux entre eux, dont dépend presque à coup sûr leur développement économique à long terme ;

- développer les transports maritimes à courte distance, qui sont particulièrement importants dans les régions périphériques et pour les îles, et dans le même temps renforcer les liens entre différentes formes de transport ;

- orienter les investissements de l'Union européenne vers le passage du transport des passagers et des marchandises de la route vers le rail et les voies d'eau et détourner le trafic des itinéraires encombrés ;

- développer une stratégie visant à améliorer l'accessibilité des régions ultrapériphériques et leurs connexions avec le continent européen, qui n'est pas incluse dans les priorités des réseaux de transport transeuropéens.

L'énergie

L'accès à des sources d'énergie propre, fiable et à un prix concurrentiel est un facteur important de la compétitivité régionale. Cependant, la production d'énergie primaire est très inférieure à la consommation dans la plupart des Etats membres. C'est particulièrement vrai dans les pays de la cohésion, qui ne satisfont qu'une faible partie de leurs besoins énergétiques par des sources domestiques et qui importent 80% de ce qu'ils consomment ou même plus (Graphique 1.10). Le Royaume-Uni et le Danemark sont les seuls pays de l'Union européenne qui sont exportateurs nets d'énergie. Pour la plupart, les futurs Etats membres sont plus proches de l'autosuffisance énergétique, mais tous sont des importateurs nets d'énergie. La Pologne et la Roumanie, en particulier, importent moins de 12% de leurs besoins énergétiques. Dans le même temps, les combustibles solides, qui tendent à être les plus dommageables pour l'environnement, représentent près de 60% de l'énergie primaire produite dans les futurs Etats membres contre 13% seulement dans l'Union européenne des Quinze. En Pologne, un peu moins de 90% de l'énergie primaire provient de combustibles solides, environ 85% en République tchèque et plus de 75% en Estonie.

En revanche, l'énergie nucléaire entre pour 30% dans l'énergie primaire à l'intérieur de l'Union européenne (plus de 80% en Belgique et en France) contre 16% dans les futurs Etats membres (mais elle représente plus de 70% en Lituanie et en Slovaquie).

La consommation d'énergie varie presque aussi fortement que la production, notamment en raison de différences de structure dans l'activité économique, dans les conditions climatiques, dans la nature des réglementations, dans les comportements sociaux et dans les décisions politiques relatives à la fiscalité. Globalement, la consommation par habitant dans les futurs Etats membres est proche du niveau atteint en Grèce ou au Portugal et est très inférieure à la moyenne de l'Union européenne.

La consommation par habitant a généralement augmenté dans l'Union entre 1995 et 2001, surtout dans les pays de la cohésion, comme dans la plupart des futurs Etats membres, la Pologne, Malte, la Bulgarie et la Roumanie constituant des exceptions.

Malgré une consommation par habitant comparativement faible, les pays de la cohésion consommaient entre 17 et 35% de plus d'énergie par rapport au PIB que la moyenne de l'Union européenne des Quinze alors que dans les futurs Etats membres pris ensemble, la consommation par rapport au PIB était quatre fois plus élevée (notons que le PIB est mesuré ici en euros et non en SPA). Entre 1995 et 2001, la consommation d'énergie a diminué par rapport au PIB dans tous les futurs Etats membres, dans de nombreux cas très fortement, tandis que dans l'Union européenne la diminution était relativement faible et qu'au Portugal et en Autriche, il y avait une légère hausse (Graphique 1.11).

Les principales formes d'énergie consommées dans l'Union européenne diffèrent largement des formes d'énergie produites, le pétrole, notamment, qui est largement importé, représentant une fraction beaucoup plus importante de la consommation que de la production dans les Etats membres actuels et futurs (Graphique 1.12). L'expansion des sources d'énergie renouvelables (comme la biomasse, l'énergie éolienne et l'énergie solaire à côté de l'hydroélectricité) est un objectif commun de l'Union européenne et la Commission a fixé un objectif de doublement de la part des énergies renouvelables dans la consommation globale d'énergie dans l'Union pour la porter à 12% en 2010. Toutefois, leur utilisation varie aujourd'hui grandement d'un pays à l'autre, ce qui reflète en partie la facilité d'exploitation des différentes sources et en partie les politiques adoptées à cet égard.

Les sources d'énergie renouvelables représentaient tout juste 6% de l'énergie totale utilisée dans l'Union européenne en l'an 2001, soit un pourcentage légèrement supérieur à celui de 1995. Leur importance dans les futurs Etats membres (5% du total) était un peu plus faible. Mais dans plusieurs pays de l'Union européenne élargie, le chiffre était nettement plus élevé. En Lettonie et en Suède, il était d'environ 30% ou plus, en Autriche et en Finlande de plus de 20%, et en Estonie, en Roumanie et en Slovénie, d'environ 11%, soit un peu moins qu'au Portugal (14%). Dans tous les futurs Etats membres, l'utilisation relative des sources d'énergie renouvelables a augmenté entre 1995 et l'an 2001, et plus fortement en Lettonie, en Lituanie et en Roumanie. Elle a aussi augmenté en Finlande et en Suède, mais en Autriche et au Portugal, elle a diminué au cours de ces six années.

Les quatre grands piliers de la politique de l'énergie de l'Union européenne -- la sécurité des approvisionnements, l'achèvement du marché intérieur et l'intégration des considérations liées à l'environnement ainsi que la promotion des énergies renouvelables -- peuvent avoir un effet positif sur la cohésion. En réduisant la quantité d'énergie consommée par unité de produit et en ayant davantage recours aux énergies renouvelables, tous les Etats membres peuvent diminuer leur dépendance par rapport aux importations et éviter ainsi les ruptures potentielles de leurs économies en cas de choc externe frappant les approvisionnements (tel qu'une brusque hausse du prix du pétrole). Le développement des énergies renouvelables peut aussi, s'il est soigneusement planifié, atténuer les effets dommageables de la production d'énergie sur l'environnement (bien qu'il y ait de plus en plus de préoccupations en ce qui concerne les dommages écologiques créés par les systèmes hydroélectriques) et offrir une solution efficace par rapport aux coûts tout particulièrement pour les régions périphériques.

Autres infrastructures visant à améliorer l'attrait des régions

L'importance des infrastructures sociales, y compris notamment les écoles, les établissements universitaires et les hôpitaux, ne devrait pas être sous-estimée en tant que facteur influant sur la compétitivité régionale. La disponibilité d'infrastructures sociales de haute qualité peut influencer les décisions de localisation des investissements et d'établissement d'entreprises, surtout dans les cas où les personnes concernées ont un large pouvoir discrétionnaire quant à l'endroit où ils vivent et travaillent et peuvent donc faire entrer en ligne de compte leurs préférences personnelles et leurs intérêts familiaux. Ces infrastructures deviennent ainsi un pan important de la politique de développement des régions qui cherchent à attirer des activités de haute valeur ajoutée fondées sur le savoir.

Les infrastructures sociales sont aussi importantes pour la conservation de la population. De bonnes écoles déterminent de plus en plus souvent les endroits où les gens choisissent de vivre, comme en témoignent les écarts des prix fonciers. Par ailleurs, la disponibilité de crèches est un facteur clé pour déterminer si de nombreuses femmes avec de jeunes enfants pourront ou non poursuivre des carrières professionnelles, et elle explique en partie le faible taux d'emploi des femmes dans certaines parties de l'Union européenne, notamment dans les parties les moins prospères, ainsi que les taux élevés d'emploi à temps partiel ailleurs. [26] La fourniture de telles installations peut contribuer à éviter que les gens ne quittent certaines des régions relativement périphériques et rurales où la création d'emplois pour les femmes a été identifiée comme l'une des voies encourageant les personnes à rester sur place.

[26] Les Lignes directrices de la Stratégie européenne pour l'emploi recommandent qu'il y ait un nombre suffisant de places dans les crèches et les écoles maternelles et que celles-ci soient localisées en des lieux pertinents de sorte que toutes les femmes désireuses de travailler puissent le faire.

A cet égard, les résultats du premier Audit urbain conduit dans cinquante-huit villes européennes, qui comptent ensemble en moyenne 15% de la population des pays où elles sont situées, révèlent que les villes des régions les plus prospères tendent à avoir un plus grand nombre de places de crèche ouvertes par jour par habitant que celles des régions les moins prospères.

Pour les personnes âgées, il est crucial d'avoir accès à de bonnes installations de soins à mesure qu'elles vieillissent. Pour certaines, la disponibilité des soins peut déterminer si elles passeront leurs vieux jours là où elles ont vécu ou ailleurs. Dans le même temps, de bonnes installations de soins sont importantes dans les régions touristiques, surtout dans celles du sud de l'Europe avec des climats chauds, qui cherchent à attirer le nombre croissant de retraités qui prennent des vacances prolongées ou plus fréquentes et dont le choix quant à leur destination est influencé par les soins disponibles.

Il est donc de quelque importance à cet égard qu'avec un nombre similaire de médecins, d'infirmières et d'autres praticiens médicaux par habitant au sud et au nord de l'Union européenne, il tend à y avoir au sud moins de lits d'hôpital par rapport à la population.

Alors qu'en Allemagne et en France il y a 8 à 9 lits pour 1000 habitants, la moyenne est de 5 en Grèce et encore moins dans les zones touristiques, le chiffre tombant à 3 dans la Grèce centrale et le Péloponnèse et en dessous de 2 dans la région de Sterea Ellada. De même, au Portugal, la moyenne est de 4 lits pour 1000 habitants, mais de 2,5 seulement dans l'Alentejo et de 2 dans l'Algarve. En Espagne, où le nombre moyen est aussi de 4 lits pour 1000 habitants, il n'est que de 3 à Valence et en Andalousie, et en Italie, il y a moins de lits d'hôpital en Campanie, dans la Basilicate et en Sicile (autour de 4 pour 1000 habitants) que dans les régions du nord (plus de 5 pour 1000 habitants dans la plupart des cas).

En Italie, notamment, cette différence reflète en partie la structure par âge de la population régionale et le fait que les personnes âgées, qui imposent des exigences disproportionnées au système de santé, représentent une fraction beaucoup plus petite de la population au sud qu'au nord. [27] Par ailleurs, les chiffres sous-estiment presque certainement l'écart entre les régions du sud et celles du nord à cet égard, compte tenu du fait que la population habitant dans les premières est augmentée fortement par des touristes pendant une bonne partie de l'année.

[27] Voir la Deuxième partie ci-dessous.

Dans les futurs Etats membres, la situation est nettement plus favorable. Non seulement le nombre de médecins, d'infirmières et d'autres professionnels de la santé est équivalent à celui de l'Union européenne des Quinze par rapport au nombre d'habitants ou est même plus élevé, mais à l'exception de Chypre (4 lits pour 1000 habitants), le nombre de lits d'hôpital est aussi assez élevé. Ainsi, en République tchèque, on compte environ 11 lits pour 1000 habitants, plus que dans presque toutes les parties de l'Union européenne des Quinze, et en Lituanie et en Lettonie environ 9, soit plus qu'en Allemagne ou en France, tandis que les pays avec les chiffres les plus faibles, la Pologne et l'Estonie, ont encore autour de 7 lits pour 1000 habitants, ce qui dépasse la moyenne de l'Union européenne.

Les infrastructures sociales, à côté de l'état de l'environnement, sont un facteur clé de la qualité de vie dans une région et sont tout aussi importantes que les systèmes de transport et d'autres formes d'infrastructures plus traditionnelles pour la compétitivité régionale.

Les ressources humaines

La Stratégie européenne pour l'emploi lancée en 1997 semble avoir contribué à accroître la fermeté de l'emploi dans une époque de ralentissement économique. Entre 1999 et 2002, les effectifs employés se ont accrus de 6 millions et le chômage de longue durée est passé de 4% de la population active à 3%. Cependant, si de notables améliorations sont intervenues dans le fonctionnement des marches du travail de l'Union européenne, d'importantes faiblesses structurelles subsistent dans les Etats membres actuels et futurs.

L'éducation prend une importance croissante

Les niveaux d'instruction jouent un rôle majeur pour déterminer les résultats économiques et la compétitivité de l'économie européenne. [28] Ils sont aussi de première importance pour déterminer les possibilités d'emploi offertes aux individus. Cela vaut non seulement pour l'éventail des emplois disponibles pour les individus mais plus fondamentalement pour leur capacité à trouver un emploi quel qu'il soit. Ceux qui ont un diplôme universitaire ou équivalent ont plus de chances de trouver un emploi que les diplômés de l'enseignement secondaire qui ont eux-mêmes plus de chances d'être employés que ceux qui n'ont qu'une éducation élémentaire. Cette tendance, qui ne peut que se renforcer avec le développement continu de l'économie fondée sur le savoir dans les années à venir, est très visible dans les Etats membres actuels de l'Union européenne, surtout pour les femmes. Mais elle est encore plus prononcée dans les futurs Etats membres à la fois pour les hommes et les femmes.

[28] Voir L'emploi en Europe 2002, pages 115-133.

Alors que près de 86% des hommes âgés de 15 à 64 ans ayant une éducation supérieure travaillaient dans les futurs Etats membres pris ensemble en 2002, le chiffre de ceux qui avaient un diplôme du deuxième cycle de l'enseignement secondaire était de 74% et celui de ceux qui avaient suivi seulement l'enseignement obligatoire s'élevait à 51%. Dans le cas des femmes, 79% de celles qui avaient reçu une éducation supérieure travaillaient, contre 61% de celles sortant du deuxième cycle de l'enseignement secondaire et 38% seulement de celles ayant un niveau d'instruction moindre.

Des différences similaires sont manifestes au niveau régional mais plus prononcées. L'écart des taux d'emploi entre ceux qui ont un niveau d'instruction élevé et ceux qui ont un faible niveau d'instruction tend à être plus large dans les régions où le taux d'emploi global est relativement bas que dans les régions où il est plus élevé. Ainsi, les gens qui ont un faible niveau d'instruction ont une probabilité beaucoup plus forte que ceux qui ont un niveau d'instruction plus élevé d'être sans emploi s'ils vivent dans des régions où l'emploi est faible.

Les niveaux d'instruction dans les futurs Etats membres se comparent favorablement à ceux des Etats membres actuels de l'Union européenne...

Selon les dernières données (2002), environ 78% de la population âgée de 15 à 64 ans dans les futurs Etats membres avaient au moins un niveau d'instruction correspondant au second cycle de l'enseignement secondaire. La proportion varie d'un peu plus de 70% en Bulgarie et en Roumanie à plus de 85% en République tchèque et en Slovaquie, soit un taux bien supérieur à la moyenne de l'Union européenne (64%) et encore plus au dessus de la moyenne des actuelles régions d'Objectif 1 (autour de 40% dans ces régions en Espagne et en Italie et tout juste 20% au Portugal). La seule exception est constituée par les nouveaux Länder allemands, où la proportion dépasse 90%, taux supérieur à celui du reste du pays, et est plus proche de celle des futurs Etats membres que de l'Union européenne, ce qui reflète leur récente histoire commune.

Mais on peut s'interroger sur le fait de savoir si le second cycle de l'enseignement secondaire et la formation professionnelle initiale dans les futurs Etats membres équipent les jeunes de façon adaptée aux besoins du marché du travail ou de façon à pouvoir s'adapter si les besoins changent. En particulier, les programmes et les structures de l'enseignement dans ces pays ne semblent pas bien adaptés à l'économie moderne. A quelques exceptions près, ils tendent à avoir des cotations assez médiocres dans les tests internationaux concernant la maîtrise de la langue et du calcul (Carte 1.9)

... mais moins pour l'enseignement supérieur

La proportion de la population qui atteint l'enseignement supérieur tend à être basse dans les régions d'Objectif 1 de l'Union européenne. Dans tous les pays, sauf l'Allemagne où les nouveaux Länder ont des niveaux d'instruction particulièrement élevés, la proportion moyenne des titulaires d'un diplôme universitaire ou équivalent est plus faible dans les régions d'Objectif 1 que dans les autres. En Grèce et au Portugal, où toutes les régions relèvent de l'Objectif 1, la proportion est inférieure à la moyenne de l'Union. En outre, si les niveaux d'instruction paraissent généralement s'améliorer, dans la mesure où plus de jeunes bénéficient d'une instruction supérieure que leurs aînés, il n'y a guère de signes que l'écart se resserre entre les régions d'Objectif 1 et les autres.

Le nombre relatif de personnes en âge de travailler ayant bénéficié d'une éducation supérieure est aussi relativement faible dans les futurs Etats membres. Globalement, seulement 14% des personnes âgées de 25 à 64 ans sont titulaires d'un diplôme universitaire ou équivalent, soit un taux nettement inférieur à celui de l'Union européenne (22%). C'est seulement en Estonie et en Lituanie que les chiffres dépassent la moyenne de l'Union. En République tchèque et en Slovaquie ainsi qu'en Pologne et en Roumanie, la proportion tournait autour de 10-12% seulement. Néanmoins, ce chiffre est encore supérieur à celui du Portugal et des régions d'Objectif 1 d'Italie.

Dans la plupart des futurs Etats membres, les seules exceptions étant les trois Etats baltes, une plus faible proportion des femmes âgées de 25 à 64 ans a un niveau d'instruction correspondant au second cycle de l'enseignement secondaire que pour les hommes, mais plus de femmes ont un niveau d'instruction correspondant à l'enseignement supérieur. A l'intérieur de l'Union européenne, les femmes de cette classe d'âge tendent à avoir des qualifications plus faibles que les hommes -- mais non au Portugal. Toutefois, la situation change rapidement dans la mesure où plus de filles que de garçons poursuivent leur scolarité au delà de l'enseignement élémentaire chez les jeunes et vont ensuite à l'université. S'il y a eu une augmentation au fil du temps des effectifs acquérant des qualifications correspondant à l'enseignement supérieur dans les futurs Etats membres, la proportion des jeunes âgés de 25 à 29 ans ayant un diplôme universitaire ou équivalent (17%) reste nettement inférieure à celle de l'Union européenne (27%).

Les niveaux d'instruction varient entre les régions des futurs Etats membres comme au sein de l'actuelle Union européenne. Généralement, ces niveaux sont en moyenne nettement supérieurs dans les régions où sont situées les capitales à ceux du reste du pays et, dans une certaine mesure, supérieurs dans les régions relativement prospères à ceux des régions moins prospères.

Les régions moins prospères ont un taux plus élevé de sortie prématurée du système scolaire

Nettement plus de jeunes quittent le système scolaire avec seulement une éducation élémentaire dans les régions d'Objectif 1 que dans les autres parties de l'Union européenne. En 2002, environ 26% des jeunes âgés de 18 à 24 ans dans les régions d'Objectif 1 n'avaient pas de qualifications au delà de l'enseignement élémentaire et ne fréquentaient plus le système scolaire ou un établissement de formation professionnelle. Cette proportion était le double de celle des autres régions de l'Union. Bien que nombre d'entre eux travaillassent, il est probable qu'ils trouveront de plus en plus difficilement un emploi dans l'économie fondée sur le savoir lorsqu'ils prendront de l'âge et les exigences en matière d'instruction augmenteront. La réduction du nombre de ces personnes dans les régions d'Objectif 1 peut donc fournir une contribution importante non seulement pour réduire les disparités d'emploi entre régions mais aussi pour renforcer leurs perspectives de développement [29] (Carte A1.8).

[29] L'objectif fixé au Sommet de Lisbonne est de réduire de moitié, d'ici 2010, la proportion des jeunes de 18 à 24 ans ayant un bas niveau d'instruction qui ne suivent pas de formation professionnelle.

Dans les futurs Etats membres, le taux de sorties prématurées du système scolaire est, pour la plupart, plus faible que dans l'Union européenne des Quinze. C'est seulement en Bulgarie, en Lettonie et en Roumanie que la proportion des jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant qu'une instruction de base et ne suivant plus aucun cursus scolaire ou de formation professionnelle est supérieure à la moyenne de l'Union européenne (autour de 20% ou juste au dessus dans les trois cas), mais elle reste là encore inférieure à la moyenne des régions d'Objectif 1. En Hongrie, elle se situe autour de 12%, en Pologne autour de 8% et en République tchèque, en Slovaquie et en Slovénie, autour de 5% seulement.

L'apprentissage tout au long de la vie

La capacité de la main-d'oeuvre et des entreprises à s'adapter aux changements de la situation du marché est un facteur clé de la compétitivité régionale. Cela exige un accès à la formation afin d'actualiser et d'étendre les qualifications. Une formation professionnelle continue a donc autant d'importance, à la fois pour les perspectives de carrière des individus et pour la compétitivité des économies, que l'enseignement initial.

Le nombre relatif des personnes employées qui participent à une formation continue est très inférieur dans les pays de la cohésion, sauf l'Irlande, à celui du reste de l'Union européenne, selon les dernières données disponibles [30]. En Espagne, la proportion était seulement d'environ 25% en 1999 contre une moyenne de l'Union de 40%, alors qu'au Portugal elle atteignait 17% et en Grèce tout juste 15%. (Ces chiffres, il faut le souligner, ne couvrent que l'économie des entreprises et excluent l'administration publique, les services collectifs locaux et l'agriculture.) (Graphique 1.13).

[30] L'enquête d'Eurostat sur la formation professionnelle continue en 2002.

Dans les futurs Etats membres, la formation continue est particulièrement importante compte tenu de la restructuration de l'économie et de l'apparente étroitesse du système d'enseignement et de formation professionnelle initial. Malgré la proportion relativement forte de jeunes obtenant des qualifications correspondant au second cycle de l'enseignement secondaire, la plupart d'entre eux tendent à être formés pour une profession particulière qui ne préserve pas forcément leur avenir à long terme sur le marché du travail lorsque la demande de qualifications changera.

Cependant, la participation à la formation continue semble le plus souvent nettement plus faible dans les futurs Etats membres que dans l'Union européenne. En moyenne, 17% seulement des effectifs employés dans l'économie des entreprises recevait une forme ou une autre de formation professionnelle en 1999, soit une proportion inférieure à la moitié de la moyenne de l'Union européenne. Elle était toutefois similaire à celle du Portugal et un peu plus élevée que celle de la Grèce. C'est seulement en République tchèque que la proportion des personnes suivant une formation professionnelle continue était supérieure à la moyenne de l'Union européenne, et encore de peu (42%). Dans les autres futurs Etats membres, en dehors de la Slovénie (32%), la proportion était inférieure à 20%.

Il est donc clair qu'il faut développer la formation continue dans ces pays et offrir un accès beaucoup plus large à l'apprentissage tout au long de la vie. La principale difficulté est de trouver les moyens financiers que cela exige.

La participation des femmes au marché du travail

On est loin d'avoir épuisé le potentiel de contribution des femmes à l'activité économique au sein de l'Union européenne. Alors que le taux d'emploi des femmes est supérieur à l'objectif de Lisbonne de 60% aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Autriche et dans les pays nordiques, il est très inférieur en Espagne, en Grèce et en Italie. Les femmes sont moins bien payées que les hommes pour un travail équivalent. L'écart de salaire entre les sexes est resté de 16% depuis 1998. La ségrégation sexuelle sur le marché du travail subsiste, beaucoup plus d'hommes que de femmes occupant des positions de cadre ou de cadre supérieur. Les modalités d'organisation du travail sont un des grands facteurs qui expliquent le faible taux d'activité des femmes. En outre, près du tiers des femmes occupant un emploi travaillent à temps partiel contre moins de 5% pour les hommes, et beaucoup le font faute d'installations de garde d'enfants.

Dans tous les nouveaux Etats membres, la participation des femmes au marché du travail a diminué de façon significative pendant les premières années de la transition. En 2002, à Chypre et en Slovénie, le taux d'emploi des femmes était de peu inférieur à l'objectif de Lisbonne tandis qu'en Pologne, le chiffre n'était que de 47% et à Malte de tout juste 32%.

La prévention du chômage et les mesures actives sur le marché du travail

Des mesures préventives et des mesures actives sur le marché du travail sont essentielles si l'on veut exploiter pleinement le potentiel de la population active dans l'Union européenne. Dans de nombreux Etats membres, des actions ont été engagées pour que toute personne entrant en chômage reçoive une aide individuelle à la recherche d'emploi et une orientation très tôt. De fait, il existe une tendance générale à une augmentation de l'aide personnalisée et une amélioration de l'efficacité des programmes grâce à une identification des besoins des demandeurs d'emploi et à la préférence donnée à des actions taillées sur mesure par rapport à des mesures générales.

Des efforts sont aussi déployés pour garantir que les jeunes aient accès à une formation, une expérience de travail ou une autre mesure visant à améliorer leur aptitude à tenir un emploi avant qu'ils soient au chômage depuis plus de six mois. Dans le cas des personnes de plus de 24 ans, la limite est de douze mois. Cependant, trop peu d'attention est prêtée aux personnes inactives, par opposition aux personnes enregistrées comme chômeurs, ce qui peut notamment limiter l'accès des femmes aux programmes relatifs au marché du travail.

Il subsiste aussi des différences dans l'efficacité des mesures actives concernant le marché du travail entre les différentes partie de l'Union, et ces mesures doivent être renforcées tout particulièrement dans les régions où le chômage est élevé et où une restructuration est nécessaire.

Ce besoin s'étend aux nouveaux Etats membres, dont les dépenses consacrées à des mesures actives semblent faibles compte tenu de leur chômage élevé - et de leur chômage de longue durée - même par rapport à la Grèce et au Portugal où ces dépenses sont les plus basses dans l'Union.

Les principaux défis auxquels il convient de s'attaquer à l'avenir pour atteindre les objectifs fixés pour l'emploi à Lisbonne et pour accroître la productivité sont les suivants :

- promouvoir l'adaptabilité des travailleurs et des entreprises en augmentant leur capacité à anticiper, stimuler et absorber le changement ;

- accroître le taux d'activité et faire du travail une réelle option pour tous, surtout au vu du déclin de la population en âge de travailler qui se profile, en supprimant les obstacles à l'entrée sur le marché du travail, en accroissant la capacité à tenir un emploi et en prévenant le chômage, en rendant plus attractives les modalités d'organisation du travail et en veillant à ce que le travail soit correctement rémunéré ;

- investir davantage et plus efficacement dans le capital humain, afin de garantir notamment que les travailleurs peu qualifiés puissent acquérir de nouvelles compétences ou les mettre à jour de sorte qu'ils puissent conserver leur emploi et progresser, afin d'élever les niveaux d'instruction et la participation des individus à la formation pendant leur vie professionnelle de sorte que l'apprentissage tout au long de la vie devienne une réalité.

L'innovation et l'économie fondée sur le savoir

Le savoir et l'accès à celui-ci sont devenus la force motrice de la croissance dans les économies avancées telles que l'Union européenne. Bien plus que les ressources naturelles ou la capacité d'exploiter une main-d'oeuvre abondante peu coûteuse, le savoir faire et le capital intellectuel sont devenus les déterminants majeurs de la compétitivité économique puisque c'est par ces éléments que les économies peuvent non seulement accroître leur productivité mais aussi développer de nouveaux produits.

Ainsi, l'innovation est la clé pour maintenir et renforcer la compétitivité, qui est à son tour essentielle pour assurer un développement économique soutenu. Toutefois, la capacité d'innover varie fortement entre les régions de l'Union européenne et ce sera encore plus vrai après l'élargissement. Cela reflète des différences similaires dans l'accès au savoir et dans la capacité de l'exploiter. A moins de réduire ces différences, il sera difficile voire impossible de réaliser l'objectif de Lisbonne qui veut que l'Union européenne devienne l'économie fondée sur le savoir la plus dynamique du monde.

La difficulté à laquelle se heurte l'intention des décideurs de réduire l'écart d'innovation est qu'il faut mesurer à la fois les facteurs qui lui donnent naissance et leur effet sur la compétitivité. Les indicateurs disponibles sont partiels et doivent être complétés par des informations plus qualitatives sur la situation régionale, les diverses parties impliquées dans les activités d'innovation -- instituts de recherche, entreprises et autorités publiques -- et les relations qu'elles entretiennent.

Plusieurs indicateurs sont présentés ci-dessous. Le tableau qu'ils révèlent n'est pas nouveau, mais confirme l'ampleur du désavantage relatif de certaines régions des futurs Etats membres et de celles actuellement désignées comme régions d'Objectif 1.

Les activités de R&D et de haute technologie sont fortement concentrées dans les régions du coeur de l'actuelle Union européenne. En 1999, tout juste huit régions de l'actuelle Union européenne entraient pour plus du quart dans les dépenses totales de R&D de l'Union et trente y entraient pour environ la moitié. Comme on pouvait s'y attendre, il existe une concentration similaire pour les brevets -- un indicateur, même s'il est partiel, du produit issu de l'innovation -- avec la moitié de toutes les demandes concernant la haute technologie effectuées à l'Office des brevets de l'Union européenne provenant tout juste de treize régions centrales (Carte A1.9).

Il existe des disparités encore plus grandes entre régions pour les dépenses de R&D des entreprises, ce qui est peut-être encore plus pertinent pour évaluer la contribution potentielle de l'effort d'innovation à la compétitivité. Si les dépenses moyennes de R&D des entreprises se montaient à 1,7% du PIB en Allemagne, à 2,2% en Finlande et à 2,7% en Suède, le chiffre était inférieur au dixième de ces taux, avec moins de 0,2% du PIB régional, dans toutes les régions de Grèce et du Portugal en dehors de Lisbonne, de l'Attique et du Péloponnèse. Dans les régions d'Objectif 1 de l'Union européenne prises globalement, les dépenses des entreprises s'élevaient à moins de 0,3% du PIB, soit un peu plus du cinquième du niveau moyen de l'Union (1,3%) (Carte 1.10).

Les dépenses publiques de R&D sont beaucoup plus proches entre régions. Néanmoins, elles étaient encore un peu plus faibles par rapport au PIB dans les régions d'Objectif 1 en 1999 que dans les autres régions (entre 0,15% en Espagne et en Grèce et 0,21% au Portugal contre une moyenne de l'Union de 0,27% en 1999) et, par suite, ne commencent pas à compenser les différences béantes dans les dépenses des entreprises. Cela vaut aussi, dans une large mesure, pour les dépenses de l'enseignement supérieur, qui étaient à peu près les mêmes dans les régions d'Objectif 1 que dans les autres (avec environ 0,4% du PIB).

S'il y a eu une certaine augmentation des dépenses de R&D des entreprises dans les régions d'Objectif 1 entre 1995 et 1999, elle a été relativement plus faible par rapport au PIB dans les régions d'Objectif 1 que la croissance enregistrée dans les autres régions (quoique les dépenses aient plus augmenté en pourcentage dans les premières que dans les secondes). Dans le même temps, les dépenses publiques ont augmenté par rapport au PIB dans les régions d'Objectif 1 alors qu'elles diminuaient dans les autres.

...les aides d'Etat amplifient les disparités entre Etats membres...

Il importe de mettre en lumière les différents niveaux d'aide que les Etats membres procurent aux entreprises sous forme d'aides d'Etat à la R&D. [31] Dans les pays relativement prospères, à quelques exceptions notables près, les pouvoirs publics accordent une aide plus importante aux dépenses effectuées par les entreprises que dans les régions relativement moins prospères.

[31] Une aide d'Etat consiste en un transfert direct aux entreprises sous la forme de subventions, d'exemptions fiscales, de participation au capital, de prêts à des conditions de faveur, de différés d'impôt et de garanties, calculé de façon à harmoniser les données de la composante formée par l'aide d'Etat dans un indicateur commun comparable d'un pays à l'autre.

Selon les toutes dernières données, l'ampleur de l'aide allait de bien plus de 300 euros par personne employée dans l'industrie manufacturière en Finlande et en Autriche à seulement 28 euros au Portugal et tout juste 12 euros en Grèce (Tableau A1.9).

La petite taille des firmes sape plus encore la capacité d'innovation des régions relativement faibles

Dans les régions relativement moins favorisées, les entreprises souffrent d'être isolées des meilleurs réseaux internationaux de R&D et de centres de recherche qui développent de nouvelles technologies. [32] Dans ces régions, les PME, en particulier, éprouvent des difficultés à connaître les tous derniers développements technologiques et à savoir comment les utiliser, ainsi qu'à nouer des contacts avec des partenaires pertinents ailleurs.

[32] La dimension régionale de l'espace européen de la recherche, COM (2001) 549 Final.

Comme l'ont montré de récentes études empiriques de l'OCDE, l'innovation dans les produits est principalement un processus collectif, qui implique une interaction entre entreprises et entre celles-ci et les instituts de recherche qui constituent la base de savoir au niveau régional. Les entreprises situées dans les régions relativement faibles sont souvent sans contact avec d'autres entreprises et avec les instituts de recherche et par suite innovent moins que celles qui sont situées ailleurs. [33]

[33] Selon une récente étude en Grèce, en Espagne et au Portugal, la plupart des chefs d'entreprise considéraient que les technologies avancées dont ils pourraient avoir besoin étaient plus facilement disponibles ailleurs que dans leur propre pays.

L'activité de R&D tend à varier avec la taille des firmes, notamment dans l'industrie manufacturière. Les régions où il y une forte concentration d'emploi dans de petites firmes du secteur manufacturier, qui se situent principalement dans le sud de l'Union européenne, tendent à avoir de faibles niveaux de dépenses de R&D. En l'an 2000, la part de l'emploi du secteur manufacturier prise par les firmes comptant moins de 50 employés était de 47% au Portugal, 53% en Espagne et 56% en Italie (il n'y a pas de données disponibles pour la Grèce) contre seulement 27% dans le reste de l'Union. En outre, au sein de ces pays, la part de l'emploi dans de petites firmes est encore plus grande dans les régions relativement faibles -- plus de 60% dans les régions d'Objectif 1 du sud de l'Italie et 65% dans les régions d'Objectif 1 espagnoles, selon les estimations. [34]

[34] Estimations fondées sur les données de l'Enquête sur les forces de travail relatives à la taille de l'unité locale qui sont alignées avec les données des Statistiques structurelles sur les entreprises relatives à la taille de l'entreprise.

Cette disparité dans la taille des firmes entre les régions est tout aussi manifeste dans le reste de l'Union européenne. En Allemagne, par exemple, les petites entreprises entrent pour le tiers des emplois de l'industrie manufacturière dans les nouveaux Länder contre 20% dans le reste du pays.

A la différence des grandes firmes, qui ont généralement une capacité de recherche interne, les PME dépendent largement de leur capacité à accéder à la technologie et au savoir faire extérieurs, surtout dans leur voisinage immédiat. Selon une enquête récente, les dirigeants de PME donnent beaucoup plus de valeur à l'acquisition d'équipements avancés et à la coopération avec les fournisseurs et les clients, considérées comme les deux voies les plus importantes d'accès aux nouvelles technologies, qu'à la réalisation de R&D à l'intérieur de l'entreprise. [35] De plus, deux dirigeants interrogés sur trois dans l'Union européenne considéraient le travail en réseau, sous la forme du développement conjoint de nouveaux produits, du partage de savoir entre entreprises, etc., comme important ou très important pour l'innovation.

[35] Innobaromètre 2001, Flash Eurobaromètre 100, 2002.

La structure de l'activité économique tend aussi à jouer à l'encontre des régions relativement faibles. Pour la plupart, l'industrie de haute technologie et les services aux entreprises à forte intensité de savoir sont concentrés dans les régions du coeur de l'Union, ce qui tend par soi-même à accroître l'activité d'innovation, parce que davantage d'argent est dépensé en R&D dans ces activités que dans des secteurs plus fondamentaux dont les effectifs employés sont concentrés dans les régions relativement moins favorisées (Carte 1.11).

De plus, la croissance de l'emploi dans l'Union européenne tend à se concentrer dans les activités à forte intensité de savoir, ce qui signifie que les régions où ces activités sont concentrées ont non seulement plus de chances de faire des gains de compétitivité mais sont aussi mieux placées pour créer de nouveaux emplois. Avec le temps, cela pourrait conduire à une concentration accrue de ces activités dans les régions relativement fortes et creuser les disparités entre ces régions et les autres. [36]

[36] Voir Productivité : la clé de la compétitivité des économies et entreprises européennes, COM(2002) 262 Final, qui montre que la création nette d'emplois a été concentrée dans les secteurs de la haute technologie et de l'enseignement supérieur à l'intérieur de l'Union européenne entre 1995 et l'an 2000, page 13.

L'activité d'innovation dans les futurs Etats membres

Dans les futurs Etats membres, les dépenses de R&D par rapport au PIB sont beaucoup plus faibles que dans la plupart des Etats membres actuels de l'Union européenne mais un peu plus faibles seulement que dans les régions d'Objectif 1. En 2001, les dépenses se montaient en moyenne à moins de 1% du PIB (0,8%), soit moins de la moitié de la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Les dépenses des entreprises ne représentaient que 45% de ce montant, soit moins que dans l'Union (65%), alors que le reste était partagé de manière relativement égale entre le secteur public et l'enseignement supérieur.

Les dépenses de R&D des entreprises par rapport au PIB dans les futurs Etats membres n'atteignaient donc en moyenne qu'environ le tiers du niveau moyen dans l'Union européenne mais elles étaient légèrement supérieures à celles des régions d'Objectif 1 prises globalement. Les dépenses publiques par rapport au PIB dans les futurs Etats membres étaient voisines de la moyenne de l'Union européenne et des régions d'Objectif 1, mais les dépenses de R&D de l'enseignement supérieur n'étaient égales qu'à environ la moitié de la moyenne de l'Union européenne et des régions d'Objectif 1.

Il y avait moins d'écart de dépenses entre les futurs Etats membres qu'au sein de l'actuelle Union européenne. En raison de leur prospérité relative, la République tchèque et la Slovénie avaient les dépenses les plus élevées, mais elles ne se montaient qu'à environ 1,5% du PIB, soit moins que dans la plupart des Etats membres mais plus que dans les quatre pays de la cohésion et l'Italie. La Bulgarie, la Roumanie et la Lettonie avaient les niveaux les plus faibles, avec environ 0,5% du PIB, soit un niveau proche de celui du Portugal mais légèrement inférieur à celui de la Grèce. Dans les autres pays, les dépenses étaient proches de celles des régions actuelles d'Objectif 1 en dehors de l'Allemagne.

Comme dans l'Union européenne, la principale raison des écarts dans la dépense globale de R&D tient à la différence dans les dépenses des entreprises. Si celles-ci représentaient 60% de la dépense totale en République tchèque et en Slovénie, elles n'entraient que pour 40% ou moins dans les dépenses de six des autres huit pays.

A nouveau comme dans l'Union européenne, il y a eu peu de changements dans le niveau des dépenses de R&D par rapport au PIB dans les futurs Etats membres pris ensemble au cours de la seconde moitié des années quatre-vingt-dix. Globalement, il y a eu une légère baisse et la part des dépenses des entreprises a diminué et non augmenté comme dans l'Union européenne. Ce n'est qu'en République tchèque, en Hongrie et en Lituanie que la dépense globale de R&D a augmenté par rapport au PIB entre 1995 et 2001. En Roumanie et en Slovaquie, elle a fortement diminué.

La R&D est concentrée dans les régions les plus prospères tout comme dans l'Union européenne des Quinze

Comme dans l'Union européenne, les dépenses de R&D ont tendance à intervenir de façon disproportionnée dans les régions les plus prospères au sein de chacun des futurs Etats membres. Cela est particulièrement manifeste en Bulgarie, où 80% des dépenses totales sont effectuées dans le Yugozapaden où est située Sofia. C'est presque aussi manifeste en Hongrie et en République tchèque, dans lesquelles plus de 60% des dépenses sont intervenues dans la capitale et les alentours. De fait, le niveau des dépenses par rapport au PIB s'élève à Prague et dans la région environnante de Stiední echy prises ensemble à près de 2,5%, chiffre nettement supérieur à celui de toutes les régions espagnoles ou italiennes et supérieur à celui de toutes les régions françaises en dehors de l'Ile-de-France et de Midi-Pyrénées. De même, en Pologne, les dépenses effectuées dans la région de Mazowieckie, où est située Varsovie, se montaient à environ 1,5% du PIB, soit deux fois plus que dans toutes les autres régions polonaises sauf une (Malopolskie).

Cependant, la concentration relative des dépenses dans les régions les plus prospères doit moins à la localisation des dépenses des entreprises que dans l'Union européenne. (La seule exception est la région de Stiední echy en République tchèque, où le niveau élevé des dépenses est entièrement dû à l'ampleur des dépenses des entreprises.) A Prague, les dépenses des entreprises de R&D par rapport au PIB étaient inférieures à la moyenne nationale et le niveau élevé de la dépense globale était dû aux fortes dépenses du secteur public et des établissements d'enseignement supérieur. De même, en Hongrie et en Pologne, les dépenses publiques de R&D étaient nettement plus importantes dans les régions abritant les capitales qu'ailleurs dans le pays, quoique dans les deux cas, les dépenses des entreprises fussent également fortes, mais à un moindre degré, dans ces régions.

Les NTIC offrent de nouvelles possibilités aux entreprises et aux régions

Les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) ont engendré de nouvelles possibilités et défis pour les entreprises et représentent un nouveau facteur de compétitivité régionale. Pour les régions, les NTIC ont accru le rythme de changement avec des effets potentiels profonds sur les conditions de vie et de travail et sur la répartition territoriale de l'activité économique.

...mais les disparités demeurent en termes d'accès des régions aux NTIC...

Dans une perspective de cohésion, les NTIC semblent offrir des possibilités majeures de réduire la « friction de la distance » et les problèmes d'éloignement dont souffrent de nombreuses régions périphériques et plus encore les régions ultrapériphériques. Dans le même temps, on se préoccupe de plus en plus de la dimension territoriale de ce qui est appelé la « fracture numérique » et on s'inquiète du fait que des restrictions à l'accès aux réseaux des NTIC ou des limitations dans la capacité des entreprises et des ménages d'utiliser les nouvelles technologies puissent contribuer à élargir plutôt qu'à réduire les disparités dans les résultats régionaux.

Si la configuration de développement des différents aspects des NTIC varie, plusieurs disparités régionales sont d'ores et déjà manifestes :

- il existe un clivage nord-sud dans l'actuelle Union européenne dans le développement de la plupart des nouvelles technologies, qui revient en gros à un clivage entre les pays de la cohésion et les autres ;

- il existe un clivage est-ouest entre les Etats membres actuels de l'Union européenne et les futurs Etats membres en ce qui concerne le taux de pénétration de toutes les nouvelles technologies. Cependant, il existe des signes d'un rattrapage, l'adoption de plusieurs technologies clés progressant beaucoup plus rapidement dans les futurs Etats membres que dans l'Union européenne des Quinze ;

- il existe des différences considérables entre futurs Etats membres dans le taux de développement des NTIC, encore que, comme dans l'Union européenne, cela varie selon les aspects. Par exemple, en 2001, le nombre d'usagers d'Internet en Estonie et en Slovénie était à peine inférieur à la moyenne de l'Union européenne mais inférieur au cinquième de cette moyenne en Roumanie ;

- il existe des disparités entre régions au sein des pays, avec, en général, un rythme de développement plus rapide dans les zones métropolitaines, surtout les grandes villes, que dans les autres régions, les régions rurales étant les plus en retard.

En ce qui concerne les télécommunications, le nombre de lignes de téléphone fixe par rapport à la population reste relativement bas dans les pays de la cohésion, en dehors de la Grèce, par rapport au reste de l'Union européenne et n'a guère montré de signes de croissance en termes relatifs. Ainsi, en Espagne et au Portugal, il y avait 44 lignes pour 100 habitants en 2001 contre une moyenne de 55 pour l'Union, alors que les chiffres étaient aussi inférieurs à la moyenne en Irlande (49) et en Italie (47).

Dans les futurs Etats membres, le nombre de lignes fixes est encore plus faible. Si on excepte Chypre et Malte, où le nombre de lignes par rapport à la population se situe autour de la moyenne de l'Union, dans tous les futurs Etats membres, il y avait en moyenne 40 lignes ou moins pour 100 habitants en 2001, le chiffre variant de 40 en Slovénie et 38 en République tchèque à 30 en Pologne, 29 en Slovaquie et seulement 19 en Roumanie. Cependant, contrairement à l'Union européenne, ces chiffres ont fortement augmenté depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, encore que les données empiriques suggèrent que dans plusieurs pays cet accroissement semble s'être arrêté avec le développement de lignes à haut débit et des mobiles (Graphique 1.14).

Le nombre comparativement faible de lignes fixes par rapport à la population dans les Etats membres du sud de l'Union européenne est compensé, dans une certaine mesure, par un plus grand usage des téléphones mobiles. Ainsi, en Italie et au Portugal, le nombre d'abonnements à des services de téléphonie mobile en 2001 dépassait la moyenne de l'Union européenne (84 et 78 pour 100 habitants, respectivement, contre une moyenne de 74). En Espagne, le nombre était identique à la moyenne de l'Union alors qu'en Grèce il était inférieur (68), soit moins que partout ailleurs dans l'Union européenne des Quinze, sauf la France et l'Allemagne.

Dans les futurs Etats membres, le nombre d'abonnements pour des téléphones mobiles par rapport à la population était dans presque tous les cas inférieur à celui de l'Union européenne en 2001. Les deux exceptions étaient la République tchèque, où le nombre par habitant était le même qu'en Grèce (ou en Allemagne), et la Slovénie, où il était identique à celui du Portugal et supérieur à la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Ailleurs, le nombre allait de 54 en Estonie et 49 en Hongrie à 25 en Pologne et tout juste 20 en Bulgarie et en Roumanie. Néanmoins, dans tous les pays, le chiffre augmente constamment.

Si les téléphones mobiles et les services qu'ils rendent ont pris de l'importance en ce qui concerne l'efficacité des entreprises, l'accès à ceux-ci en est venu à être considéré comme acquis même dans les parties les moins développées de l'Union européenne. Ce n'est pas le cas des lignes à large bande, qui peuvent fournir une contribution beaucoup plus grande à l'efficacité des entreprises en procurant, notamment, un accès à haute vitesse à Internet, en permettant le transfert de plus grandes quantités de données et en ouvrant la voie au développement de nouvelles applications en ligne. De plus, l'utilisation de larges bandes peut réduire de façon spectaculaire les coûts de communication, renforçant ainsi l'impulsion donnée à la compétitivité qu'elle implique. Mais l'accès aux réseaux à large bande varie fortement dans l'Union européenne et entre les régions au sein des pays, les régions les moins prospères ayant l'accès le plus réduit, et cela semble devoir durer. Ainsi, aujourd'hui, les réseaux à large bande semblent élargir plutôt que rétrécir la fracture numérique.

Le nombre de lignes à large bande par rapport à la population est, selon les données disponibles les plus récentes (2002), le plus élevé au Danemark et en Belgique, atteignant 7-8 pour 100 habitants, et le plus faible en Grèce et en Irlande, avec moins d'une ligne pour 100 habitants, le chiffre étant à peine plus élevé en Italie et au Portugal. En revanche, en Espagne, il était de 2 pour 100 habitants, soit le même chiffre qu'en France ou au Royaume-Uni. [37]

[37] Données de la Commission, Huitième rapport sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications - Annexe 1, décembre 2002.

Dans les futurs Etats membres, l'accès aux réseaux à large bande est, pour l'essentiel, encore plus limité que dans les pays de la cohésion, les principales exceptions étant l'Estonie et la Slovénie. Comme dans l'Union européenne, la rapidité avec laquelle il est possible d'obtenir l'installation d'une ligne à large bande ou même la capacité d'y avoir accès dépendent de l'endroit où l'on habite, au centre ou à la périphérie. Dans plusieurs des régions les plus reculées, l'accès devrait rester problématique pendant encore un certain temps. [38]

[38] Comme il devient de plus en plus clair qu'il est peu probable que des offres concurrentielles d'ADSL se répandent dans les régions " non rentables " et périphériques de l'Europe, les gouvernements et les autorités régionales sont confrontés au problème de savoir comment garantir que ces régions aient accès aux réseaux à large bande. Quelques commentateurs ont suggéré une technologie sans fil qui offrira une solution pour les régions les plus reculées, puisqu'elle n'implique pas des coûts de construction élevés. Cependant la technologie n'est pas gratuite, parce qu'elle doit être fondée sur des réseaux par satellite ou terrestres, dont les deux comportent des coûts initiaux et d'entretien. Néanmoins, la technologie sans fil offre au moins le potentiel pour resserrer la fracture numérique entre les régions.

La dissémination des lignes à large bande est étroitement liée à l'utilisation d'Internet, qui varie aussi dans l'Union européenne de façon à peu près conforme avec les niveaux de prospérité. En 2002, environ 40% des ménages de l'Union européenne des Quinze avaient accès à Internet. La proportion varie toutefois d'environ 65% au Danemark, aux Pays-Bas et en Suède à environ 30% en Espagne et au Portugal et à seulement 9% en Grèce.

Dans les futurs Etats membres, le nombre de ménages qui ont accès à Internet est généralement inférieur à celui de l'Union européenne des Quinze. Ce n'est qu'en Slovénie que la proportion était proche de la moyenne de l'Union européenne en 2002 (38%), mais à Chypre et à Malte (un peu plus de 30% dans les deux cas), elle est environ la même qu'en Espagne et au Portugal. Dans les autres pays, la proportion va de 21% en Estonie et de 17% en République tchèque à seulement 7% en Lettonie, 4% en Slovaquie et 2% en Bulgarie (il n'y a pas de données pour la Roumanie). Néanmoins, sauf pour le dernier groupe de pays, le chiffre était supérieur à celui de la Grèce (Graphique 1.15).

Ces proportions généralement faibles reflètent pour partie la difficulté technique d'avoir accès à Internet dans ces pays et, à mesure que ces difficultés sont résolues, les proportions augmenteront à coup sûr. Cependant, l'ampleur de la hausse dépendra probablement à la fois de la diffusion des réseaux à large bande et des services disponibles sur Internet. Si la proportion des ménages ayant accès à Internet peut ne pas avoir d'influence directe sur les résultats économiques, elle tend indirectement à refléter à la fois les capacités techniques de la population et leur réceptivité aux nouvelles technologies, qui peuvent toutes deux être importantes pour le développement économique. Néanmoins, c'est l'adoption et l'utilisation d'Internet et d'autres nouvelles technologies par les entreprises qui auront sans doute une influence plus directe sur la compétitivité.

L'accès des entreprises à Internet est, comme on pouvait s'y attendre, bien supérieur à celui des ménages : dans la plupart des Etats membres, presque toutes les firmes au dessus d'une taille minimale y ont accès. En 2002, près de 80% des entreprises de l'Union européenne des Quinze ayant plus de dix employés avaient une connexion à Internet, avec des écarts relativement faibles entre pays. La proportion était ainsi légèrement inférieure à la moyenne de l'Union européenne en Grèce (74%), pays ayant le taux le plus faible de l'Union, et elle se situait autour de la moyenne en Espagne et au Portugal. (Il n'y a pas de données disponibles pour les futurs Etats membres.)

Selon les données de la dernière enquête, [39] la majorité des entreprises de cette taille dispose aussi d'un site web. Toutefois, la proportion de celles qui utilisent Internet pour vendre leurs produits ou services varie plus fortement que les données sur l'accès, moins de 10% vendant en ligne en Espagne, en Grèce et au Portugal contre environ 30% en Allemagne et au Royaume-Uni.

[39] Evaluation comparative des progrès de l'action eEurope, 2002, COM (2002) 62 Final.

Dans les années à venir, il conviendra de veiller plus particulièrement à :

- développer de nouvelles politiques de promotion de l'innovation davantage concentrées sur la fourniture de services collectifs aux entreprises et de services technologiques à des groupes de firmes et susceptibles d'influer sur leur comportement en matière d'innovation, plutôt que d'accorder des subventions directes aux firmes prises individuellement qui ne tendent qu'à réduire les coûts que de façon temporaire ;

- développer de nouvelles politiques pour renforcer la capacité d'innover des PME par l'intermédiaire de réseaux et noyaux d'entreprises et améliorer leurs liens avec la base de connaissances, y compris avec les universités et les centres de recherche ;

- encourager le développement d'un potentiel local de recherche dans les régions relativement faibles et leur capacité à adapter les progrès technologiques réalisés ailleurs aux circonstances et besoins locaux ;

- faciliter l'accès des chercheurs, des entreprises et d'autres acteurs des régions moins favorisées aux réseaux internationaux d'excellence, aux sources de nouvelles technologies et à des partenaires potentiels de R&D.

Le gouvernement régional et la performance des institutions dans la société fondée sur le savoir

- On s'accorde de plus en plus sur le fait qu'une bonne gouvernance et une structure institutionnelle efficace sont une source importante de compétitivité régionale en facilitant la coopération entre les divers acteurs impliqués dans les secteurs public et privé. En particulier, elles peuvent améliorer les processus collectifs d'apprentissage et la création, la diffusion et le transfert du savoir, éléments cruciaux pour l'innovation. En outre, elles peuvent cimenter les réseaux et les partenariats public-privé, stimuler des « noyaux » régionaux fructueux ainsi que des stratégies et politiques régionales d'innovation. Elles sont particulièrement importantes pour les régions relativement moins favorisées qui tendent à avoir un système de gouvernement déficient et une compréhension insuffisante des questions posées par la politique scientifique et technologique mais qui sont confrontées dans le même temps à des changements économiques, technologiques et sociaux importants.

Les données tirées de la recherche et des actions pilotes [40] suggèrent que la politique des pouvoirs publics peut contribuer à une bonne gouvernance, par la promotion de partenariats publics et privés et de réseaux d'entreprises, tout en améliorant la capacité institutionnelle des autorités régionales responsables de l'innovation.

[40] Les Stratégies régionales d'innovation (les RIS) financées par les Fonds structurels.

L'établissement d'un cadre régional pour une coopération entre entreprises a une importance cruciale pour la promotion de l'innovation, notamment dans les PME. Cette coopération et les réseaux formés contribuent à traduire le savoir en possibilités économiques, tout en édifiant des relations entre les gens et les organisations susceptibles d'avoir des effets de catalyse de l'innovation.

L'expérience montre qu'une bonne gouvernance exige le passage d'une démarche traditionnelle du haut vers le bas à une forme beaucoup plus ouverte impliquant toutes les parties pertinentes de la région concernée. Ces partenariats doivent s'étendre à tous les compartiments de la politique pertinents pour le développement économique, scientifique et social (une démarche intégrée) et devraient idéalement fixer un horizon à long terme pour la politique à suivre (une démarche stratégique).

Il est clair que « les avantages comparatifs qui impulsent l'innovation et l'investissement sont autant une caractéristique régionale que nationale. Pour que les régions réussissent, elles doivent exploiter leur propre dosage d'actifs, de compétences et d'idées pour rivaliser sur un marché mondial et développer un potentiel inutilisé. » [41]

[41] Conclusions de la présidence, Rencontre à haut niveau, Martigny, Suisse, juillet 2003.

Les autorités régionales occupent une position stratégique pour ce faire et, en particulier, pour établir des réseaux de coopération public-privé, qui importent pour un développement économique fondé sur le savoir et pour créer un climat propice à une innovation efficace adaptée aux besoins des PME locales. Elles sont bien placées pour coordonner les différents éléments (politiques et institutions) du système régional d'innovation, en partant de l'analyse des besoins de développement des firmes locales et des principaux obstacles qu'elles rencontrent, et en accroissant la prise de conscience de l'importance de l'innovation.

Une politique nationale d'innovation pour les PME est ainsi difficile à mettre en oeuvre en l'absence d'une relation étroite avec les autorités régionales, et d'une connaissance détaillée des acteurs clés impliqués dans la R&D au sein de la région et de la base productive. Dans le même temps, les politiques régionales d'innovation doivent être coordonnées avec les principaux réseaux nationaux et internationaux de R&D, y compris les universités et les centres de recherche.

Par ailleurs, ces politiques ne peuvent être développées efficacement sans la participation directe du secteur privé à la planification et à la mise en oeuvre et sans l'accord et le soutien actif des acteurs impliqués dans la R&D et l'innovation dans la région -- agences semi publiques, centres technologiques, universités et unions professionnelles.

La protection de l'environnement : réaliser les objectifs de Göteborg

En 2001, le Conseil européen de Göteborg a ajouté l'environnement comme troisième pilier à la stratégie de Lisbonne visant le développement économique et social, confirmant ainsi l'engagement envers le développement durable. La politique de l'Union européenne vise donc à créer un « cercle vertueux » dans lequel le développement régional réduit les disparités économiques et sociales tout en améliorant l'environnement.

Mais il existe des différences substantielles entre Etats membres et entre régions en ce qui concerne l'état actuel de l'environnement, la nature et l'ampleur des problèmes qui le menacent et la capacité locale d'y faire face.

Bien que les données soient incomplètes au niveau régional, les indicateurs qui peuvent être construits tendent à montrer qu'il existe une relation positive entre l'état de l'environnement et les résultats économiques et sociaux.

L'eau

L'accès à une eau pure et la préservation d'approvisionnements en eau fraîche sont un facteur de compétitivité régionale. De nombreuses activités économiques, comme l'agriculture, la production d'électricité et le tourisme, consomment de grandes quantités d'eau mais sont en même temps dépendantes à la fois du maintien des approvisionnements et de la préservation de l'environnement pour continuer à fonctionner.

Cependant, l'eau est rare et dans plusieurs régions, la quantité extraite annuellement atteint ou dépasse des niveaux critiques (20% ou plus du total des ressources), et les écosystèmes locaux sont menacés. Une sécheresse périodique, comme pendant l'été 2003, peut aggraver cette pression. Les régions du sud de l'Union européenne, surtout les régions insulaires, tendent à être les plus touchées et plusieurs dépendent dans une grande mesure de l'eau de mer et d'eau importée.

La consommation d'eau est particulièrement forte dans le sud de l'Europe, dans les pays de la cohésion et dans les régions italiennes d'Objectif 1. Dans de nombreuses régions espagnoles et grecques, elle dépasse 270 litres par habitant par jour, ce qui pose un défi majeur aux autorités publiques. Dans les futurs Etats membres, la consommation est généralement inférieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze, mais dans une moindre mesure en Bulgarie et en Roumanie.

La gestion durable de l'utilisation de l'eau doit être fondée sur le principe de la gestion intégrée des bassins fluviaux -- conformément à la Directive cadre sur l'eau -- ce qui signifie de limiter l'extraction en fonction de la disponibilité, en pratiquant des prix raisonnables et en impliquant les individus dans la résolution des problèmes.

A la suite de l'adoption de la Directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires en 1991, des investissements importants ont eu lieu dans l'Union européenne en ce qui concerne la construction et l'entretien d'infrastructures et, par suite, la récupération des eaux usées a fortement augmenté au cours de la dernière décennie. Néanmoins, il existe des différences marquées entre pays et entre régions. La proportion de personnes reliées à des stations d'épuration reste relativement faible dans les régions d'Objectif 1 et les pays de la cohésion, avec environ 50% contre 80-90% dans les pays nordiques. La proportion est aussi relativement faible dans bon nombre des futurs Etats membres.

Les déchets

Chaque année, 1,3 milliards de tonnes de déchets sont engendrées dans l'Union européenne, ce qui donne lieu non seulement à une perte de ressources mais aussi à de graves problèmes d'environnement lorsqu'ils sont éliminés dans des décharges ou brûlés au lieu d'être recyclés, ce que la politique communautaire vise à encourager.

Tandis que l'agriculture et les activités industrielles restent de grands producteurs de déchets, les ordures ménagères ont continué à croître dans l'Union européenne des Quinze au cours des dix dernières années, encore qu'elles aient diminué dans quelques Etats membres.

En moyenne, environ 480 kilogrammes d'ordures ménagères par habitant sont collectés chaque année dans l'Union européenne. Dans les régions d'Objectif 1 prises ensemble, le chiffre est à peu près le même, mais dans les pays de la cohésion, il est nettement plus élevé (550 kilogrammes par habitant). Dans les futurs Etats membres, en revanche, il est plus faible (juste en dessous de 400 kilogrammes), ce qui reflète peut-être leur plus bas niveau de revenu.

La moitié des déchets produits sont jetés dans des décharges dans l'Union européenne, ce qui contribue à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre et autres. Alors que la quantité moyenne de déchets qui est jetée dans des décharges à l'intérieur de l'Union européenne des Quinze est inférieure à 300 kg par habitant, elle se situe autour de 340 kg dans les pays de la cohésion et de 380 kg dans les régions d'Objectif 1 considérées globalement. Les niveaux sont plus élevés dans les futurs Etats membres. Le recyclage, qui est bénéfique pour l'environnement (et peut avoir un effet positif net sur l'emploi et l'activité économique) et qui a été encouragé par plusieurs directives, n'a encore qu'une importance mineure (Carte 1.12). La politique communautaire des déchets est orientée vers la promotion de la prévention, du recyclage et de la réutilisation plutôt que vers une élimination définitive.

Le changement climatique

Le changement climatique est causé par des gaz à effet de serre produits par les activités humaines, dont le plus important provient d'émissions de gaz carbonique dues à la combustion de combustibles fossiles. Parmi les effets les plus visibles du changement de climat on trouve les vagues de chaleur estivales, qui peuvent provoquer des incendies de forêt et dévaster des cultures tout en accroissant les taux de mortalité (l'été 2003 rappelle ces effets de façon convaincante). Il peut aussi accroître la fréquence de changements de temps extrêmes, comme des sécheresses, des inondations et de violentes tempêtes. Les mesures introduites ou proposées au niveau communautaire, comme la Directive sur la prévention et le contrôle intégrés de la pollution (IPPC) et la législation cadre sur les plafonds d'émissions nationales dans l'atmosphère, permettent aux décideurs de tenir compte d'écarts dans les situations locales.

Dix des quinze Etats membres actuels de l'Union européenne sont, s'ils veulent tenir l'engagement pris dans le cadre du protocole de Kyoto, loin d'avoir atteint leur part agréée dans la cible fixée pour les émissions (une réduction des émissions de 8% en 2010 par rapport à 1990). Ils comprennent tous les pays de la cohésion. (En Irlande, en particulier, les émissions étaient en 2001 de 31% plus élevées qu'en 1990, contre une augmentation de 13% autorisée entre 1990 et 2008-2012 - Tableau A1.10.)

Dans les futurs Etats membres, les émissions ont diminué nettement plus que dans l'Union européenne pendant les années quatre-vingt-dix, surtout à cause de l'important déclin des industries lourdes.

Les différences entre pays en ce qui concerne les principales sources des émissions sont révélatrices. Alors que la production d'énergie contribue pour plus de la moitié des émissions totales dans les futurs Etats membres, en raison de leur plus grande dépendance par rapport aux combustibles fossiles, elle contribue pour moins d'un tiers des émissions dans les pays de la cohésion et dans le reste de l'Union européenne. En revanche, les transports entrent pour 21% des émissions à la fois dans les pays de la cohésion et dans l'ensemble de l'Union européenne des Quinze (ce chiffre a augmenté pendant les dix dernières années) mais pour 8% seulement dans les futurs Etats membres, encore que ce pourcentage doive augmenter rapidement avec l'expansion du transport routier et de l'usage de l'automobile (Tableau A1.11).

La biodiversité

Environ les deux tiers des zones humides qui existaient il y a cent ans ont disparu. D'un côté, l'extension des zones urbaines, de l'autre, l'abandon de la terre à la suite de la restructuration économique dans les zones périphériques et les futurs Etats membres, menacent quotidiennement la biodiversité.

Natura 2000 vise à préserver les habitats et la vie des oiseaux en Europe, grâce à l'instauration d'un réseau de zones naturelles protégées, qui comprend plus de 20.000 sites désignés ou proposés. Ils couvrent près de 15% de la superficie terrestre totale de l'Union européenne des Quinze et le nombre des sites augmentera avec l'élargissement.

Les normes environnementales font partie intégrante de la cohésion économique, sociale et territoriale

Différentes normes environnementales peuvent créer de nouvelles lignes de clivage entre les personnes qui vivent dans un environnement sain et propre et celles qui n'y vivent pas. Si ces normes sont respectées, elles peuvent rendre des régions plus attractives pour les investisseurs tout en améliorant la qualité de vie des personnes qui y habitent.

Dans l'Union européenne des Quinze, la priorité a eu tendance à être accordée dans le passé aux objectifs économiques plutôt qu'aux objectifs liés à l'environnement. Bien que l'importance relative accordée à ce dernier ait été très variable, la politique de cohésion a généralement eu plus d'effet sur les indicateurs économiques et sociaux que sur l'environnement.

Néanmoins, la politique de cohésion a aidé les Etats membres les moins prospères à respecter les exigences de l'Union européenne en matière d'environnement (particulièrement en ce qui concerne les directives sur la gestion des déchets, l'approvisionnement en eau et les eaux urbaines résiduaires qui impliquent de grands investissements en infrastructures) et elle pourra continuer à le faire dans les années à venir quand l'attention se concentrera sur la prévention de la pollution atmosphérique. La croissance des transports est particulièrement préoccupante à cet égard, parce qu'à moins d'un passage à des moyens plus respectueux de l'environnement, la croissance économique continuera à s'accompagner d'une augmentation des émissions.

C'est particulièrement pertinent pour les futurs Etats membres, où la demande latente d'automobiles et le mauvais état des chemins de fer menacent d'engendrer une forte croissance de l'usage de la route et des émissions qui en résultent.

Dans les années à venir, il conviendra de prêter une grande attention au développement durable, en veillant plus particulièrement à :

- aider les nouveaux Etats membres à respecter pleinement les acquis, notamment en ce qui concerne les Directives sur la gestion des déchets, les approvisionnements en eau et la qualité de l'air qui impliquent des investissements substantiels ;

- soutenir le développement des éco-industries et l'utilisation de technologies plus propres, surtout dans les PME ;

- réhabiliter les sites industriels en friche au lieu d'en développer de nouveaux en plein champ ;

- fournir des incitations à l'utilisation de méthodes de transport et de véhicules plus propres ainsi qu'à l'utilisation d'une énergie renouvelable ;

- aider les régions les plus exposées aux catastrophes naturelles afin de développer des mesures préventives ;

- stimuler les investissements en promouvant la biodiversité et la protection de la nature ;

- garantir une gestion adéquate de l'eau et des déchets dans les zones souffrant de handicaps géographiques et une protection suffisante de leurs ressources naturelles de façon à améliorer leur attractivité pour le développement des entreprises et les investissements étrangers.

Combien de temps faudra-t-il pour que les futurs Etats membres effectuent leur rattrapage ?

L'ampleur du défi concernant la cohésion que pose l'élargissement peut aussi être illustré par des « scénarios de rattrapage » indiquant le temps qu'il faudra pour que le PIB par habitant des dix nouveaux Etats membres, de la Bulgarie et de la Roumanie atteigne la moyenne de l'Union européenne moyennant des hypothèses simples sur leur taux de croissance par rapport au taux moyen observé dans l'actuelle Union européenne des Quinze.

Deux scénarios sont considérés ici. Dans le premier, la croissance est maintenue dans ces pays à un taux supérieur de 1,5% par an à celui de la moyenne de l'Union européenne des Quinze, ce qui correspond à la moyenne observée au cours des sept années 1995-2002. Dans le second, la croissance est maintenue à un taux supérieur de 2,5% par an à la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Les deux scénarios partent de la dernière prévision du PIB par habitant dans les différents pays en 2004.

Si dans tous les pays la croissance pouvait rester à l'avenir supérieure de 1,5% à celle du reste de l'Union (soit un taux de croissance de 4% s'il est de 2,5% par an dans l'Union européenne des Quinze), le PIB moyen par habitant resterait dans les douze pays concernés inférieur à 60% de la moyenne de l'Union européenne élargie à vingt-sept Etats membres jusqu'en 2017 (Graphiques 1.6 et 1.7). Cette année-là, il dépasserait 75% de la moyenne seulement en Slovénie, à Chypre, en République tchèque et en Hongrie. Si la croissance se poursuivait à ce rythme, la Slovaquie atteindrait 75% de la moyenne en 2019, mais il faudrait encore dix ans de plus pour que le pays suivant, l'Estonie, parvienne à ce niveau. En 2035 -- soit dans plus de trente ans d'ici -- la Pologne approcherait ce seuil mais la Lettonie devrait quant à elle attendre 2041 pour ce faire. A ce rythme de croissance, la Bulgarie et la Roumanie auraient encore un PIB par habitant inférieur à 75% de la moyenne en 2050.

Si la croissance se maintenait à un taux nettement plus élevé, supérieur de 2,5% par an à la moyenne de l'Union européenne des Quinze (ce qui implique une croissance légèrement supérieure à 5% par an si la croissance est de 2,5% dans l'Union européenne des Quinze), la convergence interviendrait évidemment plus rapidement. Néanmoins, le nombre d'années nécessaires reste considérable pour nombre de pays. Par exemple, en Pologne, même à ce taux, il faudrait encore au moins vingt ans pour que le PIB par habitant atteigne 75% de la moyenne de l'Union et beaucoup plus d'années encore pour qu'il converge vers la moyenne de l'Union ou s'en approche. Dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie, il faudrait encore plus longtemps. Cependant, avec ce taux de croissance, le nombre de régions des futurs Etats membres exigeant une aide structurelle parce que leur PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne diminuerait beaucoup plus rapidement que si le taux de croissance était plus faible. Ces scénarios ne doivent pas laisser entendre qu'une croissance de 4 ou 5% par an est le mieux que ces pays puissent espérer. En premier lieu, l'expérience de l'Irlande au cours des dix dernières années montre ce qui peut être fait pour entretenir une croissance rapide. En second lieu, le potentiel de croissance des nouveaux Etats membres sera grandement renforcé par des améliorations du stock de capital du fait de la politique de cohésion de l'Union européenne.

Même s'il était possible de maintenir à long terme des taux de croissance très supérieurs à la moyenne de l'Union européenne des Quinze, ces scénarios montrent que, pour la plupart des pays, un rattrapage vers la moyenne de l'Union européenne prendra probablement beaucoup de temps.

Notes méthodologiques -- Mesurer l'évolution temporelle du PIB par habitant

Dans les précédents Rapports sur la cohésion, l'ampleur de la convergence du PIB par habitant avait été évaluée en prenant des estimations successives de ce dernier dans les différents pays et régions, mesuré en termes de standard de pouvoir d'achat (SPA) afin de procéder à un ajustement pour tenir compte des différences dans les quantités de biens et services qu'une unité donnée de PIB permet d'acheter. L'ajustement par les SPA est fait chaque année en liaison avec la configuration de la consommation et de l'investissement prévalant à l'époque. Le fait que cette configuration puisse changer avec le temps est une raison de se montrer prudent lorsque l'on souhaite comparer le niveau du PIB par habitant entre deux années différentes. Le problème est aggravé par le fait que des changements ont été opérés au fil du temps dans la méthode utilisée pour estimer les niveaux des prix relatifs, en partie du fait des efforts incessants qui sont déployés pour améliorer les estimations produites. Par suite de ces changements, on ne peut légitimement opérer de comparaison du PIB en termes de SPA entre différentes années.

Selon l'Office statistique des Communautés européennes (Eurostat), « Les séries temporelles concernant les années précédant l'année 2000 sont ... caractérisées par un bon nombre de ruptures d'importance plus ou moins grande, ayant un impact négatif sur leur comparabilité dans le temps et même entre pays pour une année donnée. » (Statistiques en bref, Thème 2, 56/2002). Dès lors, tandis qu'il est légitime de comparer des estimations du PIB par habitant en termes de SPA une année quelconque entre les pays, il est problématique de les comparer dans le temps. La démarche adoptée ici pour évaluer la convergence entre pays et entre régions consiste à mesurer les évolutions temporelles du PIB par habitant en termes réels (c'est-à-dire à prix constants), qui opèrent un ajustement explicite au titre des variations de prix entre les années.

Mesurer l'économie régionale

Comme l'indiquait le Deuxième rapport sur la cohésion, le PIB par habitant, exprimé en termes de standards de pouvoir d'achat (SPA) afin de tenir compte des différences dans le niveau des prix, est le principal indicateur permettant d'évaluer le développement des économies, qu'elles soient nationales ou régionales. Il n'est pas seulement utilisé par l'Union européenne pour mesurer les disparités entre régions et pour identifier celles qui méritent une aide des Fonds structurels, mais aussi par d'autres institutions internationales (Nations Unies, Banque mondiale, FMI, OCDE, etc.), les gouvernements nationaux, les banques centrales et les instituts de recherche pour effectuer des évaluations similaires du développement économique.

Comme le montrait clairement le Deuxième rapport sur la cohésion, ce n'est pas une mesure parfaite et cet indicateur comporte certaines faiblesses. Parmi celles-ci, relevons notamment le problème des déplacements domicile-travail (il se peut que ceux qui effectuent ces déplacements contribuent au PIB produit dans une économie ou une région avec les personnes qui y vivent mais qu'ils ne soient pas inclus parmi les « habitants » auxquels le PIB est rapporté) et l'exclusion de transferts susceptibles d'accroître ou de diminuer le revenu. Il y a aussi des problèmes tenant à l'ajustement effectué pour tenir compte des différences dans le niveau des prix qui ne sont pas capturées par les taux de change, et à la dégradation de l'environnement ainsi qu'à l'épuisement de ressources non renouvelables qui ne sont pas pris en compte du tout. Néanmoins, compte tenu des données qui existent actuellement et des difficultés conceptuelles qui restent à résoudre, cet indicateur reste pour tous la meilleure mesure disponible.

Cependant, ces faiblesses continuent à juste titre à inciter les économistes et statisticiens à rechercher d'autres indicateurs et des façons d'améliorer la mesure existante. Deux développements intervenus depuis le Deuxième rapport sur la cohésion sont examinés ici : en premier lieu, la construction d'estimations préliminaires du revenu disponible dans les régions de l'Union européenne effectuées par les statisticiens de Eurostat ; en second lieu, les efforts déployés pour améliorer l'ajustement réalisé avec les SPA.

Le revenu disponible régional

Des estimations du revenu disponible dans les régions NUTS 2 ont été récemment publiées par Eurostat, dans le cadre d'un exercice préliminaire visant à comparer les régions pour déterminer si elles sont « riches » ou « pauvres ». [42] L'objectif est de mesurer dans les différentes régions le revenu dont peuvent disposer les personnes qui y vivent. Cet exercice diffère relativement de la mesure du PIB ou du produit engendré, qui est peut-être un meilleur indicateur des résultats économiques régionaux. Comme l'expliquait le Deuxième rapport sur la cohésion, « une région qui a un bas niveau de production pourrait très bien avoir un niveau de revenu final beaucoup plus élevé en raison d'importants transferts de sécurité sociale, mais elle n'en resterait pas moins une région défavorisée. » C'est la raison pour laquelle le PIB est utilisé par l'Union européenne plutôt qu'une mesure ou une autre du revenu pour déterminer si une région a besoin d'une aide structurelle.

[42] Voir notamment Régions : Annuaire statistique 2003, Commission européenne, Luxembourg, Comptes des ménages.

Une autre raison de vouloir estimer le revenu disponible était de surmonter le problème des déplacements domicile-travail qui est une difficulté inhérente aux statistiques régionales du PIB par habitant, encore qu'elle tienne davantage à la façon dont les données démographiques sont utilisées pour décompter les habitants qu'au PIB lui-même. Comme l'exercice était plus centré sur le revenu que sur le produit, les transferts sortant des régions ou y entrant étaient aussi compris dans la mesure.

Dans la pratique, comme le montre clairement l'exercice d'Eurostat, toute tentative de mesurer le revenu disponible se heurte à de sérieux problèmes d'estimation compte tenu des données existantes. En particulier, les données qui expriment le revenu primaire des ménages, qui est une des composantes de base de l'indicateur, n'existent pas encore au niveau des régions NUTS 2 pour un certain nombre de pays. Les problèmes de données sont particulièrement aigus pour le secteur public et le secteur des entreprises avec lesquels les ménages composent l'économie régionale. Dans les deux cas, un manque d'informations sur la façon dont le revenu varie entre les régions signifie qu'il faut formuler des hypothèses à ce propos pour obtenir des estimations globales du revenu disponible. Les hypothèses adoptées, selon lesquelles le revenu disponible dans les deux secteurs est le même par rapport à la population dans toutes les régions, sont les plus simples possibles mais ont peu de chances d'être conformes à la réalité. (Dans le cas du secteur public, les données présentées sur les dépenses publiques dans la deuxième partie du présent rapport indiquent les importants écarts qui apparaissent entre régions dans la pratique.)

Cependant, comme le reconnaît Eurostat, il convient d'interpréter avec prudence les résultats de cet exercice, même s'ils peuvent donner des indications sur les différences de revenu disponible entre les régions au sein de l'Union européenne. Alors qu'elles ne remplacent pas le PIB régional par habitant, ces estimations pourraient utilement le compléter une fois qu'elles reposeront sur une base solide, surtout si elles intègrent les effets de distorsion des déplacements domicile-travail.

L'ajustement par les SPA

Comme cela a été noté plus haut, l'ajustement par les SPA a donné lieu à des changements qui ont abouti au fait qu'on ne peut comparer dans le temps, les chiffres du PIB par habitant exprimés en ces termes. S'il existe un problème foncier dû au fait que la configuration de la dépense change au fil des ans, une autre difficulté se présente lorsqu'on veut appliquer un ajustement par les SPA aux comparaisons du PIB par habitant entre régions. A l'heure actuelle, l'ajustement se limite à une correction des différences du niveau des prix entre pays, alors que les différences entre régions au sein des pays peuvent avoir autant d'importance sinon plus. Ainsi, certains prix, en particulier pour le logement, varient fortement entre les régions d'un même pays, reflétant les niveaux de prospérité relatifs, des différences dans les caractéristiques du marché, etc. De ce fait, la prise en compte des écarts de prix entre régions pourrait fort bien servir à réduire les disparités de PIB en termes de SPA entre les régions, encore que la mesure dans laquelle c'est le cas devrait attendre l'estimation de chiffres régionaux pour les SPA. Malgré l'importance potentielle de cet exercice, peu de progrès ont été réalisés dans le développement de ces estimations depuis la publication du Deuxième rapport sur la cohésion.

Changements dans les classifications régionales NUTS 2

En mai 2003, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un Règlement (CE) N° 1059/2003 relatif à l'établissement d'une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) introduisant des changements de classification pour des régions finlandaises, portugaises, allemandes, espagnoles et italiennes et spécifiant que « l'Etat membre concerné doit communiquer à la Commission les séries pour le nouveau découpage régional. » Les données du PIB pour 2001 dans les régions concernées ont été publiées par Eurostat au début de 2004, mais d'autres indicateurs statistiques de niveau régional sont encore manquants.

Dans le présent rapport, les données établies sur la base de la nouvelle décomposition des régions sont utilisées pour le PIB, la population et le chômage mais les données concernant les autres indicateurs régionaux pour lesquelles les chiffres ne sont pas encore disponibles, notamment en ce qui concerne l'emploi, sont utilisées sur la base de l'ancienne décomposition.

Des disparités marquées entre les villes et au sein de celles-ci

L'audit Urban II, actuellement disponible pour 189 villes de l'Union européenne des Quinze (65 dans le pentagone et 124 dans les régions périphériques), permet d'analyser trois sortes de disparité : celles entre les villes du centre et de la périphérie, entre les grandes villes et les villes moyennes et entre les zones situées en centre-ville. Les principaux résultats sont les suivants :

L'absence de sécurité est beaucoup plus nette dans les grandes villes que dans les villes moyennes. Au Royaume-Uni, par exemple, le nombre d'attaques avec violence est deux fois plus grand dans les grandes villes que dans les moyennes et le nombre de meurtres est trois fois plus élevé. Il est également plus marqué dans les villes de la partie centrale de l'Union européenne que dans la périphérie.

La pollution présente une claire configuration entre le centre et la périphérie avec, par exemple, quatorze jours de pointe par an pour les niveaux d'ozone contre moins d'un jour par an dans les villes de la périphérie.

Le chômage semble être plus relié à des facteurs nationaux qu'au fait que les villes soient situées dans le centre ou à la périphérie ou qu'à leur taille. Il en va de même pour la pauvreté (la proportion des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté est en moyenne de 9% dans les zones centrales et de 16% dans les régions périphériques). Dans le même temps, il existe de larges disparités entre les différentes zones au sein des villes, avec des différences dans le taux de chômage allant de 1 à 8 à Porto où le taux moyen est faible et de 1 à 5 à Marseille où il est élevé, par exemple.

L'accessibilité des zones de montagne

Dans le cadre d'une étude récente des zones de montagne, un indice a été construit pour les classer en fonction de leur accessibilité, en prenant en compte leur distance à vol d'oiseau par rapport aux capitales nationales et à d'autres villes et par rapport aux universités et établissements de soins, ainsi que la densité des réseaux de transport (routes, lignes de chemin de fer, et aéroports).

Les zones de montagne ayant une accessibilité « très bonne » ou « bonne » sont situées, par exemple, au nord de l'Angleterre, en Sicile et en Slovaquie. Elles comprennent aussi les Alpes, les Carpates, les Sudètes, toutes les zones de montagne allemandes et les Ardennes, à côté de trois zones de montagne espagnoles et de deux zones portugaises. Les zones dotées d'une accessibilité « correcte » entourent les deux premiers groupes. Elles comprennent des zones de montagne en Grèce, en Espagne, au Pays de Galles et en Finlande, ainsi que le Massif central en France. Les zones ayant une accessibilité « médiocre » se trouvent au nord du troisième groupe, notamment dans les Highlands et Islands en Ecosse et dans la plupart des zones de montagne suédoises et finlandaises.

L'immigration et l'intégration des ressortissants des pays tiers

Compte tenu de la diminution prévue de la population en âge de travailler dans l'Union européenne pendant les années à venir et les pénuries de main-d'oeuvre dans bon nombre d'activités, l'immigration a pris une nouvelle importance.

L'intégration réussie des immigrants dans la société importe à la fois pour la cohésion sociale et l'efficacité économique, surtout dans le contexte des agendas de Tampere et de Lisbonne. Les problèmes persistants de chômage élevé et d'exclusion du marché du travail auxquels se heurtent les ressortissants d'autres Etats que ceux de l'Union européenne, dont beaucoup sont des immigrants de pays tiers mais dont certains sont des enfants d'immigrants nés sur le territoire de l'Union, montrent que de plus grands efforts d'intégration doivent être déployés.

Les mesures prises pour améliorer l'intégration dans la société des personnes qui émigrent de pays tiers vers l'Union européenne et des minorités ethniques doivent tenir compte non seulement des aspects économiques et sociaux mais aussi de la diversité culturelle et religieuse, de la citoyenneté et des droits politiques. Les conséquences de l'afflux d'immigrants doivent aussi être prises en considération au niveau régional et local. Si les priorités varient entre les pays, les mesures d'intégration doivent être planifiées à long terme et être sensibles aux besoins spécifiques de groupes particuliers.

Ce qu'il faut, c'est non seulement une plus grande cohérence entre les politiques concernées à tous les niveaux, mais aussi une collaboration plus étroite entre les différentes strates des pouvoirs publics et entre ceux-ci et les partenaires sociaux, les milieux de la recherche, les fournisseurs de services locaux, les organisations non gouvernementales et, par dessus tout, les immigrés eux-mêmes.

Deuxième partie -- L'impact des politiques des Etats membres sur la cohésion

Introduction

La présente partie a d'abord pour objet d'étudier les conséquences pour les régions des politiques nationales qui impliquent une dépense publique et de la façon dont elles sont financées dans les différentes parties de l'Union. En second lieu, il s'agit d'examiner les mécanismes qui ont été mis en place dans les différents pays pour redistribuer le revenu et pour réduire les écarts de réalisations économiques entre les régions. En troisième lieu, compte tenu de son effet potentiellement important sur le renforcement des économies locales, il sera procédé à un examen de l'ampleur relative de l'investissement direct étranger (IDE) à l'intérieur de l'Union européenne et dans les futurs Etats membres et à une évaluation de la mesure dans laquelle les autorités nationales et régionales sont susceptibles d'influer sur sa localisation.

Les implications des dépenses publiques liées aux politiques nationales

Presque toutes les fonctions remplies par les gouvernements qui impliquent des dépenses publiques ont des conséquences sur l'équilibre entre régions dans la mesure où la dépense en cause intervient dans une région ou une autre sans que sa localisation précise ne soit le fruit d'une décision délibérée de politique économique. Il faut également souligner qu'elles ont aussi des conséquences pour des zones locales au sein des régions, dans la mesure où les mêmes mécanismes autonomes opèrent à ce niveau qu'à l'intérieur de l'ensemble des pays.

Les sommes dépensées dans le cadre de ces politiques sont très supérieures au montant financé par les Fonds structurels, si bien que leur effet sur la cohésion économique et sociale au sein des Etats membres est beaucoup plus grand. Comme il sera montré plus loin, les politiques nationales de dépense publique et le mode de financement de la dépense ont un effet important sur le soutien des niveaux de revenu dans les régions les moins prospères. Cependant, pour l'essentiel, ces politiques ne sont pas directement ciblées sur les régions, même si elles ont des conséquences sur l'équilibre entre régions. Elles sont plus centrées sur des problèmes sociaux plus immédiats et sur le soutien du revenu que sur le renforcement de la compétitivité de fond.

Ainsi, il y a plutôt une complémentarité qu'un conflit entre ces politiques et la politique de cohésion de l'Union européenne, davantage centrée sur la résolution de faiblesses structurelles plus fondamentales. Néanmoins, en dépit de leur taille relativement modeste, les Fonds structurels ont un rôle crucial à jouer dans la lutte contre les disparités entre régions et dans le renforcement de la cohésion.

Dépenses publiques et cohésion

Même les politiques qui n'impliquent pas directement des dépenses tendent à avoir des effets indirects sur la dépense et de ce fait sur la cohésion. Dans le cadre de l'union économique et monétaire, la Banque centrale européenne est responsable de la politique monétaire tandis que les gouvernements nationaux sont responsables de la politique budgétaire. L'un des objectifs de la politique budgétaire est de contribuer à la stabilité de l'économie, d'étayer la politique monétaire de façon à ce qu'elle puisse soutenir la croissance. La philosophie du Pacte de stabilité et de croissance mis en oeuvre au moment de l'unification monétaire est de laisser les stabilisateurs automatiques opérer librement dans le cycle économique, mais dans le même temps de maintenir la discipline budgétaire dans d'autres domaines comme une caractéristique permanente de l'union économique et monétaire.

Du côté des dépenses au sein du budget, contrairement aux recettes, le seul élément susceptible de réagir automatiquement aux fluctuations cycliques est la dépense liée au chômage. Au cours des prochaines décennies, le vieillissement progressif de la population exercera des pressions importantes sur les dépenses publiques. En limitant globalement la croissance des dépenses, la discipline financière est un moyen de garantir la viabilité budgétaire dans les années à venir.

La présente partie ne s'intéresse pas directement aux résultats macro-économiques globaux, même s'ils sous-tendent les évolutions récentes de la dépense publique globale et des recettes dans les Etats membres ainsi que les changements qui sont intervenus dans la structure de la dépense publique. Les implications de la consolidation budgétaire pour les différentes régions ou les différents groupes sociaux sont mal connues. Si la consolidation budgétaire a entraîné des réductions dans les intérêts payés sur la dette du fait de la diminution des emprunts, ce qui a pu libérer des ressources financières au profit d'autres programmes socialement et économiquement plus utiles, elle a en même temps exercé des pressions à la baisse sur le niveau global de la dépense.

En outre, quoique cette pression ait généralement conduit à une réduction de la dépense par rapport au PIB, on peut soutenir l'idée que le resserrement de cette contrainte incite plus fortement à améliorer la qualité des programmes de dépense. Toutefois, la question de savoir si cela a débouché sur des politiques plus efficaces du point de vue de la cohésion entre régions reste ouverte. Par ailleurs, il n'est pas impossible que les ajustements budgétaires aient infléchi à court terme l'activité économique au détriment des régions relativement faibles. Cependant, même à court terme, la consolidation budgétaire est susceptible de soutenir la croissance si elle est mise en oeuvre de façon appropriée et si elle est accompagnée d'une réforme structurelle. A plus long terme, il est probable qu'un environnement macro-économique stable créé par l'union économique et monétaire et par les politiques associées sera favorable à la croissance. Cela peut être avantageux pour toutes les régions, même si cela ne s'est pas encore traduit, lors du ralentissement actuel de l'activité économique, par des taux de croissance plus élevés.

Globalement, dans l'ensemble de l'Union européenne, la dépense publique a fortement décliné au cours des dernières années. Entre 1995 et 2002, elle est passée en moyenne d'un peu plus de 51% du PIB des Etats membres à un peu plus de 47%. Un accroissement (égal à seulement un point de pourcentage du PIB) n'a été observé qu'au Portugal (Graphique 2.1 et Tableau A2.1). Cette réduction a dépassé de loin la diminution dans les intérêts payés sur la dette dans l'Union européenne (égale à 2 points de pourcentage du PIB). En Italie, où les intérêts payés représentaient 12% du PIB en 1995 et où la réduction a été particulièrement prononcée (près de 6 points de pourcentage), toute la baisse s'est traduite par une diminution de la dépense.

Alors que les dépenses publiques ont fortement diminué dans l'ensemble de l'Union européenne, les recettes publiques tirées des impôts et d'autres sources n'ont que faiblement chuté par rapport au PIB, ce qui implique en gros un maintien des taux d'imposition. Nulle part sauf en Irlande, où la croissance du PIB a été exceptionnellement forte, la baisse des recettes n'a dépassé 2% du PIB et dans six pays, les recettes ont même augmenté par rapport au PIB. Ainsi, les déficits budgétaires ont diminué dans toute l'Union et, dans plusieurs cas, se sont transformés en excédents.

Changements dans la structure de la dépense publique

En dehors de la chute des intérêts payés sur la dette, des baisses par rapport au PIB ont également été enregistrées ces dernières années pour les transferts publics aux particuliers et aux entreprises. Entre 1995 et 2002, les dépenses correspondant à des prestations sociales (qui se montent à un peu plus de 16% du PIB dans l'ensemble de l'Union européenne) ont diminué en moyenne de près de 1% du PIB en dépit du vieillissement de la population et de l'augmentation du nombre de retraités. Cette réduction a été due en partie à une baisse du chômage mais elle reflète aussi une tendance générale à limiter la croissance des prestations sociales partout où c'est possible. Mais la réduction des prestations sociales est loin d'avoir été générale au sein de l'Union européenne : de fortes hausses ont été enregistrées en Allemagne, en Grèce et au Portugal et une augmentation moins importante a été observée en Italie.

Tandis que la part des dépenses à caractère social consacrée aux retraites dans l'Union a eu tendance à croître au cours des dernières années avec l'augmentation du nombre des retraités, la part consacrée aux allocations-chômage a généralement diminué en raison d'une diminution importante du nombre de chômeurs. Selon les dernières données disponibles (pour l'an 2000), les retraites (définies ici comme comprenant les pensions de réversion) représentent plus de 46% du total des transferts sociaux dans l'Union européenne et nettement moins de 40% seulement dans les trois pays nordiques, où la protection sociale est plus étendue que partout ailleurs, et en Irlande, où le nombre de personnes ayant dépassé l'âge de la retraite est relativement faible (Tableau A2.2). Cependant, la proportion ne dépasse 50% qu'en Italie (63%). En guise de contraste, les allocations-chômage représentent un peu plus de 6% du total des transferts sociaux dans l'ensemble de l'Union européenne et moins de 10% dans tous les Etats membres sauf la Belgique, l'Espagne, la Finlande et le Danemark, ce qui reflète dans les trois premiers pays le nombre relativement élevé de chômeurs et dans le dernier le niveau élevé de la dépense par personne.

Les transferts autres que les prestations sociales, y compris les subventions et les aides versées aux entreprises, ont diminué plus fortement, de 2,5% du PIB globalement, la baisse étant particulièrement forte en Allemagne (près de 7% du PIB) et aux Pays-Bas (plus de 4% du PIB). En revanche, dans la plupart des autres pays, la baisse a été plus modeste ou nulle, une hausse étant même observée en Autriche et au Portugal.

Les dépenses courantes liées à la consommation de biens et services sont, quant à elles, restées en moyenne stables par rapport au PIB (avec un taux un peu inférieur à 21% de celui-ci), tandis qu'au sein de cette masse, les salaires et traitements payés aux employés du secteur public ont diminué, ce qui reflète en partie l'externalisation -- ou la privatisation -- de certains services. Si la réduction de la masse salariale du secteur public par rapport au PIB n'est pas intervenue dans tous les Etats membres, de fortes diminutions (supérieures à 1% du PIB) ont été enregistrées en Allemagne, en Espagne, en Irlande, en Autriche et en Finlande. En revanche, au Portugal, la masse salariale du secteur public a fortement augmenté par rapport au PIB.

En comparaison des dépenses consacrées aux salaires du secteur public et aux autres achats courants, les dépenses publiques d'investissement et de construction de diverses infrastructures sont relativement faibles dans l'ensemble de l'Union. En 2002, elles dépassaient en moyenne à peine 2% du PIB de l'Union européenne et n'excédaient 4% de celui-ci qu'en Irlande et au Luxembourg. De plus, leur montant a baissé par rapport au PIB au cours des dernières années. Entre 1995 et 2002, il n'a augmenté de façon plus que marginale qu'en Grèce, en Irlande et aux Pays-Bas. Néanmoins, la part des dépenses consacrées à des investissements fixes est restée à peu près stable au cours de la période. Cela pourrait donner à penser que dans la plupart des Etats membres, les infrastructures du secteur public n'ont pas été beaucoup développées au cours des dernières années et qu'il se peut que le stock de capital public ne se soit pas accumulé autant qu'il le fallait. Cependant, durant cette période, une plus grande proportion des investissements en infrastructures publiques a été réalisée sous la forme d'une certaine coopération entre secteurs public et privé dans de nombreux Etats membres. Le remplacement d'un investissement public par un investissement privé que cela a pu comporter n'est pas nécessairement visible dans les chiffres des comptes du secteur public.

Le partage des dépenses publiques entre ces grandes catégories reflète les fonctions qu'assument les pouvoirs publics et les services qu'ils procurent, mais il traduit aussi le type de système de gestion qui est appliqué pour fournir ces services, qui varie d'un pays à l'autre en fonction des dispositifs nationaux. Ainsi, une bonne part des dépenses consacrées aux biens et services concerne les services d'éducation, de santé et sociaux. La façon dont la fourniture de ces services est organisée -- par l'emploi direct de personnels ou par l'achat des services qu'ils procurent -- se reflète dans les salaires et traitements payés par l'Etat par opposition aux autres achats courants de biens et services.

Dépense publique et cohésion sociale

Une fraction importante des dépenses publiques des Etats membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne la protection sociale et les services sociaux, est liée au modèle social européen et, délibérément ou non, contribue fortement à limiter les disparités dans le niveau de revenu réel et dans les opportunités ouvertes durant la vie de tout un chacun. En 2001 (les données de 2002 ne sont pas encore disponibles), environ 40% des dépenses publiques totales allaient à la protection sociale dans l'ensemble de l'Union tandis que 24% étaient destinés à l'éducation et aux soins médicaux. Toutes ces dépenses ont aussi des implications, comme il sera montré plus loin, pour la répartition effective de la dépense publique entre régions, puisque le montant dépensé dans une région est largement commandé par le nombre de personnes qui y vivent, la structure par âge de la population et ses besoins de soutien social.

Au cours des dernières années, parallèlement à la baisse de la dépense publique globale, une diminution a été enregistrée dans les dépenses liées à la plupart des fonctions assumées par l'Etat et aux services qu'il fournit, y compris pour les programmes sociaux. Entre 1995 et 2001, les dépenses consacrées à la protection sociale au sein de l'Union européenne (qui comprennent les coûts de gestion à côté des prestations sociales) ont diminué en moyenne d'environ 1% du PIB, les dépenses liées à la santé et à l'éducation restant à peu près inchangées (Tableau A2.3). Mais cela implique que la part de la dépense consacrée à ces trois rubriques a augmenté au cours de ces six années, passant de 59% du total à 64%, la part vouée à la protection sociale considérée isolément passant de 38% à 40%.

Malgré la baisse générale des dépenses de protection sociale par rapport au PIB entre 1995 et 2001, leur part dans la dépense totale a augmenté dans tous les Etats membres sauf les Pays-Bas, la Finlande et la Suède, mais dans ces deux derniers pays le niveau des dépenses était largement supérieur à la moyenne en 1995.

Par rapport au PIB, les dépenses consacrées à la santé ont augmenté dans la plupart des Etats membres au cours de la période, une baisse n'étant enregistrée qu'au Luxembourg, en Autriche et en Finlande. Néanmoins, la part de la dépense totale vouée aux soins médicaux s'est accrue dans tous ces pays sauf l'Autriche.

Au cours de ces six années, il s'est produit une baisse plus générale des dépenses d'éducation par rapport au PIB, qui reflète en partie la diminution du nombre d'enfants d'âge scolaire. Mais une hausse est intervenue au Danemark, en Suède, en Italie, au Portugal et au Royaume-Uni. A nouveau, la dépense totale vouée à l'éducation pendant cette période a augmenté dans presque tous les Etats membres, les seules exceptions étant l'Irlande et la Finlande, où elle a légèrement diminué.

La contrepartie de la hausse de la part des dépenses publiques consacrées à l'éducation, à la santé et aux services sociaux a été une baisse de la part vouée aux services généraux de l'Etat (administration) et aux autres dépenses, y compris les intérêts payés sur la dette, les subventions et transferts autres que les prestations sociales, qui comprennent les aides à l'industrie et aux régions, dont la diminution a déjà été notée plus haut.

Les impacts régionaux des dépenses publiques

Le plus gros des dépenses publiques qui interviennent au niveau régional ou local résulte directement de politiques déterminées au niveau national en ce qui concerne la fourniture de services ou le soutien du revenu des personnes dans le besoin. Cela est vrai quel que soit le système de gouvernement en vigueur, fédéral ou unitaire. Alors que l'ampleur des délégations de responsabilité aux autorités régionales et locales concernant la fourniture de services varie fortement dans l'Union en fonction du degré de décentralisation du pouvoir politique -- qui reflète en partie mais non totalement le fait que le système de gouvernement soit fédéral ou unitaire -- les Etats membres partagent le souci de veiller à ce que les services fournis ne diffèrent pas trop entre localités.

Dans le cas de la protection sociale, cela est généralement obtenu grâce à une fixation centralisée des taux des prestations et des critères d'éligibilité aux aides, même si le système est géré localement, si bien que le droit aux prestations et le montant reçu ne dépendent pas ou ne sont pas censés dépendre du lieu de résidence d'une personne à l'intérieur du pays [43].

[43] l faut toutefois souligner que dans les pays du sud, la fourniture d'un niveau minimum de revenu tend à être une responsabilité régionale et que l'accès à ce revenu varie d'une région à l'autre.

De même, pour la plupart des services, qu'il s'agisse de l'éducation, des soins médicaux ou de la sécurité, des normes minimales tendent à être fixées centralement même si la responsabilité et la fourniture des services sur le terrain sont confiées aux autorités locales ou régionales. Dans bon nombre d'Etats membres, on s'efforce aussi généralement de prendre en compte les différences entre régions en ce qui concerne la composition de la population et d'autres facteurs qui influent sur le besoin local d'un volume disproportionné de services publics si l'on veut respecter des normes communes de protection sociale. Cela vaut notamment pour l'éducation, la proportion de la population d'âge scolaire ou universitaire étant clairement un facteur pertinent, et pour la santé et les services sociaux, le nombre relatif de personnes âgées étant un déterminant important de l'ampleur des besoins.

Différences dans le système de gouvernement

Les systèmes de gouvernement et le degré de décentralisation des responsabilités en matière des politiques publiques sont très différents au sein de l'Union européenne. Dans les fédérations, comme l'Allemagne, l'Autriche ou la Belgique, des responsabilités importantes de mise en oeuvre des politiques dans de nombreux domaines sont confiées aux Länder ou aux régions. Dans ces pays, même si la formulation de la politique est généralement moins décentralisée ou est un domaine de responsabilité partagée entre les différents niveaux de gouvernement, les autorités régionales tendent à avoir une certaine autonomie dans l'application des mesures afin d'atteindre des objectifs communs et elles sont susceptibles d'avoir un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la priorité à accorder aux divers objectifs. Il est donc possible de tenir compte spécifiquement des différences dans les contextes régionaux et locaux lors du déploiement de la dépense. Dans le même temps, comme il est décrit plus loin, il existe dans ces pays des mécanismes qui visent à éviter que n'apparaissent d'amples différences entre régions en ce qui concerne les dépenses consacrées aux services publics. Ils prennent la forme de règles ou de normes établies au niveau central et de mécanismes de péréquation visant à garantir que les ressources financières auxquelles les régions ont accès ne soient pas trop différentes.

Suite aux mouvements de décentralisation des vingt dernières années, les autorités régionales ont de plus en plus de responsabilités propres dans différents domaines en Espagne et en Italie, et de nouveaux changements importants sont en cours d'introduction en Italie. Actuellement, leurs pouvoirs d'imposition sont relativement limités par rapport à ceux des Länder allemands ou des pays nordiques, mais ne sont pas comparables à la situation qui prévaut en Belgique, où les trois régions ne financent qu'une faible fraction de leurs dépenses sur des recettes prélevées localement. Les autorités locales ont des pouvoirs particulièrement étendus dans les trois pays nordiques, le Danemark, la Finlande et la Suède. Les impôts locaux sur le revenu procurent l'essentiel des recettes pour les financer et sont complétés par des systèmes nationaux égalisant la capacité fiscale ou procurant des ressources additionnelles.

En revanche, en France, au Royaume-Uni et dans d'autres Etats membres, l'élaboration de la politique est plus centralisée, même si des délégations de responsabilité sont intervenues dans les deux premiers pays. S'il se peut que la mise en oeuvre de la politique et la fourniture de services localement aient été confiées aux autorités régionales ou locales, leurs pouvoirs de collecter des recettes sont limités, de même que leur pouvoir discrétionnaire dans la façon de dépenser le budget associé aux services reçus du gouvernement central.

S'il existe une tendance générale à l'augmentation de la décentralisation des responsabilités au profit des instances régionales et locales, cela s'accompagne le plus souvent d'un renforcement des moyens qui visent à garantir que les régions moins prospères ne soient pas désavantagées du fait d'avoir à fournir plus de services. Une exception possible est représentée par l'Italie où les autorités régionales se voient accorder de plus en plus d'autonomie dans les dépenses qu'elles effectuent sans que cela ne s'accompagne d'une augmentation comparable du revenu dont disposent les régions moins prospères pour financer leurs dépenses.

Ecarts de dépense publique entre régions

Si ces différences dans les systèmes de gouvernement dans l'Union européenne influent à la fois sur le déploiement de la dépense publique entre régions et sur le montant des recettes destinées à financer cette dépense prélevé localement plutôt que centralement, la dépense réelle par habitant tend dans la pratique à ne présenter que des écarts limités entre régions au sein d'un même pays. Comme il est indiqué plus loin, il semble également ne pas y avoir de différences substantielles entre pays dans les taux d'imposition et les charges prélevés sur les personnes qui vivent et travaillent dans les différentes régions.

Le fait que les politiques soient déterminées au niveau national en fonction des besoins perçus signifie qu'il tend à y avoir une plus grande dépense publique par rapport à leur revenu dans les régions relativement moins prospères que dans les régions relativement plus prospères et dans les zones relativement pauvres des régions plutôt que dans les zones relativement riches.

Malheureusement, compte tenu des données disponibles, il n'est pas possible d'évaluer pour tous les Etats membres l'ampleur relative des dépenses publiques dans les différentes régions. Il n'est pas non plus possible d'effectuer des comparaisons entre pays puisque les informations disponibles tendent à être partielles et spécifiques à un pays donné. Le principal souci ici est de montrer comment la dépense publique et le système fiscal fournissent une contribution différenciée au PIB et, de ce fait, maintiennent le revenu des régions relativement moins prospères par rapport à celui des régions plus prospères. Il est aussi d'indiquer l'ampleur de la contribution fournie. Cela sera fait en examinant les effets régionaux de la dépense dans des pays choisis pour lesquels il existe des données et en considérant la façon dont les recettes sont prélevées dans l'Union.

Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, comme dans le reste de l'Union européenne, la plupart des dépenses publiques qu'il est possible de distinguer au niveau régional (soit 85% du total) concernent la protection sociale, la santé et les services sociaux, ainsi que l'éducation. Ensemble, ces secteurs ont représenté en moyenne 75% de la dépense publique des régions lors de l'exercice budgétaire 2000-2001 (Graphique 2.2 et Tableau A2.4). En termes de dépense régionale par habitant, celle-ci avait tendance à être plus élevée dans les régions les moins prospères, comme l'Irlande du Nord, l'Ecosse, le Pays de Galles et le nord et le nord-ouest de l'Angleterre, en partie à cause de dépenses de protection sociale plus fortes reflétant le plus grand nombre de chômeurs et de personnes inactives, mais aussi en raison de dépenses plus grandes de soins médicaux et d'administration dans les trois premières régions. La dépense par habitant était aussi supérieure à la moyenne à Londres, ce qui traduit là aussi des dépenses d'administration plus élevées en raison du grand nombre de bureaux publics qui y sont implantés, même si des efforts ont été accomplis depuis plusieurs années pour les décentraliser.

S'il existe quelques écarts entre régions dans la dépense d'éducation et de soins médicaux par habitant, ils sont relativement limités, du moins entre régions anglaises, tout comme les écarts dans les dépenses liées à l'environnement et aux transports.

Les chiffres de la dépense par habitant impliquent que la dépense varie fortement par rapport au PIB entre les régions du Royaume-Uni. Si on laisse de côté l'Irlande du Nord, qui est un cas particulier en raison des événements historiques récents et des problèmes politiques actuels, la dépense allait en 2000-2001 d'un peu plus de 41% du PIB au Pays de Galles et au nord de l'Angleterre à 21-22% à Londres et dans le sud-est. Par suite, selon cette mesure, la dépense publique contribue près de deux fois plus au revenu dans les deux premières régions que dans les deux dernières, notamment en raison du niveau du PIB par habitant beaucoup plus bas et, dans une moindre mesure, de leur plus grand besoin de dépenses sociales.

Dans le même temps, il faut souligner qu'une bonne partie de la dépense supplémentaire consiste en dépenses courantes et non en dépenses en capital -- elle va à la consommation plutôt qu'à l'investissement -- et n'a donc probablement qu'un effet limité pour renforcer la compétitivité de fond. Ainsi, par exemple, 1% seulement du PIB en moyenne était dépensé pour les routes et les transports et dans aucune région le chiffre ne dépassait 1,5% du PIB. En revanche, il arrive aussi que certaines dépenses classées comme courantes, comme pour l'éducation et la formation, la R&D ou le soutien au développement des entreprises, soient plus proches de dépenses d'investissement et puissent potentiellement contribuer de façon importante à accroître le potentiel productif de la région concernée. Néanmoins, même en tenant compte de cela, on peut considérer que l'essentiel des dépenses régionales visent des objectifs sociaux plutôt qu'économiques.

Italie

Un tableau similaire émerge en Italie, bien que les écarts dans le montant relatif des dépenses publiques entre les régions soient un peu moins systématiques qu'au Royaume-Uni et que les différences dans la contribution effective au PIB soient plus faibles malgré des écarts régionaux plus importants en termes de PIB par habitant. Il faut toutefois souligner que les données relatives aux dépenses publiques sont plus complètes qu'au Royaume-Uni, où 15% de la dépense totale ne sont pas répartis entre les régions. Cela pourrait entacher la comparaison si les dépenses concernées étaient concentrées à Londres et dans d'autres régions relativement prospères. Néanmoins, les facteurs à l'oeuvre sont très proches dans les deux pays.

Alors que les dépenses de protection sociale par habitant varient fortement d'une région italienne à l'autre, elles subissent moins l'effet de différences dans les taux de chômage que de différences dans la proportion de la population ayant dépassé l'âge de la retraite, parce que les chômeurs reçoivent un niveau d'allocation comparativement bas et parce que les retraites sont relativement élevées. De plus, les effectifs qui ont dépassé l'âge de la retraite sont nettement plus importants dans les régions relativement plus prospères du nord de l'Italie que dans les régions relativement moins prospères du sud, contrairement au Royaume-Uni où les différences des effectifs concernés entre régions sont relativement petites. Par ailleurs, les retraites tendent à être davantage liées au revenu antérieur en Italie qu'au Royaume-Uni, où la retraite publique de base a un montant fixe. Ainsi, les dépenses de protection sociale par habitant étaient en l'an 2000 supérieures de près de 85% en Ligurie, où quelque 25% de la population sont âgés de 65 ans ou plus, à celles de Campanie, où le chiffre n'est que de 14% (Graphique 2.3 et Tableau A2.5). Alors que les dépenses de protection sociale par habitant étaient supérieures à la moyenne nationale dans la plupart des régions du nord, elles étaient nettement inférieures à celle-ci dans toutes les régions du sud (quoique dans ces dernières, comme il sera dit plus loin, elles sont supérieures à la moyenne en pourcentage du PIB).

Dans le cas de l'éducation et des soins médicaux, les différences de dépense par habitant étaient moins marquées, même s'il est vrai qu'en ce qui concerne l'éducation les dépenses par habitant étaient inférieures à la moyenne nationale dans toutes les régions méridionales sauf la Sardaigne et que pour la santé, elles étaient inférieures à la moyenne dans toutes ces régions. Il se peut toutefois que ces différences reflètent des salaires et d'autres coûts moins élevés dans le sud que dans le nord et non des différences dans la qualité des services offerts.

Les dépenses par habitant consacrées aux transports, à l'environnement et à d'autres programmes ont aussi eu tendance à être plus faibles dans les régions méridionales que dans les régions septentrionales. Néanmoins, comme pour la protection sociale, la santé et l'éducation, les différences pour ces dépenses étaient généralement plus faibles que celles du PIB par habitant, si bien que le plus souvent -- mais non toujours comme il est indiqué plus bas -- la dépense publique globale était plus forte par rapport au PIB par habitant dans les régions les moins prospères de l'Italie que dans les régions les plus prospères. Par rapport au PIB, la dépense allait de 35% de plus que la moyenne nationale en Sardaigne et 30% de plus en Calabre, la région où le PIB par habitant est le plus faible, à 25% de moins que la moyenne en Vénétie. Cette différence entre les extrêmes est un peu plus étroite qu'au Royaume-Uni [44].

[44] De plus, les chiffres italiens concernent des régions relativement petites de niveau NUTS 2 et non comme au Royaume-Uni des régions relativement grandes de niveau NUTS 1, ce qui tendrait en soi à amplifier plutôt qu'à rétrécir les différences.

Dans le même temps, alors que la dépense publique par rapport au PIB est supérieure à la moyenne dans toutes les régions méridionales, les régions septentrionales n'ont pas toutes un niveau de dépenses inférieur à la moyenne, malgré le PIB par habitant supérieur à la moyenne dont elles jouissent toutes. De fait, dans le Val d'Aoste et le Latium, la dépense par rapport au PIB dépassait de 20% la moyenne en l'an 2000 et était proportionnellement plus élevée que dans les Pouilles ou la Campanie. Elle était aussi relativement élevée par rapport au PIB en Ligurie, en bonne partie à cause du niveau relativement élevé des dépenses de protection sociale (dues au grand nombre de retraités), qui atteignaient plus de 23% du PIB régional en l'an 2000, soit plus que dans toutes les régions méridionales sauf la Calabre.

Ainsi, en Italie comme au Royaume-Uni, la dépense publique a plutôt pour effet de réduire les écarts de PIB par habitant, même si cet effet semble relativement plus faible (il faut toutefois conserver présente à l'esprit la réserve exprimée plus haut). Mais comme au Royaume-Uni, elle semble soutenir beaucoup plus la consommation que l'investissement, les dépenses vouées aux transports et aux routes ne représentant en moyenne, par exemple, qu'à peine plus de 2% du PIB et ne dépassant pas 5% de celui-ci dans toutes les régions. C'est plus qu'au Royaume-Uni, mais le chiffre reste faible.

Espagne

En Espagne, les effets régionaux de la dépense publique sont déterminés par les mêmes facteurs qu'au Royaume-Uni et en Italie, même si des données ne sont disponibles que pour un éventail de dépenses plus restreint que dans les deux autres pays. Comme en Italie, il n'y a pas de relation (inverse) étroite entre la dépense par habitant consacrée aux services collectifs et le niveau de prospérité régionale ou pas de relation du tout, bien que l'intervention des Fonds structurels, qui est importante et concentrée dans les régions relativement pauvres d'Objectif 1, tende à rendre la relation plus étroite. Néanmoins, la dépense publique tend à fournir une contribution nettement plus marquée au PIB dans les régions moins prospères que dans les régions plus prospères et a ainsi pour effet de renforcer la cohésion sociale.

Les dépenses consacrées à la santé et aux services sociaux étaient ainsi plus élevées par rapport au PIB dans la plupart des régions espagnoles d'Objectif 1, au cours de la période 1992-1999, que dans les autres (Graphique 2.4 et Tableau A2.6), ce qui reflète en partie le plus grand nombre de chômeurs [45]. Néanmoins, il existait quelques exceptions. En particulier, les dépenses consacrées à la santé et aux services sociaux étaient inférieures à la moyenne nationale à Valence, région d'Objectif 1, et supérieures à la moyenne en Navarre, où le PIB par habitant est le deuxième de toutes les régions espagnoles.

[45] A la différence de l'Italie, il n'y a pas de tendance systématique à ce que le nombre relatif de personnes ayant dépassé l'âge de la retraite soit supérieur dans les régions les plus prospères à celui des régions les moins prospères, ou vice versa.

Les dépenses d'infrastructure tendaient aussi à être relativement élevées dans les régions d'Objectif 1, même si là encore quelques régions ne relevant pas de l'Objectif 1 avaient un niveau supérieur à la moyenne. Cependant, en Espagne comme au Royaume-Uni et en Italie, les sommes dépensées pour les investissements en infrastructures étaient uniformément faibles par rapport au PIB, le chiffre ne dépassant 3% du PIB qu'en Estrémadure et à Ceuta et Melilla, et encore de peu.

Globalement et en tenant compte des dépenses financées par l'Union européenne, la dépense a atteint en moyenne au cours de la période 31% du PIB en Estrémadure (la région où le PIB par habitant est le plus faible d'Espagne), 25% aux Canaries, 13% à Madrid et en Catalogne et à peine 12% dans les Iles Baléares.

Politique fiscale et PIB régional

Bien que les données relatives aux dépenses publiques dans les Etats membres soient incomplètes, celles qui sont disponibles montrent clairement que la dépense publique fournit une contribution différenciée au PIB selon les régions, ce qui aide à réduire les disparités et à maintenir la cohésion sociale.

La question clé est de connaître la mesure dans laquelle la dépense plus élevée par rapport au PIB qui est observée dans les régions relativement moins prospères s'accompagne d'impôts et autres charges plus élevés pour financer ce niveau de dépense plus fort. En d'autres termes, l'effet d'une dépense plus élevée est-il compensé par le prélèvement de charges plus importantes sur le revenu dans les régions concernées ?

Il est difficile de répondre à cette question avec les données disponibles. Il est toutefois possible de tirer des données relatives au partage des impôts entre l'Etat central et les autorités régionales et locales, des indications sur les impacts régionaux du système de financement en vigueur. En principe, plus les régions ont la responsabilité de couvrir le coût des dépenses réalisées au niveau régional ou local en prélevant des impôts ou des charges sur les personnes qui vivent et sur les entreprises qui sont implantées sur leur territoire, plus il est probable que les effets bénéfiques possibles d'une dépense plus élevée par rapport au PIB seront compensés [46]. Certes, ces impôts plus élevés peuvent être eux-mêmes compensés par des décisions visant à accroître les transferts en provenance de l'Etat central ou à établir un fonds de péréquation pour réduire l'ampleur des différences entre régions concernant le revenu disponible pour financer la dépense.

[46] Cela néglige évidemment les avantages qui pourraient résulter d'un prélèvement d'impôts au niveau local destinés à financer des dépenses locales visant à encourager une plus grande responsabilité budgétaire et un déploiement plus efficace des dépenses.

Lorsque les taux d'imposition ou des cotisations sociales sont fixés centralement, le problème ne se pose pas dans la mesure où les personnes qui vivent dans les régions relativement moins prospères -- ou dans les zones relativement pauvres des régions plus prospères -- tendront automatiquement à payer moins d'impôts que les personnes qui vivent ailleurs parce que leur revenu est globalement plus faible. Si les taux d'imposition et de cotisation sur le revenu et la dépense sont communs et si, par conséquent, les recettes fiscales sont les mêmes par rapport au PIB dans la région qu'ailleurs, le système fiscal aura un effet neutre sur le revenu disponible pour financer la dépense et, de ce fait, n'aura pas pour effet de compenser la contribution de la dépense au PIB. Si les taux d'imposition sont progressifs plutôt que proportionnels, en ce sens qu'ils augmentent quand le revenu croît, le système fiscal renforcera l'effet différencié de la dépense sur les niveaux du PIB régional.

Il est difficile de déterminer la mesure dans laquelle le système fiscal est plutôt progressif que proportionnel dans les différents Etats membres, car cela dépend de l'interaction entre les impôts sur le revenu, qui sont typiquement progressifs, les taxes sur la dépense, qui sont typiquement proportionnelles, et les cotisations sociales, qui sont également typiquement proportionnelles du moins jusqu'à un certain niveau de revenu [47]. Les données empiriques suggèrent que, dans la plupart des pays de l'Union européenne, les systèmes fiscaux sont faiblement progressifs et, dans les autres, à peu près proportionnels ou au pire légèrement régressifs [48]. Ainsi, il se peut qu'ils accroissent dans certains cas l'effet différencié entre les régions de la politique de dépense publique tandis qu'il est peu probable qu'ils aient un effet compensateur important ou même quelconque dans les autres régions.

[47] Dans la pratique, les cotisations sociales prélevées dans les pays où est fixé un plafond qui limite le montant maximum exigible ont une nature régressive au delà du niveau de revenu seuil et cela tend à compenser la nature progressive du barème des impôts sur le revenu.

[48] Simultanément, il faut souligner que la tendance générale qui consiste à diminuer les impôts sur le revenu pour augmenter les impôts sur la dépense a habituellement pour effet de réduire le caractère progressif de l'ensemble du système fiscal.

Dans la pratique, à l'intérieur de la plupart des Etats membres de l'Union européenne, les impôts sont surtout prélevés centralement et les recettes tirées des impôts régionaux et locaux ne représentent qu'une faible fraction de la totalité des fonds collectés pour financer la dépense publique. En 2001, dans l'ensemble de l'Union, seulement 15% des fonds provenaient de sources régionales ou locales, la proportion dépassant ce taux seulement dans les Etats fédéraux d'Allemagne et d'Autriche, dans les trois pays nordiques, où les autorités locales ont des responsabilités importantes en matière de dépense, et en Espagne, où les régions tiennent un rôle important (Graphique 2.5 et Tableau A2.7) De plus, sauf dans quelques pays, la part des recettes prélevées par des sources régionales ou locales est restée à peu près la même au cours des dernières années et le principal changement dans la structure des recettes publiques a consisté dans un passage des cotisations sociales aux impôts, en partie pour réduire la charge fiscale sur l'emploi.

Les seuls pays dans lesquels il y a eu une augmentation significative de l'importance relative des impôts régionaux et locaux sont le Danemark, l'Espagne et l'Italie. Dans ce dernier pays, leur part dans les recettes a presque doublé entre 1995 et 2001. Cela reflète une politique visant à confier aux régions davantage de responsabilités dans la collecte des recettes permettant de financer la dépense publique, politique qui n'a cessé d'être poursuivie depuis cette période, qui conduit à ce qu'une proportion croissante des impôts est prélevée localement plutôt que centralement et à une possibilité de plus en plus grande que les taux d'imposition effectifs soient plus élevés dans les régions relativement moins prospères où la base imposable est moindre.

En Italie comme dans d'autres pays où les autorités régionales et locales portent une responsabilité importante dans le prélèvement des recettes fiscales, il est nécessaire de disposer d'un mécanisme explicite de transferts des régions les plus prospères vers les régions les moins prospères si on ne veut pas que ces dernières soient désavantagées du fait d'être contraintes soit à fixer des taux d'imposition plus élevés, soit à accepter un niveau moindre de dépenses publiques et, conséquence probable, une moindre qualité de service.

Toutefois, dans la plupart des Etats membres, la proportion relativement faible des recettes prélevées au niveau régional ou local et les caractéristiques du système fiscal impliquent que les différences entre régions dans la contribution que les dépenses publiques fournissent au PIB ne sont pas compensées par la façon dont les dépenses liées à ces services sont financées.

Mécanismes discrétionnaires de transfert de revenu aux régions

La conclusion précédente tend à être confirmée par l'examen des moyens qui ont été mis en place par le gouvernement central pour gérer globalement les dépenses mises en oeuvre au niveau régional et local et déterminer les recettes disponibles pour les financer. Dans tous les Etats membres, on s'efforce d'accroître les recettes disponibles dans les zones où la base imposable locale est considérée comme insuffisante pour soutenir les besoins de dépense ou dans lesquelles le coût des services à fournir est supérieur à la normale, que ce soit en raison de la nature du terrain ou d'autres motifs. En outre, il se peut qu'on donne à certaines régions un soutien spécifique pour leur développement économique.

L'ampleur des transferts publics vers les différentes régions ou localités est déterminée de façon légèrement différente selon les pays, mais des principes communs transparaissent notamment dans la forme d'évaluation des besoins et de la base imposable locale. En outre, dans tous les pays, les autorités régionales et locales ont, indépendamment du montant des fonds reçus du gouvernement central et de la précision avec laquelle les besoins sont évalués, un certain pouvoir discrétionnaire sur la manière de dépenser concrètement les transferts reçus.

En Allemagne, le processus de péréquation est conçu pour ajuster les recettes dont disposent les Länder, mais il existe aussi des dotations pour des besoins particuliers, comme ceux des villes-Etats. Cependant, comme les Länder ont une autonomie considérable, ils ne dépensent pas forcément les mêmes montants pour les différents services publics que ceux qui sont postulés dans le calcul de péréquation de la dépense par habitant. Cela vaut également largement pour l'Autriche.

Dans les trois pays nordiques ainsi que dans plusieurs autres Etats membres, le système a un objectif similaire à celui de l'Allemagne, mais fonctionne entre des autorités locales de taille beaucoup plus petite -- municipalités ou comtés et non Länder.

En Suède, la principale source de recettes des autorités locales est l'impôt local sur le revenu. Le système de transferts a pour objet d'accroître les recettes des municipalités où le revenu, ainsi que la base imposable, est relativement faible grâce à des transferts provenant des régions plus riches. De plus, il existe aussi une politique de délocalisation de certains offices publics nationaux dans les municipalités relativement moins prospères afin de soutenir leur développement et d'élargir leur base imposable.

Un dispositif de péréquation semblable fonctionne au Danemark, mais entre des autorités locales de dimension encore plus réduite. Il existe 14 comtés, dont deux régions à statut spécial (Copenhague et Frederiksberg), et 271 municipalités, qui ont toutes leurs propres impôts sur le revenu et impôts fonciers et qui disposent en conséquence d'une large autonomie. [49]

[49] Il est prévu que le système danois sera modifié dans un avenir proche avec sans doute d'importants changements à la fois dans la structure du secteur public et dans le partage des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement.

En Finlande, les municipalités ont une base imposable appréciable mais n'ont pas le pouvoir de déterminer les taux d'imposition. En conséquence, les régions relativement riches prélèvent plus de recettes que ce qu'on considère comme nécessaire pour financer les dépenses, et l'excédent est transféré effectivement aux régions moins riches qui collectent moins de recettes fiscales.

Critères d'évaluation des besoins de dépense régionaux et locaux

Dans tous les Etats membres, les besoins de dépense au niveau régional et local sont évalués centralement afin de déterminer le montant des transferts que doivent recevoir les autorités concernées. Les méthodes utilisées sont très voisines. Elles impliquent le plus souvent l'estimation d'un niveau standardisé de service par habitant, mais il existe certaines différences dans la façon dont ces estimations sont faites et dans leur degré de sophistication.

Aux Pays-Bas, par exemple, les transferts du gouvernement central aux provinces et aux municipalités représentent l'essentiel de leurs recettes et ils sont déterminés à l'aide d'une large gamme d'indicateurs (tels que la taille, la densité de la population, la qualité des sols, la structure sociale et le degré d'urbanisation à côté de leur base imposable locale). Toutefois, le seul objectif du système est de rendre égales les sommes qu'elles ont à dépenser compte tenu de leurs besoins.

Au Portugal, un fonds global répartit des ressources entre les trois régions de niveau NUTS 1, largement sur une base par habitant, mais avec des critères supplémentaires qui profitent aux deux régions insulaires (voir ci-dessous). Ce fonds global recourt aussi à toute une série de critères pour déterminer les sommes allouées aux municipalités dans chaque région. Un deuxième fonds, qui a des objectifs de cohésion explicites, est limité aux municipalités les moins développées, et deux autres fonds supplémentaires visent à garantir que les municipalités ont des ressources suffisantes. En gros, les transferts sont inversement corrélés au revenu par habitant : la région de Lisbonne et de la vallée du Tage, qui est la plus riche, reçoit par habitant moins du tiers de l'allocation versée à l'Alentejo, la région la moins riche. (Par rapport au PIB, les transferts représentent à peine 1% dans la première région contre 6% dans la seconde.)

Dans de nombreux Etats membres, comme c'est le cas pour les villes-Etats en Allemagne, des régions ou localités particulières reçoivent un traitement préférentiel dans l'allocation des transferts. Pour des raisons historiques ou culturelles, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni accordent un statut spécial à certaines régions, ce qui engendre une plus grande délégation de pouvoirs et, le plus souvent, des formules de financement différentes (en Irlande du Nord, en Ecosse et au Pays de Galles dans le cas du Royaume-Uni). Cela vaut aussi, mais dans une moindre mesure, en Finlande, où la région de l'Åland bénéficie d'un statut et d'un traitement spéciaux par rapport au reste du pays, au Portugal dans les cas des Açores et de Madère, en France dans le cas de la Corse et des DOM-TOM. Certaines de ces régions à statut spécial reçoivent du gouvernement central des transferts plus importants que les autres régions, même lorsqu'elles sont comparativement riches -- le Trentin-Haut-Adige en Italie et l'Åland en Finlande en offrent des exemples. Si ces versements ne semblent pas justifiés en termes de cohésion économique ou sociale, il se peut qu'ils importent pour préserver la cohésion politique.

Les budgets des autorités régionales françaises sont principalement financés par des transferts en provenance de l'Etat. Dans les territoires français d'outre-mer, la dépense publique par habitant est environ le triple de la moyenne de la France métropolitaine et elle atteint en Corse 3,5 fois cette moyenne. Les transferts versés à la plupart des autres régions ne révèlent pas d'écarts notables. Si les régions relativement moins riches tendent à recevoir en moyenne un peu plus par rapport à l'effectif de la population, il existe plusieurs anomalies et la corrélation entre le revenu par habitant et la dépense publique est faible. En particulier, l'Ile-de-France bénéficie d'une prime par rapport à la moyenne nationale -- du fait, peut-on soutenir, de coûts de gestion des services plus élevés -- alors qu'en Lorraine la dépense par habitant est bien inférieure à la moyenne.

L'alignement des transferts avec l'aide communautaire

Dans les pays qui reçoivent des sommes importantes des Fonds structurels, certaines politiques nationales sont étroitement liées aux fonds provenant de l'Union européenne. Ainsi, en Espagne, le fonds de compensation interterritoriale n'accorde des financements complémentaires qu'aux régions d'Objectif 1 (mais il existe aussi un fonds spécial « Teruel » qui fournit une aide à cette partie de la région autonome de l'Aragon, même si l'ensemble de l'Aragon n'est pas éligible à l'Objectif 1 d'après les règlements communautaires).

En Grèce, le principal instrument national qui vise à promouvoir la cohésion économique et sociale est le Programme d'investissement public (PIP) qui finance de grands projets d'infrastructure dans les domaines des transports, de l'éducation, de la santé, de la culture et d'autres secteurs clés de l'économie au niveau national et régional. La plupart des fonds alloués par le PIP transitent par le canal du troisième Cadre communautaire d'appui (CCA III). Les régions qui bénéficient des transferts communautaires par habitant les plus élevés dans le cadre de l'actuel CCA (Dytiki Makedonia et Voreio Aigaio) reçoivent cinq à six fois plus que la région de l'Attique. En Irlande également, une part proportionnellement plus grande du budget national est allouée aux régions Border, Midlands et Ouest qu'à la région du Sud-Est afin de fournir le financement de contrepartie indispensable dans le cadre des programmes des Fonds structurels.

La politique de développement régional dans les Etats membres

Des politiques visant à promouvoir le développement économique sont poursuivies par tous les niveaux de gouvernement dans les Etats membres à l'aide de différents moyens, avec des cibles diverses. Elles comprennent, entre autres, une aide au développement technologique et à l'innovation, une aide à la restructuration d'industries confrontées à des difficultés ou à une contraction à long terme, un soutien aux PME et des incitations ayant pour objet d'attirer des investisseurs. Certaines de ces mesures sont explicitement cataloguées comme aides d'Etat et sont donc, à ce titre, soumises aux restrictions légales imposées par l'Union européenne pour éviter une concurrence déloyale. Ces aides d'Etat sont examinées ailleurs dans le présent rapport (voir Troisième partie).

D'autres mesures ne sont pas contrôlées de cette façon dès lors qu'elles ne procurent pas d'aide financière directe à des entreprises particulières. Sont exclues de cette définition, les subventions versées à des individus ou à des organismes publics, des subventions à caractère général et l'aide procurée par un organisme privé à un autre. En outre, certaines formes d'assistance à des entités privées sont autorisées dans le Traité, en particulier pour les services d'intérêt général et pour la stimulation du développement dans les régions éligibles.

La démarche de développement spatial diffère selon les Etats membres. Cela reflète en partie des facteurs institutionnels, en particulier le degré de décentralisation des responsabilités en matière de politique de développement économique, et des vues diverses sur les facteurs qui déterminent le développement économique.

Bien que la délégation de compétences soit devenue un thème commun dans l'ensemble de l'Union européenne, il existe de grandes différences entre pays en ce qui concerne l'autonomie conférée aux échelons sub-nationaux. En Autriche, au Danemark et en Belgique, alors que le gouvernement central exerce une certaine surveillance, les autorités publiques décentralisées sont responsables de la planification et du financement des politiques régionales. De cette façon, la dépense est surtout liée à la capacité financière globale de chaque autorité provinciale, de sorte que la réduction des écarts entre régions (provinces, comtés, municipalités) n'est pas nécessairement un objectif central.

En revanche, au Royaume-Uni et en France, l'affectation des ressources est largement déterminée au niveau central, même si la mise en oeuvre de la politique est de plus en plus confiée aux entités régionales : agences de développement régional en Angleterre et autorités déléguées en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord ; régions en France.

Il n'y a pas toujours de bonne correspondance entre les définitions nationale et communautaire des « territoires » éligibles à l'aide régionale et à d'autres formes d'aide au développement économique. En France, les régions favorisées par la politique intérieure diffèrent largement de celles qui bénéficient de la politique communautaire tandis qu'en Allemagne la correspondance est étroite. En Espagne et dans les autres pays de la cohésion, le cadre des Fonds structurels est largement adopté pour la politique nationale. Mais au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, les zones urbaines -- tout spécialement -- sont déterminées à partir de critères différents de ceux de la politique communautaire.

En outre, aux Pays-Bas, les questions posées par le développement régional sont traitées sur la base des besoins perçus au niveau de l'ensemble du pays. Les dépenses consacrées spécifiquement à la politique régionale sont donc modestes, l'accent étant surtout mis sur de petites zones rencontrant des problèmes économiques spécifiques (surtout des zones urbaines connaissant un chômage élevé).

Dans bon nombre de zones, le soutien à l'innovation et à l'introduction de nouvelles technologies a émergé comme un instrument essentiel au cours des dernières années. En tête arrive la Flandre en Belgique, tout comme les Länder autrichiens, avec une concentration croissante sur l'innovation comme moyen de stimuler un développement régional endogène et avec une aide fédérale à la R&D. Souvent, ces stratégies sont principalement orientées vers les PME et embrassent des mesures horizontales telles que l'encouragement à la coopération entre instituts de recherche et le secteur des entreprises, plutôt que des subventions explicites.

Un centrage sur la création d'emplois et l'attraction de grands projets d'investissement a caractérisé plusieurs régions où le chômage est élevé. La Wallonie en offre un exemple et l'Irlande s'est longtemps fortement focalisée sur l'utilisation de l'investissement direct étranger (IDE) comme moyen d'encourager le développement économique.

La mise en réseau (« clustering ») est un trait qu'on retrouve dans la politique poursuivie par de nombreux pays. Au Steiermark, en Autriche, les autorités provinciales ont revu leur stratégie de développement en 1996 et créé un « noyau » unissant diverses composantes de l'industrie automobile, qui s'est révélé efficace. La Haute Autriche a suivi l'exemple avec une stratégie provinciale globale et une augmentation progressive des subventions au développement technologique et à la constitution de réseaux.

En Suède, la politique gouvernementale s'est orientée ces dernières années vers le soutien du développement de pôles de croissance et de « noyaux » d'entreprises dans différentes régions alors qu'elle était concentrée précédemment sur le maintien d'un haut niveau d'activité du secteur public dans les régions septentrionales peu densément peuplées afin de combattre une émigration hors de ces zones.

En Italie, des réformes importantes ont été accomplies récemment dans les politiques spatiales. Celles-ci sont gérées et financées par le gouvernement central et sont désormais largement centrées sur l'édification d'une capacité grâce aux investissements publics plutôt que, comme par le passé, par des incitations aux entreprises. Si les incitations régionales aux entreprises vont encore dans une mesure disproportionnée au sud, les programmes d'investissement public favorisent souvent les régions du nord, ce qui peut ouvrir un conflit potentiel entre la politique nationale et la politique de cohésion de l'Union.

L'investissement direct étranger

Les mesures visant à attirer l'investissement direct étranger (IDE) forment généralement une part importante de la stratégie de développement régional. De fait, un objectif important des aides régionales consiste précisément à accroître l'attrait des régions à problèmes pour les investisseurs étrangers. Non seulement l'IDE procure du revenu et des emplois aux régions mais, bien souvent, c'est aussi un mécanisme de transfert de technologie et cela peut avoir un impact important sur la productivité et la compétitivité des entreprises situées dans la région concernée. Une fraction substantielle de l'IDE prend donc la forme d'un investissement des entreprises multinationales dans la région, que ce soit par l'acquisition d'une entreprise existante et de ses installations de production -- et, de ce fait, de sa clientèle -- ou par l'établissement de nouvelles installations. Quelle que soit la voie empruntée, les entreprises multinationales, surtout lorsqu'elles investissent dans des régions relativement moins développées, tendent à apporter avec elles les techniques de production et méthodes de travail les plus récentes.

Bien que les avantages associés à l'IDE tendent à être les plus grands dans les régions les moins favorisées, les avantages comparatifs que peuvent trouver les entreprises multinationales dans ces régions ne sont pas toujours suffisants pour qu'elles veulent s'y implanter. A cet égard, beaucoup de choses dépendent du principal motif de l'investissement pour l'entreprise multinationale, qu'il s'agisse d'approvisionner le marché local ou régional quelle que soit l'étendue de sa définition (limitation à une petite zone, à un extrême, et l'ensemble de l'Union européenne à l'autre) ou de tirer avantage de l'offre de facteurs de production spécifiques, tels que de faibles coûts de main-d'oeuvre, des qualifications particulières ou certaines ressources naturelles.

Si le motif a trait à l'approvisionnement d'un marché relativement large en termes géographiques, l'entreprise multinationale peut être ouverte à la persuasion quant au pays ou à la grande zone géographique où elle décidera de s'implanter. Un gouvernement national peut alors avoir moins de difficultés pour convaincre une entreprise multinationale de s'implanter dans une zone relativement moins favorisée. Mais si le motif tient à l'attrait spécifique d'un emplacement particulier, il est alors fréquemment difficile, pour un gouvernement national, de persuader l'entreprise multinationale de s'implanter ailleurs si l'emplacement n'entre pas dans le champ de la politique globale de développement régional. Dans ce cas, le risque est de décourager tout investissement de l'entreprise multinationale dans le pays concerné. C'est là un dilemme particulièrement fort pour les gouvernements des pays de la cohésion ou, plus encore, des futurs Etats membres, où il existe un arbitrage potentiel entre le fait de désirer que l'investissement s'oriente vers les régions les moins développées afin de les stimuler et de les aider à effectuer leur rattrapage et le fait que l'investissement tend naturellement à être attiré vers les régions les plus dynamiques.

Si les données sur la localisation des investissements étrangers dans les régions de l'Union européenne sont incomplètes, elles suggèrent que les flux d'IDE ont eu tendance à s'orienter de façon disproportionnée vers les régions relativement plus fortes au plan économique et cela aussi bien à l'intérieur des pays que dans l'ensemble de l'Union européenne. L'Irlande représente quelque peu une exception dans la mesure où elle a attiré des flux importants d'IDE pendant les années quatre-vingt-dix bien qu'elle eût, au début du moins, un PIB par habitant relativement faible. Il faut toutefois noter que les flux se sont orientés de façon privilégiée vers l'est du pays, à Dublin et aux alentours. L'Irlande a continué d'être une destination majeure de l'investissement alors que son PIB croissait.

Au cours des trois années 1999-2001, l'IDE a représenté en moyenne environ 7% du PIB dans les quinze Etats membres, si on inclut les flux provenant d'autres parties de l'Union (et moins de 2% si on les exclut). Cependant, en Irlande, l'investissement en provenance de l'étranger a atteint en moyenne plus de 20% du PIB au cours de ces trois ans (Graphique 2.6). Les niveaux les plus élevés d'IDE s'observaient ensuite, avec plus de 13% du PIB, au Danemark, aux Pays-Bas et en Suède, alors que le PIB par habitant des deux premiers pays se situait respectivement au troisième et au quatrième rangs dans l'Union européenne, derrière le Luxembourg et l'Irlande, qui avec la Belgique, avaient aussi un niveau d'IDE par rapport au PIB bien supérieur à la moyenne de l'Union.

Dans les autres pays de la cohésion que l'Irlande, l'IDE a été nettement plus faible, atteignant en moyenne à peine plus de 4% du PIB au Portugal au cours de la période et seulement 1,5% en Espagne, soit le plus faible niveau de l'Union européenne derrière l'Italie, où le chiffre était tout juste de 1% du PIB (il n'y a pas de données disponibles pour la Grèce).

Dans tous ces pays, comme ailleurs dans l'Union européenne, les données disponibles suggèrent que l'investissement en provenance de l'étranger s'est orienté de façon disproportionnée vers les régions les plus prospères et qu'une faible fraction relative s'est tournée vers les régions en retard de développement. Si les données régionales ne sont pas idéales parce que les entrées sont souvent classées au bénéfice de la région où se situe le siège social d'une entreprise et non au bénéfice de celle où l'investissement est réellement intervenu, les données empiriques n'en sont pas moins frappantes. En Allemagne, l'investissement a été concentré dans un nombre limité de Länder, la Rhénanie du Nord-Westphalie, la Hesse et le Baden-Würtemberg représentant 71% du total des flux entrants d'IDE pendant les années 1998-2000 et la Bavière et Hambourg représentant 17% (Tableau A2.8). En revanche, les cinq régions d'Objectif 1 de l'est du pays n'ont représenté qu'un peu plus de 2% des afflux totaux d'IDE à eux tous.

En Espagne, environ 70% des afflux d'IDE entre 1999 et 2001 se sont orientés vers Madrid et 14% vers la Catalogne, tandis que les régions d'Objectif 1 ne représentaient à elles toutes que bien moins de 10% du total (et très peu de chose en dehors de Valence et des Canaries). De même, en Italie, où les données ont trait à l'emploi dans les entreprises possédées par des étrangers plutôt qu'aux afflux d'IDE, les entreprises multinationales sont concentrées dans le nord du pays et moins de 4% des emplois dans ces entreprises étrangères se situaient en l'an 2000 dans les régions d'Objectif 1 du sud.

L'IDE dans les futurs Etats membres

La tendance qui s'observe dans les futurs Etats membres est très proche de celle de l'Union européenne, du moins en ce qui concerne les régions à l'intérieur de chaque pays. La répartition de l'investissement entre pays est quant à elle moins étroitement corrélée au PIB par habitant que dans l'Union européenne, en dépit des apparences. Selon les dernières données, près de 70% des flux d'IDE vers ces pays se sont orientés vers seulement trois d'entre eux -- la Pologne, qui entre à elle seule pour 35% dans le total, la République tchèque et la Hongrie (Tableau A2.9). (Le chiffre de 70% inclut une estimation pour la Roumanie, pour laquelle il n'y a pas de données disponibles pour les années postérieures à 1999.)

Néanmoins, par rapport au PIB, cette apparente concentration n'est plus aussi patente. Ainsi, en Pologne, l'IDE a représenté en moyenne 4,5% du PIB au cours des trois années 1999-2001 et en Hongrie un peu plus de 4%, soit moins que dans la plupart des autres pays. Si, par rapport au PIB, l'IDE était plus élevé en République tchèque que partout ailleurs (plus de 9%) après Malte (16%), il était aussi relativement élevé en Estonie et en Bulgarie, pays qui ont un PIB par habitant relativement faible même au sein de la région. Dans le même temps, il était relativement bas en Slovénie, où le PIB par habitant est relativement élevé.

Mais dans tous les pays, les données disponibles témoignent d'un degré relativement fort de concentration de l'IDE dans les capitales et leurs alentours, tout comme dans les pays de la cohésion. Ainsi, en Hongrie, plus des deux tiers des afflux d'investissement en provenance de l'étranger en 2001 se sont orientés vers la région où est située Budapest ; en République tchèque, 60% se sont implantés à Prague et dans la région avoisinante (Stiední echy) cette même année et en Slovaquie, 63% se sont implantés à Bratislava (Tableau A2.10). En revanche, en Pologne, où il existe plusieurs grandes villes en dehors de Varsovie, les afflux d'IDE ont été moins concentrés. Néanmoins, la région entourant la capitale (Mazowieckie) est entrée pour environ un quart dans le total des entrées d'IDE en 1998 et deux autres régions (Qódzkie et Wielkopolskie), qui comptent toutes deux de grandes villes (Lodz et Poznan), pour un autre quart.

La péréquation en Allemagne

En Allemagne, les principaux canaux par lesquels l'argent est transféré entre Länder et entre le gouvernement fédéral et les Länder est le Système de péréquation financière, le Länderfinanzausgleich. Sous sa forme actuelle, qui date de 1995 lorsque les systèmes séparés de l'est et de l'ouest de l'Allemagne ont été fusionnés dans le cadre du Pacte de solidarité (Solidarpakt), il mélange une pure péréquation horizontale et un complément payé par les autorités fédérales.

Le calcul de la situation respective des différents Länder tient compte de la base imposable assise sur les impôts qui sont soit de la compétence exclusive du Land soit partagés avec le gouvernement fédéral. L'allocation de base se compose d'impôts partagés sur le revenu, les bénéfices et le chiffre d'affaires. Quelque 75% des recettes tirées de ceux-ci sont réparties entre les Länder en fonction de la population, le solde étant réservé pour les Länder « financièrement faibles ». Cela garantit que les recettes de chaque Land atteignent au moins 92% de la moyenne.

Un deuxième étage de péréquation financière vient corriger la répartition de base des impôts afin de garantir une répartition égale des impôts par habitant entre les Länder. Mais comme on considère que les villes-Etats (Berlin, Brême et Hambourg) ont des besoins particuliers, elles reçoivent 35% de plus par habitant. Un stade ultérieur correspond à des transferts du gouvernement fédéral visant à accroître les recettes disponibles dans les Länder qui ont un revenu inférieur à la moyenne ou sont confrontés à des difficultés particulières. Ces transferts sont de trois sortes :

- « des subventions compensatrices » (Fehlbedarfsbundesergänzungszuweisungen), qui portent les recettes des Länder les moins riches à au moins 99,5% de la moyenne ;

- une compensation pour sujétions spéciales (Sondersbedarfsbundesergänzungszuweisungen), qui couvre le coût de la gestion politique dans les petits Länder et le coût de la réunification dans les nouveaux Länder (teilungsbedingte Sonderkosten) et qui fournit par ailleurs des recettes supplémentaires à Brême et Hambourg en raison de leurs problèmes d'endettement ;

- des subventions transitoires (Übergangsbundesergänzingszuweisungen), qui sont versées aux Länder occidentaux les moins riches depuis 1995, mais sont conçues pour disparaître à un rythme de 10% par an.

Les transferts sont conséquents. En l'an 2000, Berlin a reçu des transferts représentant globalement 6,4% du PIB local, et les transferts nets en direction des Länder de l'est ont tourné en moyenne autour de 5% du PIB. Compte tenu du fait qu'elle a profité d'un programme complémentaire spécial de rénovation, Brême a reçu des transferts égaux à 6,5% du PIB. Dans le cas de la Hesse -- Land qui paye proportionnellement le plus dans le Finanzausgleich -- l'effet est de réduire la capacité d'imposition de 126% de la moyenne nationale à 106%, réduction qui équivaut à 1,5% de son PIB.

Il n'est cependant pas possible de comparer directement ces transferts nets aux chiffres présentés plus haut à propos des dépenses publiques dans les régions du Royaume-Uni, de l'Italie et de l'Espagne parce qu'ils laissent de côté des dépenses importantes effectuées directement par le gouvernement fédéral ou dans le cadre du système d'assurances sociales finançant la protection sociale. Comme le montre le cas des pays examinés, il est probable que ce facteur accroît de façon significative la contribution différentielle des dépenses publiques au PIB des régions.

Troisième partie -- L'impact des politiques communautaires : compétitivité, emploi et cohésion

Introduction

Le Deuxième rapport sur la cohésion présentait une analyse de la contribution des politiques communautaires à la cohésion. Il ne s'agit pas ici de répéter l'analyse mais de passer en revue les principaux changements qui sont intervenus dans ces politiques depuis 2001 à la lumière des objectifs de l'Union européenne, notamment ceux fixés à Lisbonne et à Göteborg. Deux domaines non inclus dans le précédent rapport sont aussi couverts, à savoir la politique commerciale et la justice et les affaires intérieures. Une section à part examine la politique relative aux aides d'Etat qui a des liens importants avec la politique de cohésion. La dernière section présente les résultats d'une enquête conduite dans vingt-huit régions de l'Union européenne sur la perception des effets de différentes politiques communautaires.

La contribution des politiques communautaires à la cohésion à la lumière de la stratégie de Lisbonne et de Göteborg

Edifier l'économie fondée sur le savoir

Le savoir est au coeur de la stratégie de Lisbonne. La création, la diffusion et l'utilisation du savoir sont cruciales pour les modalités de fonctionnement et de croissance des entreprises. Pour améliorer l'environnement des entreprises et stimuler l'innovation, les facteurs clés sont de faciliter l'accès aux financements et aux marchés, promouvoir les services de soutien aux entreprises, renforcer les liens entre les entreprises et la base scientifique, équiper les individus des compétences idoines grâce à l'éducation et à la formation, encourager l'intégration des nouvelles technologies et accroître les investissements en R&D.

La politique communautaire de l'entreprise, industrielle et de l'innovation a pour objet de renforcer la compétitivité de l'industrie et des services dans l'Union européenne en encourageant l'esprit d'entreprise, en instaurant un environnement propice à l'innovation et au développement économique et en garantissant l'accès aux marchés. [50]

[50] Une bonne politique de protection des consommateurs est également importante pour assurer un fonctionnement correct des marchés.

La politique de l'entreprise encourage le partenariat public-privé et la constitution de réseaux entre firmes [51] (par exemple par le truchement des Centres relais d'innovation et du réseau des Régions innovantes en Europe), de façon à stimuler l'échange de connaissances et d'expérience. De même, les centres d'information et de conseil qui ont été établis lors de la dernière décennie dans l'ensemble de l'Union européenne avec, entre autres, l'aide des Fonds structurels, jouent un rôle important, à côté d'autres services de soutien des entreprises, dans l'établissement de liens entre firmes dans les différentes régions et pour les aider à résoudre leurs problèmes pratiques.

[51] La politique industrielle dans une Europe élargie, COM(2002) 714 final.

La politique de l'entreprise a aussi pour objet de favoriser l'esprit d'entreprise et de faciliter le démarrage et le fonctionnement d'entreprises, ce qui peut être particulièrement important pour les groupes désavantagés et les régions en retard de développement. [52] A cette fin, une nouvelle définition des micro-entreprises et des petites et moyennes entreprises au niveau de l'Union européenne s'appliquera à partir du début de 2005 [53] qui, en couvrant des firmes plus grandes qu'aujourd'hui, réduira effectivement les charges administratives qu'elles doivent supporter actuellement, tout en les rendant éligibles à une aide financière.

[52] Voir le Livre vert " L'esprit d'entreprise en Europe ", COM(2003) 27 final. La Charte européenne des petites entreprises a été adoptée par le Conseil européen de Santa Maria da Feira, au Portugal, les 18-19 juin 2000, et par les futurs Etats membres à Maribor, en Slovénie, en avril 2002. Voir le troisième rapport sur la mise en oeuvre de la Charte européenne des petites entreprises, COM(2003) 21 final

[53] Recommandation de la Commission du 6 mai 2003, C(2003) 1422.

Comme cela a été indiqué dans la première partie, les disparités entre régions relatives à l'innovation ne proviennent pas seulement de différences dans les dépenses de recherche et développement technologique, mais autant de la faiblesse des liens entre les entreprises, les centres de recherche, etc., qui composent le système régional d'innovation. Les politiques d'innovation s'écartent donc de mesures visant à développer directement la R&D et la capacité technologique pour promouvoir des stratégies d'amélioration de l'environnement dans lequel opèrent les firmes. [54] Trois domaines méritent une attention particulière:

[54] Politique de l'innovation : mise à jour de l'approche de l'Union dans le contexte de la stratégie de Lisbonne, COM(2003) 112 final.

- En puisant dans l'expérience des travaux pilotes financés par les Fonds structurels (les Stratégies régionales d'innovation (RIS)), les régions sont ainsi incitées à développer des politiques d'innovation dirigées par la demande et participatives (voir ci-dessous). Cela importe tout particulièrement pour les futurs Etats membres où des politiques cohérentes manquent au niveau régional : RIS-NAC (Stratégies régionales d'innovation - Pays nouvellement associés) a été établi, avec un budget de 5,25 millions d'euros, au sein du Cinquième programme cadre, seize régions dans neuf pays ont amorcé des projets en 2002.

- Pour faire l'usage le plus efficace du savoir existant et maximiser sa diffusion, il est nécessaire d'accroître la disponibilité des services aux entreprises et leur qualité. Le réseau des Centres relais d'innovation est focalisé sur les besoins des régions les moins avancées afin d'aider les entreprises locales à accéder à la technologie et d'identifier les technologies qu'il convient de transférer à d'autres régions ou secteurs.

- Le manque d'accès aux financements est souvent une contrainte majeure qui pèse sur la croissance et le développement des entreprises et une part importante de la politique de l'entreprise consiste à soutenir le développement d'autres moyens que les prêts bancaires, tels que les fonds de capital risque, dans les régions où les financements sont limités. Les moyens créés par le canal du Fonds européen d'investissement (FEI) pour accroître les financements disponibles pour les PME comprennent le Mécanisme de garantie des PME, le guichet Aide au démarrage du Mécanisme européen de technologie (MET) et l'action Capital d'amorçage. Le FEI noue également des contacts avec au moins une institution financière dans chaque futur Etat membre, aux mêmes fins.

Le principal pilier de la politique communautaire pour la société de l'information est l'Initiative e-Europe lancée en juin 2000 et dont une deuxième phase, le Plan d'action e-Europe 2005, a démarré deux ans plus tard, le principal objectif étant d'assurer « des services publics en ligne modernes (gouvernement électronique [e-government], services d'apprentissage électroniques [e-learning], services de télésanté [e-health]) ; un environnement dynamique pour les affaires électroniques [e-business] et pour faciliter le déploiement de ces services, la disponibilité massive d'un accès large bande à des prix concurrentiels et une infrastructure d'information sécurisée. » [55]

[55] Plan d'action e-Europe 2005, COM(2002) 263 final.

Le Plan d'action exprime une stratégie pour que les infrastructures à large bande soient disponibles pour les entreprises et les particuliers dans toute l'Union européenne à des prix abordables. Il attire aussi l'attention sur le besoin de développer un contenu et des services suffisants, avec une insistance particulière sur les domaines dans lesquels les administrations peuvent faire la différence en soutenant, avec la coopération de l'Union européenne et l'usage possible des Fonds structurels, le déploiement des réseaux à large bande dans les régions les moins favorisées. Les résultats peuvent être résumés comme suit :

- l'Initiative a contribué à stimuler la concurrence entre différentes plateformes et opérateurs et à concentrer les efforts des Etats membres et de la Communauté européenne sur les principales disparités au sein de l'Union. Pourtant, bien que les lignes à large bande aient doublé dans l'Union européenne entre juillet 2002 et juillet 2003, leur disponibilité reste extrêmement inégale entre les différentes régions ;

- le volume global des transactions en ligne reste modeste et des différences persistent entre Etats membres, notamment en raison d'écarts dans les taux d'accès à Internet ;

- il y a une expansion continuelle de la disponibilité en ligne des vingt services publics de base identifiés dans e-Europe, la proportion disponible passant de 45% en octobre 2001 à 60% en octobre 2002 ; mais des différences importantes subsistent encore entre Etats membres, les plus en retard effectuant un rattrapage rapide ;

- il y a un développement rapide des services en ligne des administrations publiques dans tous les futurs Etats membres, dont certains sont plus avancés que les Etats membres de l'Union européenne dans certains domaines ;

- la proportion d'écoles en ligne dans l'Union européenne est passée de 89% en mars 2001 à 93% en mars 2002, avec peu de différences notables entre les Etats membres, sauf pour la Grèce, où 59% seulement des écoles étaient connectées. Le nombre d'ordinateurs connectés à Internet est passé de 4 pour 100 élèves à près de 6 pendant la même période.

Au Conseil européen de Barcelone en 2002, il a été fixé comme objectif d'accroître l'investissement dans la recherche et le développement technologique (RDT) dans l'Union européenne pour le porter d'ici 2010 à 3% du PIB (dont les deux tiers dans le secteur privé), à partir d'un taux légèrement inférieur à 2% en l'an 2000. Le Sixième programme cadre communautaire sur la RDT, doté d'un budget global de 17,5 milliards d'euros, a été lancé pour contribuer à atteindre cet objectif, [56] en combinaison avec l'Initiative de l'Espace européen de la recherche (EER), [57] introduite pour réduire la fragmentation des activités de recherche dans l'Union européenne, accroître l'investissement dans la recherche et rendre l'environnement plus propice à la concrétisation des avantages potentiels de la recherche.

[56] Investir dans la recherche : un plan d'action pour l'Europe, COM(2003) 226 final.

[57] Vers un espace européen de la recherche, COM(2000) 6 final.

La participation des pays de la cohésion et des régions en retard de développement au Cinquième programme cadre (1998-2002) a été la suivante :

- les organisations des pays de la cohésion comptaient pour 17,8% du total des représentants dans les contrats communautaires de RDT signés entre janvier 2002 et mars 2003, soit un peu plus que leur part dans la population de l'Union européenne (17,1%) et un pourcentage en hausse par rapport à celui de 16% en 2001. Cependant, en termes de financement, elles recevaient moins que leur part dans la population (14,6%), mais la proportion était en hausse par rapport à 2001 (12,2%). En outre, un peu plus de 31% des liens de coopération établis entre organisations à l'intérieur de l'Union européenne en 2002 incluaient des participants des pays de la cohésion ;

- les disparités entre régions sont plus marquées, ce qui reflète la concentration de la recherche à l'intérieur de relativement peu de régions. Quelque 14% des organisations participant au Cinquième programme cadre étaient situées dans des régions d'Objectif 1, tout comme dans le Quatrième programme cadre (1994-1998). Sur les 64 régions d'Objectif 1, huit seulement (Irlande, Berlin, Lisbonne et Vallée du Tage, Attique, Crète, Communauté de Valence, Andalousie et South Yorkshire) étaient responsables de plus de la moitié des projets. Les trois premières ne sont plus des régions d'Objectif 1 à part entière ;

- en ce qui concerne la participation des PME, plus de 4.600 d'entre elles ont signé un contrat en 2001. Quelque 77% des projets provenaient d'entreprises de moins de cinquante employés alors que 42% concernaient des entreprises de moins de dix employés. Un certain nombre étaient situées dans de nouveaux Etats membres et associés. Si les contrats passés avec les PME n'entraient que pour une faible fraction du total dans l'Union, elles représentaient plus de 23% des participants aux quatre programmes thématiques et ont reçu plus de 15% du total des fonds.

Plusieurs initiatives ont été lancées pour renforcer le rôle des régions dans la création de l'EER :

- dans le Cinquième programme cadre, les activités d'innovation (avec un budget de 119 millions d'euros) ont soutenu, en liaison avec les actions innovantes des Fonds structurels, la mise en réseau des entreprises et d'autres organisations au niveau régional ;

- le programme a aussi financé l'Initiative relative au réseau « Régions innovantes d'Europe » (IRE) [58] afin de faciliter les échanges d'expérience et de bonnes pratiques entre régions, y compris entre régions avancées et en retard de développement, et cela dans les futurs Etats membres aussi bien que dans l'actuelle Union européenne des Quinze ;

[58] http:// www.innovating-regions.org.

- dans le même contexte, une nouvelle initiative pilote [59] a été lancée en 2003, avec un budget de 2,5 millions d'euros, afin de développer des activités expérimentales impliquant des réseaux de régions européennes (avec un engagement actif des universités, des centres de recherche et de la communauté des affaires) de façon à créer des « Régions de la connaissance » susceptibles de servir de modèles à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne au niveau régional ;

[59] " Régions de la connaissance (KnowREG) ". Voir aussi http://www.cordis.lu/era/ regions.htm.

- plusieurs projets visant à développer la prospective régionale ont été soutenus au sein des actions STRATA du programme Améliorer le potentiel humain (IHP), dont le budget total était de 25 millions d'euros, afin de promouvoir la réflexion stratégique à long terme et de combler le fossé entre la politique régionale et la politique de RDTI. Une attention particulière a été donnée aux futurs Etats membres.

Si l'on se tourne vers l'avenir, le Sixième programme cadre (2002-2006) peut contribuer, par l'intermédiaire de deux nouvelles initiatives : les réseaux d'excellence et les projets intégrés, à améliorer les liens entre centres scientifiques centraux et périphériques, à accroître la capacité globale d'innovation de l'Union européenne et à combattre la fuite des cerveaux des régions les moins favorisées vers les régions les plus prospères.

En termes budgétaires, dans le Sixième programme cadre, les fonds concernant le développement des ressources humaines ont doublé, avec un effet potentiellement important sur les régions relativement peu favorisées grâce aux dispositifs de transfert de technologie. De plus, il a été fixé comme objectif de dépenser au moins 15% du budget des priorités thématiques pour les PME.

Par ailleurs, une nouvelle coopération a été instaurée entre la politique de cohésion et la politique de R&D en permettant aux contractants du Sixième programme cadre situés dans les régions d'Objectif 1 de demander des ressources supplémentaires des Fonds structurels par l'intermédiaire des autorités régionales concernées.

L'éducation et la formation ont une importance cruciale

Les talents et qualifications de ses ressortissants sont la principale ressource de l'Union européenne en même temps que la clé pour que celle-ci devienne l'économie fondée sur le savoir la plus dynamique et compétitive du monde. Le programme « Education et formation 2010 » a été mis en oeuvre pour contribuer à atteindre ce but. Il a fixé treize objectifs [60] qui visent à faire de l'éducation et de la formation en Europe « une référence mondialement reconnue en matière de qualité d'ici 2010 ». [61] Une Communication récente [62] de la Commission appelle les Etats membres à renforcer leurs efforts à tous les niveaux, notamment en ce qui concerne les investissements dans l'éducation et la formation, afin de garantir le succès de la Stratégie de Lisbonne. Lors du Conseil européen [63] de Bruxelles à la fin de 2003, les Etats membres se sont accordés « pour renforcer la coopération structurée en faveur du développement du capital humain.»

[60] Programme de travail détaillé sur le suivi des objectifs des systèmes d'éducation et de formation en Europe (JO C 142 du 14.06.2002).

[61] Conclusions du Conseil européen de Barcelone tenu les 15 et 16 mars 2002.

[62] « Éducation & formation 2010 » : L'urgence des réformes pour réussir la stratégie de Lisbonne (Projet de rapport intermédiaire conjoint sur la mise en oeuvre du programme de travail détaillé concernant le suivi des objectifs des systèmes d'éducation et de formation en Europe), COM(2003) 685 final

[63] Résolution du Conseil du 25 novembre 2003 sur "Le développement du capital humain pour favoriser la cohésion sociale et la compétitivité dans la société de la connaissance" (JO C 295 du 05.12.2003)

Bien que de nombreux Etats membres aient déployé des efforts considérables pour réformer leurs systèmes d'apprentissage tout au long de la vie et les adapter à l'économie fondée sur le savoir, les changements restent insuffisants pour que le défi soit relevé. Les données empiriques suggèrent que pour créer et maintenir un niveau minimum d'emplois à forte intensité de connaissances, une région doit d'abord constituer une masse critique de travailleurs dotés de qualifications très diverses. Depuis des années la Communauté organise des réseaux liant les universités, les établissements de formation et les entreprises à l'intérieur des régions et entre celles-ci, et elle a plus récemment lancé des actions pour créer des réseaux de « régions apprenantes ».

Dans le même temps, la décentralisation croissante des responsabilités en matière d'éducation et de formation vers le niveau régional dans l'Union ouvre la voie à une meilleure organisation de l'offre de formation par rapport aux besoins des individus et aux plans de développement régionaux.

Des emplois plus nombreux et de meilleur qualité dans une société intégrée

La Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été lancée à la fin de 1997 avec pour principal objectif de combattre le chômage grâce à des méthodes de prévention et à des mesures actives concernant l'aptitude à tenir un emploi. Depuis l'an 2000, elle a visé à atteindre les objectifs fixés à Lisbonne : plein emploi, emplois de meilleure qualité, amélioration de la cohésion économique et sociale.

La stratégie a été évaluée en 2002 et a été remodelée et révisée lors du Conseil de Bruxelles au printemps 2003 pour mieux étayer dans l'Union élargie les objectifs fixés à Lisbonne. L'évaluation a souligné de claires améliorations structurelles du marché de l'emploi dans l'Union européenne. En 2002, le chômage représentait en moyenne dans l'Union européenne 7,6% de la population active contre 10,1% cinq ans plus tôt, alors que le tout aussi pertinent taux d'activité passait de 60,5% à 63,9% de la population en âge de travailler. En dépit de différences marquées entre Etats membres et de la difficulté d'établir des relations causales entre les résultats obtenus en matière d'emploi et les mesures particulières, il est possible de discerner une certaine convergence des politiques nationales de l'emploi en direction des objectifs et lignes directrices définis dans le cadre de la SEE.

Dans la plus grande partie de l'Union, des actions se poursuivent pour garantir un nouveau départ, sous la forme de formation, de recyclage, d'expérience de travail, d'un emploi ou d'une autre mesure concernant l'aptitude à tenir un emploi, à tous les chômeurs avant que leur chômage n'excède une période de six mois dans le cas des jeunes et une période de douze mois dans le cas des personnes âgées de plus de 24 ans.

Des Services publics de l'emploi efficaces, dotés de capacités suffisantes, sont nécessaires pour fournir des services taillés sur mesure et pour élaborer des mesures de prévention et d'activation. De ce fait, les Etats membres sont tenus de moderniser les Services publics de l'emploi, avec une certaine évolution vers une coopération avec le secteur privé. Dans la plupart des nouveaux Etats membres, les Services publics de l'emploi, institués au début des années quatre-vingt-dix, connaissent un processus permanent de réforme et de modernisation.

Par le truchement de la SEE, les politiques de l'emploi des Etats membres sont coordonnées sur la base d'objectifs et de priorités communs. La stratégie implique l'engagement de toutes les parties concernées des secteurs public et privé, y compris les partenaires sociaux, conformément à l'agencement institutionnel du pays. Les lignes directrices de la SEE spécifient que la stratégie doit être effectivement mise en oeuvre au niveau régional et local aussi bien qu'au niveau national et la Commission a demandé un plus grand engagement des acteurs concernés.

En 2002 et 2003, la situation de l'emploi dans chacun des futurs Etats membres a été examinée de façon détaillée afin de définir des politiques de l'emploi adéquates pour préparer la mise en oeuvre de la SEE au moment de l'entrée dans l'Union et d'élaborer les plans de dépense de la période 2004-2006 dans le cadre du FSE.

La révision de la SEE en 2003 a conduit à une simplification des lignes directrices qui comportent désormais trois objectifs majeurs :

- l'obtention des objectifs fixés à Lisbonne en ce qui concerne le taux d'emploi ;

- la qualité et la productivité au travail, manifestées par des emplois plus nombreux et de meilleure qualité ;

- un marché du travail intégré, où le chômage est réduit et où les disparités sociales et régionales dans l'accès au marché du travail sont atténuées.

En outre, dix lignes directrices spécifiques concernent la réforme structurelle. Le succès de la Stratégie de Lisbonne dépendra du fait que les travailleurs et les entreprises soient plus adaptables, que davantage de personnes soient attirées vers l'emploi, que l'investissement en capital humain soit accru et mieux ciblé et que la gouvernance soit améliorée.

La nouvelle SEE est étroitement liée aux mesures de cohésion politique et sociale, les trois principaux objectifs et les lignes directrices spécifiques ayant pour objectif commun de réduire les inégalités sociales et les disparités d'emploi entre régions.

L'insertion sociale et l'égalité des sexes

Le Traité d'Amsterdam a étendu le mandat de l'Union européenne à la lutte contre l'exclusion sociale. Le Sommet de Lisbonne a fixé l'objectif de prendre des mesures décisives pour éliminer la pauvreté et l'exclusion sociale dans l'Union d'ici à 2010. Cet objectif a été renforcé au Sommet de Nice et depuis lors une stratégie commune d'inclusion sociale a été mise en oeuvre, avec la même méthode de coopération ouverte que celle adoptée pour la politique de l'emploi, si ce n'est que la participation des Etats membres est volontaire et non obligatoire. Dans la pratique, tous les Etats membres ont été impliqués dans le processus et les premiers plans d'action nationaux de lutte contre l'exclusion sociale ont été soumis en juin 2001, donnant plus de visibilité aux mesures prises dans ce domaine.

Les plans permettaient d'identifier huit défis majeurs pour la politique future : développer un marché du travail favorable à l'inclusion et faire de l'emploi une opportunité et un droit pour tous ; garantir des ressources et des revenus adéquats permettant un niveau de vie décent ; lutter contre les inégalités devant l'éducation ; préserver la solidarité familiale et protéger les droits de l'enfant ; donner un logement décent à tous ; garantir un égal accès à des services de qualité ; améliorer la mise en oeuvre et la fourniture de services ; et régénérer les zones souffrant de désavantages multiples.

Une deuxième génération de plans d'action nationaux produits à la fin de juillet 2003 devrait donner une nouvelle impulsion au processus. Sur la base des propositions des Etats membres, huit exercices annuels d'évaluation seront entrepris sur des thèmes d'action particuliers. Ils impliqueront de trois à six Etats membres, des experts indépendants, des représentants des partenaires sociaux et des autorités régionales et locales, ainsi que des personnes qui ont réellement connu la pauvreté ou l'exclusion sociale.

Parallèlement, une coopération est en cours entre la Commission et les futurs Etats membres en vue de préparer leur participation à la stratégie une fois qu'ils auront rejoint l'Union. Ceux-ci ont produit des mémoires sur l'exclusion sociale, identifiant les principaux problèmes et défis et indiquant des mesures prioritaires.

La liste d'indicateurs adoptée à la fin de 2001 devrait permettre de mieux mesurer la situation dans chaque pays. Elle comprend sept indicateurs structurels que la Commission utilise comme base pour son rapport de synthèse annuel sur la situation économique et sociale de l'Union et il faudra l'agrandir de façon à inclure des indicateurs régionaux et autres que financiers dans le cadre de la future génération de plans.

D'autres activités, réalisées dans le cadre du Programme communautaire de lutte contre l'exclusion sociale, financé par un budget de 75 millions d'euros pour la période 2002-2006, comprennent l'échange d'expérience entre pays (64 projets ont été soutenus dans la première phase et près de 30 dans la seconde) et des études sur des questions spécifiques, qui devraient toutes renforcer la coopération, accroître la compréhension commune et stimuler de nouvelles démarches.

Une nouvelle stratégie visant à s'attaquer à l'exclusion sociale est donc en cours, tous les Etats membres étant de plus en plus impliqués, même si c'est sur une base volontaire, ce qui ajoute une nouvelle dimension à la convergence et renforce le modèle social européen en même temps que cela contribue à atteindre un meilleur équilibre entre les politiques économiques et sociales de l'Union européenne.

L'égalité de traitement entre les hommes et les femmes est un principe fondamental de l'Union européenne. Depuis 1996, une démarche d'intégration de ce principe dans les principaux programmes a été poursuivie et toutes les politiques communautaires ont tenu compte dans leur planification et leur mise en oeuvre de l'impact selon le genre.

La protection de l'environnement pour une croissance durable

La principale nouvelle initiative au cours des deux dernières années a été l'adoption par le Parlement européen et le Conseil [64] du sixième Programme d'action pour l'environnement : Notre avenir, notre choix (Sixième PAE). Il place l'environnement dans une large perspective, qui tient compte de la situation économique et sociale et insiste sur les objectifs de Lisbonne et de Göteborg. Le Programme comporte quatre grands volets : la mise en oeuvre effective et l'application de la législation sur l'environnement (les acquis) ; l'intégration des préoccupations liées à l'environnement dans d'autres politiques, notamment celles qui concernent les infrastructures ; l'utilisation d'une combinaison de moyens pour atteindre les objectifs de la façon la plus efficace et la plus performante ; et une large implication des acteurs concernés dans le développement et la mise en oeuvre des politiques.

[64] Décision N° 1600/2002/CE, JO L242 du 10.09.2002.

Le Programme distingue quatre champs d'action : le changement climatique ; la nature et la biodiversité ; l'environnement et la santé ; les ressources naturelles et les déchets. Il introduit aussi un nouveau concept de « stratégies thématiques » comme moyen d'aborder des questions particulièrement complexes dans le domaine de l'environnement [65] et de déterminer les priorités de l'intervention communautaire, y compris les mesures financées par la politique de cohésion. Il propose en outre l'élimination progressive des subventions ayant un effet négatif sur l'environnement qui sont incompatibles avec le développement durable.

[65] Telles que la protection des sols ; la protection et la conservation de l'environnement marin ; l'usage soutenable de pesticides ; la pollution atmosphérique ; l'environnement urbain ; l'utilisation et la gestion durables des ressources ; le recyclage des déchets (Article 3(4), 1er alinéa de la Décision 1600/2002/CE).

Comme les pays relativement moins prospères tendent à être initialement dotés de moins d'infrastructures concernant l'environnement, l'ampleur des dépenses nécessaires pour se conformer aux directives tend par voie de conséquence à être plus grande et à représenter une fraction plus élevée du PIB (compte tenu du fait que celui-ci est relativement faible). Ainsi, il est clair que les Fonds structurels peuvent avoir un rôle à jouer pour aider ces pays à se mettre en règle avec la politique de l'environnement de l'Union européenne.

Malgré les coûts directs élevés qu'elle implique, la politique vise à réduire les coûts financiers et sociaux à long terme en réduisant les risques pour la santé et l'adoption de mesures propres à éliminer la pollution. L'Organisation mondiale de la santé, par exemple, a récemment estimé que 100.000 décès prématurés en Europe peuvent être attribués aux particules présentes dans l'atmosphère. [66] On s'attend à ce que ces particules diminuent d'une quantité comprise entre 1,8 et 3,3 millions de tonnes dans les futurs Etats membres d'ici l'an 2010 grâce au respect des directives de l'Union européenne, réduisant ainsi les décès prématurés d'environ 15.000.

[66] OMS, Rapport sur la santé dans le monde 2002, Genève, 2002.

L'application de la législation de l'Union européenne signifie aussi une eau potable plus pure dans les futurs Etats membres, avec des gains particulièrement importants en Bulgarie et en Estonie (ainsi qu'en Turquie), où 20 à 30% des ménages ne sont pas connectés aux principaux réseaux d'alimentation en eau, tandis que la Directive sur le traitement des eaux urbaines résiduaires devrait réduire la pollution par les substances nutritives de 33% (en République tchèque) à 67% (en Pologne).

Malgré l'augmentation de 2% projetée pour la production de déchets, la Directive relative à la mise en décharge des déchets devrait réduire la quantité de déchets éliminée de cette façon d'environ 59 millions de tonnes en 1998 à entre 20 et 35 millions de tonnes en 2020, tandis que la Directive sur les emballages et les déchets d'emballages devrait accroître la quantité de déchets recyclée de 3,7 millions de tonnes cette année-là.

Il se peut aussi que les investissements dans la protection de l'environnement créent des emplois. Les éco-industries prises ensemble comptent directement pour environ 1% de l'emploi total dans l'Union européenne des Quinze et les emplois augmentent dans la gestion des déchets (récupération et recyclage), alors qu'ils se montent à un total compris entre 200.000 et 400.000. Les mêmes tendances sont visibles dans les futurs Etats membres.

La grande majorité des investissements liés aux directives a déjà été effectuée dans l'Union européenne des Quinze (avec un taux de l'ordre de 63% avant 2001), mais la proportion varie selon les domaines de l'environnement. Dans le cas de l'élimination des déchets, les investissements sont pratiquement achevés, alors que dans le cas de l'alimentation en eau, quelque 72% ont été entrepris avant 2001. Le seul domaine dans lequel la plupart des investissements restent à effectuer est celui des contrôles de la pollution atmosphérique, même si, en termes de dépense, le traitement des eaux usées aura sans doute plus d'importance. Néanmoins, il est probable que de grands investissements seront nécessaires dans le domaine du contrôle des émissions dans l'atmosphère suite à la Directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution et des accords liés au changement climatique passés dans le cadre du Protocole de Kyoto.

Au cours des quinze dernières années, les dispositions relatives à l'environnement dans la politique de cohésion ont été renforcées et les récents règlements des Fonds structurels font de la protection de l'environnement un principe horizontal. La conformité à l'acquis en matière d'environnement a revêtu la plus haute priorité. [67] Il importe donc que les objectifs du Programme d'action pour l'environnement et les exigences de la législation sur l'environnement soient pris en compte dans les interventions structurelles à l'intérieur de l'Union européenne.

[67] Commission européenne, Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion: Orientations pour les programmes de la période 2000-2006, EUROP, Luxembourg 1999, et Orientations indicatives complémentaires pour les pays candidats - COM (2003) 110 final.

Le marché intérieur et les services d'intérêt général

Le développement de réseaux transeuropéens dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications vise à la fois à faire du marché intérieur une réalité et à renforcer la cohésion économique et sociale. A cet égard l'action de l'Union européenne vise à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux dans le cadre de marchés ouverts et concurrentiels. Elle tient compte en particulier de la nécessité de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales de l'Union. Ces politiques des réseaux ont un impact direct sur la compétitivité de l'ensemble de l'économie de l'Union et influencent les choix de localisation des activités économiques. Du fait de son impact territorial, la cohésion doit devenir l'un des grands objectifs de ces politiques de réseaux.

Cela a également de l'importance à la lumière de l'ouverture des secteurs du transport à la concurrence. Si celle-ci a permis de diminuer les coûts de transport et d'augmenter l'efficacité des services rendus, il est évident que le libre exercice des seules forces de marché peut conduire des groupes sociaux ou des territoires de l'Union à être exclus de l'accès à certains services essentiels. La libéralisation s'accompagne donc de l'exigence croissante d'obligations de service public, tendant à préserver et renforcer la cohésion économique et sociale. Pour cette raison, les politiques de réseaux s'inscrivent ainsi dans la problématique générale des services d'intérêt général, dont l'importance a été réaffirmée lors des derniers Conseils européens de Barcelone et Laeken.

Dans un monde en pleine évolution, les services d'intérêt général sont un élément clé du modèle européen de société, comme le rappellent formellement l'article 16 du Traité de l'Union européenne et l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux. Cela place le citoyen au coeur des priorités de l'Union. C'est pourquoi la Commission, par son Livre Vert de mai 2003, a poursuivi ses réflexions relatives à la définition des moyens utilisables pour une mise en oeuvre efficace de ces services, en y associant largement les organisations non gouvernementales et plus généralement la société civile.

La nature même des services d'intérêt général les soumet à des obligations de service public, qui accompagnent la libéralisation des secteurs concernés. Parmi les missions qui leur incombent figurent ainsi, en fonction du type de service concerné, le service universel, la continuité des services offerts, leur qualité, l'accessibilité tarifaire, tout en tenant compte des préoccupations liées à la protection des consommateurs et à la sûreté et à la sécurité des approvisionnements. La Communauté fournit aussi une aide financière aux Etats membres pour veiller à ce qu'elles soient respectées et, par exemple, les Fonds structurels ont ainsi pu intervenir pour achever la couverture territoriale de réseaux de téléphonie mobile et de réseaux à large bande.

La politique des transports

Afin de prévenir le développement fractionné de réseaux nationaux, la politique des réseaux transeuropéens de transport (RTE-Transport) a été engagée depuis le traité de Maastricht afin de progresser vers l'intégration de « l'espace » européen et de réduire l'isolement des zones périphériques. La construction ou l'amélioration d'infrastructures transfrontalières permettent ainsi de réduire progressivement l'« effet frontière » qui entrave la croissance des échanges économiques. Dans le même temps, les orientations de la politique des RTE-Transport visent à promouvoir l'abandon de modes de transport dommageables pour l'environnement.

La politique des RTE-Transport a sensiblement amélioré l'accessibilité depuis 1991 et des effets encore plus grands sont attendus dans les années à venir, surtout dans les futurs Etats membres. Cependant, ces investissements doivent être accompagnés de dépenses importantes pour améliorer le réseau secondaire et ses connexions avec les réseaux principaux. Ceci concerne particulièrement les régions rurales situées à l'est de ces pays, dont l'accès au réseau autoroutier nécessite parfois jusqu'à trois heures.

Faisant suite au Livre blanc sur la politique des transports de 2001, la révision des orientations des RTE-Transport, adoptées pour la première fois en 1996, a été engagée à la fin de l'année 2001 et de nouveaux projets prioritaires ont été annoncés. Cette liste de projets prioritaires a été étendue en octobre 2003 de façon à couvrir les futurs Etats membres (Carte 3.1).

Au vu des enjeux considérables attachés au financement de ces réseaux, dont le coût est estimé à près de 600 milliards d'euros jusqu'en l'an 2020, la Commission a également adopté en avril 2003 une Communication sur le développement possible de nouveaux modes de financement des RTE en Europe en vue de promouvoir une meilleure coordination des financements publics et privés. Parallèlement, la Commission a adopté en juillet une proposition de révision de la Directive Eurovignette relative à la tarification des infrastructures et d'une liaison plus étroite entre les sommes payées par les usagers et les coûts. Cependant, la proposition limite le niveau des péages qui peuvent être prélevés. Il s'agit d'éviter que des tarifs excessifs ne freinent les effets bénéfiques en terme d'accessibilité et de développement économique. De fait, l'analyse de l'impact de la révision des orientations des RTE-Transport indique un gain substantiel (20%) d'accessibilité pour les régions périphériques et les futurs Etats membres et une croissance considérable (170%) du trafic international dans ces derniers. [68]

[68] SEC(2003) 106.

Dans la pratique, le secteur du transport aérien est celui où les effets de la libéralisation sont les plus mesurables. Ainsi, le nombre de villes disposant de connexions internationales s'est accru de 70% depuis 1992, tandis que les tarifs ont chuté en moyenne de 15% entre 1997 et 2000 (malgré une hausse sur les tarifs affaires) [69]. En outre, des obligations de service public ont été imposées en ce qui concerne la desserte de zones périphériques ou à faible trafic, soutenant ainsi leur développement économique. Ces obligations de desserte sont souvent combinées avec l'octroi de subventions.

[69] Réforme économique : Rapport sur le fonctionnement des marchés communautaires des produits et capitaux 2000, COM(2000) 743 final (" Rapport Cardiff ").

La politique de l'énergie

La politique de l'énergie de l'Union européenne a trois grands objectifs : assurer une plus grande sécurité des approvisionnements, créer un marché intérieur de l'énergie et mieux protéger l'environnement. Le Livre vert de 2002, Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique, identifie la gestion de la demande comme la priorité essentielle de l'avenir et met l'accent sur des améliorations dans l'efficacité énergétique et le développement de ressources énergétiques internes, surtout renouvelables.

A la suite des Directives Electricité (1996) et Gaz (1998), les marchés de l'énergie ont été libéralisés, la concurrence s'est accrue et on a assisté à une restructuration de l'offre, qui profite particulièrement aux gros consommateurs d'énergie mais fait courir le risque de désavantager les régions les plus périphériques et moins peuplées. Mais le risque a été atténué par l'imposition d'obligations de service public. D'autres mesures réglementaires sont aussi envisagées pour aider ces régions, y compris une obligation de maintenir les approvisionnements en énergie, une réglementation des tarifs prélevés sur les consommateurs finals et l'imposition de normes minimales de qualité.

Conformément au Traité, la politique des réseaux transeuropéens d'énergie (RTE-E) a les mêmes objectifs que les réseaux de transport et les autres réseaux, à savoir de veiller à ce que les réseaux nationaux soient connectés les uns aux autres dans l'Union européenne, à ce que toutes les régions y aient accès et à ce que les réseaux soient gérés à un niveau européen plutôt que national. [70] La dimension régionale et les considérations de cohésion économique et sociale ont été prises en compte dès les premières orientations communautaires relatives aux RTE-E. [71] L'aide des Fonds structurels a permis de réaliser des progrès importants dans la construction de ces réseaux. Cinq projets gaziers sont entrés en service avant fin 2001 et plusieurs grands projets du réseau électrique ont également été menés à bien, avec des investissements substantiels dans les régions périphériques.

[70] Par exemple, la panne intervenue en Italie en septembre 2003 alors que la consommation était faible n'a pas été due à un manque de capacité du système ou à un événement isolé mais à une faiblesse dans la chaîne décisionnelle et à une coordination insuffisante du réseau européen.

[71] Décision 1254/96/CE.

Les dernières orientations en date pour les RTE-E, adoptées en juin 2003, mettent ainsi l'accent sur le développement des réseaux électriques et l'introduction du gaz naturel dans les territoires enclavés et les régions périphériques et ultrapériphériques.

La promotion du développement durable s'inscrit aussi parmi les grandes priorités de la politique énergétique, conformément aux engagements pris dans le cadre de la Convention de Kyoto. L'objectif est de porter la part des énergies renouvelables dans la consommation totale d'énergie à 12% d'ici 2010, ainsi que d'augmenter leur part dans la production d'électricité à 22%, et par ailleurs d'atteindre un taux de 5,75% de biocarburants utilisés dans les transports. La politique des RTE-E doit donc s'accompagner d'un soutien aux investissements liés aux infrastructures locales de production d'énergie, comme les éoliennes, les panneaux solaires ou les installations géothermiques. [72]

[72] En novembre 2002, le Conseil a adopté le programme pluriannuel "Energie intelligente pour l'Europe", qui affecte 190 millions d'euros sur quatre ans à la promotion de l'utilisation de sources d'énergie renouvelables et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, comme il a été agréé à Kyoto en 1997.

Le développement de nouvelles sources d'énergie, telles que le gaz naturel et l'électricité produite à partir de sources renouvelables, devrait permettre aux régions périphériques de diversifier leurs sources d'approvisionnement en énergie - et de réduire ainsi leur vulnérabilité à des ruptures des sources d'approvisionnement extérieures - tout en améliorant la qualité de vie.

La politique des télécommunications

La disponibilité de réseaux de télécommunications efficaces et à un prix abordable est un facteur important à la fois pour la compétitivité et pour l'amélioration de la qualité de vie des individus. Les améliorations technologiques et la libéralisation des marchés ont entraîné une forte diminution des tarifs des télécommunications, notamment à longue distance et internationales, dont ont bénéficié aussi les régions les plus reculées, même si, parallèlement, une augmentation sensible des abonnements a pu être constatée.

La Directive sur le service universel de mars 2002 a défini les obligations correspondantes qui devront être respectées à l'avenir dans toutes les régions. Après des années de libéralisation, force est en effet de constater que la couverture géographique présente des lacunes criantes, même s'agissant de technologies parvenues à maturité comme la téléphonie mobile.

Le programme RTE-Télécoms - devenu programme e-TEN en 2002 - a pour objectif de renforcer la cohésion économique et sociale, en tenant compte de la nécessité de relier les régions insulaires et les régions les plus reculées aux régions centrales de l'Union européenne. [73] Le principal problème auquel s'attaquent les réseaux n'est pas tant celui des « maillons manquants » dans le réseau que l'absence d'applications et de services visant à satisfaire les besoins des entreprises, des administrations et des citoyens. Les actions financées ont pour but d'aider au développement d'une société de l'information ouverte à tous, facilitant l'insertion sociale, par exemple, des personnes âgées ou handicapées.

[73] Décision 1336/97/CE.

En 2002, comme il a été indiqué plus haut, le plan d'action e-Europe 2005 a été lancé. Il établit une stratégie pour rendre les réseaux à large bande accessibles à tous à un prix abordable sur tout le territoire de l'Union. D'ici 2005, l'accès à la large bande doit être étendu à la moitié des connexions Internet en Europe. Cependant, il apparaît de façon évidente que, faute d'une rentabilité suffisante, les investissements nécessaires pour une couverture territoriale complète ne sauraient être spontanément couverts par la seule initiative du marché et que des financements publics sont nécessaires. A cette fin, la Commission a établi en 2003 de nouvelles lignes directrices pour le développement des réseaux à large bande et pour la couverture des zones non encore desservies par la téléphonie mobile grâce aux financements des Fonds structurels.

La réforme des politiques communes : la PAC et la politique de la pêche

La politique agricole commune

En 2003, le budget de la PAC représentait environ 46,5% du budget de l'Union européenne et s'élevait à un peu plus de 47 milliards d'euros, dont 90% pour le premier pilier (le soutien des marchés et les aides directes) et 10% en faveur du deuxième pilier (développement rural).

Les dépenses de l'Union européenne pour l'agriculture diminuent de plus en plus par rapport au PIB, passant de 0,57% du PIB de l'Union européenne des Douze dans la période 1990-1992 à 0,47% du PIB de l'Union européenne des Quinze en 2000-2002. En effet, Agenda 2000 a constitué un approfondissement et une extension de la réforme de la PAC engagée en 1992, consistant en une réduction des prix officiels et en aides directes. Il a aussi contribué à consolider le développement rural en tant que second pilier de la PAC et à créer un cadre cohérent pour adapter la PAC à la réalité agricole des futurs Etats membres. Finalement, il a reformulé les objectifs de la politique agricole de l'Union européenne :

- amélioration de la compétitivité de l'agriculture dans l'Union européenne sans recours excessif à des subventions;

- préservation du revenu des agriculteurs et de sa stabilité;

- une agriculture respectueuse de l'environnement et de la diversité des paysages;

- renforcement de la qualité de la production agricole;

- simplification et décentralisation de la PAC.

Du fait de la réduction des prix officiels des marchés et de l'augmentation des aides directes versées aux producteurs en remplacement des dépenses liées au soutien des prix, les aides directes (sans tenir compte des paiements directs liés aux mesures de développement rural) ont représenté 70% des dépenses de la PAC dans la période 2000-2002, soit une augmentation de 7 points de pourcentage par rapport à la période 1995-1997. En revanche, les instruments traditionnels de la PAC, comme les aides à l'exportation ou les aides au stockage ne représentaient plus que 14,5% des dépenses agricoles dans la période 2000-2002 contre 22% en 1995-1997.

En 2001, quatre Etats membres bénéficiaient de 64% des paiements du FEOGA Garantie, à savoir la France (22%), l'Espagne (15%), l'Allemagne (14%) et l'Italie (13%). A partir de 1990, l'importance des paiements en faveur de la Belgique, du Danemark, de la Grèce, des Pays-Bas, de l'Italie, de l'Irlande et de l'Allemagne s'est réduite. En revanche, la part du Royaume-Uni, de l'Espagne, du Portugal et de la France a augmenté. Si l'on rapporte les transferts au nombre d'hectares, la Belgique, les Pays-Bas et la Grèce sont les principaux bénéficiaires, mais les deux premiers pays sont les seuls à avoir enregistré une réduction des transferts en ces termes depuis 1995. Par rapport à l'emploi, les versements sont les plus élevés au Danemark, au Royaume-Uni, en Suède et en Belgique (Graphique 3.1).

En Suède, en Finlande et en Irlande, la part des transferts du FEOGA dans la valeur ajoutée agricole brute dépassait 50% en 2000-2001 et elle n'était inférieure à 20% qu'en Italie, au Luxembourg et aux Pays-Bas. Cette part a généralement augmenté entre 1995-1996 et 2000-2001, mais elle a baissé en Belgique. Une augmentation notable a été enregistrée au Royaume-Uni, en Autriche, et en Espagne. Il en est allé de même en Allemagne, en Grèce et en France à la fois par rapport à l'emploi et aux hectares, mais on a noté dans ces pays une diminution par rapport à la valeur ajoutée agricole.

Les versements ont aussi augmenté au Portugal et en Espagne, encore que le premier soit le seul pays de la cohésion où l'on enregistre un niveau de soutien inférieur à la moyenne de l'Union européenne, que les paiements soient liés à l'emploi, aux hectares ou à la valeur ajoutée agricole.

En 2001, les aides directes de la PAC avaient l'impact le plus fort sur le revenu des exploitations de taille moyenne ou grande (40% du revenu), plutôt que sur celui des grandes exploitations (28%) ou des petites exploitations. Dans le même temps, environ 5% des bénéficiaires, dans les plus grandes exploitations, recevaient la moitié de tous les paiements, surtout les producteurs spécialisés dans les céréales et les éleveurs.

En dehors des régions relevant de l'Objectif 1, les mesures de développement rural sont financées par la section Garantie du FEOGA. Dans les régions d'Objectif 1, la section Garantie finance les trois mesures d'accompagnement introduites par la réforme de la PAC en 1992 - mesures agri-environnementales, préretraite des agriculteurs et reboisement des terres agricoles - ainsi que le soutien aux zones de montagne et zones défavorisées. Toutes les mesures visent des priorités spécifiques du développement rural : développement d'un secteur agricole compétitif respectueux de l'environnement, diversification des activités agricoles et promotion de la multifonctionnalité des zones rurales, soutien à la compétitivité d'ensemble des zones rurales et préservation du patrimoine rural européen.

Dans l'ensemble des financements en faveur du développement rural provenant du FEOGA (environ 49,5 milliards d'euros sur la période 2000-2006, LEADER+ comptant pour 2 milliards d'euros de plus), 32 milliards d'euros proviennent de la section Garantie. Sur ce montant, 10,4 milliards d'euros sont orientés vers les régions d'Objectif 1. Si l'on y ajoute les financements de la section Orientation (17,5 milliards d'euros au total) le financement global du développement rural dans les régions d'Objectif 1 s'élève à 27,9 milliards d'euros, soit 56% du total affecté aux mêmes fins dans l'Union européenne. Ceci démontre le lien fort de la politique de développement rural avec les priorités de la cohésion économique et sociale.

L'analyse des moyens mis en oeuvre démontre cependant que sur ces 49,5 milliards d'euros, seulement 10% environ concernent des mesures renforçant l'économie rurale non liées aux activités strictement agricoles (diversification vers le tourisme et l'artisanat, services, développement des villages). Une grande partie des fonds destinés au développement rural (23,4 milliards d'euros, soit 47% de l'ensemble des montants des deux sections du FEOGA, ou bien 73% des montants de la section Garantie) concerne les mesures d'accompagnement mentionnées plus haut.

En ce qui concerne l'avenir de la PAC, le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 a établi que la valeur nominale des dépenses liées à la gestion des marchés et aux paiements directs pour chaque année de la période 2007-2013 soit fondée sur une croissance annuelle de 1%. Ceci implique une réduction en termes réels des dépenses agricoles pour le premier pilier. Les dépenses liées au second pilier de la PAC n'ont pas encore été déterminées, bien qu'il ait été réaffirmé que, conformément aux objectifs d'Agenda 2000, la PAC devrait à l'avenir sauvegarder en particulier les intérêts des producteurs dans les régions défavorisées de l'actuelle Union européenne, et maintenir un secteur agricole multifonctionnel dans toutes les parties de l'Union.

En juin 2003, le Conseil des Ministres de l'Agriculture de Luxembourg, suite aux recommandations de la Commission, s'est mis d'accord sur une réforme de la PAC pour les périodes 2004-2006 et 2007-2013. Les quatre principaux éléments sont les suivants:

- le découplage des aides directes de la production, grâce à l'introduction d'un paiement unique par exploitation. Ce paiement unique sera subordonné au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire et de bien-être des animaux. La règle générale sera que les Etats membres découplent à compter de 2005 leurs primes aux céréales et leurs primes animales, alors qu'il restera permis de verser certaines subventions au titre de l'ancien système jusqu'en 2006 ;

- une réduction progressive des paiements directs aux plus grandes exploitations (qualifiée de « modulation ») ;

- une série de mesures sectorielles concernant les marchés agricoles et entraînant une baisse du niveau des prix ;

- le renforcement du deuxième pilier, grâce à l'introduction de nouvelles mesures destinées à promouvoir l'environnement, la qualité et le bien-être des animaux ainsi qu'un soutien aux agriculteurs pour les aider à se conformer aux normes communautaires, financé en partie par les crédits issus de la modulation, c'est-à-dire par le transfert d'une part des montants obtenus par la réduction des paiements directs aux grandes exploitations.

A l'avenir, le potentiel de la PAC d'exercer un impact en termes de cohésion dépendra plus que par le passé des objectifs définis par les Etats membres et, le cas échéant, par les régions, qui auront une plus grande latitude pour déterminer la forme des paiements directs. Par ailleurs, les agriculteurs auront plus de flexibilité dans leurs décisions de production, qui devraient être mieux orientées vers le marché et assurer parallèlement une meilleure stabilité des revenus et une amélioration de l'efficacité des transferts de revenu.

Le développement rural tiendra une place plus importante dans la nouvelle PAC. En effet, il y aura un transfert financier effectif du premier pilier vers le second, au moyen d'une réduction des paiements directs, de 3% en 2005, 4% en 2006 et 5% à partir de 2007 jusqu'en 2013 (ce processus est, comme il a été noté plus haut, qualifié de « modulation »). Un transfert de 5% dégagera 1,2 milliards d'euros supplémentaires par an pour financer le développement rural et mieux protéger l'environnement, promouvoir la qualité et le bien-être animal, ainsi que pour aider les agriculteurs à appliquer les nouvelles normes communautaires. La distribution des montants additionnels du deuxième pilier se fera par ailleurs sur la base de critères de cohésion au niveau des Etats membres (superficie agricole, emploi agricole et PIB par habitant). En outre, le taux de cofinancement communautaire pour les mesures agri-environnementales a été porté à 85% dans les régions relevant de l'Objectif 1 et à 60% dans les autres zones.

L'élargissement conduira à une forte augmentation des disparités et du caractère dual du secteur agricole, du fait de l'existence dans les futurs Etats membres d'un grand nombre de petites exploitations employant une main-d'oeuvre plus importante que dans l'Union européenne des Quinze. Les effectifs employés dans l'agriculture au sein de l'Union européenne passeront d'environ 6,5 millions de personnes en 2001 à 10,5 millions, ce qui portera leur part dans l'emploi total de 4% à 5,5%, et à 7,5% si la Bulgarie et la Roumanie rejoignaient également l'Union. La valeur ajoutée de l'agriculture augmentera de 8%.

Sur la base des chiffres disponibles aujourd'hui, neuf des dix nouveaux Etats membres relèveront de l'Objectif 1 pour toutes ou presque toutes leurs régions, et il est estimé qu'environ les deux tiers des financements des deux sections du FEOGA pour le développement rural seront destinés à ces régions dans la future Union européenne des Vingt-cinq.

La pêche

Ayant pour objectif essentiel de renforcer la compétitivité du secteur, la politique commune de la pêche (PCP) comporte quatre volets : la conservation des ressources halieutiques, les mesures structurelles en faveur de la pêche et de l'aquaculture, l'organisation des marchés des produits de la mer et les accords de pêche avec les pays tiers.

La réforme de 2002 a essentiellement porté sur les deux premiers de ces volets. Elle a introduit un système de planification à long terme visant à conserver les ressources halieutiques et à les reconstituer lorsqu'elles ont atteint des niveaux dangereusement bas. Des mesures d'urgence ont par ailleurs été introduites pour la protection des ressources halieutiques et des écosystèmes marins.

Concernant le volet structurel de la PCP, un nouveau système de limitation de la capacité de pêche de la flotte communautaire a été adopté. Il confère davantage de responsabilités aux Etats membres dans la recherche d'un équilibre entre capacité de pêche et ressources disponibles. Par ailleurs, une réorientation des mesures structurelles de la Communauté prévoit une élimination progressive des aides publiques aux investisseurs privés souhaitant renouveler ou moderniser leurs navires, tout en maintenant les aides visant à améliorer la sécurité et les conditions de travail. Un nouveau Fonds d'urgence visant à encourager le déclassement des navires viendra renforcer ce dispositif.

Un plan d'action de la Commission visant à compenser les conséquences sociales, économiques et régionales de la restructuration de la filière a récemment été adopté. Il est difficile à ce stade d'identifier les régions ou les zones qui seront les plus affectées par les régimes de limitation de l'effort de pêche qui ont été décidés.

Des plans de reconstitution seront établis à brève échéance pour les stocks halieutiques les plus menacés. Ces plans incluront des règles pour le calcul des taux de capture annuels pour ces stocks, des mécanismes de réduction des efforts de pêche ainsi que des mesures de suivi et de contrôle.

A court terme, les réductions des taux de capture et de l'effort de pêche se traduiront inévitablement par des réductions du revenu tiré de la pêche, dont l'importance variera à l'intérieur de l'Union. Les activités liées à la pêche (construction navale, fournisseurs, industries de transformation et secteur de la commercialisation des produits de la mer) risquent d'être elles aussi affectées à des degrés divers dans les différentes parties de l'Union, selon la dépendance de ces dernières par rapport au secteur.

A plus long terme, la reconstitution des stocks, l'amélioration des rendements de capture et la diminution de la concurrence entre navires de pêche opérant sur une même zone devraient contribuer à l'amélioration de la rentabilité des navires qui auront pu surmonter la période de reconstitution des stocks. Les Etats membres devront donc anticiper les impacts socio-économiques de la nécessaire restructuration du secteur :

- soit en aidant au retrait définitif des navires qui dépendent de ressources halieutiques trop menacées pour leur garantir un revenu décent dans une perspective durable et en aidant leurs équipages à se reconvertir vers d'autres activités ;

- soit en apportant des aides publiques pour compenser les pertes de revenus pendant les périodes d'arrêt temporaire, dans les limites et aux conditions spécifiées par la PCP.

Dix des futurs Etats membres ont une façade maritime. Mais seuls la Pologne et les trois Etats baltes disposent d'un secteur de pêche important. Toutefois, le total des captures de ces pays représente moins de 7% des captures communautaires (17% si l'on y inclut la Turquie) même en tenant compte de leur production aquacole. Depuis le début de la période de transition, ces pays ont enregistré une chute brutale de leur production halieutique due à la surexploitation des ressources et à la perte de marchés dans l'ex-Union soviétique.

L'impact de l'élargissement sur la PCP sera donc limité. Des moyens structurels relativement importants seront en revanche nécessaires pour permettre la restructuration et la modernisation du secteur.

Complémentarité entre les aides d'Etat et la politique de cohésion

Comme l'ont reconnu les Conseils européens successifs, un contrôle strict des aides d'Etat est nécessaire pour atteindre les objectifs de Lisbonne et les Etats membres ont été invités à réduire le montant total de l'aide et à la réorienter vers des domaines horizontaux d'intérêt général, y compris des objectifs de cohésion.

Le contrôle des aides d'Etat peut fournir une contribution positive à la politique de cohésion. En attribuant une aide aux seuls secteurs et régions où elle est le plus nécessaire et a le moins d'effets de distorsion de la concurrence, le contrôle sert à concentrer l'aide dans les régions qui ont le plus besoin d'un rattrapage et contribue ainsi à réduire les disparités entre régions à l'intérieur de l'Union européenne. Dans le même temps, la discipline du contrôle encourage les Etats membres à placer leurs ressources dans des dispositifs qui leur donnent des résultats tangibles en même temps qu'à l'ensemble de l'Union européenne et elle tend en conséquence à accroître l'efficacité des interventions publiques.

Le niveau global des aides d'Etat dans l'Union européenne est passé de 102 milliards d'euros en 1997 à 86 milliards d'euros en 2001. Cette diminution a été due à une réduction des aides aux services financiers, à l'industrie houillère, à l'agriculture et au secteur manufacturier ainsi que des aides aux régions assistées (Graphique 3.2)

Le niveau des aides d'Etat par rapport au PIB a baissé dans douze des quinze Etats membres entre 1997-1999 et 1999-2001, conformément aux engagements pris au Conseil de Stockholm de diminuer le niveau des aides d'Etat en 2003 au plus tard. Dans ce cadre, la part de l'aide servant au soutien d'objectifs horizontaux a augmenté de 10 points de pourcentage entre les deux périodes (Tableau 3.1).

Le Tableau de bord des aides d'Etat révèle néanmoins la persistance de disparités importantes entre Etats membres en ce qui concerne l'aide à l'industrie et montre que l'écart entre son niveau dans les Etats membres les plus prospères et celui enregistré dans les quatre pays de la cohésion n'a guère changé au cours de la période. Les pays de la cohésion (11,5% du PIB de l'Union européenne en 2001) continuaient à représenter 10% du total des aides d'Etat versées à l'industrie manufacturière dans la période 1999-2001, tandis que la part des quatre grandes économies (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni - 72% du PIB de l'Union européenne en 2001) tombait de 79% en 1997-1999 à 76% en 1999-2001.

L'aide aux régions en retard de développement

En 2001, environ 8 milliards d'euros d'aides d'Etat, soit 9% du total, [74] ont été réservés aux régions de type «a» [75], qui sont quasiment les mêmes que les régions relevant de l'Objectif 1. [76] Ce montant est très inférieur au chiffre record de 27 milliards d'euros en 1993, date à laquelle l'Allemagne (17 milliards d'euros) et l'Italie (7 milliards d'euros) représentaient près de 90 % du total. En 2001, ces deux Etats membres représentaient toujours plus de la moitié des aides européennes à finalité régionale, mais en termes absolus, les sommes dépensées étaient bien inférieures à celles observées huit ans auparavant (2,5 milliards d'euros en Allemagne et 2,1 milliards d'euros en Italie). La réduction la plus forte a touché l'aide aux nouveaux Länder allemands, qui ont bénéficié de sommes importantes immédiatement après la réunification. Cependant, entre 2000 et 2001, la valeur globale des aides de type « a » est restée à peu près la même.

[74] Cela représente moins du quart des aides totales, lorsque sont exclues les aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports, pour lesquelles on ne dispose pas de décomposition des montants par région.

[75] En vertu de l'article 87, paragraphe 3, du Traité, certaines régions ont un statut dérogatoire par rapport au principe qui veut que les aides d'Etat sont incompatibles avec le marché commun. Le point " a " du paragraphe dispose que les aides destinées à favoriser le développement économique dans des régions où le niveau de vie est inhabituellement bas ou dans lesquelles le sous-emploi atteint un niveau sérieux peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.

[76] En 2000, la région de Lisbonne et de la Vallée du Tage a changé de statut, passant de "a" à "c". Comme les données actuellement disponibles ne permettent pas de distinguer les deux périodes, l'ensemble des aides sont toujours classées sous régions assistées "a". Pour les pays de la cohésion, certains régimes d'aide ne sont pas destinés à une région précise mais à l'ensemble du pays.

Les aides dans les autres régions à problèmes

En 2001, environ 800 millions d'euros d'aides d'Etat (à l'exclusion des aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports) ont été réservés aux régions «c» [77] entièrement assistées, qui correspondent étroitement à celles qui relèvent de l'Objectif 2 des Fonds structurels. En outre, des aides de presque 4,5 milliards d'euros ont été allouées à des régions «c» de niveau NUTS 2 partiellement assistées. Malheureusement, faute de données sur les bénéficiaires relevant des niveaux inférieurs à NUTS 2, il n'est pas possible de déterminer la proportion de ces aides qui ont effectivement profité à la partie assistée de la région [78] et de comparer l'ampleur de l'aide d'un Etat membre à l'autre.

[77] En vertu de l'article 87, paragraphe 3, du Traité, le point c dispose que les aides destinées à "faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun" peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.

[78] Les données sur les aides d'Etat ne sont pas disponibles pour les régions en dessous du niveau NUTS 2, ce qui ne pose pas de problème pour mesurer l'aide accordée aux régions de type " a " qui sont toutes des régions de niveau NUTS 1 ou 2. En revanche, pour les régions de type " c ", il arrive souvent que seule une partie d'une région NUTS 2 soit éligible. Il existe donc des régions pleinement assistées, comme Berlin, ou partiellement assistées, comme la Bavière.

Si la réduction du volume des aides d'Etat et leur réorientation vers des objectifs horizontaux, conformément à la stratégie de l'Union européenne, semblent avoir été mises en oeuvres par la plus grande partie des Etats membres, la réorientation vers des objectifs de cohésion est moins évidente du fait de la diminution des aides d'Etat à finalité régionale.

Les aides d'Etat et les objectifs de Lisbonne et de Göteborg

Les politiques relatives à la cohésion et aux aides d'Etat sont complémentaires : elles contribuent toutes deux à la réalisation des programmes de Lisbonne et de Göteborg, qui visent la recherche de la croissance, de la compétitivité et du développement durable dans l'ensemble de l'Union européenne. Dans les régions les moins développées, le défi posé par l'atteinte des objectifs de Lisbonne et de Göteborg est par définition plus grand qu'ailleurs. D'où la nécessité d'un accroissement de l'aide (pour l'investissement en biens publics et pour l'édification de la capacité institutionnelle), d'une plus forte intensité de celle-ci (afin d'attirer des investissements de l'extérieur) et d'un soutien substantiel du budget de l'Union européenne (l'élément de « convergence »/« solidarité » de la politique de cohésion). Les deux politiques ont pour tâche commune d'établir un cadre dans lequel les Etats membres et les régions, avec un niveau adéquat d'aide de l'Union européenne, puissent développer et mettre en oeuvre des stratégies efficaces de croissance et de compétitivité, sans qu'il y ait d'effets néfastes sur le développement économique au niveau régional, national ou de l'Union européenne ou sans que cela ne donne lieu à une affectation dommageable de ressources budgétaires rares.

La Commission a récemment amorcé un examen en profondeur des orientations existantes en matière d'aide régionale, qui ont besoin d'être révisées pour que les Etats membres puissent planifier à l'avance ce qu'ils feront après 2006, lorsque les cartes actuelles des aides viendront à expiration. Cette révision tiendra compte du développement de la politique de cohésion au niveau de l'Union européenne, ainsi que des politiques nationales et régionales qui visent à atteindre les objectifs de Lisbonne et de Göteborg. Elle devrait refléter les grands objectifs de la politique des aides d'Etat qui trouvent leur origine dans le programme de Lisbonne. Le principal objectif, confirmé aux Conseils de Stockholm et de Barcelone, sera d'avoir « des aides d'Etat moins nombreuses et mieux ciblées », ce qui implique peut-être une démarche plus thématique en dehors des régions les moins développées et des contrôles plus serrés sur les formes d'aide qui engendrent le plus de distorsions et qui sont les plus dommageables.

En 2002, la Commission a aussi adopté un nouvel ensemble réglementaire d'exemptions dans le cas des aides d'Etat à l'emploi [79] qui, en supprimant la nécessité d'une notification préalable de l'aide à la création d'emplois ou en encourageant l'embauche de travailleurs défavorisés, devrait aboutir à une simplification des procédures de cofinancement communautaire en faveur de certains systèmes d'aide. De plus, la réglementation tient explicitement compte des caractéristiques propres des régions les plus faibles en prévoyant une augmentation de l'intensité de l'aide à la création d'emplois dans ces régions.

[79] JO L 337 du 13.02.2002.

En ce qui concerne les aides d'Etat qui ne sont pas couvertes explicitement par les cadres, orientations et recommandations existants, la Commission continuera à examiner la possibilité d'introduire un mécanisme visant à déterminer si ces mesures introduisent des distorsions dans la concurrence. Cette nouvelle démarche pourrait permettre aux Etats membres d'avoir une certaine souplesse pour intervenir dans toutes les régions afin de soutenir l'emploi, la compétitivité et la cohésion afin de poursuivre les objectifs de Lisbonne.

Justice et affaires intérieures: améliorer les conditions du développement

De hauts niveaux de criminalité, l'existence d'un crime organisé et la corruption tendent tous à entraver le développement économique des zones concernées. En particulier, ils ont un effet dissuasif sur l'investissement, notamment celui qui vient de l'extérieur. La perception du fait que les actions visant à faire respecter la loi ne parviennent pas à s'attaquer correctement à ces problèmes aggrave la dissuasion. Un environnement sûr, où la loi est fondamentalement respectée, représente ainsi une condition préalable essentielle au développement économique durable.

Trois aspects de la politique de l'Union européenne en matière de justice et d'affaires intérieures sont particulièrement pertinents pour la politique de cohésion :

- un renforcement de la capacité judiciaire et administrative, la coopération transfrontalière et la lutte contre le crime organisé et la corruption importent pour soutenir le maintien d'un environnement économique et politique stable, lui-même essentiel pour le développement. Cela sera d'autant plus vrai après l'élargissement ;

- l'implication des autorités régionales et locales dans le développement et la mise en oeuvre des politiques de l'immigration et du droit d'asile. Ces autorités, avec les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales et d'autres acteurs locaux, jouent un rôle de plus en plus important dans l'intégration de ressortissants de pays tiers dans la société et la vie économique ;

- la gestion des frontières extérieures, qui complète les mesures transfrontalières soutenues par les Fonds structurels.

Si une meilleure connaissance de la géographie du crime et de la vulnérabilité de certaines régions à la pénétration du crime organisé est nécessaire, on peut d'ores et déjà souligner les cas particuliers de certaines régions ou zones ayant un niveau élevé de criminalité susceptible de peser sur leur développement.

Bien qu'avec de fortes différences selon les pays, le taux de la criminalité organisée est particulièrement élevé dans certains des futurs Etats membres et tend à augmenter. [80] Les formes prises par les réseaux de criminalité dans ces régions ont un impact direct sur leur développement économique, leurs potentiels, d'une part, sur la sécurité dans l'Union, d'autre part. Par exemple, la pratique qui consiste à exploiter une entreprise légale (hôtels et autres éléments de l'industrie du tourisme, établissements de soins, propriétés immobilières et affaires bancaires) comme moyen de pénétrer une région est devenue partie intégrante du modus operandi normal des groupes de criminalité organisés dans ces pays. En outre, les organisations criminelles tendent à tirer parti des faiblesses des systèmes juridiques et administratifs, et la corruption et les trafics d'influence sont relativement étendus dans certains futurs Etats membres. Les procédures de marchés publics et d'appels d'offres sont particulièrement vulnérables et la combinaison de grands transferts d'actifs et d'institutions faibles est particulièrement propice à la corruption. Des efforts considérables ont été accomplis par les futurs Etats membres, avec le soutien de PHARE, pour développer des stratégies anti-corruption et pour renforcer les organes chargés de veiller au respect de la loi. Néanmoins, la perception de la corruption y est plus forte aujourd'hui que dans les Etats membres actuels de l'Union européenne et, dans certains cas, nettement plus forte. Beaucoup reste à faire dans la plupart de ces pays.

[80] Sources: Rapports annuels d'Europol, rapports mondiaux sur la corruption de Transparency International, rapports de la Banque mondiale.

Les zones urbaines, surtout celles où sont concentrées les populations les plus en difficulté, vivant dans des conditions de logement difficiles marquées par un manque d'équipements publics, en offrent un autre exemple. L'Audit URBAN commandité par la Commission européenne met en évidence le lien entre urbanisation et criminalité. Dans presque toutes les villes pour lesquelles des comparaisons sont possibles, les taux de criminalité sont plus élevés dans les zones urbaines que dans l'ensemble du pays. Ils sont plus élevés dans les villes du nord de l'Union européenne ainsi que dans les capitales ailleurs. Les dernières données disponibles tendraient à montrer que ces taux sont en augmentation dans la majorité des villes. Significativement, la politique structurelle de l'Union européenne, s'agissant du développement urbain, a pris en considération dans ses critères d'attribution des aides le taux de criminalité et a inscrit parmi ses orientations d'action la coopération policière et judiciaire et la criminalité [81].

[81] La question urbaine, orientations pour un débat, COM(1997) 197 final.

Un autre exemple concerne les régions du sud de l'Italie qui ont bénéficié de deux programmes spécifiques du FEDER au cours des périodes 1994-1999 et 2000-2006 centrés sur la lutte contre la criminalité et l'établissement d'un climat de sécurité, afin de promouvoir une culture de confiance et de légalité dans la population et de rompre ainsi le cercle vicieux du retard de développement, de forts taux de criminalité et d'insécurité.

Une lutte efficace contre la criminalité, organisée ou non, dans l'Union européenne implique qu'on développe les possibilités d'accorder un soutien de l'Union aux actions entreprises par les régions et les autorités locales pour s'attaquer à des traditions criminelles bien enracinées, qui ralentissent le développement économique. Cela vaut tout particulièrement pour les futurs Etats membres, qui manquent des ressources financières nécessaires pour financer des mesures efficaces afin de contrer le crime organisé.

Comme cela a été souligné dans la Première partie, une démarche coordonnée est nécessaire pour insérer les immigrés dans la société et l'économie, ce qui inclut l'accès à l'éducation et à la formation, aux services de santé et aux services sociaux, à un logement décent, etc.

La perception des politiques communautaires au niveau des régions

A la demande de la Commission, des études de cas ont été élaborées dans vingt-huit régions de l'Union européenne afin d'examiner comment les politiques communautaires et leurs effets sont perçus par ceux qui sont chargés de la mettre en oeuvre sur le terrain. Les régions sélectionnées dans presque tous les Etats membres incluent des régions d'Objectif 1 ainsi que d'autres régions, avec des zones éligibles à l'Objectif 2 ou sans zones éligibles aux Fonds structurels. [82] Les politiques communautaires visées par cette étude ont été la politique agricole commune, la politique de concurrence (aides d'Etat) et la politique de recherche et développement. L'analyse est fondée sur les données de chaque région ainsi que sur des entretiens avec des responsables au niveau régional. Il convient de souligner que les opinions exprimées ci-dessous sont celles des responsables interrogés et ne représentent pas nécessairement l'opinion de la Commission. On ne peut évidemment pas généraliser les résultats de l'étude mais certaines constatations permettent d'arriver à des conclusions utiles sur la perception de la contribution des politiques communautaires à la cohésion économique et sociale.

[82] Les régions en considération dans l'étude sont : Hainault en Belgique, Oberbayern, Saarland et Magdeburg en Allemagne, Kentriki Makedonia et Kriti en Grèce, Asturias, Cataluña et Andalucia en Espagne, Bretagne, Nord-Pas-de-Calais et Limousin en France, Border, Midland and Western et Southern and Eastern en Irlande, Campania, Toscana et Sardegna en Italie, Flevoland aux Pays-Bas, Steiermark en Autriche, Algarve et Açores au Portugal, Itä-Suomi et Estelä-Suomi en Finlande, Norra Mellansverige et Övre Norrland en Suède, West Midlands, Highlands & Islands et Northern Ireland au Royaume-Uni.

Dans la plupart des cas, « politique communautaire » sous-entend « financement communautaire ». L'attention est le plus souvent focalisée sur les montants de la contribution financière de la PAC, des Fonds structurels, des aides d'Etat. Souvent, quand on se réfère à d'autres politiques communautaires, comme l'environnement, il est plutôt question de l'impact des contributions de la PAC ou des Fonds structurels dans ce secteur que de ces politiques mêmes.

La grande majorité des études de cas considèrent que la politique communautaire de cohésion, particulièrement sous la forme de projets financés par les Fonds structurels, est la plus visible et celle qui produit l'impact le plus important dans la région (voir encadré dans la Quatrième partie). Cela doit être souligné parce que la politique de cohésion n'était pas une priorité affichée pour les études de cas dans les cahiers des charges.

L'impact positif du marché intérieur et de l'union économique et monétaire est reconnu implicitement dans la majorité des cas. Dans plusieurs études de cas des régions d'Objectif 1, la perception positive de l'impact du marché intérieur sur la convergence et la cohésion est plus modérée, reflétant son effet sur l'augmentation de l'importance des carences dans la compétitivité régionale tels que l'insuffisance d'infrastructures de communication ou le caractère périphérique de la zone.

Dans les régions qui font face à des restructurations industrielles profondes (West Midlands, Asturias, Magdeburg, Saarland), on considère que la construction du marché intérieur a contribué à accélérer le processus d'ajustement structurel initié précédemment, en provoquant des conséquences négatives en termes d'emploi. Néanmoins, l'important rôle d'accompagnement joué par les Fonds structurels est reconnu et apprécié.

Toutes les régions reconnaissent l'impact important de la politique agricole commune (PAC), mais les commentaires sur les conséquences varient selon le type de région. Dans les régions où l'agriculture est la plus développée, l'impact positif sur le niveau de vie des agriculteurs, sur les restructurations, la diversification et la modernisation du secteur est reconnu. Par contre, dans les régions de type méditerranéen ou dans les régions forestières, cet impact était moins reconnu dans la mesure où on percevait que la PAC jouait un rôle moins important dans le soutien des cultures dans lesquelles elles sont spécialisées.

A cet égard, plusieurs commentaires émis dans des régions autres que d'Objectif 1 (West Midlands, Irlande et Nord-Pas-de-Calais, par exemple) font valoir que l'argent de la PAC est surtout destiné aux entreprises ou zones les plus développées ou rentables à l'intérieur de la région et de ce fait pourrait contribuer à aggraver les disparités à l'intérieur des régions et entre régions.

Le deuxième pilier de la PAC, le développement rural, ayant une dimension financière moins importante, est considéré comme ayant un impact plus limité, bien qu'on reconnaisse sa contribution à la diversification dans les zones rurales. Les références positives au programme d'initiative communautaire Leader ainsi qu'au partenariat au niveau local qu'il a permis de mettre en place sont très répandues dans les régions.

Dans quelques études de cas portant sur les zones rurales (Andalucia, Kentriki Makedonia), on a spécialement souligné l'effet multiplicateur de l'amélioration de l'accessibilité des produits agricoles aux marchés urbains. Ce résultat se produit par la conjonction des effets de la section Orientation du FEOGA et du FEDER.

En règle générale, la contribution positive fournie par l'intégration des considérations relatives à l'environnement dans la politique de développement régional est reconnue, tout comme, en particulier, l'exigence de normes plus strictes. Cependant, dans certaines régions, les normes européennes étaient considérées comme moins restrictives que les normes nationales (surtout dans les régions autrichiennes, suédoises et finlandaises) et comme introduisant des procédures mal adaptées à la situation régionale et trop bureaucratiques.

Dans la presque totalité des cas, l'étroite relation entre la politique de l'environnement et la politique de cohésion sont soulignées ainsi que les synergies positives existantes. Dans pratiquement toutes les régions d'Objectif 1, l'analyse de la politique de l'environnement est plus faite sous l'angle des projets financés par le biais des Fonds structurels que sous celui des directives ou règlements communautaires. Dans le même temps, certaines régions demandaient qu'il y ait une meilleure liaison entre la politique de l'environnement et la PAC (Nord-Pas-de-Calais, Sardaigne et Algarve).

La situation relative aux aides d'Etat fait l'objet de commentaires principalement en dehors des pays de la cohésion. En général, on percevait que ces aides ne correspondaient pas toujours à la gravité des problèmes structurels existants. Dans quelques cas néanmoins, l'aide est plus considérée comme soutenant des secteurs en déclin que comme contribuant à l'effort de modernisation du tissu productif de la région.

Dans d'autres cas, il y avait une certaine confusion en raison de la multiplicité des types d'aides aux PME, y compris les différents mécanismes financiers. A été aussi citée la préoccupation relative à l'"effet frontière" potentiel que les aides d'Etat pourraient provoquer dans les régions limitrophes si elles étaient appliquées avec une intensité différente.

Quelques régions reconnaissent avoir bénéficié de financements des programmes cadres de R&D (notamment au Royaume-Uni, en Allemagne et en Crète). Néanmoins, comme c'est le cas pour la politique de l'environnement, d'importantes synergies entre la politique de R&D et la politique de cohésion ont été identifiées. La plupart des études de cas, en particulier dans des régions d'Objectif 1, ont spécialement souligné l'importance des investissements dans des infrastructures et équipements de R&D financés avec des Fonds structurels. Cependant, dans quelques cas, les Fonds structurels ont contribué jusqu'à dix fois plus aux dépenses régionales effectuées dans ce domaine que le Programme cadre, ce qui tend à limiter l'appréciation de l'impact de ce dernier dans une perspective régionale.

La politique d'innovation est citée à plusieurs reprises, notamment dans les régions concernées par l'Objectif 2. Sa contribution à la diversification et à la modernisation du tissu productif est reconnue tandis que les réseaux d'innovation régionale sont appréciés positivement [83].

[83] Pour d'autres réflexions sur cette question générale, voir Comité économique et social européen, Avis exploratoire sur La mise en oeuvre de la contribution des autres politiques communautaires à la cohésion économique et sociale, septembre 2003, qui couvre la PAC, la politique économique au travers du Pacte de croissance et de stabilité, la politique de la concurrence, le marché intérieur, les transports, l'éducation et la formation professionnelle.

L'impact des mesures de la politique commerciale sur l'emploi et la cohésion

L'ouverture des échanges est généralement une source d'avantages pour les économies : elle conduit à des changements dans l'affectation des facteurs de production vers des utilisations plus productives, engendre des gains de productivité et des économies d'échelle, favorise une plus grande concurrence, accroît les transferts de savoir et de technologie ainsi que les gains des consommateurs sous la forme d'une plus grande variété de choix et de prix plus bas.

Dans le même temps, il arrive aussi que l'ouverture des échanges entraîne des coûts qui sont la contrepartie de ces avantages. Quels que soient les gains à long terme, des changements dans l'affectation des facteurs de production peuvent impliquer des coûts d'ajustement à court terme pour les entreprises et les employés touchés par l'augmentation des importations.

Plusieurs caractéristiques des coûts en jeu signifient qu'on ne peut tout simplement pas les ignorer :

- les coûts sont généralement concentrés dans certains secteurs et régions, ce qui signifie qu'ils peuvent être substantiels pour certaines sections de la population et de ce fait avoir un effet plus dommageable que s'ils étaient uniformément répartis dans l'ensemble de l'économie ;

- il tend à n'y avoir aucune compensation versée par les gagnants aux perdants, en partie à cause de la difficulté d'évaluer les coûts en jeu, et ainsi certaines personnes (et régions) auront un sort dégradé du moins à court terme (ce qui est un argument pour aider ceux qui sont concernés) ;

- la différence entre les avantages et les coûts tend à s'amplifier avec le temps : les coûts tendent à être plus élevés les premières années (la concurrence étrangère a généralement des effets rapides sur les secteurs non compétitifs) alors que la plupart des gains (dus à l'augmentation de la productivité engendrée par une meilleure affectation des facteurs de production) demandent du temps avant d'être perçus. Les études empiriques tendent donc à montrer que dans les années qui suivent immédiatement l'ouverture des échanges commerciaux, les coûts peuvent s'élever à 10-15% des gains, soit une proportion deux à trois fois plus forte qu'à long terme ;

- les coûts et les avantages diffèrent également selon les endroits : l'effet sur les régions dépend de la compétitivité internationale des secteurs d'activité qui y sont implantés, du degré de concentration spatiale des activités (surtout pour les biens qui font l'objet d'échanges internationaux) et de la mesure dans laquelle les régions sont spécialisées dans la production de biens et services particuliers. Certaines régions seront amplement touchées négativement par l'ouverture des échanges alors que d'autres enregistreront des gains.

Il existe aussi une tendance à une asymétrie marquée dans la perception des coûts et des avantages, qui a des conséquences politiques inévitables. Alors que les coûts sont très visibles et très alarmants, non seulement à cause de leur concentration mais aussi à cause de leur nature plus tangible (fermeture d'usines, licenciements, etc.), les gains tendent à être moins visibles en partie parce qu'ils sont immatériels - ou du moins plus difficiles à mesurer (une plus grande variété de choix pour les consommateurs, par exemple) - moins frappants et plus diffus.

Malgré le niveau généralement faible des coûts d'ajustement, les mesures d'accompagnement prises lors de l'ouverture des échanges ont une importance cruciale dans une perspective tant économique que politique. Cette importance est d'autant plus grande que des mesures d'accompagnement bien ciblées peuvent limiter les coûts d'ajustement en les anticipant dans toute la mesure du possible et en facilitant le processus d'adaptation qui doit intervenir. Une identification précoce des secteurs vulnérables et des travailleurs concernés devrait donc permettre de minimiser les coûts. Simultanément, lorsque les problèmes surgissent, la fourniture d'un soutien aux individus concernés pour les aider à procéder aux adaptations nécessaires peut accélérer le changement et minimiser l'ampleur des coûts d'ajustement.

Il est dans l'intérêt de l'Union européenne de contribuer à faciliter les processus d'ajustement nécessaires et à couvrir les coûts des mesures d'accompagnement induites. Elle l'a fait pendant des années dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Le développement d'une politique similaire pour faciliter le changement sera d'autant plus important dans les années à venir que de nombreux accords commerciaux soit prendront fin, soit devront être renouvelés (l'Accord multi-fibres, l'Accord Union européenne-Chili) et que de nouveaux accords devront être négociés (Programme de Doha pour le développement, Union européenne-Mercosur) et que la conséquence globale sera presque certainement une augmentation substantielle des importations de biens sensibles.

Quatrième partie -- Impact et valeur ajoutée de la politique structurelle

Introduction

Cette partie du rapport passe en revue les résultats et la valeur ajoutée des interventions opérées dans le cadre de la politique de cohésion de l'Union européenne pendant la période 1994-1999. Elle prend aussi en compte les changements introduits lors de la période 2000-2006 et les résultats préliminaires sur la mise en oeuvre des programmes au cours de cette période.

L'analyse se fonde essentiellement sur les évaluations ex post réalisées pour l'ensemble des types d'intervention lors de la période 1994-1999. Des progrès importants ont été réalisés en ce qui concerne la quantification des effets des interventions, surtout dans les grandes régions d'Objectif 1, où il est possible de mesurer l'impact global à l'aide de modèles macro-économiques. Malgré la difficulté que présente l'identification des effets de la politique de cohésion en dehors des régions d'Objectif 1, des études récentes d'évaluation fournissent des données empiriques quantifiées sur les effets positifs du soutien procuré par l'Union européenne, notamment en termes d'emplois sauvés, créés et redistribués. Néanmoins, comme le montre l'expérience, il subsiste bien des difficultés lorsqu'on souhaite quantifier les conséquences des interventions du fait de l'absence d'une collecte systématique de données dans le cadre des systèmes de suivi.

Cependant, la plupart des effets de la politique de cohésion ne peuvent être immédiatement exprimés en termes quantitatifs. En dehors de son effet net sur le PIB ou l'emploi, sa valeur ajoutée tient à d'autres aspects, comme la contribution apportée au développement régional par des facteurs tels que la planification stratégique, des politiques de développement intégrées, le partenariat, l'évaluation et l'échange d'expérience, de savoir faire et de bonnes pratiques entre les régions. Ces facteurs sont aussi examinés ici, à l'aide des données fournies par les études d'évaluation et les opinions de la Commission sur la façon dont les Fonds structurels sont actuellement mis en oeuvre.

Il convient d'insister dès le départ sur le fait que l'efficacité de l'intervention dépend de l'obtention de conditions favorables sur le terrain, et plus particulièrement :

- d'un cadre économique sain et stable ;

- d'un choix judicieux des priorités stratégiques (certains programmes, tels que des réseaux de transport ou un investissement dans le capital humain, fournissent une contribution plus importante que d'autres) ;

- du taux d'absorption financière, qui dépend de la capacité administrative et institutionnelle ;

- de la qualité des projets, ce qui implique nécessairement des systèmes de sélection et de mise en oeuvre efficaces.

Six grands aspects de la politique de cohésion communautaire sont examinés ci-dessous : en premier lieu, la contribution apportée par les politiques structurelles au soutien de la croissance dans les régions en retard de développement et au renforcement de leurs résultats, ainsi qu'à une plus grande intégration économique et sociale; en deuxième lieu, les effets de ces politiques en dehors des régions d'Objectif 1 ; en troisième lieu, le rôle spécifique du Fonds social européen en ce qui concerne la promotion de l'emploi, de l'éducation et de la formation ; en quatrième lieu, le rôle des politiques structurelles dans la promotion de la coopération et de la formation de réseaux, notamment au niveau local ; en cinquième lieu, les méthodes utilisées pour mettre en oeuvre les Fonds structurels et leur contribution à la modernisation de la gestion des politiques publiques ; enfin, les résultats de l'aide de pré-adhésion dans les futurs Etats membres et les premiers enseignements qu'il est possible de tirer pour la période de programmation 2004-2006 (Carte 4.1).

Les interventions structurelles dans les régions d'Objectif 1 : croissance, convergence et intégration

L'ampleur des transferts et leur mobilisation

Alors que l'ampleur des Fonds structurels est modeste par rapport au PIB de l'Union européenne (moins de 0,5%), les ressources sont concentrées sur l'aide aux régions les moins prospères, qui ont le PIB par habitant le plus faible. Pendant la période 2000-2006, près des trois quarts des fonds sont destinés à des régions qui abritent un quart de la population de l'Union.

Pour la période 2000-2006, les transferts destinés aux régions d'Objectif 1 de l'Union européenne des Quinze équivalent à 127,5 milliards d'euros (ou encore 18,2 milliards d'euros par an). Ils représentent 0,9% du PIB pour l'Espagne, 2,3% du PIB pour le Portugal et 2,2% du PIB pour la Grèce. Le montant moyen d'aide par habitant dans les régions en retard de développement est le même au cours de cette période qu'en 1999, dernière année de la période de programmation précédente (Graphique 4.1 et Tableau A4.1).

Ces transferts ont pour effet de permettre aux Etats membres les moins riches d'effectuer des investissements plus élevés, ce qui ne serait autrement pas le cas, en capital humain et physique dans les régions en retard de développement et de contribuer ainsi à améliorer leur compétitivité à long terme. Entre 2000 et 2006, selon les estimations, les transferts devraient s'élever à environ 9% de l'investissement total au Portugal, 8% en Grèce, 7% dans le Mezzogiorno italien, 4% dans les nouveaux Länder allemands et 3% en Espagne.

Additionnalité : mesurer la dépense publique totale

Malgré les efforts réalisés pour consolider leurs finances publiques à la fin des années quatre-vingt-dix pour préparer l'Union économique et monétaire, les Etats membres ont, dans l'ensemble, continué à respecter le principe d'additionnalité, selon lequel ils sont obligés de maintenir la dépense publique, ou équivalente, consacrée aux politiques structurelles dans les régions concernées considérées globalement, au même niveau que la moyenne observée lors de la précédente période de programmation -- à l'exclusion, évidemment, de la contribution des Fonds structurels (Graphique 4.2).

Dans les pays intégralement ou principalement éligibles à l'aide de l'Objectif 1, l'investissement public a nettement progressé -- de 66% en Irlande, 24% en Grèce et 18% au Portugal. Dans les autres régions d'Objectif 1 ou les régions d'Objectif 6, l'augmentation s'est échelonnée entre 36% en Autriche et 14% en Suède. [84]

[84] A l'exclusion du Danemark et du Luxembourg, et du Royaume-Uni pour lequel des informations satisfaisantes sont attendues.

Dans trois cas, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie, la dépense a été inférieure entre 1994 et 1999 à ce qu'elle avait été au cours de la période précédente. Cependant, en Allemagne et en Espagne, où la dépense publique a diminué respectivement de 20% et de 2% entre les deux périodes, la réduction n'a pas enfreint le principe d'additionnalité parce que le niveau avait été exceptionnellement élevé lors de la période précédente.

L'effet de levier comme moyen d'accroître les financements pour le développement

L'exigence selon laquelle les subventions communautaires doivent s'accompagner d'un cofinancement de sources nationales se révèle à l'examen largement respectée, ce qui accroît les fonds disponibles pour l'investissement. Bien que cette forme d'additionnalité ne soit pas identique à celle des Fonds communautaires, dans la mesure où il est probable que l'argent en question aurait été dépensé de toute façon dans la même région, les Fonds structurels ont contribué à déplacer les investissements vers les régions où les dépenses peuvent avoir le plus d'impact et de valeur ajoutée. Pour chaque euro fourni par les Fonds structurels aux régions d'Objectif 1 pendant la période 1994-1999, l'effet de levier sur la dépense publique nationale a été en moyenne de 0,6 euro, allant de 2,5 euros aux Pays-Bas à 0,4 euro en Allemagne.

De plus, dans certains cas, les interventions des Fonds structurels ont assuré un investissement important du secteur privé, bien que les attentes initiales sur son ampleur n'aient pas été toujours satisfaites dans les régions d'Objectif 1. Pendant la période 1994-1999, les effets de levier ont été les plus grands en Autriche, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique, où pour chaque euro fourni par les Fonds structurels la dépense privée s'est élevée à un montant compris entre 1,2 et 3,8 euros. Dans les pays de la cohésion, en France et au Royaume-Uni, les effets de levier ont été moins importants (Tableau A4.2).

Ces différences reflètent aussi la nature des interventions, qui se sont plus orientées dans les pays de la cohésion vers les infrastructures et les ressources humaines, qui attirent des contributions privées plus faibles que celles destinées au soutien au développement des entreprises. En moyenne, l'investissement privé a représenté 18% de la dépense totale dans les régions d'Objectif 1 contre environ 40% dans les régions d'Objectif 2, ce qui reflète largement la plus grande concentration sur le développement des entreprises dans ces dernières (soutien des services aux entreprises, financement des PME, etc.).

Les dépenses prévues pour la période 2000-2006 révèlent que l'effet de levier sur l'investissement public est similaire, en termes relatifs, à celui de la période précédente dans les différents pays, mais il semble qu'il sera plus faible sur l'investissement privé.

Complémentarité entre les Fonds structurels et les prêts de la BEI

La Banque européenne d'investissement (BEI) a plus que doublé ses prêts en faveur du développement régional au cours des quinze dernières années. [85] Entre 2000 et 2002, les prêts consentis à cette fin se sont élevés en moyenne à environ 20 milliards d'euros par an, tandis que les prêts aux futurs Etats membres se montaient à quelque 3 milliards d'euros par an. Ensemble, ces prêts ont représenté environ les deux tiers du total des prêts de la banque. Plus de 50% des prêts accordés aux régions aidées de l'Union européenne sont allés aux régions d'Objectif 1, y compris les régions bénéficiaires d'une aide transitoire (Tableau A4.3).

[85] Les principaux moyens par lesquels la BEI soutient le développement régional consistent en prêts individuels à de grands projets ou programmes et en prêts globaux à des intermédiaires financiers dans le cas de dispositifs de plus faible ampleur. Le Fonds européen d'investissement (FEI) pour le développement des PME investit dans des fonds de capital risque et fournit des garanties de portefeuille par l'intermédiaire d'un renforcement du crédit, d'une assurance-crédit ou de transactions structurées. Les activités de prêt de la BEI tendent à compléter les subventions des Fonds structurels, avec le souci de maximiser l'impact des ressources du budget et du marché financier.

Quelque 35% des prêts individuels ont été consentis au secteur des transports, principal secteur financé dans les régions d'Objectif 1, tandis que 16% ont concerné les entreprises privées de l'industrie, des services et de l'agriculture. Le reste a été partagé entre l'énergie, les télécommunications, l'environnement, la santé et l'éducation. Si un montant relativement faible a concerné le soutien aux investissements en capital humain, par l'intermédiaire de prêts à la santé et à l'éducation, il a augmenté de façon importante entre 2000 et 2002, et contribué ainsi à s'attaquer aux disparités relatives à la fourniture des services éducatifs et de formation professionnelle dans les régions aidées.

Les principaux secteurs bénéficiaires dans les futurs Etats membres sont les transports, l'environnement et l'énergie, qui ont représenté globalement 90% des prêts individuels entre 2000 et 2002, mais la plus forte augmentation a été enregistrée pour l'éducation et la formation (il y a eu un triplement en 2002 par rapport à 2001). De plus, environ 14% des prêts ont soutenu, par le canal d'intermédiaires financiers, les PME et des projets locaux d'infrastructure.

Ces dernières années, plusieurs opérations novatrices ont visé à améliorer l'efficacité des prêts de la BEI dans le soutien qu'ils apportent à la cohésion, notamment par le cofinancement direct de projets individuels. La BEI a aussi été impliquée dans le soutien à la stratégie de Lisbonne, par le biais de prêts à l'éducation et à la santé et aux secteurs de haute technologie, en particulier dans les futurs Etats membres, afin de les aider à s'attaquer à des disparités régionales en ce qui concerne les compétences et la capacité d'innovation et à améliorer l'attrait des régions comme lieux d'investissement pour les entreprises.

Les priorités financées : contribution à l'atteinte des objectifs de l'Union européenne

Comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, les disparités relatives à bon nombre de facteurs structurels influant sur la compétitivité à long terme des régions se sont réduites au cours des dix-quinze dernières années. Les écarts dans les dotations en infrastructures ciblés par les Fonds structurels se sont nettement rétrécis, tandis que les niveaux d'instruction ont augmenté dans toute l'Union européenne, de façon plus marquée dans les régions en retard de développement, ce qui a accru leur capital humain, et des améliorations ont été apportées à l'environnement (Graphique 4.3 et Tableau A4.4).

Amélioration de l'accessibilité

Les Fonds structurels ont soutenu le développement des réseaux de transport transeuropéens (RTE-Transport) dans les régions d'Objectif 1 et les pays de la cohésion. Pendant la période en cours 2000-2006, environ 1,3 milliards d'euros du Fonds de cohésion et entre 850 millions et 1,4 milliards d'euros du FEDER serviront chaque année en moyenne à cette fin sur un total de financements pour les transports provenant des Fonds s'élevant à environ 4,1 milliards d'euros par an. Un tiers d'entre eux doit financer la construction de routes ou d'autoroutes (Tableau A4.5).

L'accès aux régions s'est amélioré avec la construction ou l'amélioration d'au moins 4.100 kilomètres d'autoroutes et de 32.000 kilomètres de routes. Par exemple, les Fonds structurels ont contribué à la construction de plus de 500 kilomètres d'autoroutes en Grèce pendant les années quatre-vingt-dix, tandis qu'en Espagne, près de 400 kilomètres de voies de train à grande vitesse sont déjà en service entre Madrid et Séville et que 1.100 kilomètres sont en construction, ce qui réduira de façon substantielle les temps de déplacement et rendront plus accessibles les régions concernées.

Le déploiement des Fonds structurels en ce qui concerne les RTE-Transport est fondé sur une démarche à long terme intégrée dans le cadre d'une stratégie cohérente pour les transports et l'ensemble du développement régional. Cela permet une coordination avec d'autres mesures et avec le développement de réseaux secondaires. Cela permet aussi de mettre l'accent sur l'interconnectivité entre modes de transport et de favoriser d'autres modes que la route dans l'intérêt du développement durable.

La valeur communautaire ajoutée du soutien fourni aux transports pourrait être plus élevée si les priorités étaient mieux coordonnées et si plus de fonds étaient accordés à des programmes de type Interreg, qui appliquent le principe d'une planification transfrontalière, ce qui permettrait d'éviter des ruptures dans les réseaux transeuropéens lorsqu'ils atteignent une frontière nationale. Le tunnel routier du Somport, à travers les Pyrénées, ouvert au début de 2003, offre l'exemple d'un tel manque de planification transfrontalière, puisque la nouvelle autoroute, financée par le Fonds de cohésion du côté espagnol de la frontière, se transforme en une vieille route nationale du côté français.

Renforcement de l'Espace européen de la recherche

Pendant les dix dernières années, les politiques structurelles ont beaucoup contribué à accroître la capacité de recherche, particulièrement dans les régions d'Objectif 1. Pendant la période 2000-2006, environ 1,2 milliards d'euros par an seront alloués au financement de programmes de R&D et d'innovation.

La valeur ajoutée des Fonds structurels a été de contribuer à développer de nouvelles capacités de recherche dans les régions en retard de développement de façon à accroître leurs perspectives de croissance durable. Cependant, dans certains cas, il semble qu'il y ait eu un surinvestissement dans des centres de recherche par rapport aux besoins et aux potentialités, ce qui a conduit à une sous-utilisation. Néanmoins, dans le même temps, il existe des exemples de réussite patents, surtout en Irlande et dans les pays nordiques.

Comme il est admis que les investissements en infrastructures et en équipements ne suffisent pas à eux seuls à développer l'économie fondée sur le savoir, les politiques structurelles ont aussi contribué à initier des stratégies régionales de R&D et d'innovation calibrées pour satisfaire les besoins locaux et correspondre aux possibilités locales de développement.

Les Fonds structurels en tant que moyen de développer la société de l'information

Globalement, quelque 700 millions d'euros par an sur les fonds disponibles dans le cadre des Fonds structurels, soit un peu moins de 4% du total, sont alloués au développement de la société de l'information dans les régions d'Objectif 1. Cela reflète la priorité accordée à cet objectif par les autorités nationales et régionales et contribue à l'atteinte des objectifs de Lisbonne ainsi qu'à ceux de l'initiative e-Europe.

Dans ce domaine, l'ampleur des dépenses des Fonds est déterminée par des facteurs tels que le degré de maturité du marché des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), la densité de la population, la disponibilité des qualifications nécessaires pour utiliser la technologie et la capacité de planifier ce type de développement. Les vingt premières régions, classées par ordre décroissant de dépense par habitant dans le domaine des NTIC, comprennent six régions grecques et deux espagnoles. Sept sont des îles ou sont constituées principalement par des îles et une forte proportion est composée de régions d'Objectif 1, qui considèrent que les NTIC ont une importance stratégique pour leur développement.

Les politiques développées dans ce domaine, telles qu'elles sont formulées, montrent que les priorités régionales sont largement cohérentes avec celles fixées dans le plan d'action e-Europe 2002. Cependant, les régions d'Objectif 1 tendent à mettre davantage l'accent sur le développement des qualifications en matière de NTIC et sur les services publics en ligne.

Promotion de l'emploi et des compétences par l'investissement en capital humain

Quelque 9 milliards d'euros par an sont affectés au développement du capital humain et à l'encouragement de l'emploi par l'intermédiaire du Fonds social européen (FSE) au cours de la période de programmation 2000-2006. Sur ce montant, un peu plus de la moitié (4,5 milliards d'euros par an) sont destinés aux régions d'Objectif 1, l'Espagne devant recevoir environ 28%, les nouveaux Länder allemands 19% et la Grèce, le Portugal et l'Italie chacun 12-13%. Les mesures financées consistent principalement en programmes actifs sur le marché du travail qui visent à accroître l'employabilité de groupes désavantagés, de jeunes qui entrent pour la première fois sur le marché du travail et de chômeurs de longue durée, et à fournir une éducation et une formation aux chômeurs et aux personnes employées, notamment celles qui travaillent dans les PME et courent le risque de perdre leur emploi. Les mesures comprennent aussi une aide à l'amélioration des systèmes nationaux d'éducation et de formation et à celle des services publics de l'emploi.

Lors de la période 1994-1999, alors que le total des fonds destinés aux régions d'Objectif 1 s'est monté à quelque 3,1 milliards d'euros par an, le FSE a fourni une aide substantielle pour appuyer les mesures actives sur le marché du travail, finançant par exemple environ 40-50% de ces mesures en Espagne et au Portugal en 1998. Il a aussi contribué à financer la restructuration et l'expansion des services publics de l'emploi en Grèce, en Irlande et au Portugal. En outre, au Portugal, il a contribué à faire passer la proportion d'étudiants fréquentant l'enseignement supérieur de 26% du total à 34% au cours de la période de programmation, et en Espagne, à pousser davantage d'entreprises à assurer pour la première fois une formation permanente.

Les études d'évaluation conduites lors de la présente période de programmation estiment que les interventions structurelles opérées dans les régions d'Objectif 1 devraient conduire à la création d'environ 700.000 emplois, accroissant de près de 4% ceux-ci au Portugal (187.000 emplois) et de 2,5% en Grèce (100.000 emplois). L'effet sur l'emploi devrait aussi être important dans les nouveaux Länder allemands, dans le sud de l'Italie et en Espagne (l'augmentation atteignant 1-2% dans chaque cas).

Contribution au développement durable

La préservation durable de l'environnement est un facteur crucial pour le maintien du développement régional à long terme. La génération actuelle des programmes des Fonds structurels a été adoptée avant que ne soit lancée la présente stratégie de développement durable de l'Union européenne. Néanmoins, les interventions structurelles intègrent l'environnement en tant que priorité horizontale et tiennent explicitement compte des considérations liées à l'environnement dans la poursuite des objectifs de cohésion économique et sociale. Selon une évaluation récente, l'efficacité des interventions pourrait très souvent être accrue si les arbitrages potentiels entre ces trois objectifs étaient davantage explicités et si une meilleure intégration avec les politiques sectorielles et nationales était recherchée.

L'amélioration de l'environnement et sa protection contre de nouveaux dommages font partie intégrante des objectifs des interventions structurelles. Une fraction importante des Fonds structurels a donc été affectée au financement d'investissements dans des infrastructures concernant l'environnement, notamment en matière de gestion des déchets et d'élimination des eaux résiduaires, surtout au sud de l'Union européenne.

Croissance et convergence réelle entre régions...

Comme cela a été indiqué dans la première partie, les régions d'Objectif 1, prises ensemble, ont connu depuis 1989 une croissance importante du PIB par habitant par rapport à la moyenne de l'Union européenne des Quinze, tandis que l'emploi et la productivité ont augmenté par rapport aux progrès enregistrés ailleurs. Ces évolutions favorables sont étayées par des études empiriques récentes qui ont analysé l'ampleur de la convergence intervenue entre régions [86] (Voir l'encadré sur les données économétriques).

[86] Ces études ont avancé plusieurs explications de la convergence et ont débouché sur une série d'estimations des effets des politiques de cohésion, qui dépendent pour partie de la période choisie, des régions ou pays examinés ou des données disponibles et des spécifications techniques du modèle utilisé. La plupart suivent la démarche habituelle qui consiste à mesurer la convergence entre régions par rapport à la moyenne nationale ou à la moyenne de l'Union européenne.

La principale conclusion qui peut être tirée de l'analyse économétrique est qu'il y a eu un rattrapage important des régions d'Objectif 1 en ce qui concerne le PIB par habitant et un rétrécissement des écarts entre régions. Dans le même temps, l'écart de productivité s'est régulièrement réduit au cours des vingt dernières années entre les régions d'Objectif 1 et le reste de l'Union européenne des Quinze, surtout en faveur des régions les plus défavorisées des pays de la cohésion, ce qui suggère que le rattrapage du PIB par habitant s'est opéré sur des bases saines et offre la perspective d'une continuation de la convergence dans les années à venir. Cette diminution de l'écart de productivité a été la plus marquée dans les années de croissance de la fin des années quatre-vingts, en partie parce que de nouveaux entrants ont profité de la suppression des barrières commerciales.

L'analyse montre aussi qu'il y a une certaine relation entre le montant de l'aide structurelle fournie et la croissance réelle du PIB. Les régions qui ont reçu le plus d'aide par personne ont ainsi eu tendance à avoir une croissance plus forte et vice versa. Nombre de ces régions se situent en Grèce et au Portugal. Dans le même temps, comparativement à ce qu'aurait donné la relation moyenne, le PIB a moins augmenté dans certaines régions grecques et portugaises que ce qu'impliquait le montant de l'aide structurelle. Cela a aussi été le cas dans la plupart des régions d'Objectif 1 en Allemagne et en Italie où, comme il a été noté dans la Première partie, la croissance semble avoir été déprimée par la faiblesse de celle-ci dans le reste du pays. En revanche, dans la plupart des régions espagnoles, la croissance a été plus forte que ce qu'impliquait le montant de l'aide reçue, ce qui reflète peut-être l'influence d'une économie nationale florissante (Graphique 4.4).

... et Etats membres

Comme cela a été indiqué dans la première partie, dans les quatre pays de la cohésion, la croissance du PIB a été supérieure à celle enregistrée dans le reste de l'Union européenne au cours de la période 1991-2002. Si la différence a été relativement faible dans le cas du Portugal (2,2% par an contre une moyenne de 2% pour l'Union européenne des Quinze), elle a dépassé légèrement 0,5% en Grèce et en Espagne, tandis qu'elle était nettement plus forte en Irlande (plus élevée en moyenne d'environ 4,5% par an).

Des simulations [87] indiquent que les interventions structurelles [88] ont aiguillonné la croissance à la fois en augmentant la demande et en renforçant le côté de l'offre dans l'économie (par l'amélioration des infrastructures et du capital humain) et ont ainsi contribué à la convergence. Suite à ces interventions, il est estimé qu'en Grèce le PIB en termes réels en 1999 a dépassé de 2,2% ce qu'il aurait été autrement, et que le chiffre atteignait 1,4% en Espagne, 2,8% en Irlande et 4,7% au Portugal. Ces différences reflètent dans une large mesure le degré élevé d'ouverture des économies irlandaise et portugaise par rapport à celles de la Grèce et de l'Espagne, et surtout par rapport à cette dernière en raison de la taille importante de son marché intérieur (Tableaux A4.6 et A4.7).

[87] Elles ont été effectuées à l'aide du modèle macro-économique Hermin, construit au début des années quatre-vingt-dix et largement utilisé depuis lors pour estimer les effets de la politique d'aide communautaire.

[88] Définies ici comme les interventions effectuées au titre des Cadres communautaires d'appui (CCA) qui coordonnent les activités régionales de l'Union européenne impliquant les Fonds structurels et les dépenses publiques de cofinancement.

La croissance du PIB était liée dans une grande mesure à l'industrie manufacturière, où les effets des interventions ont été plus prononcés au Portugal que dans les autres pays, ce qui a provoqué des effets de réaction en chaîne sur les services marchands et où les investissements directs étrangers ont suscité une transformation radicale du secteur, largement comme en Irlande à la fin des années quatre-vingt. Les interventions se sont aussi accompagnées d'une augmentation importante de l'investissement -- estimé en conséquence plus élevé de 24% au Portugal et de 18% en Grèce en 1999 -- qui a pris plus particulièrement la forme d'une augmentation des investissements en infrastructures et en capital humain.

La croissance du PIB est aussi liée à celle de la productivité de la main-d'oeuvre. Les disparités concernant cette dernière se sont aussi réduites au cours de la période. Au Portugal, où l'industrie manufacturière reste concentrée dans les secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre, les gains de productivité obtenus grâce aux interventions structurelles ont été estimés être deux fois plus importants que l'accroissement de l'emploi. En Espagne, les augmentations de la productivité de la main-d'oeuvre (2%) et de l'emploi (1,5%) ont contribué à peu près autant à la croissance de la production manufacturière.

Dans les nouveaux Länder allemands, l'effet des interventions des Fonds structurels sur le PIB a été important selon les estimations (l'augmentant d'environ 4% en 1999) en raison d'une situation de départ plus déprimée. Dans les trois premières années qui ont suivi la réunification, la croissance de l'industrie manufacturière a été accompagnée, comme au Portugal, d'une forte augmentation de l'emploi, suivie plus tard de gains de productivité avec l'introduction des nouvelles technologies incorporées dans les investissements plus importants financés en partie par les Fonds structurels.

En Irlande du Nord, des estimations suggèrent que l'effet des interventions structurelles a été modeste, augmentant d'un peu plus de 1% le niveau du PIB en 1999. Les effets ont été le plus visibles pour les services marchands (surtout les services aux entreprises et la formation professionnelle), tandis qu'il ne semble guère y avoir eu d'impact sur l'industrie manufacturière.

Y a-t-il un arbitrage entre la convergence nationale et la convergence régionale ?

On soutient souvent que les disparités internes, en termes de différences dans le PIB par habitant entre régions, tendent à s'élargir au début, dans les premiers stades de la convergence, la croissance atteignant alors un niveau relativement élevé au plan national. Selon cette opinion, on considère que l'économie nationale est aiguillonnée par le fait que l'activité économique est concentrée dans quelques régions, surtout des grandes villes et conurbations. Dès lors, les premiers stades du rattrapage d'une économie tendent à se caractériser par un conflit entre convergence nationale et convergence régionale.

Ce conflit potentiel est non seulement pertinent pour les pays de la cohésion mais aussi pour la stratégie de développement que les futurs Etats membres d'Europe centrale devraient suivre. A l'exception de la Bulgarie, la dispersion du PIB par habitant entre les régions est plus forte dans tous les plus grands des futurs Etats membres que dans les pays de la cohésion. En outre, elle a beaucoup augmenté depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, surtout en raison du taux de croissance élevé dans les plus grandes villes, qui sont les principaux pôles de croissance. En revanche, comme cela a été souligné dans la première partie, les disparités entre régions au sein des pays de la cohésion -- les principaux bénéficiaires de l'aide structurelle -- n'ont pas beaucoup changé, bien que la croissance nationale fût supérieure à la moyenne de l'Union européenne. La seule exception est l'Irlande, où l'activité économique s'est encore davantage concentrée à Dublin.

La possibilité d'un arbitrage entre convergence nationale et convergence régionale suggère que les futurs Etats membres sont confrontés à un choix à court terme entre une croissance nationale plus élevée du PIB par habitant et une réduction des disparités entre régions. Dans plusieurs cas, l'aide structurelle semble avoir favorisé la convergence nationale (Irlande), tandis que dans d'autres, elle a eu tendance à contrecarrer les effets de la polarisation de l'activité économique (Espagne). Cependant, l'expérience montre que la mesure dans laquelle un tel arbitrage existe dépend en partie de la répartition spatiale de l'activité économique et des zones de peuplement dans le pays concerné.

Les Fonds structurels comme moyen d'intégration économique

Les économies européennes sont de plus en plus intégrées comme le reflète l'accroissement des flux commerciaux et d'investissement qui intervient entre elles. Les politiques de l'Union européenne l'ont largement favorisé, surtout avec l'achèvement du marché intérieur, l'introduction de la monnaie commune et l'élargissement en perspective. Une intégration plus forte a débouché, avec l'aide des politiques de cohésion -- qui ont stimulé les flux commerciaux et influé sur la localisation de l'activité économique -- sur un rétrécissement des écarts entre économies.

Les échanges commerciaux des pays de la cohésion avec le reste de l'Union européenne ont plus que doublé au cours de la dernière décennie. Une part de cet accroissement reflète les gains que d'autres pays ont tirés de l'aide structurelle accordée aux régions relativement défavorisées. Ainsi, des estimations tirées de tableaux entrées-sorties, suggèrent qu'environ le quart de ces dépenses reviennent dans le reste de l'Union sous la forme d'une augmentation des exportations, notamment de machines et d'équipements, à mesure que le PIB et l'investissement croissent. Cette « fuite » est particulièrement importante en Grèce (42% de l'aide structurelle) et au Portugal (35%) (Tableau A4.8).

Une fraction substantielle des Fonds structurels est versée en faveur d'infrastructures de transport qui influent sur la localisation de l'industrie, en accroissant l'attrait des régions concernées, et stimulent l'activité économique dans ces régions en augmentant les revenus salariaux et les revenus réels. Des simulations sur les effets d'une série de projets de transport financés par le Fonds de cohésion suggèrent que les gains de revenu peuvent être importants (par exemple, l'effet combiné des projets autoroutiers de Egnathia et de Pathe est d'avoir augmenté d'un pourcentage estimé à environ 9% le revenu de la Macédoine orientale). Si on prend en compte les effets plus larges des interventions structurelles sur la réduction des coûts de production dans la région considérée, non seulement du fait de la diminution des temps de transport mais aussi des gains de productivité résultant du renforcement du côté de l'offre dans l'économie, les effets sur le PIB sont encore plus importants (ils sont estimés à une hausse de 3% en Andalousie et à une hausse en 2006 d'environ 2% dans le Mezzogiorno du fait des programmes cofinancés par l'Union européenne).

Selon une étude récente, les interventions des Fonds structurels peuvent aussi influer sur la localisation des activités à forte intensité de R&D et les encourager à s'établir dans les régions aidées, contribuant ainsi à une répartition plus équitable des possibilités de croissance au sein de l'Union européenne.

Les interventions dans les régions d'Objectif 2 : restructuration et création d'emplois

En dehors de l'aide qu'ils apportent aux régions d'Objectif 1, les Fonds structurels contribuent à soutenir le développement économique dans d'autres parties de l'Union européenne qui éprouvent d'autres problèmes structurels qu'un retard de développement. Les principaux effets de ce soutien au cours de la période 1994-1999, tels que les révèlent des études récentes d'évaluation, sont exposés ci-dessous.

Pendant la période 1994-1999, 82 régions comptant 62 millions d'habitants (17% de la population de l'Union européenne des Quinze) ont bénéficié d'une aide au titre de l'Objectif 2, visant à assister les régions touchées par le déclin de l'industrie, contre 73 millions de personnes qui vivaient dans les régions aidées lors de la période précédente. Les dépenses sont passées de 1,2 milliards d'euros par an à 2,8 milliards d'euros par an, soit 11,5% du total des Fonds structurels, l'aide par personne dans ces zones augmentant de 16 euros par an à 44 euros. Pendant la période 2000-2006, les dépenses fixées pour ces zones s'établissent à 3,2 milliards d'euros par an (aux prix de 1999) afin de couvrir les zones rurales et industrielles en déclin (relevant de l'Objectif 5b lors de la période 1994-1999), ce qui implique une légère diminution de l'aide moyenne par personne (41 euros).

Entre 1994 et 1999, l'aide a été concentrée dans un plus grand nombre de petites zones dans douze Etats membres, le Royaume-Uni recevant un tiers du total et la France près du quart, ces deux pays comptant à eux seuls un peu moins de 60% des personnes vivant dans les régions d'Objectif 2. L'Espagne et l'Allemagne ont reçu ensemble un autre quart du total et les huit autres pays les 20% restants. Les contributions des Fonds structurels de l'Union européenne ont représenté près du tiers du total des dépenses éligibles au titre des programmes de l'Objectif 2, tandis que les sources publiques nationales en fournissaient un autre tiers et le secteur privé le reste.

En ce qui concerne les types de projets aidés, les dépenses consacrées aux infrastructures se sont élevées à 27% du total pendant la période 1994-1999 (contre 36% pendant la période précédente). Elles ont été affectées plus particulièrement à la reconversion d'anciens sites industriels et à la construction de nouveaux bâtiments. L'aide aux entreprises a mobilisé 25 autres pourcents, soit plus d'un doublement par rapport à la période précédente, et a plus spécialement visé des mesures stratégiques telles qu'un accès plus facile des PME aux services aux entreprises et au conseil, la promotion de l'ingénierie financière, le soutien à un engagement dans le commerce international et au démarrage d'entreprises, à côté d'une aide à des entreprises individuelles. Un peu moins de 20% de l'aide a pris la forme d'un soutien à la formation et au développement des qualifications de la main-d'oeuvre, financé surtout par le FSE. En outre, un peu moins de 10% des dépenses ont soutenu la R&D et les NTIC (Tableau A4.9).

Ces dépenses ont eu des effets importants en aidant à restructurer les industries traditionnelles et à diversifier l'activité économique dans les zones d'Objectif 2. D'après les études détaillées d'évaluation, on peut estimer que les interventions des Fonds structurels ont conduit à créer 700.000 emplois dans les zones aidées entre 1994 et 1999, ou encore d'un peu moins de 500.000 en termes nets si on tient compte des effets de déplacement (les nouveaux emplois créés déplacent des emplois existants). [89] Dans le même temps, environ 300.000 PME ont bénéficié d'une aide, ce qui a contribué à améliorer leurs méthodes de production et à leur faire rechercher de nouveaux marchés, sans compter le renforcement des services de soutien des entreprises auxquels elles peuvent avoir accès.

[89] Si les estimations des emplois bruts créés reposent sur des bases relativement fermes, celles des emplois nets sont inévitablement entachées d'incertitude compte tenu de la difficulté qu'il y a à prendre en compte les effets de déplacement et de substitution. Il est également difficile d'isoler les effets des programmes communautaires de ceux des mesures nationales mises en oeuvre simultanément.

Cela se reflète par une diminution du chômage dans ces zones plus importante que dans le reste de l'Union européenne pendant la période de programmation (en moyenne, la réduction a été de 3,1% de la population active entre 1996 et 2000 contre une diminution de 2,3% pour l'ensemble de l'Union [90]). La réduction a été particulièrement forte dans les zones abritant de façon prépondérante des industries traditionnelles en cours de restructuration, qui représentaient souvent près de 40% de l'emploi total, ce qui montre que les pertes d'emplois dans ces industries ont été plus que compensées par la création de nouveaux emplois, surtout dans les services. Bien que la croissance du PIB par habitant ait été plus faible dans ces régions que dans l'ensemble de l'Union européenne au cours de la période (2,1% entre 1995 et 2000 contre 2,4%), la différence a été petite, ce qui suggère que leur déclin a été stoppé dans une certaine mesure. La combinaison d'une croissance un peu plus faible du PIB et d'une augmentation plus forte de l'emploi implique en revanche que la productivité de la main-d'oeuvre s'est moins accrue dans les zones d'Objectif 2 que dans les autres parties de l'Union.

[90] En raison de problèmes de données, il est difficile d'obtenir des chiffres fiables pour la période de programmation 1994-1999.

Une analyse détaillée indique que le soutien aux dépenses de R&D, d'innovation et de transfert de technologie semble avoir été particulièrement efficace dans la création de nouveaux emplois et dans la conservation des emplois existants. Néanmoins, sauf quelques exceptions notables (comme la Rhénanie du Nord-Westphalie et le Nord-Ouest de l'Angleterre), la capacité d'innovation de la plupart des régions d'Objectif 2 reste nettement moins bien développée que dans les régions de l'Union qui réussissent le mieux et leur base de recherche tend à ne pas être bien adaptée à la structure régionale de la production. Dès lors, pour la majeure partie d'entre elles, elles n'occupent pas une place centrale dans l'Espace technologique européen.

Cela contraste avec leurs dotations en infrastructures et en capital humain. Dans la plupart des régions d'Objectif 2, les systèmes de transport et de télécommunications, en particulier, ont des normes relativement élevées et offrent de bonnes connexions internes et vers le reste de l'Union, tandis que la population en âge de travailler dispose d'un niveau d'instruction relativement élevé. En outre, les qualifications de la main-d'oeuvre ont été améliorées et étendues avec l'aide des Fonds structurels, ce qui a aidé à accélérer le processus de restructuration et à ralentir les pertes d'emplois. Ainsi, des programmes de formation ont été mis en place afin de lutter contre des pénuries de qualifications et contre une obsolescence rapide de celles-ci. Des mesures spécifiques ont également été prises, notamment au Royaume-Uni, pour aider les groupes défavorisés à accéder aux programmes de formation et à entrer sur le marché du travail. Globalement, environ 3,6 millions de personnes dans l'Union européenne ont bénéficié de formations au titre de l'Objectif 2 entre 1994 et 1999 grâce à l'aide communautaire.

De plus, avec l'aide des Fonds structurels, des efforts substantiels ont été déployés pour nettoyer les friches industrielles, reconvertir les anciens sites et bâtiments industriels (on estime qu'environ 115 millions de mètres carrés de terrains industriels ont été reconvertis grâce aux programmes de l'Objectif 2) et, plus généralement, améliorer l'environnement, surtout dans les zones urbaines. Cela a radicalement changé l'aspect de nombreuses zones industrielles et leur a permis d'avoir de nouvelles utilisations productives, telles que des activités de loisir et des activités culturelles.

Néanmoins, les industries traditionnelles, quoique en déclin, causent encore des dommages à l'environnement dans de nombreuses régions et des régions abandonnées n'ont pas encore reçu de traitement. Ainsi, la restructuration n'est nullement achevée dans de nombreuses parties de l'Union européenne. Des études d'évaluation indiquent que l'ampleur de la restructuration a été très variable d'une zone d'Objectif 2 à l'autre, ce qui reflète leur potentiel de développement et l'efficacité avec laquelle les fonds publics communautaires et nationaux ont été utilisés. Tandis que les zones sidérurgiques, en particulier, les activités économiques ont été restructurées et modernisées, il subsiste de nombreuses zones où les industries traditionnelles restent importantes et où un changement structurel reste à faire, avec des effets potentiellement importants sur les niveaux de l'emploi et du revenu réel.

Dans le même temps, il convient de tirer les leçons de l'expérience dans les interventions réalisées dans le cadre de l'Objectif 2. Il faut considérer les effets positifs, qui sont manifestes, en les reliant à deux grandes contraintes relatives à l'efficacité des programmes aidés qui proviennent de la façon dont la politique a été appliquée. En premier lieu, la petite taille de nombreuses zones éligibles à une aide a rendu difficile la poursuite d'une stratégie intégrée efficace en ce qui concerne le déploiement des ressources financières dans les régions concernées. En raison de la petite taille des opérations financées, il a été bien souvent difficile d'obtenir des montants suffisants pour financer des projets susceptibles d'avoir un effet décisif sur le développement régional. En second lieu, la période de temps limitée pendant laquelle un financement a été attribué (en raison de la subdivision en deux périodes de trois ans) a eu pour effet de favoriser des projets à court terme (par exemple, le soutien des emplois en temps de récession) au détriment des dépenses consacrées à des projets d'importance stratégique pour le développement régional.

L'aide à l'agriculture, au développement rural et à la pêche

Les mesures prises au titre des programmes de l'Objectif 5a (Règlements (CE) N° 950/97 et 951/97) et de l'Objectif 5b pendant la période 1994-1999 ont fait l'objet d'évaluations récentes. Leurs résultats sont résumés ci-dessous.

Les interventions au titre de l'Objectif 5a

L'objectif général des interventions effectuées en application du Règlement 950/97 visait à améliorer l'efficacité globale et la compétitivité des exploitations agricoles, tout en maintenant une communauté agricole viable et en contribuant à sauvegarder l'environnement et préserver l'arrière-pays. Plusieurs mesures ont été adoptées pour atteindre cet objectif :

- le mécanisme des investissements agricoles donnait aux exploitants un éventail d'options d'aide. Dans le sud de l'Union européenne, largement couvert par l'Objectif 1, l'option était d'accroître l'efficacité des méthodes d'exploitation et d'accélérer le changement structurel, alors qu'ailleurs, l'accent était davantage mis sur la diversification, le bien-être des animaux et l'environnement. Le système s'est révélé le plus efficace dans les régions où la restructuration était un élément majeur, comme dans les petites exploitations des régions d'Objectif 1 ;

- le mécanisme concernant les jeunes agriculteurs visait à aider ceux-ci à mettre en route leur exploitation. Il a été mis en oeuvre de façon différente dans les diverses parties de l'Union européenne et a été plus efficace lorsqu'il était combiné à une formation et/ou à des mesures de soutien supplémentaires. Cependant, d'autres facteurs tels que les lois sur les successions, la disponibilité des quotas laitiers, les taux d'intérêt et le système fiscal paraissent souvent avoir plus d'influence sur la décision d'amorcer une entreprise. Toutefois, le nombre des chefs d'exploitation âgés de moins de 45 ans a augmenté dans dix Etats membres ;

- le mécanisme concernant les régions relativement moins favorisées visait à encourager les exploitations agricoles dans ces zones en offrant une compensation au titre des contraintes naturelles, sociales, économiques et autres. Ce mécanisme est resté largement inchangé depuis le milieu des années soixante-dix et pour la plus grande part, n'a jamais été pleinement intégré dans les stratégies de développement rural. Comme les versements étaient à taux uniforme, il est possible que la compensation ait été trop faible dans les zones les plus sérieusement désavantagées (par exemple, les régions montagneuses d'Objectif 1 où la capacité de cofinancement est limitée).

Les interventions au titre du Règlement 951/97 étaient plus directement orientées vers l'augmentation de la compétitivité du secteur agro-alimentaire. Une évaluation des investissements financés entre 1994 et 1999 suggère qu'il y a eu une certaine amélioration dans la chaîne de la valeur ajoutée dans quatre Etats membres, la création de nouveaux débouchés dans la moitié des Etats membres, l'acquisition de nouvelles machines et l'utilisation de technologies plus efficaces qui ont contribué à limiter les émissions polluantes et plus généralement la pollution, ainsi que des améliorations dans les circuits de commercialisation dans cinq Etats membres.

L'effet de ce mécanisme sur les producteurs de base a été limité en raison de la concentration croissante des installations de commercialisation et de transformation dans de grandes firmes et en raison du pouvoir sur le marché des détaillants et des grossistes. Les producteurs de base ont enregistré davantage de gains lorsque les activités de commercialisation et de transformation étaient organisées par des associations de producteurs.

Les interventions dans les zones d'Objectif 5b

Les zones d'Objectif 5b occupaient 26% de la superficie terrestre totale de l'Union européenne pendant la période 1994-1999 et abritaient 9% de la population totale (environ 32,7 millions de personnes). Le total des financements s'est élevé à environ 1,1 milliards d'euros par an (42% provenant du FEOGA, 44% du FEDER et 14% du FSE). Il était partagé entre le développement d'activités non agricoles et la création d'emplois (46%), l'accroissement du revenu des ménages d'agriculteurs (23%), l'amélioration de l'attrait de zones et de la qualité de vie (17%) et le boisement (4%).

On peut distinguer trois niveaux pour les effets de l'aide dispensée au titre de l'Objectif 5b pendant la période 1994-1999 :

- en ce qui concerne l'agriculture, rien ne démontre qu'il y a eu un effet positif sur le revenu, même si un certain renforcement du secteur agricole est manifeste de même qu'une certaine diversification (en particulier un passage à une production de plus forte valeur ajoutée et le développement de l'agro-tourisme et de services liés à l'environnement) ;

- en ce qui concerne les activités non agricoles, les programmes de l'Objectif 5b ont contribué à moderniser les infrastructures et le potentiel productif des entreprises, à développer le tourisme et à augmenter l'emploi plus que dans d'autres régions ;

- en ce qui concerne l'attrait des régions et la qualité de vie, les programmes ont aidé à rénover des villages, à développer des équipements publics et à protéger l'environnement.

Si les effets de l'Objectif 5b ont été globalement positifs, il est néanmoins possible d'identifier certaines faiblesses :

- bien qu'une démarche territoriale convienne pour ce type d'interventions, certaines zones d'Objectif 5b n'étaient pas appropriées à la mise en oeuvre du processus de développement économique en cours ou de la stratégie poursuivie ;

- les interventions auraient dû être davantage fondées sur la promotion et la diffusion de bonnes pratiques afin de mieux réaliser le potentiel des zones aidées.

En termes globaux, la population a augmenté dans les zones d'Objectif 5b, pour autant qu'on puisse l'indiquer avec les données disponibles, à peu près comme dans les autres parties de l'Union européenne pendant la période de programmation (de 0,3% par an entre 1995 et 2000), tandis que la croissance du PIB a été légèrement inférieure (2,4% par an contre 2,7%) et que le chômage diminuait moins (de 1,9% de la population active contre 2,3%). Néanmoins, en l'an 2000, le taux de chômage moyen dans ces zones restait inférieur à la moyenne de l'Union européenne (6,5% contre 8,3%).

La période de programmation 2000-2006

L'adoption du nouveau Règlement communautaire (EC) N° 1257/99 a permis de rassembler en un seul texte toute une série de mesures antérieurement séparées, ce qui facilite l'intégration des différentes mesures en faveur du développement rural dans une stratégie globale, que ce soit dans les régions d'Objectif 1 ou 2 ou en rapport avec une application horizontale. Cela a accru la cohérence et la complémentarité des mesures concernées (Tableau A4.10).

Néanmoins, la coexistence de deux systèmes de programmation, de gestion et de contrôle, l'un fondé sur les règlements des Fonds structurels et l'autre sur ceux du FEOGA-Garantie, a souvent été considérée comme une source de complication et de rigidité et comme difficile à comprendre par les Etats membres, surtout ceux qui englobent des régions d'Objectif 1 et des régions hors Objectif 1. Les règles du FEOGA-Garantie, conçues pour des mesures en faveur des marchés agricoles, ont souvent été considérées comme mal adaptées et trop limitatives pour des programmes d'action pluriannuels.

Les interventions en faveur de la pêche

Si le secteur de la pêche contribue très peu au PIB dans les Etats membres, il tend à être une source importante de revenu et d'emplois dans les régions où il est concentré. Les régions concernées sont surtout situées à la périphérie de l'Union européenne, où il y a souvent peu d'autres possibilités d'emploi. Les interventions du Programme commun de la pêche peuvent donc fournir une contribution importante au revenu régional et au développement d'autres activités économiques y compris l'aquaculture.

Promotion de l'emploi, de l'éducation et de la formation par le truchement du FSE

L'impact du FSE sur l'emploi, la formation et l'éducation

Pendant la période de programmation 1994-1999, le Fonds social européen (FSE), qui est entré pour un tiers dans les dépenses des Fonds structurels, a fourni une aide au développement des ressources humaines, avec environ 22,1 milliards d'euros, ou encore 49% du total pour la période, au bénéfice des régions d'Objectif 1. Simultanément, les interventions effectuées au titre de l'Objectif 3 ont atteint 13 milliards d'euros et visaient l'intégration des jeunes, des chômeurs de longue durée et des personnes menacées de perdre leur emploi ainsi que la promotion de l'égalité des chances sur le marché du travail. De plus, les interventions opérées dans le cadre de l'Objectif 4 se sont montées à 2,2 milliards d'euros et visaient à aider les travailleurs à s'adapter aux changements de l'industrie.

Le FSE a fourni une aide importante à la mise en oeuvre de mesures actives sur le marché du travail, surtout dans les pays de la cohésion, notamment en ce qui concerne la formation (46% des dépenses du FSE), les passeports d'insertion et autres mécanismes similaires (20%), les incitations à l'emploi (7%), le conseil (4%) et le placement dans un emploi (3%). Cependant leur importance relative a été très variable selon les pays. L'aide a été partagée entre les chômeurs de longue durée, surtout dans les régions d'Objectif 1 (21% du budget), les jeunes chômeurs (17%), les personnes socialement exclues (15%), les travailleurs relativement âgés (6%), les personnes employées dans les PME (3%) et les personnes handicapées (2%).

Les données des évaluations suggèrent que, pour l'essentiel, les mesures les plus fructueuses ont été celles qui offraient une combinaison d'aides, telles qu'une orientation, une formation, une aide à la recherche d'emploi, taillée sur mesure par rapport aux besoins individuels.

Si le FSE a contribué à aider directement les individus, il a aussi contribué à la modernisation des systèmes de formation et d'éducation dans les Etats membres, au niveau national et régional, en améliorant l'accès à la formation tant pour les employeurs que pour les employés et en aidant à accroître les investissements publics dans ces domaines.

Les interventions du FSE dans les régions d'Objectif 2 et celles effectuées dans le cadre de l'Objectif 4 ont permis d'attirer l'attention sur l'importance de l'adaptabilité de la main-d'oeuvre face aux évolutions de l'industrie et ont soutenu des mesures innovantes qui encouragé un plus grand engagement dans la formation et l'apprentissage tout au long de la vie. Elles ont aussi contribué à renforcer les liens entre le besoin de formation et le fait de la dispenser par l'intermédiaire de l'introduction de mécanismes d'anticipation de l'évolution des emplois.

Ces intervention ont par ailleurs contribué à renforcer la base du capital humain pour la R&D dans les régions d'Objectifs 1 et 2 et ont été de plus en plus utilisées dans les dernières pour soutenir des activités fondées sur les connaissances dans les PME, grâce à une formation aux compétences de gestion, aux technologies avancées et aux NTIC, pour encourager de nouvelles méthodes d'organisation du travail et pour financer le placement dans des postes temporaires de titulaires de diplômes scientifiques et technologiques.

Bien que les données statistiques manquent souvent, les faits montrent que les programmes du FSE ont influencé les politiques nationales relatives à l'égalité entre les sexes et, en particulier, les interventions opérées dans le cadre de l'Objectif 3 semblent avoir joué un rôle important pour aider les femmes désavantagées à trouver un emploi sur le marché du travail.

Par ailleurs, le FSE a encouragé l'adoption d'une démarche à long terme plus solide en ce qui concerne les mesures relatives au marché du travail dans les Etats membres par le biais de sa programmation pluriannuelle et la décentralisation des politiques de la formation et de l'emploi. Au moins 30% des programmes du FSE sont gérés au niveau régional, alors que l'application du principe de partenariat a conduit à renforcer l'engagement des partenaires sociaux et des ONG à côté des autorités régionales et locales au sein des Comités de pilotage et dans la conception et la mise en oeuvre des programmes opérationnels.

La période de programmation 2000-2006 : des liens plus étroite entre le FSE et la SEE

Pour la période de programmation 2000-2006, les liens entre le FSE et la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) ont été renforcés. Avec un budget de 60 milliards d'euros, le FSE est le principal instrument financier de soutien de la SEE, tandis que cette dernière fournit le cadre des interventions du FSE.

Environ 60% du FSE (34 milliards d'euros pour l'ensemble de la période) sont alloués à la formation et à la modernisation des systèmes d'éducation et de formation, à l'amélioration de l'adaptation des demandeurs d'emploi aux nouvelles possibilités offertes en matière d'emploi. Environ 14% (8 milliards d'euros) sont destinés à soutenir le développement de l'esprit d'entreprise, les créations d'entreprise, la constitution de réseaux entre entreprises, etc., afin de promouvoir l'entreprise et de contribuer ainsi à améliorer la compétitivité, tandis qu'environ 19% (11 milliards d'euros) ont pour objet d'aider les firmes et les employés à s'adapter aux technologies et à la nouvelle situation du marché. Les 7% restants (un peu moins de 4 milliards d'euros) sont affectés à des mesures visant à soutenir l'égalité entre les sexes, qui se combinent avec un engagement accru d'inclure le principe d'égalité des chances dans tous les programmes et activités.

La réforme de la SEE en 2003 devrait contribuer à faire atteindre plus efficacement les objectifs de Lisbonne dans une Union élargie. Les Lignes directrices pour l'emploi ont été simplifiées autour de trois grands objectifs stratégiques : le plein emploi, la qualité et la productivité au travail, la cohésion et l'insertion sociales et régionales. Des priorités plus spécifiques comprennent un accent accru mis sur le développement des ressources humaines, l'insertion des personnes défavorisées dans l'emploi, et une réduction des disparités entre régions à côté d'un accroissement de l'adaptabilité, de l'apprentissage tout au long de la vie et de l'égalité entre hommes et femmes.

Par ailleurs, un accent plus important est également mis sur l'implication des partenaires sociaux et sur la nécessité pour les Etats membres de mettre en oeuvre la SEE au niveau régional et local aussi bien que national.

Les programmes d'initiative communautaire : encourager la coopération et les réseaux

Plusieurs Programmes d'initiative communautaire fondés sur le partenariat et la coopération transfrontalière complètent l'aide fournie pour la cohésion au titre des différents Objectifs. La plupart de ces programmes ont été maintenus, parfois sous une forme modifiée, pour la période 2000-2006.

INTERREG

La coopération entre pays et régions est un élément essentiel de la politique de cohésion de l'Union européenne. Les activités qui impliquent une telle coopération sont très diverses, ce qui reflète des différences dans le niveau de développement et dans le contexte institutionnel et administratif. Elles sont aussi plus compliquées à mettre en oeuvre que les autres programmes des Fonds structurels.

Par rapport aux programmes dominants, le montant financier des programmes INTERREG II a été relativement limité avec environ 400 millions d'euros par an (mais les ressources ont été fortement augmentées pour la période 2000-2006 avec son successeur, INTERREG III).

Au cours de la période 1994-1999, 75 programmes INTERREG II ont été soutenus dans le cadre de trois volets : la coopération transfrontalière (volet A), l'achèvement des réseaux énergétiques (volet B) et la coopération en matière de planification régionale et spatiale (volet C). Au sein du volet A, 59 programmes ont été mis en oeuvre le long des frontières internes et externes couvrant une longueur de plus de 15.000 kilomètres. Les zones éligibles au programme couvraient environ 36% du territoire de l'Union européenne abritant environ 27% de la population totale de l'Union. A eux seuls, onze programmes INTERREG IIA ont reçu plus des deux tiers de l'aide communautaire totale.

Les programmes INTERREG relativement grands ont produit des résultats importants sous la forme d'une extension des réseaux routiers, d'améliorations aux points d'entrée à la frontière, d'une amélioration des connexions ferroviaires, ou encore, comme dans le cas des programmes d'INTERREG IIB, ils ont permis de créer de nouvelles liaisons de transport et de développer de nouvelles sources d'énergie. Ces projets ont ainsi contribué à une plus grande intégration économique dans l'Union européenne.

Principaux résultats et valeur ajoutée

Les volets A et B couvrent un vaste groupe de programmes divers que ce soit par le volume des financements, la zone géographique couverte et l'orientation suivie. Les résultats de l'évaluation de INTERREG II révèlent des effets marqués dans le cas du volet A, qui est de loin le volet le plus important. En particulier, les programmes semblent avoir eu un effet bénéfique sur la qualité de vie en améliorant l'environnement et en soutenant des activités culturelles. Ils semblent aussi avoir apporté des gains dans le tourisme et les services destinés aux PME, ainsi que des améliorations dans l'éducation et la formation, les soins médicaux et les transports. Cependant, la participation directe des entreprises aux programmes et la coopération entre entreprises sont restées beaucoup plus limitées.

Les résultats relatifs à la réduction de l'isolement ont été mitigés. Dans le cas des programmes concernant les régions d'Objectif 1 les plus isolées, la plupart des financements ont soutenu les transports. Dans bon nombre de régions frontalières, notamment en Grèce, en Allemagne et en Finlande, les connexions routières à la frontière, les croisements transfrontaliers et les installations portuaires ont été nettement améliorés, tandis que les effets étaient plus limités dans les régions situées le long de la frontière entre l'Espagne et le Portugal et en Autriche.

Une partie de la valeur ajoutée des programmes INTERREG IIA tient à leur contribution à l'instauration et au renforcement d'une culture transfrontalière à la fois à l'intérieur de l'Union européenne et entre l'Union et les pays voisins. Les principaux avantages sont intervenus par le biais de la multiplication des contacts quotidiens et par l'édification d'une confiance et d'une compréhension mutuelles entre divers organismes, y compris les autorités publiques et des organisations privées et semi-publiques.

Dans de nombreux cas, une contribution particulière d'INTERREG a été de permettre à des problèmes spécifiques d'être résolus alors qu'ils n'auraient pu l'être dans le cadre d'autres programmes de soutien. Le Programme d'initiative communautaire a été l'aiguillon initial entraînant une coopération transfrontalière beaucoup plus large et a rendu ainsi possible la réalisation d'autres projets.

Le nombre relativement petit de projets de grande dimension financés dans le cadre du volet B (en Grèce, en Italie, en Espagne et au Portugal) était directement orienté vers l'extension et l'intégration des réseaux de gaz et d'électricité, encore que ces derniers se limitaient à certains pays. [91]

[91] Pour la période 2000-2006, le programme MEDOC (« Méditerranée occidentale ») a été initié dans le cadre du programme INTERREG IIIB et couvre des régions du Portugal, d'Espagne, de France, d'Italie et de Grèce (à partir de 2003) à côté de Gibraltar, avec une contribution totale du FEDER d'environ 119 millions d'euros. L'objectif général est d'encourager la coopération entre ces régions dans quatre grands domaines (développement économique, planification territoriale, transports et NTIC, protection de l'environnement), de renforcer les liens avec d'autres pays méditerranéens et de les inclure dans les projets lancés.

INTERREG II visait aussi à encourager les réseaux entre pays, l'échange d'expérience entre régions et la diffusion des connaissances afin de disséminer les bonnes pratiques dans l'Union européenne. Un aspect clé des projets du volet C était leur nature expérimentale. Ils comprenaient ainsi des études, le développement de bases de données et de cartes, des méthodologies de planification intégrées et des projets pilotes. S'il est difficile de déterminer leur effet en termes quantitatifs, ils ont contribué à définir des méthodes et dispositifs de coopération.

Cependant, la continuité et la durabilité des activités méritent une attention particulière. Si des exemples d'activités destinées à s'entretenir elles-mêmes sont manifestes dans la plupart des programmes INTERREG IIA, l'aide communautaire reste nécessaire pour assurer la viabilité et la stabilité de nombreux projets, surtout ceux qui impliquent l'établissement de réseaux.

Les facteurs qui influent sur l'efficacité

Dans le cas du volet A, les programmes les plus fructueux ont été ceux développés de façon conjointe autour d'un nombre limité d'objectifs et de priorités avec une visée stratégique à long terme. Ils tenaient aussi à impliquer un partenariat transfrontalier étendu et dense, aussi bien formel comme cela était indiqué dans les dispositifs institutionnels de programmation et de gestion qu'informel.

La capacité de gestion (y compris un secrétariat efficace) a une importance cruciale mais a souvent été sous-estimée. Un soutien proactif aux bénéficiaires potentiels des financements et aux promoteurs des projets est la clé pour engendrer et entretenir un nombre suffisant de bons projets de véritable coopération et pour tirer le maximum des résultats obtenus.

Dans certaines régions frontalières de pays tiers, les dispositifs complexes mis en place en raison des règlements spécifiques des différentes instances de financement impliquées (Phare, Tacis, Cards, Meda, en particulier) ont sapé l'efficacité des programmes.

Le problème fondamental de gestion des programmes transfrontaliers et transnationaux tient aux règles légales et administratives et aux traditions souvent très différentes des pays concernés, sans parler des différences linguistiques. INTERREG vise pour partie à surmonter ces différences (par exemple, grâce à la création de structures de gestion communes et de secrétariats techniques conjoints). Les difficultés rencontrées exigent des dispositifs légaux ad hoc de la part des Etats membres concernés. Plusieurs de ces dispositifs ont impliqué différents Etats membres, certains consistant en accords bilatéraux, d'autres en accords multilatéraux et quelques-uns utilisant la démarche du Groupement européen d'intérêt économique. Mais aucun de ces dispositifs n'a fourni de solution valide dans toute l'Europe pour résoudre le problème de la mise en oeuvre de la coopération transfrontalière.

URBAN

Le Programme d'initiative communautaire URBAN couvre 44% de la population de l'Union européenne habitant dans des zones urbaines comptant plus de 50.000 habitants. Il a été introduit en 1994 à la suite d'un certain nombre de projets pilotes et des Orientations de la Commission européenne pour la période de programmation 2000-2006, qui demandaient aux Etats membres de prêter une attention particulière à la politique urbaine dans leurs programmes d'Objectif 1 et d'Objectif 2.

Pendant la période 1994-1999, URBAN a fourni 148 millions d'euros par an à des projets urbains dans 118 villes, alors que 104 millions d'euros par an ont été rendus disponibles pour 70 villes pendant la période 2000-2006. Le programme se focalise surtout sur de petites zones urbaines et concentre les fonds sur un certain nombre de programmes intégrés impliquant la participation active des communautés locales.

Les évaluations révèlent que les projets ont conduit à des améliorations dans la qualité de vie des 118 quartiers urbains concernés grâce à des investissements dans les transports publics, l'éducation et les équipements culturels. Ces projets ont également amélioré l'accès aux services publics, ce qui a réduit l'exclusion sociale. Ils ont par ailleurs contribué à réaliser le potentiel économique intrinsèque des zones concernées, avec des gains fréquents pour les zones adjacentes.

URBAN a été focalisé, en particulier, sur la création et l'amélioration du capital social local, en partie en intégrant des mesures actives d'apprentissage dans les programmes. De plus, l'implication des communautés locales a contribué à accroître la visibilité de la politique structurelle de l'Union européenne auprès d'un large public dans de nombreuses villes de l'Union, alors que le type de projets entrepris avait un impact direct sur la vie des gens. [92] En outre, URBAN a contribué à modeler les politiques urbaines nationales, qui ont été largement mises en place dans l'ensemble de l'Union.

[92] Des enquêtes réalisées dans un échantillon de zones couvertes par le programme dans l'Union ont montré que 68% des personnes interrogées estimaient que l'environnement construit s'était amélioré ou fortement amélioré au cours des dix dernières années et que 49% considéraient que les zones ciblées par URBAN étaient devenues des lieux de vie plus attirants.

URBAN a aussi joué le rôle de catalyseur pour la régénération des villes et, dans certains cas, a eu un fort effet de levier sur l'investissement. A Rostock, en Allemagne, par exemple, une étude a estimé que pour chaque euro investi dans la rénovation dans la zone couverte par URBAN, 3,9 autres euros étaient mobilisés dans la zone ou à côté.

Dans le même temps, la concentration de l'aide sur de petites zones est susceptible d'en limiter l'impact et de laisser en dehors du champ du programme des projets qui visent à s'attaquer à des problèmes nationaux ou régionaux, y compris ceux qui ont trait aux relations entre les villes et leurs environnements ruraux ou ceux liés à la création de « noyaux » d'industries particulières si ceux-ci s'étendent au delà de la zone immédiate.

Comme les programmes d'Objectifs 1 et 2 ont aussi consacré de substantielles ressources à la résolution de problèmes urbains, il convient que l'aide fournie soit mieux coordonnée avec ces programmes de façon à accroître la participation des collectivités locales à la conception et à la gestion des programmes et projets qui concernent les zones urbaines [93] (Graphique 4.5).

[93] Environ 16 milliards d'euros ont été explicitement alloués à la politique urbaine pour la période 2000-2006 (soit environ 14% des Fonds structurels). Sur ce montant, plus de 15 milliards sont fournis par le truchement des programmes d'Objectifs 1 et 2, et visent surtout à la régénération du centre des villes. Au delà de ces mesures spécifiques, presque tous les programmes sont mis en oeuvre dans une large mesure à l'intérieur des villes sans être qualifiés pour autant de mesures " urbaines ". Ils couvrent presque tous les aspects du développement des villes, y compris les investissements en infrastructures, le soutien des PME et les activités d'insertion sociale.

ADAPT, EMPLOI et EQUAL

Deux Programmes d'initiative communautaire, ADAPT et EMPLOI, ont été lancés en 1995 pour appuyer les politiques de ressources humaines. Un nouveau Programme d'initiative communautaire, EQUAL, a été introduit lors de l'actuelle période de programmation afin de lutter contre la discrimination et le traitement inéquitable sur le marché du travail. EMPLOI et ADAPT ont reçu 7,5% du budget total du FSE. Ils ont été essentiellement financés par les gouvernements nationaux, encore qu'ils aient attiré certains financements privés, surtout ADAPT. Les deux programmes pris ensemble ont fourni des fonds à quelque 9.300 projets individuels et impliqué environ 1,6 millions de personnes.

ADAPT et EMPLOI visaient à impliquer les populations et organisations locales de différents pays dans des programmes innovants conçus pour :

- établir des partenariats locaux et régionaux, impliquant les parties concernées des secteurs public et privé, afin de faciliter l'intégration du marché du travail et la création d'emplois ;

- encourager un échange international d'idées et d'expérience pour améliorer les programmes et stimuler l'innovation ;

- agir comme catalyseur du changement, afin d'introduire de nouvelles idées dans la politique poursuivie et les pratiques des secteurs public et privé grâce à la diffusion des résultats des projets et à la démonstration de leur pertinence pour satisfaire les besoins du marché du travail.

Les projets financés comprenaient des mesures visant à faciliter l'accès au travail et l'apprentissage pour tous par l'intermédiaire de programmes « passeports » taillés sur mesure par rapport aux besoins des individus ; un soutien à de nouvelles sources d'emploi, notamment dans l'économie sociale ; une aide aux PME pour qu'elles anticipent les changements du marché et s'y adaptent ; la fourniture de formation ; l'encouragement à la mise en place d'organisations flexibles du travail ; et une aide pour que les femmes puissent réaliser leur potentiel sur le marché du travail grâce à une déségrégation des métiers et secteurs d'activité et à une meilleure conciliation entre travail et vie familiale.

Ces programmes ont été efficaces de différentes façons. En Finlande, le « modèle d'emploi intégré », développé avec l'aide d'EMPLOI, est maintenant appliqué dans les programmes d'Objectif 3. En Italie, plusieurs autorités régionales ont adopté des politiques fondées sur les démarches d'EMPLOI. En Belgique, le projet « Youthstart » d'EMPLOI a, entre autres, inspiré l'introduction d'une démarche modulaire de formation professionnelle dans le système éducatif flamand et au Royaume-Uni, l'élément de « tutorat » dans l'initiative « New Start ». En Grèce, divers projets innovants ont influé la conception des politiques visant les personnes handicapées.

Dans le cas d'ADAPT, un projet pilote sur la rotation dans l'emploi a débouché sur l'établissement d'un remplacement temporaire des employés en congé-formation au Portugal dans le cadre de la politique du marché du travail. En Suède, les démarches de développement des qualifications et des compétences initiées avec l'aide d'ADAPT ont été reprises dans les programmes nationaux. Les projets ADAPT ont aussi conduit à ce que des agences régionales s'impliquent dans les questions de l'emploi en Autriche et en Italie et à ce que les activités de différentes organisations soient mieux coordonnées en France et en Irlande.

Puisant dans l'expérience acquise avec ces deux Programmes d'initiative communautaire, EQUAL vise à promouvoir de nouveaux moyens pour lutter contre toute forme de discrimination et d'inégalité sur le marché du travail et met fortement l'accent sur le développement de partenariats, la coopération transnationale et l'intégration de démarches plus innovantes dans les politiques poursuivies.

LEADER

LEADER II couvrait plus de 36% de la superficie terrestre de l'Union européenne et 12% de la population de celle-ci pendant la période de programmation 1994-1999. Près de mille organisations ont reçu une aide au développement rural dans le cadre du Programme d'initiative communautaire, dont plus de 90% étaient des groupes d'action locaux (GAL). Les Fonds structurels ont fourni quelque 300 millions d'euros par an à LEADER II sur un total de 700 millions d'euros par an déployés pour aider le tourisme rural (la principale activité aidée), les PME, le développement de produits locaux et le soutien technique des GAL. Outre cette aide directe, LEADER II a eu des effets bénéfiques par l'intermédiaire de :

- la création de partenariats locaux, notamment sous la forme de GAL, établis soit dans une zone géographique soit dans un secteur d'activité ;

- le développement d'une démarche du bas vers le haut, mise en oeuvre collectivement, avec une stratégie de développement local innovante, multisectorielle et coordonnée ;

- l'encouragement de nouvelles coopérations et réseaux entre zones ;

- la décentralisation de la gestion des fonds disponibles (qu'ils proviennent des Fonds structurels ou de sources nationales).

Le nombre de bénéficiaires de l'aide de LEADER II et la superficie couverte ont été quatre fois plus élevés que pour LEADER I lors de la précédente période de programmation. Les deux programmes ont contribué à créer une culture de partenariat et encouragé les individus et les organisations de terrain à considérer le développement local comme une question qui les concerne et à se sentir responsables de ce qui se passe dans leur région. La démarche de LEADER a permis à des stratégies locales de développement de s'adapter de façon flexible à différentes situations territoriales. En outre, dans le cadre de LEADER II, l'accent a été mis sur l'innovation qui a été appliquée depuis lors très largement comme méthode commune d'attaque des problèmes de développement rural.

Ceux qui ont été aidés par le Programme d'initiative communautaire ont eu tendance à répondre positivement aux appels les poussant à s'impliquer dans des réseaux, mais l'échange d'expérience est surtout intervenu entre ceux qui étaient déjà le plus activement engagés précédemment. En revanche, l'accent mis sur la coopération a donné naissance à des projets conjoints dans un certain nombre de zones rurales et débouché sur le montage de quelque 600 projets de ce type impliquant des participants de différents pays.

Le programme a aussi encouragé la formation de réseaux informels et d'activités locales qui ont contribué à ouvrir de nouvelles régions et à améliorer le gouvernement local. Ce dernier aspect a aussi été favorisé par la décentralisation de la gestion des projets LEADER. Par ailleurs, il a aidé à développer le savoir faire local dans les régions assistées, notamment en ce qui concerne la définition d'objectifs, les méthodes de planification, la gestion et l'évaluation. Néanmoins, la gestion financière a souvent été considérée comme lourde et bureaucratique, en grande partie en raison de la coexistence de trois Fonds structurels, dont chacun a ses propres règles.

LEADER+, introduit dans l'actuelle période de programmation 2000-2006 avec 300 millions d'euros par an, a été construit en s'inspirant de l'expérience de LEADER I et de LEADER II. Si les principes de base n'ont pas été changés, l'accent a été mis sur le caractère pilote des projets, les stratégies locales de développement étant définies, par dessus tout, autour d'un nombre limité de thèmes d'intérêt communautaire. Les méthodes de partenariat ont été mieux définies et les conditions de coopération simplifiées, tandis que le financement communautaire provient du seul FEOGA.

Les actions pilotes innovantes : quels enseignements ?

Les premières activités de soutien à l'innovation liées aux politiques régionales et sociales ont été lancées par la Commission en 1993-1994, et ont effectivement amorcé le développement de l'économie fondée sur le savoir au niveau régional. Aujourd'hui, près d'une autorité régionale sur trois dans l'Union européenne des Quinze a formulé une Stratégie régionale d'innovation (RIS [94]) ou une Initiative régionale sur la société de l'information (RISI [95]), qui visait à développer des systèmes d'innovation efficaces et à diffuser le savoir faire en matière de nouvelles technologies de l'information et de la communication au niveau régional. Les actions pilotes initiales, qui ont été étendues le plus souvent au fil des ans, étaient fondées sur un processus de planification dirigé par la demande et allant du bas vers le haut, qui créait de forts partenariats public-privé impliquant les entreprises, les universités, les centres technologiques et les autorités publiques des régions concernées.

[94] Six plans technologiques régionaux ont été lancés en 1993-1994, trente-trois stratégies régionales d'innovation (RIS) en 1996, puis vingt-cinq RIS+ (mise en oeuvre des RIS) en 1999. Ils étaient assis sur une méthodologie proposée par la Commission. Trente de ces projets sont décrits et présentés dans " Regional Innovation Strategies under the ERDF Innovative Actions 2000-2002 ", Commission européenne, DG Politique régionale, 2002.

[95] Six régions RISI ont été lancées en 1994, puis vingt-deux actions pilotes RISI en 1996 et une douzaine de RISI+ en 1999.

Environ trente régions ont fourni une aide aux « noyaux » et réseaux d'entreprises dans le cadre de leur plan d'action et toute une série de mesures d'aide aux entreprises ciblées sur les PME ont été développées. Bien souvent, les actions prioritaires d'aide à l'innovation identifiées dans les RIS ont été intégrées dans les programmes d'Objectif 1 et d'Objectif 2, ce qui a débouché sur de meilleurs projets et à un accroissement des fonds d'investissement public, tandis que les RISI ont augmenté la prise de conscience des effets économiques et sociaux de la société de l'information et de la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication et encouragé le développement de projets liés au plan d'action e-Europe.

Les actions innovantes financées par le FSE ont aussi eu des effets positifs sur l'emploi et l'insertion sociale. Le projet pilote Capital social local (doté de 3,5 millions d'euros par an de fonds du FSE) a soutenu 3350 microprojets, dont chacun a reçu en moyenne une subvention de 8.000 euros et a touché un grand nombre de personnes qui n'avaient guère de chances d'obtenir d'autres types d'aide.

Un nouveau système d'actions innovantes relevant du FEDER a été introduit en 2001 pour étayer les priorités communautaires d'un accroissement de la compétitivité, de la technologie et de l'innovation régionales (conformément à l'accord de Lisbonne en l'an 2000), appliquer de nouvelles formes de technologies de l'information (le plan d'action e-Europe) et promouvoir le développement durable. L'objectif est d'assurer que chaque région de l'Union européenne ait les moyens d'explorer de nouvelles politiques de développement de l'économie fondée sur le savoir afin d'accroître l'importance de l'innovation dans les programmes d'Objectif 1 et d'Objectif 2. Dans ce système, les autorités régionales étaient à même de demander 3 millions d'euros de fonds au titre d'un cofinancement du FEDER pour des programmes de deux ans, qui devaient être assis sur un fort partenariat public-privé, avoir un effet de levier substantiel sur la collecte de fonds privés et intégrer une démarche stratégique d'innovation. Actuellement, trois régions sur quatre de l'Union développent de tels programmes avec un budget total de près de 1 milliard d'euros et un financement du FEDER d'environ 400 millions d'euros. En outre, des réseaux séparés ont été établis pour chacun des trois thèmes stratégiques. Ils impliquent plus de quarante régions, sont gérés en coopération avec la Commission afin de promouvoir un apprentissage collectif et l'échange de bonnes pratiques.

L'amélioration de l'efficacité des méthodes de gestion

Lors du dernier examen des règlements des Fonds structurels en 1999, on a cherché à clarifier les rôles et responsabilités respectifs de la Commission et des Etats membres. L'objectif était de simplifier le système tout en assurant une plus grande décentralisation des responsabilités en direction des Etats membres. Parallèlement, la Commission a cherché à jouer un rôle moins actif dans la gestion quotidienne.

Il subsiste toutefois une certaine tension. Alors que la Commission reste responsable devant le Parlement européen et le Conseil en ce qui concerne les dépenses des Fonds, la façon dont les Fonds sont dépensés relève de plus en plus de la responsabilité des Etats membres. En raison de cette tension, il est devenu manifeste que le système de gestion des Fonds n'était pas devenu plus simple ou plus rationnel.

L'exercice récent de simplification [96] a cherché à diminuer la complexité et la confusion à l'intérieur des limites fixées par les dispositions des règlements actuels des Fonds structurels, tout en s'efforçant d'améliorer la coordination et la souplesse. Il faut aujourd'hui se pencher sur les changements requis pour maximiser l'efficacité, garantir la proportionnalité et diminuer les complexités inutiles. Il conviendra de fonder ces changements dans les exigences administratives sur une analyse des forces et faiblesses du système actuel et de les décider bien avant que ne soit conçu le système de mise en oeuvre pour la prochaine période de financement. A cette fin, la Commission a organisé un séminaire en 2003 qui a réuni plus de 600 participants dans le cadre du débat plus large sur l'avenir de la politique lancé par la Commission en 2001. [97]

[96] Communication " sur la simplification, la clarification, la coordination et la flexibilité de la gestion des politiques structurelles ", 2000-2006, COM(2003) 1255 final.

[97] Séminaire " Gestion future des Fonds structurels : quel partage des responsabilités ? ", Bruxelles, 3-4 mars 2003.

Les principes fondamentaux

Lors de la réforme des Fonds structurels en 1988, les principes unificateurs de programmation, partenariat, concentration et additionnalité ont été introduits. Ils restent au centre de la gestion des Fonds, avec l'objectif d'accroître leur efficacité et leur impact. Des pratiques de gestion diverses se sont développées par rapport à ces principes fondamentaux mais elles tiennent compte du contexte institutionnel et de la capacité administrative des différents Etats membres, qui ont eux-mêmes eu tendance à évoluer au fil du temps.

La programmation engendre stabilité et cohérence mais doit être rationalisée

La programmation pluriannuelle a été l'une des plus grandes réussites de la méthode des Fonds structurels et les avantages de cette démarche sont devenus plus clairs avec le temps, à mesure que la capacité des Etats membres de planifier des programmes sur plusieurs années s'est développée. La cohérence relative de la programmation depuis 1989 a favorisé une planification à plus long terme et de nature plus stratégique.

D'un point de vue financier, la programmation pluriannuelle engendre une plus grande certitude et une plus grande stabilité en ce qui concerne la disponibilité des fonds qu'une budgétisation annuelle. Cet aspect est particulièrement pertinent dans le cas de grands investissements d'infrastructure dont la réalisation complète demande des années.

Différents aspects de la programmation ont été développés au fil du temps :

- l'inclusion dans les documents de programmation de données de base servant de support à l'analyse socio-économique et à des indicateurs quantifiés, ce qui entraîne une plus grande transparence dans la mise en oeuvre des programmes ;

- l'allongement de la période de programmation, qui reflète la plus grande capacité de programmation pluriannuelle implique le défi de veiller à ce que les procédures soient suffisamment flexibles pour que les programmes puissent être adaptés en réaction aux changements ;

- moins positivement, les préoccupations se sont accrues en ce qui concerne les délais et la complexité de l'approbation des documents de programmation, en partie dus à l'introduction du complément de programmation.

Le juste équilibre à trouver entre le besoin de transparence et de responsabilité en ce qui concerne les programmes (ce qui exige des mécanismes d'information et de suivi plus détaillés), la quête de souplesse au sein des programmes et la nécessité de transformer le partenariat avec la Commission en un exercice de caractère plus stratégique et plutôt qu'en un exercice de micro management, reste un défi difficile à relever pour la politique de cohésion.

Le partenariat se renforce et devient plus intégré

Le partenariat s'est élargi et approfondi au cours des quinze années de politique de cohésion et s'est développé dans certains cas, au delà des Fonds structurels, dans d'autres secteurs de l'administration nationale et régionale. Alors qu'en 1988 le partenariat était essentiellement conçu comme une relation verticale entre la Commission et les autorités nationales, régionales ou locales, la dimension horizontale du partenariat, qui intègre un éventail plus large d'acteurs au niveau local, régional et national, s'est renforcée avec le temps. Lorsqu'il fonctionne efficacement, le partenariat ajoute de la valeur par bien des façons :

- dans la conception de programmes, il contribue à centrer les interventions sur les besoins de la région ou de groupes cibles particuliers ;

- il stimule des idées de projets par les occasions de communication offertes aux partenaires en liaison avec les exigences des Fonds structurels ;

- il introduit des éléments dans le processus de suivi grâce à la connaissance du fonctionnement des programmes sur le terrain, et contribue ainsi à identifier des solutions aux problèmes de mise en oeuvre ;

- il élargit le champ des opinions exprimées dans le processus d'évaluation ;

- il contribue à diffuser plus largement l'information sur les Fonds et leur impact dans la zone concernée.

Le partenariat reste un principe fondamental de gestion, de suivi et d'évaluation des Fonds et peut avoir une forte valeur ajoutée, surtout là où les rôles et les responsabilités des participants sont clairement délimités. Un bon exemple de fonctionnement du partenariat est offert par les Pactes territoriaux pour l'emploi qui ont ajouté de la valeur en ce qui concerne l'emploi et le développement locaux en :

- renforçant le déploiement des ressources au niveau local et régional ;

- rapprochant l'offre et la demande ;

- réduisant les chevauchements administratifs ;

- et en accroissant la clarté des politiques.

Avec le temps, les principaux programmes des Fonds structurels ont aussi comporté un plus grand engagement des partenaires sociaux dans la programmation et la gestion. Le Comité économique et social européen a adopté en septembre 2003 un avis exploratoire sur Le partenariat pour la mise en oeuvre des Fonds structurels, qui recommande que le partenariat soit renforcé puisqu'il contribue à la réussite des programmes en leur donnant une plus grande légitimité, en facilitant leur coordination et en accroissant leur efficacité ainsi que leur transparence. Les avantages du partenariat sont particulièrement clairs dans les programmes du FSE où de nombreux acteurs ont été directement impliqués au niveau local dans les programmes financés par l'Union européenne.

S'il existe un large consensus sur le fait que le partenariat procure une valeur ajoutée en ce qui concerne l'efficacité et l'impact des Fonds structurels, il introduit aussi de nouvelles strates de complexité dans le processus de conception et de mise en oeuvre des politiques, qui peuvent ralentir la prise de décision. Un arbitrage existe donc entre la complexité supplémentaire qui résulte du partenariat et les améliorations dans la conception et la mise en oeuvre qu'il peut procurer.

La concentration

Le principe de concentration vise à garantir que l'impact des Fonds structurels ne se dissipe pas du fait d'un éparpillement excessif des ressources, que ce soit géographiquement, financièrement ou entre priorités. Il a également pour objet de garantir que toutes les régions qui ont de sérieux problèmes structurels reçoivent une aide.

Le ciblage géographique a été cadré par la définition des zones éligibles aux différents objectifs des Fonds structurels. Certains progrès ont été réalisés à cet égard, le degré de concentration étant plus élevé pour la période de programmation 2000-2006 que pour les deux périodes précédentes, 41% de la population étant couverts par les Objectifs 1 et 2. Néanmoins, le processus d'identification des zones d'Objectif 2 dans l'actuelle période de programmation a été excessivement complexe et a débouché dans certains cas sur une fragmentation des zones et sur une dispersion des ressources. Pendant les années 2004-2006, toutes les régions des dix nouveaux Etats membres seront couvertes par l'Objectif 1 à l'exception de Prague, Bratislava et de Chypre, régions dans lesquelles, lorsqu'elles sont considérées globalement, 31% de la population seront couverts par l'Objectif 2.

La concentration sur les priorités se reflète dans les orientations de la Commission, qui définissent les priorités en matière de transport, d'énergie, de compétitivité, de ressources humaines, de développement rural et, de plus en plus, de considérations relatives à l'environnement. Cependant, le caractère non contraignant et parfois trop général de ces orientations a réduit leur impact.

De fait, si des progrès ont été accomplis, les évaluations indiquent que les Fonds structurels sont parfois trop largement disséminés et éparpillés. Il est peu probable que des programmes qui incluent toutes les actions éligibles possibles aient un impact réel, tandis que leur gestion sera sans doute complexe et lourde, impliquant de nombreux organismes dans la mise en oeuvre et un système excessivement étendu d'indicateurs.

L'additionnalité

Le principe d'additionnalité -- qui veut que les Fonds structurels ne doivent pas être utilisés pour remplacer des investissements publics existants -- a garanti que les Fonds structurels augmentent foncièrement les fonds injectés pour stimuler le développement régional. Il a été montré que ce principe avait été respecté pour les régions d'Objectif 1, où, en dépit des complexités en jeu, il est possible d'identifier le montant des ressources investies. L'établissement de l'additionnalité pour les programmes des Objectifs 2 et 3, surtout les derniers, a été plus difficile, et a sapé sa valeur en tant que principe fondamental applicable à tous les Objectifs des Fonds.

L'évolution de la politique structurelle et la recherche d'efficacité

L'expertise dans la mise en oeuvre des programmes des Fonds structurels a augmenté avec l'expérience accumulée. Avec le temps, les exigences ont été formulées plus clairement dans les règlements, et les rôles et responsabilités respectifs de la Commission, des gouvernements nationaux et des autorités régionales ont été définis de façon plus détaillée. A l'avenir, un défi majeur sera de trouver le bon équilibre entre une gestion rigoureuse et les coûts administratifs que cela implique, d'un côté, et l'efficacité des programmes, de l'autre.

La gestion et le contrôle financiers -- le bon équilibre est-il trouvé ?

Les dispositions relatives à la gestion et au contrôle financiers ont été considérablement renforcées avec le temps. La Commission reste responsable devant l'autorité budgétaire et est soumise au contrôle externe de la Cour des comptes pour les dépenses des Fonds structurels, même dans le contexte d'une plus grande décentralisation des responsabilités en direction des Etats membres, ce qui crée une certaine tension entre le rôle de ces derniers et celui de la Commission.

Selon le Traité, la Communauté et les Etats membres partagent la responsabilité de préserver les finances de l'Union européenne et la Commission a les pouvoirs de combattre la fraude, la corruption et les activités illégales qui peuvent être préjudiciables aux intérêts de la Communauté. L'introduction d'exigences de contrôle plus détaillées à mi parcours de la période 1994-1999 a débouché sur un régime de contrôle généralement plus efficace et rigoureux dans les Etats membres, encore que, comme l'ont montré les problèmes rencontrés lors de la clôture des programmes, il a été difficile pour les Etats membres de donner une assurance satisfaisante sur la régularité des dépenses déclarées pour l'ensemble de la période de mise en oeuvre.

Pour la période 2000-2006, la Commission a travaillé avec les Etats membres afin de développer plus avant les exigences de contrôle et de clarifier les responsabilités respectives des autorités de gestion, d'un côté, et des autorités de paiement, de l'autre. L'architecture mise au point pour garantir une gestion et un contrôle financiers adéquats et les principes fixés sont largement acceptés, même s'il reste un champ ouvert à une application plus large de la proportionnalité dans les exigences.

De plus, l'adoption tardive du règlement par la Commission, bien après le démarrage de la période de programmation, combiné au chevauchement avec la clôture de la période précédente, a suscité des difficultés importantes dans l'amorçage des mesures requises. Cela, combiné à l'adoption de nouvelles règles sur les engagements et les paiements, [98] contribue à expliquer la forte accumulation des sommes qui restaient à payer à la fin de 2002.

[98] Au cours de la période 2000-2006, après une avance de 7% sur l'enveloppe de chaque Etat membre, les paiements ne sont effectués que pour rembourser des dépenses réelles, alors que dans la période précédente, chaque engagement était suivi d'un paiement d'avances et d'un solde final déclenché par la certification de dépenses couvrant un certain pourcentage des avances précédemment effectuées.

Les dépenses globales relatives aux interventions structurelles ont fortement augmenté en 2003, dépassant pour la première fois le niveau de l'an 2000, avec des paiements totaux de 28,6 milliards d'euros. Cela paraît traduire:

- pour la période 2000-2006, l'effet combiné de la discipline financière imposée par la règle "n+2", des mesures de simplification qui ont été introduites et d'un réel démarrage des programmes sur le terrain;

- pour la période 1994-1999, une réduction importante des engagements en attente de dépenses.

Par rapport aux engagements, les dépenses ont été les plus importantes pour le Fonds de cohésion avec un taux de 100%, puis pour le FEDER avec un taux de 96,5%.

Tandis que les autorités régionales reconnaissent que les vérifications et les contrôles sont conçus pour améliorer la gestion et la gouvernance, l'ampleur des exigences est souvent perçue comme une charge telle que les gains ne justifient pas les coûts administratifs impliqués. Le sentiment prévaut d'un manque de flexibilité dans l'actuelle période de programmation, en particulier en ce qui concerne la règle « n+2 » (d'après laquelle des engagements budgétaires doivent donner lieu à des dépenses effectives dans les deux ans sous peine de devenir caducs). Une inquiétude provient aussi d'une duplication inutile des procédures par rapport aux systèmes nationaux. Une critique particulière est que les nouvelles exigences ont été décidées tardivement, ce qui a forcé les régions à modifier des systèmes qui avaient déjà été définis. Cela a entraîné des retards dans la mise en oeuvre des programmes, avec des réactions en chaîne en raison de la règle « n+2 », ce qui a poussé à dépenser au détriment de la qualité et de l'innovation. Selon certains Etats membres et régions, le coût de mise en oeuvre de toutes les procédures de contrôle exigées par la Commission est trop élevé par rapport aux avantages obtenus. La question du coût est particulièrement aiguë pour les interventions opérées au titre de l'Objectif 2. Dans ce cas, il est clair que les coûts de mise en oeuvre représentent une fraction élevée de la dépense totale.

La sélection et la mise en oeuvre des projets

Sauf dans le cas de grands projets (ayant un coût total supérieur à 50 millions d'euros pendant la période 2000-2006), la procédure de sélection relève de la responsabilité de l'Etat membre ou de la région concernés. Selon les évaluations qui ont été réalisées, les procédures de sélection des projets ont été souvent estimées formelles mais solides, des systèmes de mise en concurrence et de files d'attente étant utilisés. Parfois, les procédures ont été jugées trop complexes, ce qui peut décourager des porteurs potentiels de projet. Dans le cas des programmes d'Objectif 1, un manque de transparence a parfois été observé, tandis que dans les régions d'Objectif 2, des signes montrent une utilisation de plus en plus répandue de critères formels et un professionnalisme et une transparence croissants. Toutefois, dans les régions d'Objectif 6, la sélection des projets a parfois été confuse et a eu tendance à impliquer un nombre restreint de participants, en même temps qu'en raison de la nouveauté du système, une attention insuffisante était bien souvent accordée au développement des projets.

Malgré l'amélioration des normes de gestion des fonds publics, il reste encore de la place pour des améliorations, notamment en ce qui concerne la sélection et la mise en oeuvre de grands projets d'investissement. Selon l'évaluation ex post des programmes d'Objectif 1, seulement un tiers des projets passés en revue avaient été terminés dans le temps imparti par le calendrier prévu initialement et un tiers avaient plus d'un an de retard, alors que les deux tiers des projets avaient dépassé leur budget, 20% coûtant plus de 30% de plus que prévu au départ. Parmi les causes identifiées de ces dépassements se trouvent une planification insuffisante, en particulier le manque d'anticipation de problèmes fonciers, des estimations inadéquates des coûts et des délais administratifs.

Développer un rôle plus stratégique pour les systèmes de suivi

Bien que le suivi soit une composante cruciale du système, l'expérience suggère que les comités de suivi se concentrent de façon prépondérante sur les questions de gestion financière et s'efforcent plus particulièrement d'assurer l'absorption des ressources des Fonds structurels, plutôt qu'ils ne s'attachent à la gestion stratégique. Cette focalisation influe sur la prise de décision, dans la mesure où elle pousse à dépenser les ressources dans des domaines où l'absorption a été testée et éprouvée et à s'écarter de démarches et orientations plus innovantes. Le développement d'un rôle plus stratégique pour les comités de suivi est l'un des défis à relever pour améliorer le fonctionnement de la politique de cohésion. A cet égard, il importe que le rôle du partenariat dans les comités de suivi soit reconnu par les autorités de gestion et qu'il ne soit pas seulement un mécanisme d'approbation sans discussion des décisions prises ailleurs.

Les évaluations des programmes des Fonds structurels ont attiré l'attention sur la qualité médiocre du suivi lors de la période 1994-1999, même si des améliorations étaient patentes, et ont insisté sur le fait que les comités de suivi devaient avoir accès à une information pertinente sur la progression de la mise en oeuvre des programmes.

Bien que le suivi ait été renforcé pour la période 2000-2006, avec un accent mis sur l'utilisation d'indicateurs et la fixation d'objectifs, des problèmes persistent. En particulier, les indicateurs manquent souvent de définition claire et parfois prolifèrent, surtout quand les programmes ont un champ trop large. De plus, les systèmes de suivi ne sont pas encore, dans bien des cas, pleinement opérationnels trois ans après le démarrage de la période de programmation et sont compliqués par les exigences différentes du FEDER, du FSE et du FEOGA.

L'évaluation

L'évaluation des programmes des Fonds structurels a été développée et améliorée pendant les années quatre-vingt-dix, et a ainsi conduit à une plus grande transparence et une plus grande responsabilité dans la gestion des Fonds. Alors qu'en 1988, l'accent était essentiellement mis sur l'audit du fonctionnement des Fonds, le champ s'est élargi avec le temps de façon à englober les résultats atteints avec les dépenses effectuées. Si tous les Etats membres respectent l'obligation d'entreprendre des évaluations de l'utilisation des Fonds et ont parfois introduit cette pratique dans d'autres domaines de leur politique, la façon dont elles sont conduites est très variable selon les Etats membres, ce qui reflète différentes traditions et cultures.

Dans le passé, les évaluations ont eu peu d'impact parce qu'elles étaient achevées trop tard pour influer sur les décisions clés qu'elles étaient censées documenter. Pour remédier à ce problème, les règlements actuels des Fonds structurels spécifient des dates butoirs pour les évaluations liées à la réserve de performance. La Commission préparera une communication sur les résultats des évaluations à mi parcours et sur l'affectation de la réserve de performance pendant l'année 2004.

Des évaluations doivent maintenant être entreprises ex ante par les Etats membres, des évaluations à mi parcours par les Etats membres en coopération avec la Commission et des évaluations ex post par la Commission. Les évaluations à mi parcours, dont le calendrier est fixé de façon à s'assurer que leurs résultats pourront être utilisés, sont perçues par certains comme trop rigides. [99] Il a aussi été suggéré que le fait d'entreprendre les évaluations ex post deux ans après la fin de la période de programmation créait des difficultés pour utiliser efficacement leurs résultats.

[99] Débat lors de la Cinquième conférence sur l'évaluation des Fonds structurels, Budapest, 26/27 juin 2003.

Une plus grande implication des régions et des Etats membres améliorerait probablement l'exercice et le rendrait plus utile et pertinent, ce qui implique qu'il faille prêter plus d'attention à la conception de programmes d'évaluation adaptés aux besoins régionaux et nationaux.

Premiers résultats des évaluations à mi-parcours

Tous les programmes des Fonds structurels de la période 2000-2006 ont fait l'objet d'une évaluation à mi-parcours, qui a été achevée avant la fin de 2003. Une première analyse des résultats suggère les constats suivants :

- - la pertinence des choix stratégiques effectuée en l'an 2000 est largement confirmée, notamment l'accent mis sur les priorités de Lisbonne (innovation, société de l'information et réseaux), pour lesquelles les dépenses se sont élevées à environ 60 milliards d'euros ou encore 30% des Fonds structurels. Mais le champ est ouvert pour une concentration accrue sur ces priorités, surtout en ce qui concerne l'innovation et les maillons manquants dans les réseaux ;

- - malgré un démarrage lent, le taux d'absorption financière a augmenté et la règle « n+2 » semble avoir stimulé une mise en oeuvre plus rapide des programmes. Cependant, dans certains cas, une application trop mécanique de cette règle semble avoir eu un effet dommageable sur la qualité et l'innovation ;

- - les systèmes de sélection et de mise en oeuvre des projets sont estimés meilleurs que par le passé, mais il arrive que la lourdeur de procédures bureaucratiques introduise une certaine inefficacité ;

- - la modernisation de l'administration, en partie stimulée par les Fonds structurels, doit s'accompagner de systèmes d'information « intelligents » pour permettre aux responsables et aux gestionnaires d'évaluer au fil de l'eau les interventions et de prendre si nécessaire des mesures correctrices. Les systèmes de suivi qui sont fondés sur un nombre très grand d'indicateurs doivent être simplifiés et concentrés sur une utilisation plus stratégique de l'information ;

- - la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints est relativement élevée pour certains programmes, en particulier pour les infrastructures de transport.

S'il est trop tôt pour identifier les effets sur l'ensemble de la période 2000-2006, en Espagne, l'impact des investissements effectués entre 2000 et 2002 au titre du Cadre communautaire d'appui (Fonds structurels et dépenses publiques nationales) sont estimés à 0,4% du PIB (et ils devraient atteindre 2,4% en 2006).

La réserve de performance -- récompenser les résultats

La réserve de performance combine plusieurs aspects de bonnes pratiques de gestion, plus précisément le contrôle financier, l'efficacité de la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation. La réserve est une innovation d'après laquelle, dans la présente période de programmation, 4% des Fonds structurels sont gardés en réserve pour une attribution au 31 mars 2004 au plus tard sur la base de la réalisation d'objectifs spécifiés au départ dans les documents de programmation. Les buts assignés ont trait à l'efficacité (produits et résultats obtenus), aux questions financières et à la gestion. Bien que la mise en oeuvre de la réserve reste à tester dans la pratique, c'est une première étape sur la voie d'une gestion par objectifs et elle introduit pour la première fois une incitation financière à une bonne gestion, objectif que les Etats membres et les régions ont manifestement intérêt à atteindre.

Si des inquiétudes se sont fait jour sur le mécanisme réel introduit, notamment sa rigidité et sa complexité, la réserve a attiré l'attention sur d'importantes questions relatives à la performance, telles que l'absorption financière et la qualité des données utilisées pour le suivi. Dans le même temps, des préoccupations ont été exprimées sur le fait que la concentration sur l'absorption financière pouvait détourner l'attention vers les dépenses au détriment de la qualité.

La diversité des pratiques de gestion

Si les procédures des Fonds structurels ont été décrites comme « une taille unique pour tous », les résultats des évaluations et d'autres études montrent qu'il existe une grande diversité de pratiques et que la capacité des autorités de gérer les Fonds s'améliore. Les principes qui doivent inspirer les bonnes pratiques sont inscrits dans les règlements et ont été clarifiés et améliorés lors de chaque période de programmation. Dans le même temps, chaque Etat membre a suivi son propre cycle de développement pour accroître sa capacité de mettre en oeuvre les Fonds plus efficacement au fil du temps.

Il est possible d'identifier trois grands types de démarche de gestion des Fonds structurels :

- une démarche fortement centralisée qui implique surtout des programmes sectoriels ;

- un mélange de programmes centralisés et décentralisés ;

- une démarche décentralisée qui s'applique davantage à des programmes régionaux.

Les systèmes ont évolué avec le temps, progressant souvent d'une démarche centralisée vers une démarche mixte puis une démarche décentralisée. Les résultats des évaluations montrent que les démarches centralisée et décentralisée sont les plus efficaces, mais que la démarche décentralisée tend à être plus efficace parce qu'elle permet de rendre plus facile une réponse aux besoins régionaux.

Une démarche centralisée tend à être plus efficace en raison d'une prise de décision plus rapide et d'une plus grande flexibilité, mais comme elle est moins sensible aux besoins régionaux, elle tend aussi à utiliser des procédures plus traditionnelles qui peuvent aller à l'encontre de l'innovation. Alors que la plupart des pays de la cohésion et les régions du sud de l'Italie ont mis en oeuvre des systèmes centralisés dans la première période de programmation, une décentralisation plus grande est apparue dans les périodes suivantes, mais moins au Portugal qu'ailleurs. L'Italie, l'Espagne et la Grèce ont commencé à décentraliser dans la période 1994-1999 et l'Irlande dans la période 2000-2006.

Ailleurs, les régions d'Objectif 1 de l'est de l'Allemagne et les autres régions d'Objectif 1 disséminées dans les autres pays ont des systèmes décentralisés, qui, quoique parfois complexes, peuvent aussi fonctionner de façon efficace.

Dans les régions d'Objectif 2, la gestion des Fonds structurels est généralement décentralisée. Même dans les pays où une tradition centralisatrice existe, comme la France et le Royaume-Uni, une délégation des pouvoirs de décision et une autonomie administrative croissantes au profit des régions d'Objectif 2 ont eu lieu. Plus généralement, les programmes de l'Objectif 2 ont été de plus en plus intégrés dans les structures de la politique régionale.

L'élargissement et le politique de cohésion : les défis qui nous attendent

L'aide des Fonds structurels aura une importance cruciale pour que les futurs Etats membres puissent renforcer leur compétitivité économique et effectuer un rattrapage en termes de PIB par habitant par rapport au reste de l'Union européenne. L'expérience à ce jour des divers fonds de pré-adhésion est passée en revue ci-dessous et certains enseignements sont tirés des négociations relatives aux Plans nationaux de développement et des programmes de mise en oeuvre des Fonds structurels pour la période 2004-2006.

L'expérience des fonds de pré-adhésion

Entre 2000 et 2006, l'Union européenne fournira une aide financière d'environ 3 milliards d'euros par an aux futurs Etats membres. Elle provient de trois sources différentes : ISPA (Instrument structurel de pré-adhésion), qui finance des projets liés aux transports et à l'environnement ; SAPARD (Programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural), dont le titre est suffisamment explicite en soi, et PHARE, qui finance le renforcement de la capacité administrative et institutionnelle préparatoire à l'adhésion.

L'aide de pré-adhésion visait en partie à être un exercice d'apprentissage pour les pays concernés sur la façon d'utiliser efficacement les financements avant de recevoir des fonds beaucoup plus importants après l'adhésion. On s'attendait donc à ce que ces pays mettent en place des dispositifs institutionnels qui reflètent le mieux les situations et besoins locaux tout en étant conformes aux normes de gestion des fonds publics de l'Union européenne.

PHARE

A partir de l'an 2000, PHARE a visé à aider les futurs Etats membres à se préparer à l'adhésion, et le budget a été porté à 1,6 milliards d'euros par an avec une concentration sur trois grandes activités :

- l'édification d'institutions (30%);

- l'investissement dans les infrastructures réglementaires nécessaires pour assurer la conformité avec l'acquis communautaire (35%) ;

- le soutien de la cohésion économique et sociale (35%).

Après leur entrée dans l'Union européenne en mai 2004, les dix nouveaux Etats membres continueront à recevoir une aide de PHARE pendant au moins trois ans, tandis que le programme se poursuivra au delà de cette date en Bulgarie et en Roumanie.

ISPA

ISPA correspond en gros au Fonds de cohésion et soutient des investissements dans les systèmes de transport et les infrastructures liées à l'environnement, deux domaines négligés pendant des décennies avant le début de la phase de transition et dont aucun ne satisfait les besoins d'une économie moderne. En ce qui concerne les transports, la priorité est accordée aux grands itinéraires, définis dans l'étude d'évaluation des besoins en infrastructures de transport (EBIT), qui relient les futurs Etats membres aux Etats membres actuels, tandis que l'aide relative à l'amélioration de l'environnement est concentrée sur l'alimentation en eau et le traitement des eaux résiduaires et des déchets solides.

Le soutien, qui se monte globalement à un peu plus de 1 milliard d'euros par an, est accordé uniquement à des projets dépassant 5 millions d'euros. En 2000 et 2001, les deux premières années de mise en oeuvre, de grands efforts ont été déployés pour préparer des projets éligibles et les structures administratives nécessaires pour la mise en oeuvre. A la fin de 2002, 249 projets, comportant des engagements de ISPA pour 3,2 milliards d'euros, avaient été approuvés par la Commission, avec un partage égal entre les transports et l'environnement, et au sein des transports entre le rail et la route, la plupart des projets visant à rénover et moderniser des infrastructures existantes.

De plus en plus, les pays ont sélectionné des projets conformes aux stratégies nationales en matière de transports et d'environnement de façon à faire le meilleur usage des ressources limitées disponibles.

ISPA a aussi contribué à édifier un savoir faire et une capacité administrative, qui ont été aidés par une assistance technique en matière de formation aux procédures d'achat, à la gestion financière, à la préparation de projets, à l'élaboration de la documentation technique, à l'analyse coût-avantage et à l'utilisation du Système de mise en oeuvre décentralisé étendu de la Commission (EDIS).

SAPARD

SAPARD consacre 500 millions d'euros par an à aider les futurs Etats membres à mettre en oeuvre l'acquis communautaire en ce qui concerne la PAC et à restructurer leur secteur agricole et leurs zones rurales. L'aide est fondée sur des plans de développement établis par les pays qui comprennent un nombre limité de mesures, telles que l'amélioration des dispositifs visant à garantir la qualité, l'application de contrôles vétérinaires ou phytosanitaires, ou encore l'établissement de groupes de producteurs et de registres fonciers. La répartition du soutien entre les différentes mesures varie d'un pays à l'autre, encore qu'une forte proportion aille aux investissements dans la transformation et la commercialisation (26% du total) et dans les exploitations agricoles et les infrastructures rurales (environ 20%).

Malgré la lenteur de sa mise en oeuvre, [100] SAPARD a eu des effets positifs sur les futurs Etats membres en les encourageant à établir des structures financières et des systèmes de contrôle semblables à ceux qui existent dans les Etats membres, et a ainsi contribué à l'édification d'une capacité administrative.

[100] Le nombre de projets pour lesquels des contrats ont été passés avec les bénéficiaires est passé de 2100 à la fin de 2002 à plus de 4300 à la fin du mois d'avril 2003. Le budget de l'Union européenne engagé pour ces projets correspond à plus de 80% des sommes rendues disponibles pour les pays la première année. A la fin de 2002, seulement 40% de ce montant étaient engagés en faveur des bénéficiaires finals. Les paiements totaux s'élevaient à plus de 201 millions d'euros à la fin du mois de mai 2003.

Les enseignements des Plans nationaux de développement

Le défi de la transition

Pour les futurs Etats membres, la première période de programmation à laquelle ils seront éligibles à une aide des Fonds structurels est relativement courte, couvrant les années 2004-2006. Cela offre une occasion de définir une stratégie de développement régional cohérente et représente un défi consistant à intégrer les principes de la politique structurelle de l'Union européenne dans le cadre de leur politique nationale et à instaurer les mécanismes appropriés de mise en oeuvre.

Pour cette première période de programmation, un accord est intervenu sur le fait de concentrer les interventions structurelles sur un nombre limité de priorités de façon à avoir un impact maximum et à simplifier la mise en oeuvre. Dans les quatre plus grands nouveaux Etats membres (Pologne, Hongrie, République tchèque et Slovaquie), l'aide sera mise en oeuvre par l'intermédiaire d'un Cadre communautaire d'appui, accompagné de Programmes opérationnels, et dans les autres pays, par l'intermédiaire d'un Document unique de programmation.

L'aide totale en jeu, y compris celle du Fonds de cohésion, se monte à un peu plus de 7,3 milliards d'euros par an aux prix de 1999. Ce montant est accru par le cofinancement des gouvernements nationaux, qui représente lui-même une forte augmentation par rapport aux niveaux existants et pose de nouveaux défis aux budgets publics, déjà déprimés au cours des dernières années dans plusieurs pays en raison d'une croissance relativement lente (Tableau A4.11).

Des stratégies en émergence

Le principal objectif de tous les futurs Etats membres est d'atteindre et de maintenir des taux élevés de croissance économique afin d'améliorer les niveaux de vie et le niveau de l'emploi. Les plans nationaux de développement diffèrent fortement dans l'affectation de l'aide aux divers domaines d'intervention, ce qui reflète des divergences dans la situation économique et sociale et dans la perception des priorités. La fraction des fonds qui est destinée aux investissements en infrastructures varie, par exemple, de 19% en Slovénie à 78% à Chypre, celle qui est destinée à l'éducation, à la formation et à d'autres programmes de 14% à Malte à 28% en Slovénie et celle destinée à l'investissement productif de 14% en République tchèque à 54% en Slovénie, dont une bonne part va aux PME.

Les documents de programmation élaborés par les différents pays identifient certains des principaux besoins de développement et s'y attaquent, ce qui importe compte tenu du fait que les Fonds structurels et le cofinancement national se monteront globalement à environ 25% de l'ensemble des dépenses publiques consacrées aux investissements structurels. La démarche globale de croissance fixée dans les documents est conforme à la stratégie de Lisbonne. En Pologne, en Hongrie et en République tchèque, des programmes opérationnels de développement régional ont été élaborés, les autorités centrales et régionales partageant la responsabilité de la mise en oeuvre, et une fraction importante du budget global a été affectée à ces programmes.

Néanmoins, dans la plupart des pays, les programmes identifient un grand nombre de domaines différents d'intervention et manquent trop souvent d'un clair centrage et d'une vision stratégique. L'expérience des Etats membres actuels montre qu'en l'absence de rectification, cela compliquera la mise en oeuvre des programmes et réduira leur impact et leur durabilité.

Les méthodes d'analyse et les sources d'information utilisées ont elles-mêmes besoin d'être développées plus avant afin de garantir des programmes de grande qualité après 2006. Dans le cas de nombreux programmes, il n'y a qu'une analyse limitée de l'interaction entre les Fonds structurels et les politiques nationales, tandis que des thèmes horizontaux, tels que l'environnement et l'égalité des chances, ne sont pas suffisamment intégrés.

La formulation des programmes a été aidée dans tous les pays par des évaluations ex ante de leurs effets, le plus souvent conduites par des équipes d'experts externes. Selon celles-ci, les Cadres communautaires d'appui sont estimés devoir accroître le PIB d'environ 4% en Hongrie et d'un peu plus de 3% en Pologne, une fois les effets multiplicateurs pris en compte (le PIB sera finalement plus élevé de ce pourcentage que ce n'aurait été autrement le cas), tandis que l'investissement devrait être augmenté d'un taux équivalent à 8% du PIB en Hongrie et que le chômage devrait diminuer d'un pourcentage égal à près de 2% de la population active en 2007 en Pologne.

Le défi de la mise en oeuvre

Les Fonds structurels nécessitent une préparation soigneuse en ce qui concerne l'établissement des structures administratives et dispositifs indispensables pour gérer les fonds reçus. Ces activités préparatoires ont été commencées il y a un certain temps lors des négociations sur les traités d'adhésion.

Dans cette phase préparatoire, les futurs Etats membres ont effectué des progrès visibles pour instaurer une coopération plus efficace entre les différentes parties de leurs autorités administratives, ce qui conduit à des programmes mieux coordonnés et plus efficaces. Des efforts importants ont été déployés pour former les personnels, surtout dans les ministères et agences de mise en oeuvre concernés, alors que des améliorations ont été effectuées dans de nombreuses autorités régionales et locales. Cependant, la mise en oeuvre des Fonds structurels touchera de nombreuses parties différentes de l'administration dans les futurs Etats membres, depuis les unités de planification stratégique dans les administrations centrales jusqu'aux autorités locales responsables de la sélection des projets individuels. Il est probable que la question de la capacité administrative restera une préoccupation majeure tout au long de la période 2004-2006 et ensuite. Un nouveau renforcement de celle-ci, qui viendra en partie avec l'expérience acquise, sera une condition nécessaire pour une plus grande décentralisation de la mise en oeuvre des programmes après 2006.

En guise de conclusion générale, les documents de programmation et les activités prévues reflètent le caractère transitoire de la période 2004-2006. Ils préparent la voie pour les stratégies à suivre et les structures destinées à les mettre en oeuvre au cours de la prochaine période de programmation.

Les débats sur l'avenir de la politique de cohésion

La Commission a lancé un débat sur l'avenir de la politique de cohésion dès le début de 2001. Le Collège des Commissaires a aussi été impliqué dans ce débat. Le Président de la Commission et certains Commissaires ont participé à diverses conférences. Le Collège a été maintenu au courant de toutes les questions soulevées dans le cours des débats par l'intermédiaire de la série de rapports qu'il a adoptés pendant toute la période.

Le 31 janvier 2001, la Commission a adopté le Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale [COM(2001) 24 final]. Ce rapport analysait pour la première fois les défis posés par l'élargissement et ouvrait une discussion sur les contours de la politique de cohésion après 2006.

Les 21 et 22 mai 2001, la Commission a tenu le deuxième Forum européen sur la cohésion avec un grand nombre de participants (près de 2000 personnes étaient enregistrées et 1700 autres étaient présentes) et une participation politique de haut niveau.

Au Conseil « Affaires générales » du 11 juin 2001, la Commission a pris note des préoccupations exprimées par les Etats membres actuels et futurs, en particulier du mémorandum préparé par la délégation espagnole à propos des effets de l'élargissement sur la cohésion économique et sociale. La Commission a aussi déclaré qu'elle poursuivrait ses travaux et rendrait compte régulièrement au Conseil. Elle préparerait le Troisième rapport sur la cohésion avec l'idée de formuler des propositions appropriées pour la politique de cohésion après 2006.

De nombreux Etats membres et représentants des régions, villes et localités, ainsi que les partenaires sociaux, n'ont pas tardé à exprimer leurs vues sur les questions soulevées dans le débat. Conformément à son engagement donné en juin 2001, la Commission a adopté deux rapports intermédiaires sur la cohésion économique et sociale le 30 janvier 2002 [COM(2002) 46 final] et le 30 janvier 2003 [COM(2003) 34 final]. Ces documents ont mis à jour les données rapportées dans le Deuxième rapport sur la cohésion (janvier 2001), notamment celles relatives aux disparités économiques et sociales entre régions.

La Commission a tenu diverses réunions de discussion avec un très grand nombre de responsables des Etats membres, des régions, des villes et des localités chargés de la politique dans ce domaine :

- les 26 et 27 mai 2002, un séminaire sur les priorités de l'Union pour les régions avec quelque 600 participants ;

- les 8 et 9 juillet 2002, un séminaire sur les zones urbaines ;

- le 30 septembre 2002, un séminaire sur les priorités pour l'emploi et la cohésion sociale ;

- le 9 octobre 2002, une rencontre des ministres responsables de la politique régionale qui sont parvenus à un large accord sur la simplification de la mise en oeuvre des Fonds structurels pour la période 2000-2006 ;

- les 17 et 18 octobre 2002, un séminaire sur les régions de montagne ;

- les 3 et 4 mars 2003, un séminaire sur la gestion future des Fonds structurels ;

- le 8 juillet 2003, une conférence sur « Cohésion et constitution : quel rôle et quelles responsabilités pour les régions ? », à laquelle ont participé plus de 180 directeurs généraux de régions et des représentants élus locaux et régionaux des divers Etats membres actuels et futurs et des pays candidats ;

- le 13 novembre 2003, une conférence sur l'avenir de la politique de développement rural à Salzbourg.

Plus récemment, la Direction générale pour la politique régionale a introduit sur son site Internet toutes les contributions reçues des institutions communautaires, des Etats membres, des nouveaux Etats membres, des régions, villes et localités, des organisations régionales, des partenaires sociaux et des instituts de recherche :

http:/europa.eu.int/comm/regional policy/debate/reflex_fr.htm

Plus de cent contributions sont déjà accessibles sur ce site, largement empruntées aux débats, séminaires, sous-comités interministériels et à diverses études. Ensemble, elles représentent un effort collectif sans précédent pour débattre d'un domaine de la politique de l'Union.

Des représentants de la Commission ont pris part à des centaines de réunions, conférences et séminaires dans toute l'Union sur ce sujet. La Commission a aussi reçu des centaines de délégations pour discuter des questions en jeu.

Trois réunions informelles des ministres responsables de la politique régionale ont été organisées par la présidence belge (Namur, 13 et 14 juillet 2001), la présidence grecque (Halkidiki, 16 mai 2003) et la présidence italienne (Rome, 20 octobre 2003). Une autre réunion ministérielle se tiendra à l'initiative de la présidence irlandaise les 27 et 28 février 2004.

De riches débats sont aussi intervenus au Parlement européen, et ils se sont terminés par l'adoption de plusieurs résolutions sur la politique de cohésion, notamment :

- le 7 novembre 2002, une résolution sur le rapport Schroedter (Groupe des Verts, Allemagne) ;

- le 3 septembre 2003, des résolutions sur le rapport Mastorakis (Parti socialiste européen, Grèce) et le rapport Pomés Ruiz (Parti populaire européen, Espagne).

Le Comité des régions a adopté à Leipzig, les 5 et 6 mai 2003, une déclaration appelant les institutions européennes à renforcer la politique de développement régional de l'Union européenne. Le Comité a aussi adopté deux avis importants sur cette question le 2 juillet 2003 :

- le rapport Schneider sur le Deuxième rapport intermédiaire sur la cohésion économique et sociale ;

- le rapport conjoint de perspective de M. Fitto (Parti populaire européen, Italie) et de M. Van Cauwenberghe (Parti socialiste européen, Belgique) sur la gouvernance et la simplification des Fonds structurels après 2006.

Le Comité économique et social européen a aussi contribué aux débats sur l'avenir de la politique de cohésion en adoptant deux avis sur les deux rapports intermédiaires et deux avis exploratoires le 25 septembre 2003 sur :

- le rapport Barros-Vale sur « Le partenariat pour la mise en oeuvre des Fonds structurels » ;

- le rapport Dassis sur « La contribution des politiques communautaires générales à la cohésion économique et sociale ».

Effets de levier des partenariats public-privé

Il est probable que les partenariats public-privé (PPP) constituent une méthode appropriée de financement de l'investissement lorsqu'il existe de grandes possibilités d'impliquer le secteur privé de façon à procurer un service plus performant et efficace par rapport au coût. Même si les PPP sont bien développés dans un certain nombre de pays, en particulier au Royaume-Uni et en France, les expériences à ce jour sont restées limitées, peut-être en raison des restrictions que comporte le cadre réglementaire actuel. Si les projets offrent la perspective d'un taux de rendement acceptable, aucune intervention publique quelconque n'est nécessaire. De fait, dans certains cas, l'octroi de subventions publiques à un système de PPP pourrait réduire le coût du capital pour le secteur privé et aboutir à un surinvestissement.

Lorsqu'on envisage d'entreprendre un projet particulier à l'aide d'un dispositif de PPP, il convient d'accorder la considération adéquate aux coûts potentiels liés au fait de céder la fourniture de biens et services par contrat. Dans le cas de grandes infrastructures matérielles, pour lesquelles la demande future est incertaine, il est possible qu'un contrat à long terme comporte des coûts élevés, sauf s'il est flexible. Par exemple, si les prévisions d'utilisation future sont trop basses, des contrats inadéquats pourraient conduire l'opérateur privé à sous-investir dans des capacités supplémentaires pour l'avenir.

Dans les programmes actuels cofinancés par les Fonds structurels, les PPP peuvent prendre différentes formes.

1. Pour les transports routiers et fluviaux, les PPP sont de plus en plus acceptés comme mode efficace de financement de la construction. Dans des projets tels que le pont Vasco de Gama au Portugal ou l'autoroute Drogheda en Irlande, le secteur privé est généralement responsable de la conception, de la construction, du fonctionnement et du financement, tandis que le coût de construction est récupéré au fil du temps par des péages encaissés sur les usagers. Le rôle du secteur public est de surveiller le projet, tout en concluant un accord contractuel adéquat.

2. Des dispositifs de PPP peuvent aussi être utilisés dans le cas de contrats portant sur la fourniture de services spécifiques, l'Etat rémunérant un contractant privé directement en contrepartie de ces services sans qu'un péage ne soit prélevé sur les utilisateurs finals. Cette conception est de plus en plus utilisée pour la R&D et le transfert de technologie entre universités et entreprises. Dans la région d'Oulu, par exemple, couverte par un programme d'Objectif 2 au nord de la Finlande, le projet Octopus a créé un PPP pour stimuler l'innovation et le démarrage d'entreprises. Ce projet de deux ans (2002-2004) a établi un réseau de coopération sous la direction de la ville d'Oulu, qui est un centre pour des applications pour téléphonie mobile, avec de nombreuses entreprises de haute technologie, des opérateurs de télécommunications et des centres d'éducation et de recherche.

3. En outre, des dispositifs de PPP peuvent être utilisés dans des situations où l'engagement du secteur public peut être justifié par des motifs liés à la réalisation d'objectifs plus larges. Dans ces cas, un PPP peut être un moyen pour collecter des fonds mais aussi pour accroître l'efficacité, par exemple en accélérant la mise en oeuvre. Au Royaume-Uni, par exemple, l'accès à de nouvelles sources de capitaux a permis à des promoteurs de réaliser des projets plus rapidement sans être limités par les cycles budgétaires publics. Ceci est illustré notamment par le Fonds d'investissement spécial du Merseyside, programme d'Objectif 1 établi en 1995 pour fournir des fonds propres, des financements d'accompagnement et de petits prêts aux PME de la région.

Les dispositifs de PPP paraissent particulièrement attractifs pour les futurs Etats membres compte tenu de leurs besoins de cofinancement, de leurs limites budgétaires, de la nécessité de services publics efficaces, d'une plus grande stabilité des marchés et du processus de privatisation. La BEI et la BERD ont été toutes deux impliquées dans le passé dans de tels partenariats afin de procurer des prêts au secteur privé. Cependant, un PPP ne fonctionne que s'il comporte un engagement politique explicite de la part du gouvernement national pour impliquer le secteur privé dans des projets du secteur public. Un cadre clair est nécessaire pour appliquer des PPP dans différents domaines, parce que des dispositifs spécifiques varient d'un cas à l'autre, notamment en fonction de la possibilité plus ou moins grande de récupérer les coûts par des péages prélevés sur les usagers et de l'ampleur des objectifs sociaux. Tout cadre de PPP appliqué dans le contexte des Fonds structurels devrait inclure, dans le cas des projets dépassant une certaine échelle, une obligation d'évaluer la possibilité de recourir à une forme ou autre de PPP. La BEI et le FEI pourraient fournir une contribution intéressante à cet égard.

Amélioration de l'accessibilité en Espagne

Au cours de la période 1994-1999, la politique de cohésion espagnole a principalement mis l'accent sur les infrastructures, considérées comme le principal goulot d'étranglement compromettant le développement régional. C'était particulièrement le cas pour les transports, qui ont absorbé environ 40% de l'aide structurelle, ce qui a abouti à une amélioration considérable des communications. Les Fonds structurels (y compris le Fonds de cohésion) ont cofinancé environ 2.400 km d'autoroutes et 3.400 km de routes principales dans les régions d'Objectif 1 au cours de la période. Cependant, dans la période 2000-2006, les autoroutes seront prolongées de quelque 2.500 km et les autres routes de 700 km. L'accessibilité en sera fortement améliorée, avec des réductions dans les temps de parcours d'environ 20% et dans les accidents de quelque 40% d'ici à 2006.

Les investissements dans le réseau ferré cherchaient plutôt à améliorer les lignes existantes qu'à les étendre. Les progrès de l'électrification et la construction de lignes à double voie entre 1989 et 1999 ont concerné plus du tiers du réseau. Suite à ces améliorations, le nombre de passagers n'a cessé d'augmenter depuis 1989. Pendant l'actuelle période de programmation, le réseau de trains à grande vitesse sera prolongé, la longueur des voies passant de 623 km à 1.140 km d'ici 2006, tandis qu'environ 6 milliards d'euros du Fonds de cohésion serviront à améliorer la liaison Madrid-Barcelone-frontière française.

Leipzig : les entreprises et la science sous un même toit

En mai 2003, la ville de Leipzig a ouvert un centre de biotechnologie unique au monde, « Biocité », qui offre 20.000 mètres carrés d'installations modernes aux chercheurs de l'Université de Leipzig et aux entreprises commerciales. Le FEDER a contribué pour 17 millions d'euros au coût total de l'investissement, qui s'est monté à 50 millions d'euros.

Six professeurs de l'Université de Leipzig liés à la biotechnologie se sont installés dans le nouveau complexe. Biocité a été un succès immédiat, 60% de l'espace disponible étant occupés en décembre 2003, très vite après l'ouverture. Le centre fournit des consultations approfondies et un tutorat aux nouvelles entreprises, y compris dans des domaines tels que la finance et les brevets. Quatre des entreprises de biotechnologie bien établies de Leipzig ont été implantées dans le centre, de façon à être proches de la recherche qui y est effectuée et de partenaires potentiels pour des activités de coopération.

Le projet de Leipzig fait partie de la politique de la Saxe qui consiste à soutenir les « noyaux » d'entreprises dans le secteur de la biotechnologie, la prochaine étape devant être l'ouverture d'un « Centre de bio-<->innovation » au printemps 2004 à Dresde. Le plan à long terme est de créer un axe de développement de la biotechnologie englobant les villes de Dresde, Leipzig, Halle et de Iéna.

La communauté de l'éducation en ligne en Grèce

Le projet de réseau des écoles grecques (GSN) financé par l'Union européenne vise à exploiter les dernières technologies de l'information et de la communication et les applications de l'apprentissage en ligne (e-learning) pour établir un nouveau réseau éducatif. Doté de 35 millions d'euros (dont 75% fournis par les Fonds structurels), le réseau inclut des écoles primaires et secondaires à côté des services administratifs du ministère de l'Education et comporte globalement 8.000 connexions.

Le projet comporte quatre phases. En premier lieu, les écoles obtiennent des ordinateurs et l'installation d'un réseau local (les « laboratoires scolaires »). En deuxième lieu, ces laboratoires sont connectés à un réseau de communications. En troisième lieu, Le GSN fournit des services télématiques pour l'éducation de ses usagers et pour leur collaboration et communication. En quatrième lieu, les usagers du GSN ont accès à un contenu éducatif fourni par l'intermédiaire d'un portail spécifiquement créé pour le projet.

Eoliennes le long de la côte portugaise

L'idée de construire un centre d'exploitation de l'énergie éolienne au Portugal est venue en 1990 à un groupe d'hommes d'affaires danois, qui avait visité Melides. La zone côtière, exposée aux vents d'ouest, semblait un bon emplacement pour un tel projet. Un site de sept hectares a été choisi à Monte Chaos, une colline de quelque 100 mètres de haut située à 3 kilomètres de la mer à Sines. Les travaux ont débuté en avril 1991 et six mois plus tard, les premières turbines à vent étaient installées.

Aujourd'hui, le site comprend douze turbines Wind World W-2800 fabriquées au Danemark, qui dureront au moins vingt ans. Chaque turbine est haute de 31 mètres et a un diamètre de rotation de 28 mètres. Les turbines sont réparties en trois groupes de quatre, interconnectées par un système de fibres optiques qui permet de contrôler les turbines à distance.

Les éoliennes engendrent un courant de 380 volts collecté par trois transformateurs où le voltage est converti en courant à 15.000 volts et introduit dans le réseau national. La puissance maximale de chaque générateur est de 150 Kwh, elle est obtenue lorsque le vent atteint une vitesse de 40 kilomètres/heure. La production annuelle tourne autour de 2,5 millions de Kwh, ce qui équivaut à l'énergie consommée par les particuliers dans la ville de Sines.

Données économétriques sur la convergence entre régions

L'analyse économétrique confirme qu'il y a eu une certaine convergence du PIB par habitant dans l'Union. Si on considère la croissance réelle du PIB par habitant pour les 197 régions NUTS 2 entre 1980 et 2001 et si on la partage en trois périodes (1980-1988, 1988-1994, 1994-2001), une tendance claire émerge : la croissance est inversement reliée au PIB par habitant initial. Cette tendance, connue techniquement sous le nom de convergence beta, est manifeste pour chaque période, ce qui signifie que les régions ayant le plus bas niveau de PIB par habitant l'année de base ont connu, en moyenne, la croissance la plus élevée du PIB par habitant. De plus, le rythme de convergence défini de cette façon (tel qu'il est exprimé par la valeur du coefficient beta) a augmenté à chaque période successive depuis l'introduction de l'aide des Fonds structurels aux régions d'Objectif 1 (en 1988) mais aussi depuis son renforcement (en 1994).

En outre, parmi les régions d'Objectif 1, celles qui avaient le niveau initial de PIB par habitant le plus bas ont eu tendance à avoir la croissance la plus rapide aussi bien entre 1988 et 1994 qu'entre 1994 et 2001 (à nouveau telle qu'elle est exprimée par le coefficient beta). La convergence beta est donc intervenue à la fois au sein du groupe des régions d'Objectif 1 et entre ces régions et le reste de l'Union. (La convergence beta au sein du groupe des régions d'Objectif 1 a été particulièrement forte au cours de la période 1988-1994, ce qui reflète partiellement les taux de croissance élevés dans les nouveaux Länder allemands.)

L'analyse de cette période montre aussi que les disparités du PIB par habitant entre régions se sont rétrécies entre 1980 et 2001 (telles qu'elles sont mesurées par la variance du logarithme du PIB par habitant entre régions), de sorte que ce qui est connu sous le nom de convergence sigma est aussi intervenu au cours de la période. Sous cette acception, l'ampleur de la convergence a toutefois été relativement faible entre 1994 et 2001. (Il faut souligner que la convergence beta n'implique pas nécessairement la convergence sigma parce qu'il est possible que les régions qui ont le niveau de PIB par habitant le plus bas connaissent une croissance plus rapide que la moyenne sans que pour autant les disparités globales entre régions se réduisent.)

Régénération à Wolverhampton au Royaume-Uni

Des actions ont été entreprises depuis plusieurs années à Wolverhampton pour créer de nouveaux emplois afin de remplacer ceux perdus dans la sidérurgie et d'autres industries. L'Union européenne a joué un grand rôle pour faciliter le changement. Au début des années quatre-vingt-dix, l'Union a favorisé l'adoption d'une démarche de régénération plus stratégique au lieu d'un simple financement de projets d'infrastructure individuels, comme c'était le cas dans les années quatre-vingts. Après un audit étendu et une consultation avec la communauté des affaires et les entreprises locales, un programme détaillé de régénération urbaine a été élaboré. Le financement de l'Union européenne a été ciblé sur deux grandes zones de la ville :

- le Quartier culturel : l'immeuble Chubb, où étaient fabriqués jadis des serrures et des coffres, abrite aujourd'hui plusieurs PME multimédias et est le point focal du quartier. Des plans d'amélioration de la Galerie d'art, du Grand théâtre et du Théâtre de l'Université, combinés à des initiatives dans les domaines de la formation et de l'aide aux entreprises, créent des possibilités économiques pour des activités culturelles et liées aux médias ;

- la zone « All Saints » : le projet de village urbain est une démarche communautaire visant à améliorer les conditions de vie dans l'une des zones les plus misérables de la région, en créant des entreprises communautaires, en aidant les groupes les plus défavorisés et en encourageant les entreprises culturelles et liées aux médias.

Entre 1993 et 1998, le programme de régénération a créé 1500 emplois et contribué à l'établissement de 75 entreprises, dont 32 spécialisées dans des activités culturelles.

NOVI, au Danemark

Quand le nord du Danemark est devenu éligible à l'aide structurelle au titre de l'Objectif 2, il souffrait d'un chômage élevé dû au déclin de la pêche et d'autres industries traditionnelles. Cependant, au lieu de déployer les fonds de l'Union européenne dans ces secteurs, il fut décidé de se concentrer sur le développement d'activités fondées sur le savoir.

NOVI est une combinaison unique de parc scientifique, d'environnement propice à l'innovation et de fourniture de capital risque. Créé en 1989, NOVI a servi de catalyseur au développement d'entreprises fondées sur le savoir dans le nord du Danemark, en liaison étroite avec l'Université d'Ålborg. En tant que centre de technologie et d'innovation, il a joué un rôle important dans le développement d'entreprises et a fortement contribué à la création d'emplois dans la région.

Le Parc scientifique NOVI abrite l'un des plus grands « noyaux » d'entreprises fondées sur la R&D au Danemark. En outre, NOVI Innovation a encouragé une collaboration active entre centres de recherche, entreprises et marchés financiers pour assurer l'exploitation commerciale de nouvelles idées. NOVI s'est impliqué dans des investissements de capital risque depuis 1989 et est devenu une source nationale importante avec une base de capitaux de plus de 67 millions d'euros. Il a aussi contribué à établir NorCOM, un « noyau » de firmes industrielles de la région spécialisées dans le développement et la <->production de communications mobiles et d'équipements de navigation, qui a attiré des investissements étrangers croissants.

Les dépenses totales de NOVI tournent aujourd'hui autour de 35 millions d'euros, dont 21,5 millions d'euros ont été financés par le secteur privé et quelque 12,5 millions d'euros par les Fonds structurels.

Les Fonds structurels ont joué un rôle essentiel dans la réussite de NOVI, en rendant possible d'établir et développer, dans une perspective à moyen et long terme, l'idée jusqu'à une dimension où la coopération entre les entrepreneurs, l'industrie et les centres de recherche était la plus efficace.

Exemples de programmes INTERREG

Réduction de l'isolement et suppression des goulots d'étranglement le long de la frontière entre l'Irlande et l'Irlande du Nord

30 millions d'euros des Fonds structurels du programme Irlande/Irlande du Nord ont été affectés à un dispositif « Routes et infrastructures de transport » qui a contribué à financer 69 projets d'amélioration de quelque 110 km de routes secondaires, considérées comme des « goulots d'étranglement » ou des « maillons manquants ». Cent quatre autres projets, qui impliquaient quelque 166 km de routes, visaient à réduire les contraintes affectant le développement économique des régions frontalières et à améliorer les possibilités économiques dans des zones plus larges de part et d'autre de la frontière. Certains projets ont aussi permis d'améliorer l'accès aux grands couloirs de transport internationaux, y compris les RTE-Transport.

Le programme a également contribué à des améliorations dans les transports publics. Entre 1994 et l'an 2000, trois projets d'amélioration de gares d'autobus ont permis d'accroître le nombre de services locaux et transfrontaliers ainsi que le nombre de passagers.

Développement d'entreprises transfrontalières et coopération entre PME en Scandinavie

Les programmes INTERREG IIA qui couvraient les zones transfrontalières entre le Danemark, la Suède et la Finlande ainsi que les frontières externes avec la Norvège, qui ont impliqué la construction de réseaux, l'organisation de foires, la création de bases de données et la promotion des entreprises, offrent des exemples de bonnes pratiques en ce qui concerne le développement d'activités transfrontalières entre entreprises et le renforcement des PME. Dans la région de l'Øresund, à la frontière entre le Danemark et la Suède, l'aide fournie aux activités transfrontalières des entreprises a conduit à la formation de noyaux de nouvelles industries, y compris la biotechnologie (par exemple, la Medicon Valley) et la transformation des denrées alimentaires (par exemple, le Réseau alimentaire de l'Øresund). Les quarante et un projets qui impliquaient la création de réseaux d'entreprises ont permis de créer 300 emplois supplémentaires dans la région. Le long de la frontière entre la Suède et la Norvège, les programmes impliquaient plus de mille entreprises au sein de divers réseaux de développement des firmes, y compris un réseau pour les femmes entrepreneurs.

Les avantages d'une action coordonnée au niveau urbain

Au sein du projet Magdebourg-Cracovie, URBAN a fourni une aide à de très petites entreprises en finançant un mécanisme qui n'aurait normalement pas été éligible aux financements du FEDER. De même, dans le quartier de Haskney, à Londres, URBAN s'est attaqué à des problèmes -- notamment les besoins de groupes socialement exclus -- qui n'étaient pas couverts par le programme d'Objectif 2 de Londres-Est.

En Espagne, près de la moitié des programmes URBAN avaient des objectifs parallèles à ceux des programmes d'Objectifs 1 et 2 et dans six villes espagnoles, des liens stratégiques existaient avec d'autres programmes d'initiative communautaire. Au Portugal, les six programmes URBAN ont été conçus de façon à soutenir les investissements de l'Objectif 1, principalement les routes, l'environnement et les équipements sociaux.

Etablissement des fondements de l'économie fondée sur le savoir en Castille et León, en Espagne, grâce à l'aide des Fonds structurels

La Castille et León, région espagnole d'Objectif 1, a été choisie par la Commission européenne pour préparer un Plan technologique régional (RTP) en 1997. Le programme d'Objectif 1 des Fonds structurels a été utilisé pour financer les priorités et actions issues de ce plan dans le domaine de la R&D et de l'innovation. L'intention du plan était d'impliquer autant d'organisations pertinentes que possible et de créer un large consensus entre elles. Les résultats initiaux ont été encourageants : les dépenses publiques ont augmenté de plus de 11% par an et les dépenses consacrées par les entreprises à l'innovation ont augmenté de plus de 15% dans la seconde moitié des années quatre-<->vingt-<->dix. Actuellement près de 1.400 entreprises (dont 95% de PME) participent activement aux programmes d'innovation soutenus par les pouvoirs publics contre environ 600 en 1995.

La dépense totale de R&D est passée de 0,6% de la valeur ajoutée non agricole de la région en 1995 à 0,9% en l'an 2000, alors que la dépense totale d'innovation passait de 1,4% à 1,7% entre les deux années. Dans le même temps, les effectifs des personnes travaillant à plein temps dans le secteur de la recherche et des personnels techniques équivalents sont passés de 3,5 pour 1000 personnes employées à 5. La région a désormais la deuxième dépense de R&D la plus élevée parmi les régions espagnoles d'Objectif 1 et occupe le huitième rang de toutes les régions espagnoles, malgré la prédominance des PME et l'importance de l'agriculture et d'autres industries traditionnelles.

La perception de la politique structurelle de l'Union européenne dans les régions

Les études de cas qui passent en revue les opinions des responsables régionaux sur la politique de l'Union européenne et qui ont été évoquées dans la Troisième partie ont aussi collecté leurs idées sur le fonctionnement des Fonds structurels. Tous les responsables interrogés étaient unanimes sur l'impact positif des Fonds dans les régions d'Objectif 1, surtout en ce qui concerne les infrastructures et cela plus particulièrement dans les pays de la cohésion où la convergence du PIB par habitant vers la moyenne de l'Union européenne était un objectif majeur de la politique nationale.

Dans les autres régions d'Objectif 1 qui ont reçu des financements moins importants, on admettait (dans le Flevoland et dans les Highlands et Islands, par exemple) que l'éligibilité à l'aide de l'Objectif 1 avait conduit à leur donner une priorité plus grande dans le cadre de la politique nationale d'aide régionale.

Dans les régions d'Objectif 2, les études de cas confirment la difficulté de trouver des données à un niveau régional adéquat pour illustrer les développements intervenus et le fait que les montants des fonds étaient généralement insuffisants pour inverser la dégradation de la situation dans les régions concernées.

Pourtant, les régions d'Objectif 2 sont souvent celles dans lesquelles la plupart des problèmes des régions auxquelles elles appartiennent s'accumulent, qu'il s'agisse des tendances démographiques, du niveau d'instruction, de la restructuration des industries traditionnelles, de chômage, de l'environnement, etc. Les investissements des entreprises tendent à se concentrer dans d'autres parties de la région ou dans les régions voisines, abandonnant l'offre d'une aide aux seuls Fonds structurels.

Dans de nombreux cas, l'attention s'est plus focalisée sur les effets qualitatifs que sur les effets quantitatifs des Fonds structurels, surtout dans les régions où les recettes tirées des Fonds structurels ont été relativement faibles, que ce soit par rapport au PIB, à l'investissement ou au budget national. Dans ces cas, le partenariat, la programmation et la poursuite d'une stratégie intégrée au niveau régional étaient les avantages de l'introduction de la démarche communautaire mentionnés le plus fréquemment. Il est admis qu'elle avait renforcé la capacité institutionnelle et plus particulièrement l'expertise nécessaire pour l'évaluation, surtout en ce qui concerne des thèmes horizontaux tels que l'égalité des chances, le développement durable ou l'innovation.

Sauf dans les régions qui possèdent un degré d'autonomie élevé, l'application des politiques communautaires ne semble généralement pas être coordonnée formellement. Dans le même temps, la possibilité d'une coordination est entravée par l'absence d'une forte structure de gestion régionale. Mais presque unanimement, il est reconnu que l'actuelle période de programmation implique plus de coordination que lors des périodes précédentes en raison de l'expérience acquise.

Néanmoins, la hausse substantielle des coûts de gestion, d'évaluation et de contrôle dans la période de programmation 2000-2006 a été fortement critiquée (l'une des études mentionne une hausse les faisant passer de 5% du coût total à 20%). Un grand mécontentement s'est manifesté à propos de la complexité des procédures de gestion de la politique de cohésion qui n'avait cessé d'augmenter à chaque période de programmation. En revanche, la coopération avec les partenaires sociaux, les entreprises et les autres organisations était généralement considérée comme un progrès significatif qui avait besoin d'être poursuivi.

Propositions du Comité des régions pour améliorer la gestion des Fonds structurels

Il avait été demandé au Comité des régions de produire un rapport sur la façon dont la gestion de la politique de cohésion pourrait être simplifiée après 2006, sur la base d'une large enquête auprès des autorités responsables de l'administration des Fonds structurels sur le terrain. Les résultats ont été exposés lors d'une conférence à Leipzig en mai 2003 et présentés à la Commission européenne en juillet 2003. Les recommandations du Comité sont les suivantes :

- une plus grand cohérence et une plus grande coordination, aussi bien internes (entre les différents Fonds, les différents services de la Commission et les différents ministères nationaux) qu'externes (entre les programmes communautaires, nationaux et régionaux) ;

- une meilleure application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, avec l'acceptation de l'idée que les autorités régionales et locales sont généralement les organisations les plus appropriées pour prendre les décisions et les mettre en oeuvre efficacement ;

- la poursuite d'une démarche régionale d'inspiration communautaire ;

- le maintien des ressources, puisqu'une politique de cohésion avec des financements réduits est inconcevable ;

- un accroissement de la contribution des politiques sectorielles à la cohésion ;

- une plus grande simplification des procédures et un renforcement de la co-<->responsabilité ;

- une plus grande reconnaissance de l'importance de la coopération entre régions comme moyen d'assurer l'intégration.

Quelques résultats préliminaires pour la période 2000-2002 dans les régions espagnoles d'Objectif 1

- * Amélioration de l'accessibilité : 476 kilomètres de routes ou autoroutes et 173 kilomètres de voies ferrées construites ou améliorées ; 810 kilomètres de réseaux de distribution d'énergie construits ; 250 kilomètres de gazoduc construits ;

- * soutien de l'environnement productif : 4.600 PME aidées avec un effet de levier sur l'investissement estimé à environ 12,2 milliards d'euros ;

- * développement de la société de la connaissance : 1.503 centres de recherche et 48.199 chercheurs aidés ; installation de 26.864 lignes ADSL ;

- * ressources humaines : environ 7 millions de personnes aidées par le FSE, dont 57% ont reçu une formation.

Les défis à relever par les futurs Etats membres

S'il est tentant de considérer les futurs Etats membres comme une seule entité ayant des caractéristiques et problèmes uniformes, c'est loin d'être la réalité. Quoique les problèmes structurels soient aigus et largement répandus presque partout, avec notamment beaucoup d'infrastructures de base usées jusqu'à la corde, obsolètes ou absentes, leur nature et leur ampleur diffèrent fortement selon les pays et les régions. Cela se reflète dans les disparités du PIB par habitant, qui sont plus larges qu'au sein de l'Union européenne des Quinze aussi bien entre pays qu'entre régions à l'intérieur de ceux-ci. De façon plus significative, quelle que soit leur nature, les disparités tendent à être nettement plus fortes qu'entre les régions actuelles d'Objectif 1. Cela a d'importantes conséquences pour la conception de la politique structurelle. Pour chaque région, l'objectif a été d'essayer d'identifier les principales carences qui limitent la compétitivité et exercent un effet dissuasif sur l'investissement étranger, et de s'y attaquer en priorité afin d'obtenir aussi vite que possible un taux de croissance élevé.

De plus, les disparités régionales tendent plutôt à s'élargir qu'à se rétrécir, le développement se concentrant dans les grandes villes et leurs alentours, surtout les capitales, qui sont les points focaux de croissance de nouvelles activités, notamment les services. Cette tendance est renforcée par la concentration parallèle des investissements directs étrangers dans les mêmes emplacements sous l'effet de l'attrait exercé par les services, équipements et qualifications professionnelles qui y sont disponibles.

Cependant, les voies de communication sont largement insuffisantes dans tous les pays. De ce fait, l'ampleur des déplacements domicile-travail, même vers la capitale, est nettement plus faible que dans les actuels Etats membres (le rapport est d'un tiers). Les améliorations dans les communications doivent devenir une priorité majeure, non seulement pour rendre possible le développement mais aussi pour faciliter l'expansion des échanges commerciaux entre régions et pays. Actuellement, les échanges entre nouveaux Etats membres restent déprimés, en dépit du fait qu'ils sont des partenaires commerciaux naturels, et il faudrait qu'ils connaissent une forte expansion pour étayer une croissance économique commune. S'ils profiteront de l'extension prévue des réseaux de transport transeuropéens, les nouveaux itinéraires prévus sont largement conçus pour les connecter aux Etats membres actuels plutôt que pour les relier entre eux.

L'obtention d'une configuration plus diffuse de la croissance est limitée par la densité relativement faible de la population dans de nombreuses régions et par l'absence de villes d'une certaine taille qui pourraient attirer les investissements et agir comme des pôles de développement économique. Ce n'est qu'en Pologne que plusieurs grandes villes (de plus de 250.000 habitants) pourraient servir de pôles de croissance en dehors de la capitale. Dans huit des quarante et une régions NUTS 2 des nouveaux Etats membres (cinq en Pologne, deux en Slovaquie et une en République tchèque), il n'y a pas de ville de plus de 100.000 habitants et le plus gros de la population vit dans des bourgades ou villages comptant moins de 20.000 habitants. Cette configuration du peuplement, combinée à la structure actuelle de l'activité économique, est susceptible de limiter le développement sauf s'il existe de bonnes liaisons de transport entre villes pour permettre aux gens de se rendre facilement de l'une à l'autre, d'effectuer des déplacements quotidiens entre leur domicile et leur lieu de travail ou d'avoir accès à des services et équipements partagés entre plusieurs petites villes.

Si l'amélioration des réseaux de transport est essentielle pour assurer un développement soutenu, il faut l'effectuer sans causer de dommages excessifs à l'environnement, notamment parce des années de négligence envers les dommages causés par l'activité industrielle ont laissé en héritage de nombreuses zones dégradées. Compte tenu de l'absence d'autoroutes et plus généralement de l'état médiocre des routes, toute politique d'amélioration des transports devra inclure un programme relativement ample de construction de nouvelles routes et d'élargissement de routes existantes. Néanmoins, les considérations relatives à l'environnement - et à l'encombrement - signifient qu'il faudra renforcer parallèlement le réseau ferré afin de limiter le passage du rail à la route. Cela signifie une amélioration de l'état des voies, une électrification et une augmentation de lignes à double voie, ainsi que le fait d'assurer une interopérabilité entre pays (en normalisant pleinement les gabarits des voies et les systèmes d'alimentation électrique). Cela signifie aussi de tenir explicitement compte des différences dans les situation locales de façon à concevoir une politique de transports coordonnée - qui manque dans un certain nombre d'Etats membres actuels - susceptible de faire atteindre les objectifs de développement de la région concernée tout en minimisant les dommages causés à l'environnement.

Mais les améliorations des transports sont insuffisantes à elles seules. Elles doivent faire partie d'une politique de développement cohérente qui donne tout le poids voulu à la réforme des systèmes d'éducation et de formation de façon à ce qu'ils soient en phase avec les besoins du marché du travail, qui, comme les exigences en matière de transports, tendent à être différents d'une région à l'autre en fonction de la configuration de l'activité économique. Bien que les niveaux d'instruction soient manifestement élevés, dans la mesure où davantage de personnes que dans l'Union européenne des Quinze ont des qualifications supérieures à l'enseignement élémentaire, les programmes d'éducation et de formation n'équipent pas les jeunes à tenir un emploi dans la nouvelle économie qui émerge. De plus, relativement peu de personnes achèvent leur enseignement supérieur, tandis qu'une fois qu'elles ont un emploi, les possibilités de formation permanente - d'apprentissage tout au long de la vie - sont limitées.

Le soutien de l'investissement productif est non moins important, en particulier au vu des changements de grande ampleur qui doivent intervenir dans la structure des activités et qui varient d'un pays à l'autre en fonction de leur configuration actuelle. (L'agriculture représente 19% des emplois en Lituanie et en Pologne, 5% dans la République tchèque ; 17% des emplois se situent dans les services aux entreprises et financiers à Prague et Bratislava contre 3% dans certaines parties de la Pologne). Mais il est difficile d'organiser de façon efficace l'aide à l'investissement des entreprises dans un contexte où la plupart des firmes existant dans les secteurs des services en expansion sont encore très petites (comptant moins de dix employés) et où les services aux entreprises sont largement absents. C'est particulièrement le cas dans les régions où le secteur des services est le moins développé et où le besoin de restructuration est le plus aigu.

Un aspect important du soutien apporté aux entreprises doit résider dans une contribution au renforcement de la capacité d'innovation, à côté de la fourniture de services de conseil et d'une aide financière au développement de l'entreprise. A nouveau, le besoin diffère d'une région à l'autre, ce qui reflète les écarts dans l'ampleur des dépenses de R&D, la présence de centres de recherche et la densité des liaisons entre ceux-ci et les entreprises locales. (Par exemple, les dépenses de R&D varient de 1,5% du PIB en Slovénie et de près de 4% à Stredni Cechy, la région qui entoure Prague, à moins de 0,5% du PIB en Lettonie, en Bulgarie et en Roumanie et à environ 0,2% seulement ou moins dans plusieurs régions de Pologne, de Hongrie et de Bulgarie.)

Toutefois, l'identification des besoins structurels n'est qu'une première étape dans la formulation de stratégies de développement régional. On ne peut s'attaquer simultanément à tous ces besoins. Il importe tout autant d'identifier une liste de domaines d'action prioritaires, afin de déterminer l'ordre dans lequel les projets d'investissement seront entrepris au vu de la voie de développement économique à long terme que la région concernée entend suivre et en tenant compte de leurs interactions afin de maximiser l'effet sur la croissance.

Un dilemme central pour les responsables, qui vaut pour tous les pays mais surtout les plus grands, consiste à déterminer la mesure dans laquelle l'aide structurelle doit être concentrée dans les principaux centres de croissance où il est probable que les rendements de l'investissement seront les plus immédiats et la mesure dans laquelle elle doit être disséminée entre les régions selon leurs besoins. Si le renforcement des régions qui sont déjà les plus compétitives peut procurer les meilleures chances d'une croissance élevée à court terme, une allocation de l'aide en fonction des besoins améliorera plus probablement la cohésion interne et assurera sans doute un développement équilibré à long terme. Le choix est compliqué, d'un côté, par le fait que pour que les régions relativement faibles bénéficient de façon significative du premier type de stratégie sur le long terme, il est probable qu'elles devront avoir un niveau minimum d'infrastructures et d'autres formes de capital, ce qui implique qu'on ne peut négliger leurs besoins même à court terme. D'un autre côté, il faut tenir compte des contraintes administratives existantes lorsqu'on injecte des montants d'aide importants dans les régions les moins développées.

Ce dernier point ne doit pas être négligé. Il faut reconnaître que la politique de développement régional est mise en oeuvre dans un contexte où le degré de capacité administrative de conception et de gestion soulève des questions, où l'expérience et l'expertise pour s'attaquer à des problèmes structurels sont insuffisantes et où les instruments de coordination entre les différentes autorités concernées font défaut. Cela limite inévitablement les programmes qui peuvent être mis en oeuvre. Cela signifie qu'il faut combiner l'octroi de fonds destinés à des investissements structurels à un soutien parallèle visant à améliorer l'administration sur le terrain, à former le personnel et à développer des moyens efficaces de gestion, de coordination, de suivi et d'évaluation des programmes, surtout au niveau régional.

Sources

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Evaluation ex post de l'Objectif 2 pour la période 1994-1999, juin 2003

Ex Post Evaluation URBAN Community Initiative (1994-1999), August 2003

Ex-Post Evaluation of the INTERREG II Community Initiative (1994-99), 2003

Efficiency of Structural Funds Implementation Methods, 2003

An examination of the ex-post macroeconomic impacts of CSF 1994-99 on Objective 1 countries and regions: Greece, Ireland, Portugal, Spain, East Germany and Northern Ireland, December 2002

Assessing the Regional Economic Effects of Structural Funds Investments, September 2003

The Socio Economic Impact of Cohesion Fund Interventions, 1987 (3 volumes)

L'Impact des interventions opérées dans le cadre de l'Objectif 1 entre 2000 et 2006, mai 2002

Evaluation thématique de la Société de l'information, octobre 2002

The Thematic Evaluation on the Contribution of the Structural Funds to Sustainable Development, December 2002

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Le capital humain dans une économie mondiale fondée sur la connaissance, Angel de La Fuente, mai 2002

A study on the impact of Member State policies on social and economic cohesion at regional level, London School of Economics, December, 2003

A study on regional factors of competitiveness, Cambridge econometrics, November 2003

Impact of Community policies on social and economic cohesion, October 2003

A study on the needs of regions in current member states and the candidate countries in areas that are eligible for structural funds, Alphametrics, November 2003

Relocation and European Integration. Is Structural Spending justified? K.Midelfart-Knarvik, H. Overman, Economic Policy October 2002

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