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Document 52004DC0020

Communication de la Commission sur la mise en œuvre des grandes orientations de politique économique pour 2003-05 (présentée conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité CE) {SEC(2004) 44}

/* COM/2004/0020 final */

52004DC0020

Communication de la Commission sur la mise en œuvre des grandes orientations de politique économique pour 2003-05 (présentée conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité CE) {SEC(2004) 44} /* COM/2004/0020 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA MISE EN bUVRE DES GRANDES ORIENTATIONS DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE POUR 2003-05 (présentée conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité CE) {SEC(2004) 44}

PREMIÈRE PARTIE

Évaluation générale(1)

1) Communication de la Commission

// RÉSUMÉ

Les GOPE exposent les grandes lignes de la stratégie de politique économique à moyen terme...

... visant à réaliser l'objectif de Lisbonne. // La présente communication comprend une première évaluation des suites données aux principaux axes définis dans les grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05. Une évaluation de la mise en oeuvre des recommandations spécifiques à chaque pays figure dans le document de travail des services de la Commission qui l'accompagne. Ensemble, elles constituent le premier rapport de mise en oeuvre établi suite à l'adoption d'orientations pluriannuelles en 2003. Les GOPE 2003-05 définissent la stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE, en se focalisant sur la contribution que les politiques économiques peuvent apporter à la réalisation de l'objectif stratégique de Lisbonne. Les trois principaux éléments de cette stratégie sont:

* des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité;

* le renforcement du potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques;

* le renforcement du caractère durable de la croissance.

L'évaluation de la mise en oeuvre sera progressivement approfondie.

// Suite à la décision de mieux rationaliser le cycle de coordination des politiques, ce rapport de mise en oeuvre est présenté dans le cadre du «paquet de mise en oeuvre», conjointement avec le projet de rapport conjoint sur l'emploi et le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie pour le marché intérieur. Compte tenu de l'orientation à moyen terme plus nette de la stratégie politique, ce premier rapport ne peut fournir qu'une évaluation préliminaire. Il se focalise sur les mesures prises et/ou envisagées en 2003 en réponse aux GOPE 2003-05. Une attention particulière est accordée aux trois domaines prioritaires mis en exergue par le Conseil. L'évaluation de la mise en oeuvre sera approfondie à mesure que l'on se rapprochera de l'examen complet des GOPE prévu pour 2006.

Stagnation au premier semestre 2003.

// Le présent rapport d'évaluation s'inscrit dans un contexte de stagnation de l'économie au premier semestre 2003. Malgré la nette embellie observée au troisième trimestre, la croissance sur l'ensemble de l'année ne devrait atteindre que 0,8 % dans l'UE (et seulement 0,4 % dans la zone euro). La persistance du ralentissement a commencé à faire sentir ses effets sur le marché du travail. La croissance de l'emploi a marqué le pas, entraînant une recrudescence du chômage, qui a atteint 8,1 % dans l'Union. L'inflation globale n'a reflué que lentement, en partie à cause du renchérissement du pétrole et des produits alimentaires frais et de la hausse des impôts indirects. L'absence d'adaptation des salaires à la baisse conjoncturelle de la productivité du travail a également exercé des pressions constantes sur les coûts salariaux unitaires nominaux.

// Les principaux messages qui se dégagent de cette première évaluation de la mise en oeuvre sont les suivants.

Les politiques macroéconomiques ont soutenu la croissance.

// La politique macroéconomique a été accommodante en 2003. La BCE et les banques centrales nationales du Danemark, de la Suède et du Royaume-Uni ont encore baissé leurs taux d'intérêt directeurs, soutenant ainsi la demande intérieure. Malgré l'appréciation de l'euro, les conditions monétaires globales sont restées souples. Le libre jeu des stabilisateurs automatiques a contribué à stabiliser l'économie. Le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles est pour sa part resté inchangé dans l'ensemble, indiquant une orientation budgétaire globalement neutre en 2003.

La dégradation de la situation budgétaire s'est poursuivie...

...mais cinq États membres sont parvenus à maintenir des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires en 2003... // Le fléchissement de l'activité a continué à peser sur les finances publiques et les progrès réalisés en vue d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires saines semblent inégaux. Le déficit budgétaire nominal moyen s'est encore creusé en 2003, s'établissant à 2,7 % du PIB, avec toutefois des différences considérables entre les États membres. La Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Autriche, la Finlande et la Suède affichaient une position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles proche de l'équilibre ou excédentaire en 2002. À l'exception de l'Autriche, tous ont maintenu cette position en 2003. Les déficits nominaux ont considérablement augmenté dans plusieurs autres États membres et deux pays (l'Allemagne et la France) devraient enregistrer des déficits dépassant largement le seuil de 3 % du PIB en 2003. Si la récente dégradation des finances publiques s'explique essentiellement par le ralentissement de l'économie, une partie du dérapage en 2003 provient également des mesures discrétionnaires adoptées par certains États membres (en particulier, la Grèce, l'Autriche et le Royaume-Uni).

... trois autres ont considérablement amélioré leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles ...

...tandis que la situation de déficit excessif devrait perdurer dans trois autres États membres.

// En 2003, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont amélioré de manière significative (de plus de 0,5 % du PIB) leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. Au Portugal, cette amélioration est due à des mesures ponctuelles substantielles, qui ont également permis de maintenir le déficit nominal en dessous du seuil de 3 % en 2003. Toutefois, en l'absence de nouvelles mesures, le déficit se creusera vraisemblablement en 2004, repassant au-dessus du seuil. Les deux autres pays en situation de déficit excessif, à savoir l'Allemagne et la France, n'ont réalisé que peu ou pas de progrès. En raison de la croissance plus faible que prévu, les mesures d'assainissement prises par l'Allemagne à hauteur de 1 % du PIB environ s'avèrent inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France n'a pas pris de mesures suivies d'effets pour corriger ses déséquilibres budgétaires et mettre fin à la situation de déficit excessif cette année.

Les salaires ont pesé sur la rentabilité. // Les salaires nominaux ont continué à croître d'environ 3 % en 2003 dans l'UE (2 ¾ % dans la zone euro), malgré la persistance du ralentissement, exerçant de nouvelles pressions sur la rentabilité et les investissements créateurs d'emplois. Toutefois, dans une perspective à moyen terme, l'évolution des salaires semble globalement compatible avec l'objectif de stabilité des prix.

Les réformes du marché du travail se sont accélérées dans certains domaines, mais semblent insuffisantes pour réaliser les objectifs de Lisbonne.

// Dans un premier temps, le marché du travail a relativement bien résisté au ralentissement, recueillant les fruits des réformes passées, mais reflétant également une rétention de main-d'oeuvre. Le ralentissement a commencé à faire sentir plus durement ses effets en 2003, se traduisant par une stagnation de la croissance de l'emploi et une recrudescence continue du chômage. L'accélération des réformes du marché du travail en 2003 paraît encourageante, mais doit se poursuivre. La plupart des États membres se sont employés à rendre le travail financièrement intéressant, même si les réformes restent axées sur les prélèvements. Certains États membres (Danemark, Allemagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) se sont intéressés aux effets incitatifs des systèmes de prestations, qui contribuent le plus aux risques de trappes à chômage et à inactivité. Plusieurs États membres (en particulier le Danemark, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède) ont pris de nouvelles mesures pour assouplir l'organisation du travail, tandis que la plupart se sont attachés à encourager la mobilité professionnelle à l'aide d'initiatives dans le domaine de la formation tout au long de la vie. Les politiques actives du marché du travail ont également mieux répondu aux besoins individuels des demandeurs d'emploi. Cependant, malgré les améliorations enregistrées ou envisagées au Danemark, en Irlande et aux Pays-Bas, l'efficacité des politiques actives du marché du travail ne s'est guère améliorée: ainsi, des évaluations ne sont pas systématiquement réalisées ou diffusées. Les progrès semblent également limités en ce qui concerne la promotion de la différenciation des salaires ou la réduction de la charge réglementaire qui pèse sur le marché du travail. En dépit des avancées de certains types de réformes du marché du travail, les objectifs de Lisbonne et de Stockholm en matière de taux d'emploi risquent de ne pas être atteints si de nouvelles réformes exhaustives ne sont pas mises en oeuvre dans les plus brefs délais.

La croissance de la productivité du travail a été décevante... // La croissance de la productivité du travail est restée décevante et l'écart avec les États-Unis s'est creusé. La faiblesse de la productivité par heure travaillée représente désormais 40 % de la différence entre le PIB par habitant de l'UE et celui des États-Unis. La dégradation progressive de la croissance de la productivité du travail depuis le milieu des années 90 s'explique, à parts égales, par le recul de l'investissements et de la productivité totale des facteurs (qui est généralement influencée par une utilisation plus efficace des ressources, les progrès technologiques et le processus naturel de rattrapage des pays les moins développés de l'UE). Les TIC et leur utilisation sont un déterminant clé de la croissance de la productivité et les différences entre l'UE et les États-Unis en matière de tendance de la productivité sont fortement liées aux différences dans la pénétration des TIC dans ces deux économies. Ceci souligne la nécessité de renforcer l'intégration des marchés, le dynamisme des entreprises ainsi que l'investissement, particulièrement dans la connaissance.

... en partie en raison de la lenteur des progrès concernant le marché intérieur.

// Les réformes économiques sont essentielles pour renforcer le potentiel de croissance de l'UE, qui est à son tour nécessaire pour atteindre les «objectifs de Lisbonne». Les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des orientations destinées à insuffler plus de dynamisme à la productivité et aux entreprises apparaissent inégaux. L'absence de réglementation adéquate dans les domaines couverts par les propositions en suspens devant le Conseil et le Parlement européen (dont des directives sur les qualifications professionnelles et les droits de propriété intellectuelle) continue à entraver le bon fonctionnement du marché intérieur. De plus, le taux de transposition moyen par les États membres a légèrement diminué en 2003.

Les progrès sont plus sensibles en ce qui concerne les politiques de concurrence et la libéralisation des industries de réseau. // L'efficacité des politiques de concurrence s'est accrue. Ainsi, la Belgique, l'Autriche et le Royaume-Uni ont pris des mesures pour garantir l'indépendance et les compétences de leur autorité de concurrence. La libéralisation des industries de réseau s'est également poursuivie, tant au niveau de l'UE (par exemple, avec la directive fixant des règles communes pour les marchés du gaz et de l'électricité et l'accord sur les réseaux transeuropéens) qu'au niveau national, même si les parts de marché des opérateurs historiques demeurent souvent très élevées après l'ouverture des marchés.

Des mesures ont été prises pour améliorer l'environnement des entreprises...

// Certaines déficiences, telles que les pesanteurs administratives et la difficulté de trouver des financements (notamment du capital-risque), continuent à grever l'environnement des entreprises. Plusieurs pays (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Luxembourg et Autriche) ont néanmoins pris des mesures pour faciliter les créations d'entreprises en 2003.

... mais l'investissement dans la connaissance et l'innovation demeure insuffisant.

// Le passage à une économie fondée sur la connaissance progresse, bien que lentement, les disparités entre les États membres restant importantes. La Commission a présenté un plan d'action destiné à promouvoir l'investissement dans la R&D (qui devrait atteindre 3 % du PIB d'ici à 2010), les deux tiers devant être financés par le secteur privé. Jusqu'à présent, les évolutions dans ce domaine sont loin d'être satisfaisantes, les dépenses de R&D (en pourcentage du PIB) étant en baisse en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Il est également préoccupant de constater que les États membres ne sont pas parvenus à ce jour à accroître de manière substantielle l'investissement dans les ressources humaines, un aspect également couvert par une communication de la Commission de novembre 2003. Parmi les points positifs, notons que plusieurs États membres s'efforcent d'améliorer la qualité et l'efficience de leur système d'éducation. Ainsi, l'Espagne a adopté une loi sur la qualité de l'enseignement, tandis que la Suède a introduit un nouveau système de formation professionnelle.

La mise en oeuvre du PACI et du PASF a progressé de manière satisfaisante, mais un dernier effort s'impose.

// S'agissant des marchés de capitaux, la mise en oeuvre du plan d'action concernant le capital-investissement est presque terminée, celle du plan d'action pour les services financiers est en voie d'achèvement et la transposition des mesures législatives adoptées dans le droit national a débuté. Un dernier effort est cependant nécessaire pour respecter l'échéance de 2005. L'intégration des systèmes de compensation et de règlement a fait figure de priorité en 2003, tant au niveau de l'UE que des États membres. Suite aux scandales qui ont éclaté ces dernières années, plusieurs États membres ont renforcé les dispositifs de gouvernement d'entreprise au niveau national, tandis que la Commission a adopté un plan d'action sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise en mai 2003. Les dispositions de surveillance financière sont actuellement simplifiées, au niveau tant des États membres que de l'UE.

La viabilité à long terme des finances publiques n'est toujours pas garantie dans la moitié environ des États membres.

// La viabilité à long terme des finances publiques, notamment eu égard au vieillissement des populations, est loin d'être garantie dans la moitié environ des États membres, notamment la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie et le Portugal. Si certains États membres, en particulier la France et l'Autriche, ont accompli des progrès significatifs moyennant des mesures de réforme des retraites en 2003, les progrès réalisés dans la réduction de la dette publique sont moins nets. La dette publique reste supérieure à 60 % du PIB dans six pays, dont la Belgique, la Grèce et l'Italie où elle dépasse 100 % du PIB.

En dépit de certaines actions, les progrès accomplis dans le domaine de la viabilité sociale sont limités. // L'amélioration de la viabilité sociale est freinée par la dégradation de la situation sur le marché du travail, l'emploi étant un facteur important pour échapper à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Certaines mesures ont été prises pour remédier aux disparités régionales en matière d'emploi et, surtout, pour accroître l'efficience des investissements financés par les fonds structurels.

La pérennité de l'environnement reste un problème majeur.

// Certains progrès ont été accomplis en 2003 dans l'amélioration de la pérennité de l'environnement. Au niveau de l'UE, le Conseil a étendu le champ d'application de la législation communautaire dans le domaine de la taxation de l'énergie (niveaux minimaux d'imposition par exemple). Plusieurs États membres (notamment la Belgique, les Pays-Bas et la Suède) ont pris d'autres mesures pour promouvoir l'utilisation de l'énergie renouvelable. D'autres États membres (l'Autriche et l'Allemagne notamment) sont intervenus dans le domaine de la tarification du transport. Le Royaume-Uni a quant à lui mis en place des péages aux heures de pointe à Londres, provoquant un changement radical des comportements. En revanche et malgré les avancées satisfaisantes constatées à la fin des années 90, aucun progrès n'a été fait en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les progrès sont mitigés jusqu'à présent dans la zone euro, où de nouvelles mesures s'imposent dans le domaine budgétaire...

... et en ce qui concerne la représentation extérieure de la zone euro. // Les progrès accomplis en réponse aux orientations relatives à la zone euro sont variables. Le dosage des politiques macroéconomiques semble globalement compatible avec la stabilité des prix et reste favorable à la croissance. Néanmoins, la mise en oeuvre des orientations budgétaires est préoccupante. Seuls trois États membres ont maintenu des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires en 2003 (à savoir la Belgique, l'Espagne et la Finlande), tandis que trois autres ont amélioré leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB (Irlande, Pays-Bas et Portugal). La moitié des États membres de la zone euro n'ont pas suffisamment progressé sur la voie de finances publiques saines en 2003. Enfin, les progrès semblent très limités en ce qui concerne l'amélioration de la représentation extérieure de la zone euro dans les enceintes internationales.

Malgré les progrès considérables accomplis dans certains domaines, le rythme des réformes ne s'est pas accéléré dans l'ensemble.

// Bien qu'il s'agisse du premier rapport établi dans un cadre pluriannuel, le bilan global dressé par le présent examen est contrasté. Le rythme des réformes (comprenant les mesures prises et/ou envisagées) semble s'être quelque peu accéléré pour le marché du travail, les politiques touchant à la concurrence, l'environnement des entreprises, l'utilisation des nouvelles technologies, l'enseignement et les retraites. Les progrès sont moins nets pour ce qui est de l'intégration des marchés, de l'investissement dans la connaissance et la recherche ainsi que de la viabilité sociale et environnementale. La détérioration rapide des positions budgétaires de plusieurs États membres et le manque de volonté de corriger la situation (de déficit excessif) sont particulièrement préoccupants. D'une manière générale, la requête formulée par Conseil d'accélérer les réformes ne semble pas avoir été suivie. Si le rythme actuel des réformes reste inchangé, la pleine mise en oeuvre des GOPE risque de ne pas être achevée d'ici à 2006, compromettant ainsi la réalisation des objectifs de Lisbonne d'ici à 2010. Le ralentissement et la nécessité d'assainir les finances publiques ne peuvent servir de prétexte pour reporter les réformes nécessaires. En effet, l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles peuvent favoriser la croissance même à court terme en suscitant un regain de confiance. Leur impact positif à plus long terme sur la croissance est incontesté.

1. Introduction

La présente communication vise à évaluer les mesures prises et/ou envisagées en réponse à la stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE, telle qu'elle est définie dans les grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05 [1]. Les GOPE constituent le principal instrument de coordination des politiques économiques dans l'Union européenne. À la suite de la rationalisation des processus de coordination des politiques de l'Union, elles se focalisent sur les principaux problèmes de politique économique, ainsi que sur les mesures à prendre à moyen terme pour les résoudre efficacement. D'autres processus (tels que la stratégie pour le marché intérieur et la stratégie européenne pour l'emploi) traitent de ces questions de manière plus approfondie. Le présent rapport de mise en oeuvre est présenté dans le cadre d'un «paquet de mise en oeuvre», conjointement avec le projet de rapport conjoint sur l'emploi et le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie pour le marché intérieur. Ensemble, ils étayent le rapport du printemps 2004 de la Commission. Le présent rapport tient dûment compte du récent rapport de la task-force européenne sur l'emploi.

[1] Voir la recommandation du Conseil du 26 juin 2003 sur les GOPE (2003/555/CE), publiée au Journal officiel L 195/1 du 1er août 2003.

La stratégie de politique économique à moyen terme de l'UE est centrée sur:

" des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité;

" le renforcement du potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques;

" le renforcement du caractère durable de la croissance.

Les GOPE se focalisent sur la contribution que les politiques économiques peuvent apporter à moyen terme à la réalisation de l'objectif stratégique arrêté à Lisbonne en 2000, qui vise à faire de l'Union «l'économie de la connaissance la plus compétitive et dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale». Une dimension environnementale a été ajoutée à l'agenda de Lisbonne en 2001.

Le rapport de mise en oeuvre apporte une contribution précieuse à la surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres et de l'Union, conformément à l'article 99, paragraphe 3, du traité. Le présent rapport est le premier à être établi dans le cadre d'orientations pluriannuelles. Étant donné que les États membres disposent désormais de trois années pour tenir compte des orientations générales et des recommandations spécifiques à chaque pays formulées dans les GOPE, une démarche progressive sera adoptée en ce sens que l'évaluation de la mise en oeuvre deviendra de plus en plus approfondie à mesure que l'on se rapprochera de l'examen complet des GOPE prévu pour 2006. Cela signifie que l'évaluation de la mise en oeuvre de cette première année intermédiaire sera moins détaillée et concluante et accordera plus d'importance aux intentions politiques que les évaluations futures.

Encadré 1: Suites données aux trois grandes priorités du Conseil

Dans la note de couverture des grandes orientations de politique économique (GOPE) pour 2003-05, le Conseil Ecofin a mis en lumière trois grandes priorités pour l'action des pouvoirs publics au cours de l'année prochaine:

1. promouvoir la croissance;

2. accroître la flexibilité des marchés du travail;

3. garantir la viabilité des finances publiques.

Le Conseil a également indiqué que le rythme des réformes devait s'accélérer et qu'une mise en oeuvre opportune et efficace des GOPE revêtait une importance capitale pour la confiance et la croissance. Il a déclaré qu'il avait un rôle essentiel à jouer, conjointement avec l'Eurogroupe, pour contrôler et encourager la mise en oeuvre de ces orientations par l'ensemble des acteurs politiques.

La présidence italienne a ensuite précisé que le Conseil examinerait les progrès de mise en oeuvre à intervalles réguliers, tout au long de l'année. Le 4 novembre 2003, un petit-déjeuner de travail a été consacré aux suites données jusqu'à présent aux GOPE 2003-05, notamment en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Le Conseil pourra reprendre l'examen de la mise en oeuvre à l'occasion de l'adoption des conclusions sur ce rapport.

Résumer brièvement les mesures effectivement prises dans les trois domaines prioritaires mis en exergue par le Conseil n'est pas une tâche aisée, car ces domaines sont vastes. Ainsi, toutes les orientations liées à la mise en oeuvre de «politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité» et de «réformes économiques destinées à accroître le potentiel de croissance de l'Europe» visent plus ou moins directement à améliorer les performances et le potentiel de croissance de l'Europe. L'exposé ci-dessous ne doit donc pas être considéré comme remplaçant l'évaluation plus approfondie réalisée dans le rapport complet.

En ce qui concerne «la priorité à accorder à la croissance en Europe» et la nécessité de trouver un dosage approprié des politiques macroéconomiques, le rapport de mise en oeuvre conclut que ces politiques ont été favorables à la croissance. La politique monétaire a été assouplie, la BCE ayant réduit les taux d'intérêt de 75 points de base au total en 2003. L'orientation budgétaire est restée neutre, sous l'effet d'un déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles globalement inchangé, même si le jeu des stabilisateurs automatiques a contribué à stabiliser l'économie.

Outre le besoin de mener des politiques macroéconomiques saines, le Conseil a mis en lumière la nécessité d'accroître l'investissement dans le capital humain et physique et de parachever le marché intérieur. Les progrès réalisés dans ces domaines semblent inégaux. L'investissement total a vraisemblablement fléchi en 2003 (de 0,4 % dans l'UE-15 et de 1 % dans la zone euro), bien qu'à un rythme plus lent qu'en 2002, parallèlement aux conditions conjoncturelles peu favorables. Les investissements dans la connaissance et l'innovation restent à la traîne par rapport à ceux réalisés aux États-Unis. En outre, les efforts consentis pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur se sont essoufflés. Néanmoins, l'initiative européenne pour la croissance, lancée en octobre 2003, vise à encourager certains projets de R&D et d'infrastructures du réseau transeuropéen qui pourront être financés par le budget de l'UE. Pour les investissements dans les infrastructures transfrontières, la contribution de la Communauté est plafonnée à 20 % des coûts des projets. Ces projets bénéficieront également d'une coordination accrue en matière de planification, d'évaluation de l'impact sur l'environnement et de financement.

En ce qui concerne l'objectif d'«accroître la flexibilité des marchés du travail», il semble que le rythme des réformes dans ce domaine se soit légèrement accéléré en 2003, mais il doit encore s'intensifier si l'on veut atteindre les objectifs de Lisbonne. Plusieurs États membres se sont efforcés de rendre le travail financièrement intéressant, même si les réformes restent axées sur les prélèvements. Plusieurs États membres ont également pris des mesures pour assouplir l'organisation du travail et encourager la mobilité professionnelle. Les politiques actives du marché du travail ont mieux répondu aux besoins individuels des demandeurs d'emploi. En revanche, peu d'États membres se sont intéressés aux effets incitatifs des systèmes de prestations, à la promotion de la différenciation des salaires, à l'amélioration de l'efficacité des politiques actives du marché du travail en fonction des évaluations effectuées ou à la réduction de la charge réglementaire (notamment la législation de protection de l'emploi).

Pour ce qui est de la priorité visant à «garantir la viabilité des finances publiques», les progrès sont variables. Depuis 2000, le niveau de la dette publique augmente à la fois dans l'UE et dans la zone euro, où elle reste nettement au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB. Par ailleurs, certains États membres, en particulier la France et l'Autriche, ont entrepris de vastes réformes des retraites. Plusieurs autres ont également cherché à améliorer l'interaction entre les régimes de retraite et les résultats du marché du travail. Le taux d'emploi des travailleurs âgés reste toutefois insuffisant, n'atteignant que 40 % en 2002, avec des différences considérables entre les États membres.

La présente communication (première partie du rapport de mise en oeuvre) s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission qui fournit une première évaluation de la mise en oeuvre des recommandations adressées aux États membres pour les aider à relever les défis auxquels ils sont confrontés sur une base individuelle (deuxième partie). L'évaluation de la mise en oeuvre des orientations générales deviendra de plus en plus approfondie dans les années à venir.

2. Renforcer l'économie de l'UE

2.1 Des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2.1.1 Contexte économique: la croissance économique est au plus bas depuis 1993

La croissance économique s'est avérée nettement plus faible que prévu. Après avoir enregistré des résultats médiocres à la fin de 2002, l'économie de l'UE a stagné au premier semestre 2003. Malgré la nette embellie observée au troisième trimestre, le taux de croissance moyen ne devrait atteindre que 0,8 % en 2003 (0,4 % dans la zone euro), comme le montre le graphique 1. Il s'agit du taux de croissance le plus bas depuis 1993. Plusieurs facteurs expliquent ces résultats économiques décevants et le fait que la reprise ne soit pas intervenue plus tôt comme prévu: premièrement, la confiance a été généralement sapée par les tensions géopolitiques liées à la guerre en Irak. Deuxièmement, les incertitudes concernant l'avenir des salaires et des retraites et les «effets de richesse» défavorables dus à la morosité persistante des marchés boursiers ont réduit la confiance des consommateurs dans la zone euro. Troisièmement, l'ajustement des bilans et le coût accru des financements externes n'ont pas été sans conséquences sur la rentabilité des entreprises et ont probablement influé sur la réduction ou le report de leurs projets d'investissement. Enfin, d'importantes rigidités structurelles subsistent. En raison de la segmentation et du manque de souplesse du marché, les coûts salariaux unitaires réels et l'inflation des prix à la consommation ne se sont adaptés que lentement à la faiblesse de la croissance économique et à la dégradation de la situation sur le marché du travail.

La persistance du ralentissement a commencé à faire sentir ses effets sur les résultats du marché du travail. Pour la première fois depuis 1994, la zone euro devrait enregistrer une perte (nette) de quelque 200 000 emplois en 2003. Le taux de chômage devrait s'accroître pour atteindre 8,1 % dans l'UE (8,9 % dans la zone euro).

Malgré l'apathie de la croissance, l'inflation n'a reflué que lentement en 2003, s'établissant selon les estimations à 2 % dans l'UE (et à 2,1 % dans la zone euro). Ceci est en partie dû à des facteurs temporaires tels que la répercussion de la hausse du prix du pétrole, le renchérissement des denrées alimentaires imputable aux conditions météorologiques et l'augmentation des impôts indirects. L'inflation sous-jacente était elle aussi relativement inélastique, car la croissance régulière des salaires nominaux conjuguée au ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité, ainsi que la lente répercussion de l'appréciation de l'euro sur les prix à la consommation ont exercé des pressions à la hausse sur les coûts salariaux unitaires.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes

Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes face à la morosité de la croissance.

La BCE a réduit les taux d'intérêt à deux reprises en 2003, d'un total de 75 points de base, aboutissant à un taux directeur principal de 2 %, en phase avec le ralentissement conjoncturel (voir graphique 2). L'effet favorable de cette baisse sur la croissance et, surtout, sur la demande intérieure, a été en partie contrecarré par le récent raffermissement de l'euro, qui a quelque peu grevé les exportations nettes. D'une façon générale, l'orientation de la politique monétaire est restée accommodante. Même si l'inflation est restée supérieure à 2 % et si les agrégats monétaires ont fortement augmenté, les attentes inflationnistes sont restées faibles et stables.

En dehors de la zone euro, les banques centrales ont progressivement abaissé les taux au cours du premier semestre. La Bank of England a réduit le taux des prises en pension, le principal instrument, de 0,25 point de pourcentage à deux reprises pour atteindre 3,5 % à la mi-juillet, avant de le relever de 0,25 point en novembre, au vu des signes de reprise de l'activité et d'une forte croissance du crédit. En Suède, la Riksbank a réduit le taux à trois reprises entre janvier et début juillet, d'un total de 1,0 point de pourcentage. Le taux des prises en pension est ensuite resté inchangé et s'élève actuellement à 2,75 %, soit le niveau le plus faible jamais atteint.

Graphique 2: Taux d'intérêt à court et à long terme

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

//

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'orientation de la politique budgétaire est restée globalement neutre dans l'UE, où le solde budgétaire primaire corrigé des variations conjoncturelles n'a guère évolué (voir graphique 3). Les positions budgétaires nominales se sont dégradées, les stabilisateurs automatiques ayant contribué à atténuer les effets du ralentissement prolongé. Le fait que certains États membres n'aient pas pris de mesures d'assainissement budgétaire durant la dernière phase d'expansion a limité la marge de manoeuvre et exercé des pressions sur l'ensemble du cadre budgétaire de l'UE (voir également la section 2.1.2 ci-dessous).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

En 2003, la croissance des salaires est restée inchangée à environ 3 % dans l'UE-15 (2 ¾ % dans la zone euro). La hausse continue des salaires nominaux conjuguée à la légère baisse de l'inflation ont été à l'origine d'une augmentation des salaires réels, qui a profité au pouvoir d'achat des ménages. Dans le contexte d'une réduction conjoncturelle de la croissance de la productivité du travail, la croissance des coûts salariaux unitaires est restée supérieure à 2 % l'an passé. L'évolution des salaires semble encore globalement compatible avec la stabilité des prix, pour autant que le redressement conjoncturel attendu de la productivité du travail ne se traduise pas par une croissance plus soutenue des salaires.

2.1.2 Évolutions budgétaires: le cadre de politique budgétaire est sous pression

Poursuite de la dégradation des positions budgétaires

L'impact du ralentissement de l'économie sur les finances publiques de l'UE s'est clairement fait sentir après 2000. Les stabilisateurs automatiques et des politiques discrétionnaires ont mis sous pression les soldes budgétaires, tandis que l'excédent nominal de 1,0 % du PIB enregistré par l'UE-15 en 2000 [2] s'est transformé en un déficit de 1,9 % du PIB en 2002. La position budgétaire nominale moyenne s'est encore détériorée en 2003, s'établissant à -2,7 % du PIB dans l'UE, avec des différences notables entre les États membres. Malgré cette dégradation générale, quatre États membres (Belgique, Danemark, Finlande et Suède) sont parvenus à maintenir une position budgétaire nominale équilibrée ou excédentaire pendant toute la période 2000-2003. Plusieurs autres États membres ont enregistré une détérioration substantielle de leur position budgétaire et deux pays (l'Allemagne et la France) devraient accuser des déficits dépassant largement la valeur de référence de 3 % du PIB en 2003.

[2] Le chiffre relatif à la capacité nette de financement de l'UE-15 tenait compte de recettes ponctuelles tirées des licences téléphoniques (UMTS) de 1,2 % du PIB en 2000.

S'agissant de l'UE dans son ensemble, le ralentissement économique est le principal responsable de la détérioration des finances publiques ces dernières années, du fait du jeu des stabilisateurs automatiques. Une partie importante de cette détérioration provient de mesures discrétionnaires qui ont eu pour effet de creuser le déficit. Le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé, passant de -1,2 % du PIB en 2000 à -2,2 % en 2003. Au niveau des États membres, les évolutions ont été relativement variées (voir également graphique 4). Dans les États membres qui affichaient un déficit corrigé des variations conjoncturelles en 2000, la situation s'est aggravée en Allemagne, en Grèce, en France et aux Pays-Bas, tandis qu'elle s'est améliorée en Belgique, en Espagne, en Italie, en Autriche et au Portugal.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

1. d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires sur tout le cycle conjoncturel*; de corriger les déficits excessifs conformément au pacte de stabilité et de croissance;

2. outre cette obligation, d'éviter de mener des politiques procycliques, notamment en cas de retour de la croissance.

* Les États membres de la zone euro ont été invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB par an dans les cas où l'objectif à moyen terme n'avait pas encore été atteint.

La mise en oeuvre de l'orientation relative aux politiques budgétaires est préoccupante

Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), cinq États membres ont conservé une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire en 2003 (en termes corrigés des variations conjoncturelles), à savoir la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande et la Suède (voir tableau 1). Ces États membres devraient maintenir des positions budgétaires saines dans les années à venir. Selon le dernier programme de stabilité, la position budgétaire de l'Autriche s'est affaiblie en 2003, de sorte qu'elle n'est plus conforme à cette orientation. Si l'on se fonde sur l'hypothèse de politiques inchangées, les prévisions d'automne montrent que deux autres États membres (l'Autriche et l'Irlande) pourraient parvenir à une position saine d'ici à 2005. Toutefois, en ce qui concerne l'Autriche, il paraît désormais peu probable que les diminutions d'impôts envisagées (s'élevant à 1 % du PIB) s'accompagnent d'économies budgétaires correspondantes, ce qui devrait entraîner une dégradation notable du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2005.

Les États membres qui n'avaient pas atteint l'objectif susmentionné sont invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (cet ajustement devrait s'élever à au moins 0,5 % du PIB par an pour les pays de la zone euro accusant des déficits inférieurs au seuil de 3 % du PIB, des efforts plus importants étant attendus de ceux dont le déficit dépasse ce seuil, voir également la section 3). En 2003, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont amélioré plus nettement (de plus de 0,5 % du PIB) leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. En 2004, la situation devrait également s'améliorer en Allemagne et en France, tandis que les déficits budgétaires corrigés des variations conjoncturelles pourraient sensiblement se creuser en 2004 et/ou 2005 en Grèce, en Italie, au Luxembourg et au Portugal (il convient toutefois de noter que les prévisions pour 2005 reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées pour tous les États membres).

En 2002, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif au Portugal, puis en Allemagne et en France en 2003. L'Allemagne et le Portugal ont tous deux consentis des efforts considérables pour donner suite à la recommandation de mettre fin à cette situation. Selon les prévisions et suite à l'adoption d'importantes mesures ponctuelles, le déficit nominal du Portugal devrait rester en deçà de 3 % du PIB en 2003, mais risque de repasser au dessus du seuil en 2004. L'Allemagne a quant à elle pris des mesures correspondant à 1 % environ du PIB en 2003, respectant ainsi cette partie de la recommandation du Conseil de janvier 2003. Néanmoins, compte tenu de la morosité de la conjoncture, les mesures prises s'avèrent désormais inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France ne semble pas avoir pris de mesures suivies d'effets pour corriger ses déséquilibres budgétaires et, compte tenu des perspectives économiques actuelles, devrait conserver un déficit dépassant largement les 3 % du PIB en 2004.

En raison des développements décrits ci-dessus, la Commission a adressé des recommandations à l'Allemagne et à la France en vertu de l'article 104, paragraphes 8 et 9 du traité, indiquant qu'aucune action suivie d'effets n'avait été prise (France) ou que les actions étaient inadéquates (Allemagne) et que les deux États membres devaient prendre des mesures pour remédier à la situation de déficit excessif. Néanmoins, à la lumière de l'apathie de l'économie, la Commission a recommandé d'accorder aux deux États membres une année supplémentaire (jusqu'en 2005) pour ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB. Le 25 novembre 2003, le Conseil a rejeté les recommandations de la Commission et conclu un accord en dehors du traité, suspendant de fait son application pour ces articles. Le Conseil a pris note des engagements pris par l'Allemagne et la France de réduire leurs déficits au-dessous du seuil de 3 % du PIB d'ici à 2005.

Le graphique 5 examine l'orientation budgétaire (estimée par l'évolution du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles) par rapport aux conditions conjoncturelles (estimées par la taille de l'écart de production). L'orientation budgétaire de l'UE devrait être globalement neutre en 2003. Elle est néanmoins le résultat des orientations budgétaires très diverses des États membres, malgré une évolution conjoncturelle assez similaire. Certains États membres (les Pays-Bas et le Portugal notamment) mèneront vraisemblablement des politiques quelque peu procycliques, reflétant les efforts d'assainissement requis pour se conformer à l'orientation n° 1 relative à des positions budgétaires saines, qui prime sur l'orientation visant à éviter des politiques procycliques. En Grèce toutefois, l'orientation budgétaire procyclique ne peut s'expliquer par la nécessité d'assainir les finances publiques.

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2.1.3 Évolution des salaires: la croissance des salaires est trop élevée pour pouvoir favoriser la création d'emplois

La baisse de la croissance de la productivité a été plus marquée que celle de la croissance des salaires...

Les salaires n'ont que modérément tenu compte de la dégradation de la situation économique, reflétant en partie la résistance initiale accrue du marché du travail au ralentissement actuel. La croissance des salaires nominaux s'est progressivement ralentie, passant de 3 ½ % en 2000 à environ 3 % en 2003 dans l'UE, tandis qu'elle est restée relativement stable autour de 2 ¾ % dans la zone euro au cours de la même période. Les coûts salariaux unitaires ont en revanche augmenté, car la croissance de la productivité du travail a fortement décliné au début du ralentissement, reflétant une certaine rétention de main-d'oeuvre dans plusieurs États membres.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé:

3. de veiller à ce que la hausse des salaires nominaux reste compatible avec la stabilité des prix et les gains de productivité; de promouvoir le dialogue macroéconomique.

... les salaires semblent toutefois globalement compatibles avec la stabilité des prix à moyen terme

D'une façon générale, la hausse des salaires nominaux d'environ 3 % dans l'UE et 2 ¾ % dans la zone euro est globalement compatible avec la stabilité des prix à moyen terme. Néanmoins, du fait du ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité du travail, la hausse des coûts salariaux unitaires nominaux est restée supérieure à 2 % pour la troisième année consécutive. Cette croissance relativement soutenue explique le repli très progressif de l'inflation. En outre, la progression modérée de la productivité a été juste suffisante pour contenir les coûts salariaux unitaires réels (voir tableau 2).

Les hausses de salaires semblent relativement élevées, compte tenu de la faible demande de main-d'oeuvre. Une série de caractéristiques institutionnelles contribuent à expliquer un certain manque de souplesse des salaires nominaux et réels (telles que le pouvoir des syndicats, la coordination/centralisation des négociations, la couverture des négociations, l'utilisation de règles salariales dans les négociations collectives et, surtout, les différents mécanismes liés à la dichotomie travailleurs en place-travailleurs en dehors). Aucun changement majeur n'est à signaler en ce qui concerne le cadre de la formation des salaires en général, ou le rattachement des salaires aux prix à l'aide de l'indexation en particulier.

Au niveau de chaque pays, les hausses des salaires nominaux ont été comparativement élevées en Grèce, en Espagne, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni [3], c'est-à-dire dans tous les pays où les marchés du travail sont relativement étroits et/ou l'inflation est élevée. Les coûts salariaux unitaires réels ont sensiblement augmenté en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas.

[3] La hausse de la rémunération nominale par salarié au Royaume-Uni en 2003 s'explique en partie par la hausse des cotisations sociales des employeurs, qui a contribué à l'augmentation apparente des salaires d'environ 1,5 point de pourcentage.

Le dialogue macroéconomique favorise une compréhension commune parmi les responsables politiques

Ces dernières années, le dialogue macroéconomique s'est transformé en un forum utile au niveau de l'UE, permettant un échange de vues régulier entre tous les responsables politiques, y compris les partenaires sociaux. Il favorise une compréhension commune de la situation économique et peut ainsi contribuer à éviter les tensions qui pourraient mener à un dosage inadéquat des politiques macroéconomiques.

2.2 Renforcer le potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques

L'UE a besoin d'une croissance économique plus soutenue et durable durant le reste de la décennie pour réaliser les objectifs de Lisbonne. Des réformes structurelles doivent être mises en oeuvre, de préférence d'une manière globale et coordonnée, pour renforcer le potentiel de croissance de l'Europe. Les GOPE 2003-05 se sont donc focalisées sur la nécessité d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et la qualité des ressources humaines, d'une part, et d'insuffler plus de dynamisme à la productivité et aux entreprises, d'autre part.

2.2.1 Les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi risquent fort de ne pas être atteints

Les progrès en vue de la réalisation des objectifs de Lisbonne et de Stockholm en matière d'emploi sont trop lents

Après plusieurs années de création d'emplois soutenue, le ralentissement a commencé à faire sentir plus durement ses effets sur l'emploi. Après avoir fléchi en 2002, la création d'emplois dans l'UE a marqué le pas en 2003 et l'emploi s'est légèrement contracté dans la zone euro. Sous l'effet de licenciements plus massifs des entreprises, le chômage a augmenté plus rapidement. Le taux de chômage (corrigé des variations saisonnières) s'est accru, passant de 7,3 % au début de l'année 2001 à 8,0 % en octobre 2003. Les écarts entre États membres sont considérables, puisque le taux de chômage reste inférieur à 5 % au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Autriche et en Irlande, alors qu'il dépasse les 9 % en Espagne, en Allemagne et en France.

Le taux d'emploi total s'élevait à 64,3 % dans l'UE en 2002 (s'échelonnant de 55,5 % en Italie à 75,9 % au Danemark). Le graphique 6 illustre les points de départ en 1999 et les évolutions dans les différents États membres. Du fait d'un certain rattrapage au cours des trois dernières années, l'écart entre le taux d'emploi le plus élevé et le plus faible s'est réduit, passant de 23,3 à 20,4 points de pourcentage.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le taux d'emploi des travailleurs âgés n'était que de 40,1 % en 2002, ce qui est encore très loin de l'objectif fixé pour 2010 (d'un taux d'emploi moyen de 50 % dans l'UE). Les écarts entre États membres sont particulièrement marqués, puisque seuls 26,7 % des personnes âgées de 55 à 64 ans travaillent en Belgique, alors que ce chiffre est de 68,0 % en Suède (voir graphique 7). En outre, les États membres où les niveaux de départ sont les plus faibles sont ceux qui ont le moins progressé dans ce domaine ces dernières années. Il est important de ne pas reproduire les erreurs du passé, c'est-à-dire qu'il convient d'éviter de recourir à la préretraite pour faciliter la restructuration des entreprises.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les femmes ont particulièrement profité de la croissance de l'emploi ces dernières années, leur taux d'emploi ayant atteint 55,6 % en 2002 (voir graphique 8). Même si le taux d'emploi des femmes continuera à augmenter grâce aux effets de cohorte - la propension au travail étant plus élevée parmi les jeunes générations de femmes - des obstacles spécifiques à la participation des femmes au marché du travail (tels que l'insuffisance des services de garde d'enfants et des possibilités de travail à temps partiel) demeurent un frein important dans certains États membres.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le rapport Kok préconise des réformes d'envergure

Compte tenu de l'absence de croissance de l'emploi en 2003 et de l'accélération modérée de cette croissance prévue pour 2004 et 2005, l'UE ne parviendra vraisemblablement pas à atteindre l'objectif intermédiaire d'un taux d'emploi de 67 % d'ici à la fin de 2005, ni à réaliser les objectifs fixés pour 2010. Le ralentissement conjoncturel ne doit pas être rendu responsable de cette situation. Les problèmes sont d'ordre structurel et il est urgent de mettre rapidement en oeuvre de vastes réformes du marché du travail pour pouvoir espérer s'approcher des objectifs dans ce domaine.

Ces facteurs ont également été mis en lumière dans le récent rapport de la task-force européenne sur l'emploi, présidée par l'ancien Premier ministre néerlandais M. Wim Kok, qui a été publié en novembre 2003. Ce rapport apporte une contribution précieuse au débat sur la façon dont l'UE peut progresser de nouveau vers la réalisation des objectifs de Lisbonne en matière d'emploi. Les recommandations pratiques qu'il contient sont vastes et soulignent la nécessité de disposer d'un ensemble cohérent de mesures. Le rapport a mis en exergue quatre exigences essentielles pour stimuler l'emploi et la productivité, à savoir renforcer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, intégrer un plus grand nombre de personnes dans le marché du travail, investir davantage et de manière plus efficace dans le capital humain et veiller à la mise en oeuvre effective des réformes grâce à une meilleure gouvernance. Ces recommandations sont globalement conformes aux GOPE 2003-05. Ainsi, le rapport de la task-force souligne la nécessité de simplifier la réglementation applicable aux entreprises et de permettre aux salariés et aux employeurs de choisir parmi plusieurs relations contractuelles. Il reconnaît le rôle que les agences de travail temporaire peuvent jouer pour renforcer la capacité d'adaptation du marché du travail, tout en fournissant aux salariés un cadre bien défini. La task-force européenne sur l'emploi préconise de réexaminer la notion de sécurité pour les salariés, en tenant compte du cadre contractuel et d'une protection appropriée en cas de perte d'emploi par des formes plus dynamiques de protection sociale, une «assurance d'emploi à emploi» et des mesures actives. Elle appelle en outre à imprimer un nouvel élan aux réformes des systèmes de prélèvements et de prestations. Elle convient que les prestations liées à l'exercice d'un emploi peuvent jouer un rôle majeur dans la réduction des trappes à chômage, mais qu'elles doivent être conçues avec soin afin d'éviter les trappes à pauvreté ou des coûts globaux excessifs. La task-force encourage la refonte des prestations, sous condition de ressources, ainsi que l'individualisation de l'impôt sur le revenu afin de supprimer les mesures dissuasives inhérentes. Enfin, elle reconnaît qu'il est important que la différenciation des salaires reflète la productivité et la situation sectorielle et régionale du marché du travail.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

4. de renforcer l'effet incitatif conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations et d'abaisser les taux marginaux d'imposition trop élevés;

5. de veiller à ce que les mécanismes de négociation salariale assurent l'adéquation entre salaires et productivité;

6. de promouvoir une organisation du travail plus souple et novatrice et de revoir la législation du marché du travail;

7. de promouvoir la mobilité de la main-d'oeuvre;

8. de s'assurer de l'efficacité des politiques actives du marché du travail.

Dans l'ensemble, le rythme des réformes du marché du travail s'est accéléré, mais il doit encore s'intensifier

En règle générale, le rythme des réformes du marché du travail s'est légèrement accéléré en 2003. Plusieurs États membres ont adopté des réformes d'envergure. Néanmoins, ces réformes, qui sont encore en voie d'adoption et/ou de mise en oeuvre dans plusieurs États membres, n'ont pas encore fait sentir leurs effets.

Les réformes des systèmes de prélèvements et de prestations contribuent à améliorer les incitations, mais elles demeurent parcellaires et trop axées sur les prélèvements

L'amélioration des incitations au travail demeure un défi majeur dans la plupart des États membres. En effet, tous les États membres, exception faite de l'Espagne, de l'Irlande et du Portugal, ont été invités à s'attaquer aux incitations à l'inactivité induites par l'effet conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations.

D'une manière générale, les mesures mises en oeuvre et annoncées en 2003 restent axées sur les prélèvements, introduisant ou augmentant les crédits d'impôt liés au travail (Belgique, France, Irlande et Pays-Bas) et réduisant les taux marginaux d'imposition à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires (Allemagne, France et Italie notamment). D'autres États membres, tels que la Belgique, l'Autriche, le Danemark et la Finlande, envisagent de prendre d'autres mesures dans ce sens dans les années à venir. Néanmoins, même si la focalisation des mesures sur les prélèvements est compréhensible d'un point de vue politique, elle s'avère problématique compte tenu de la situation difficile des finances publiques dans plusieurs États membres, ce qui limite encore la marge de manoeuvre.

Peu de mesures ont été prises (ou annoncées) pour réformer les systèmes de prestations, qui contribuent le plus aux trappes à chômage/inactivité. Les critères d'éligibilité, la durée des prestations, l'application effective des exigences en matière de recherche d'emploi et de disponibilité pour le travail n'ont guère été modifiés. Néanmoins, l'Allemagne, qui envisage de prendre des mesures importantes dans ce sens, entend réformer son système de prestations de chômage dans les mois à venir. À la suite d'un examen de leur assurance-chômage en 2003, les Pays-Bas ont prévu des conditions d'éligibilité beaucoup plus strictes. Le Danemark a lui aussi pris certaines mesures. Même si les États membres développent de plus en plus des mesures d'activation liées à l'octroi de prestations sociales, il reste encore beaucoup à faire pour renforcer les interactions entre les programmes passifs et actifs du marché du travail.

L'offre de services de garde d'enfants ne s'est que légèrement améliorée, même si la plupart des États membres reconnaissent qu'il s'agit là d'une priorité. Les États membres doivent redoubler d'efforts pour proposer des services de garde d'enfants adéquats et abordables, conformément aux objectifs de Barcelone concernant l'étendue des structures d'accueil des enfants.

Peu de mesures concrètes ont été proposées jusqu'à présent pour promouvoir la différenciation des salaires

Les disparités en matière de chômage demeurent importantes entre les régions et les niveaux de qualifications. Sept États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Italie, Portugal et Finlande) ont été spécifiquement invités à promouvoir une différenciation plus forte des salaires, pour refléter les ratios de productivité et la situation locale des marchés du travail. Bien que certains États membres aient commencé à se pencher sur cette question, rares sont ceux qui ont proposé à ce jour des mesures concrètes pour promouvoir la différenciation des salaires.

En 2003, les initiatives concrètes en sont restées aux premiers stades de la discussion ou étaient parcellaires. Le Royaume-Uni examine actuellement la possibilité d'introduire une différenciation des salaires dans les conventions collectives du secteur public. En Allemagne, les employeurs publics tentent de réduire les coûts de personnel, par exemple en négociant des réductions du temps de travail sans paiements compensatoires pour les services en sureffectif ou en supprimant des avantages pour les salariés et les fonctionnaires. Un assouplissement du «principe de faveur» est à l'étude en Allemagne et en France, où les conventions de niveau inférieur doivent obligatoirement être plus favorables que les conventions sectorielles. La tendance informelle vers davantage de flexibilité au niveau des entreprises se poursuit, dans le respect du rôle des partenaires sociaux déterminé par les pratiques nationales.

L'organisation du travail devient plus souple dans la plupart des États membres, mais rares sont les initiatives récentes qui s'intéressent à la législation de protection de l'emploi

Une croissance nette rapide de l'emploi et une rotation élevée de la main-d'oeuvre seront nécessaires pour progresser vers le plein emploi. Cet objectif doit être étayé par un cadre réglementaire et une organisation du travail souples. Une législation excessivement rigide du marché du travail décourage l'embauche et freine le processus d'ajustement. Des recommandations spécifiques ont été adressées à l'Allemagne, à la Grèce, à l'Espagne et à l'Italie à cet effet. La flexibilité a été accrue dans la plupart des États membres, notamment par une extension des possibilités d'horaire flexible pour permettre de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. La sécurité a également été renforcée, en particulier les aspects de santé et de sécurité dans l'organisation du travail. Néanmoins, les mesures prises dans le domaine de la législation relative à la de protection de l'emploi ainsi que celles visant à rendre les contrats non standards

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plus intéressants pour les employés restent insuffisantes.

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La question de la souplesse de l'organisation du travail a essentiellement été abordée dans le cadre des dialogues sociaux au niveau national. En 2003, des accords ont été conclus sur la flexibilité du temps de travail (Danemark, Pays-Bas et Suède) et la modernisation de l'organisation du travail dans le secteur public (Espagne). La France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal envisagent de revoir leur législation. Le Royaume-Uni a pour sa part introduit des mesures pour améliorer la qualité de la législation future, tandis que la France a adopté des dispositions législatives pour assouplir la semaine des 35 heures. Plusieurs États membres (notamment l'Irlande et les Pays-Bas) réfléchissent également à la manière d'adapter les méthodes de travail aux évolutions futures, telle que la façon d'exploiter au mieux les possibilités du travail électronique. De nombreux pays (tels que l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) ont pris des mesures permettant de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle en augmentant les droits au congé parental et/ou de soins.

Seuls quelques pays se sont intéressés aux contrats de travail et à la législation de protection de l'emploi en 2003. Au Portugal, le nouveau code du travail prévoit une augmentation de la durée des contrats à durée déterminée, une plus grande souplesse des horaires, des dispositifs destinés à contrôler l'absentéisme non justifié ainsi que des mesures visant à promouvoir la mobilité professionnelle. Le Portugal et l'Espagne ont poursuivi leurs efforts pour réduire la part élevée des contrats à durée déterminée. En Italie, un décret sur la réforme du marché du travail vient d'entrer en vigueur, qui prévoit de nouvelles formes de contrats «flexibles», mais n'aborde pas la question de la législation de protection de l'emploi. Enfin, l'Allemagne a présenté des propositions en vue d'assouplir les critères sociaux utilisés pour déterminer les salariés les premiers visés en cas de licenciements ainsi que de rendre la législation de protection de l'emploi moins restrictive pour les petites entreprises.

Si certains États membres encouragent la mobilité géographique, la plupart s'appliquent à promouvoir la mobilité professionnelle

Les disparités régionales, qui s'accompagnent souvent de chômage et de déficits de qualifications, continuent à mettre en relief la nécessité de promouvoir la mobilité géographique et professionnelle. Une recommandation visant à éliminer les obstacles à la mobilité géographique a été adressée à l'Espagne.

Certains États membres ont pris des mesures pour encourager la mobilité géographique. La diffusion d'informations sur les vacances d'emplois s'améliore grâce à la coopération entre les États membres et l'utilisation des technologies de l'information. Certains États membres ont modifié leurs systèmes de prélèvements et de prestations en 2003 afin de renforcer les incitations à la mobilité (Allemagne, Grèce, Espagne, France et Suède). La Belgique et l'Espagne se sont attaquées aux rigidités du marché du logement.

La plupart des États membres ont continué à promouvoir la formation tout au long de la vie afin d'encourager la mobilité professionnelle. Certains ont récemment adopté ou prévoient d'adopter des mesures visant à faciliter la reconnaissance des qualifications informelles. Le Danemark a introduit de nouvelles mesures de formation pour remédier aux pénuries prévues de main-d'oeuvre qualifiée. La Belgique a quant à elle redoublé d'efforts pour surmonter les obstacles linguistiques.

Les approches individualisées se généralisent, mais la refonte des politiques actives du marché du travail à la suite d'évaluations reste exceptionnelle

Les politiques actives du marché de l'emploi sont un instrument important pour rétablir l'emploi et prévenir le chômage de longue durée. Néanmoins, elles doivent privilégier «la bonne mesure au bon moment en faveur de la bonne personne». L'Allemagne a été spécifiquement invitée à accroître l'efficacité de ses politiques actives du marché de l'emploi. Si les approches individualisées se généralisent, des évaluations ne sont pas systématiquement réalisées ou ne sont pas utilisées pour analyser les programmes de façon critique et les remodeler.

Malgré la prise de conscience croissante du manque d'efficacité des politiques actives du marché du travail mis en lumière par des évaluations rigoureuses, seuls quelques États membres ont adapté ces politiques en 2003 ou annoncé leur intention de le faire. Ainsi, le Danemark a renoncé à l'ancien objectif ambitieux d'activation afin de se consacrer davantage aux activités de placement et prévoit également de rationaliser les outils dont dispose le service de l'emploi. La Suède envisage pour sa part de simplifier la structure des programmes. L'Irlande abandonne progressivement les programmes d'emploi au profit de mesures axées sur l'employabilité, tandis qu'aux Pays-Bas, des «agences de réintégration» sont rémunérées en fonction des résultats obtenus.

Des progrès plus nets sont à signaler en ce qui concerne le ciblage des mesures sur les personnes les plus difficiles à placer. L'identification précoce des besoins des demandeurs d'emploi et, si nécessaire, une offre sur mesure d'un programme actif sont actuellement mises en place ou figurent à l'ordre du jour dans une majorité d'États membres. Dans ce contexte, les activités de placement jouent un rôle accru. Les chômeurs disposant de bonnes perspectives d'emploi sont de plus en plus acheminés vers des dispositifs en libre-service. En Allemagne, le gouvernement a proposé de simplifier la gestion des prestations, ce qui dégagera des ressources supplémentaires pour les activités de placement. Cette mesure devrait également se traduire par une efficience accrue, par exemple en n'encourageant plus les municipalités à proposer une mesure active dans le seul but de permettre à un participant de percevoir de nouveau les indemnités de chômage. La plupart des États membres prévoient d'améliorer la coopération entre les différents acteurs impliqués dans les activités de placement, la formation et la gestion des prestations, dans certains cas en réunissant les différents prestataires dans un «guichet unique».

2.2.2 Les réformes économiques ne se retrouvent pas dans les chiffres de la croissance de la productivité

Les efforts de réforme économique préconisés par les GOPE 2003-05 visent à renforcer le potentiel de croissance à long terme de l'économie de l'UE. Cette question doit être examinée en tenant compte de l'évolution divergente de l'emploi et de la croissance de la productivité dans l'UE ces dernières années. Par rapport à la première moitié des années 90, la période 1996-2002 s'est caractérisée par une augmentation significative de la contribution de la main-d'oeuvre à la croissance du PIB dans l'UE, qui a toutefois été en partie compensée par une réduction de la contribution de la productivité du travail. En comparaison, les États-Unis sont parvenus à conjuguer d'excellents résultats en matière d'emploi à une accélération de la croissance de la productivité du travail, aboutissant à une croissance du PIB supérieure de plus d'un point à celle de l'UE au cours de la période 1996-2003.

L'écart de productivité du travail s'est creusé entre l'UE et les États-Unis...

Le taux de croissance de la productivité du travail par personne occupée dans l'UE s'est ralenti, passant de 1,9 % durant la première moitié des années 90 à 1,3 % dans la deuxième moitié. Depuis lors, la croissance annuelle de la productivité du travail a fluctué entre 0,5 % et 1 %, reflétant initialement une résistance accrue du marché du travail au ralentissement économique, avec une croissance continue (bien que modeste) de l'emploi. L'expérience de l'UE est très différente de celle des États-Unis, où les taux de croissance de la productivité du travail ont regagné des niveaux de 2 % ou plus. Par conséquent, l'écart de productivité avec les États-Unis s'est creusé, la productivité par heure travaillée dans l'UE étant inférieure de 12 % à celle observée aux États-Unis. Cet écart de productivité est désormais responsable de 40 % de la différence entre le PIB par habitant de l'UE et celui des États-Unis (le PIB européen par habitant s'élevait à 72 % du niveau des États-Unis en 2003) (voir graphique 9).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

... mais la moyenne de l'UE masque des différences considérables entre les États membres

Les différences sont notables en ce qui concerne les niveaux et les taux de croissance de la productivité horaire entre les États membres (voir graphique 10). Partant d'un niveau satisfaisant, la productivité horaire du travail a continué à croître relativement rapidement au Danemark, en Irlande et en France. En France, ce résultat peut être associé à l'introduction de la semaine de travail de 35 heures, étant donné que la croissance de la productivité du travail par personne occupée était inférieure à la moyenne de l'UE. Les niveaux de productivité en Grèce et au Royaume-Uni ont continué à rattraper la moyenne de l'UE. En Espagne et au Portugal, en revanche, la productivité a encore régressé. Les niveaux relatifs de productivité ont également diminué en Italie et dans les pays du Benelux.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La dégradation de la croissance de la productivité du travail dans l'UE s'explique à parts égales par le recul de l'investissement et la lenteur des progrès technologiques...

Le défi qui se pose en matière de productivité est clair, puisque l'UE a perdu sa supériorité de longue date en termes de croissance de la productivité du travail depuis la moitié des années 90. La moitié de cette baisse peut être attribuée à une réduction de la contribution du renforcement de l'intensité capitalistique, l'autre moitié provenant d'une détérioration de la productivité totale des facteurs. Si l'investissement dans les TIC a joué un rôle positif, il a néanmoins deux fois moins contribué à la croissance de la productivité du travail qu'aux États-Unis. Cette situation s'explique essentiellement par une utilisation moindre et une diffusion plus lente de ces technologies dans certains secteurs des services, notamment les services financiers et la distribution. Ces facteurs illustrent la nécessité de renforcer le dynamisme et l'investissement des entreprises, en particulier dans les TIC. Cet objectif ne peut être atteint que grâce à des réformes visant à améliorer l'environnement réglementaire, à promouvoir l'intégration et l'efficacité des marchés, à favoriser la diffusion des TIC et à encourager l'investissement dans le capital humain et la R&D.

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... et les récents développements concernant l'investissement des entreprises et les dépenses en matière de TI, de R&D et d'éducation ne sont pas très encourageants

En raison des effets du cycle conjoncturel, l'investissement des entreprises en pourcentage du PIB a diminué dans l'UE, passant de 18,3 % en 2000 à 17,2 % en 2002 (voir tableau 3). Ceci a entraîné une réduction de la formation brute de capital fixe totale (de 20,6 % en 2000 à 19,1 % en 2003), malgré la relative stabilité de l'investissement public (à 2,2-2,4 % du PIB) ces dernières années. Les ratios de dépenses dans les TI, la R&D et l'éducation n'ont guère évolué. Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), l'investissement des entreprises devrait redémarrer en 2004 et 2005, pour autant qu'un cadre général encourageant les entreprises à investir et à se développer soit en place. Les efforts récemment consentis en vue d'alléger la charge réglementaire qui pèse sur les entreprises devraient être utiles à cet égard. Les dépenses en TI devraient profiter également de la réforme réglementaire. Une analyse transnationale des taux d'investissement [4] montre que les pays où les niveaux de réglementation sont faibles parviennent plus facilement à investir dans les TIC et, partant, à adopter de nouvelles technologies.

[4] Commission européenne (2003), «Facteurs de croissance de la productivité: une perspective économique globale et sectorielle», deuxième chapitre du Bilan 2003 de l'économie de l'UE.

Malgré ses nombreux succès, le marché intérieur ne fonctionne toujours pas comme il devrait. Après avoir régulièrement progressé tout au long des années 90, certains indicateurs clés de l'intégration du marché intérieur pointent désormais dans la mauvaise direction. La croissance des échanges commerciaux entre les États membres de l'UE ne progressent presque plus, enregistrant une hausse annuelle de moins de 3 % ces trois dernières années, tandis que la dispersion des niveaux de prix entre les États membres en 2001 était identique à celle observée en 1998 ou 1999.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

9. de renforcer la concurrence sur les marchés de produits et de services;

10. d'accélérer l'intégration des marchés de capitaux de l'UE, d'assurer une application cohérente des règles de l'UE et de supprimer les obstacles à une organisation efficace des systèmes de compensation et de règlement;

11. de créer un environnement favorable à l'esprit d'entreprise ainsi qu'à la création et au développement des PME;

12. d'arrêter et de mettre en oeuvre des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise et d'améliorer encore les arrangements existant aux niveaux national et communautaire en vue d'assurer l'efficacité de la co-opération dans la surveillance financière transsectorielle et transfrontalière et dans la gestion des crises financières;

13. de prendre des mesures actives pour promouvoir l'investissement dans la connaissance, les nouvelles technologies et l'innovation en vue de se rapprocher de l'objectif d'un investissement total dans la R&D de 3 % du PIB;

14. de renforcer la contribution du secteur public à la croissance.

Les progrès réalisés dans le renforcement de la concurrence sur les marchés de produits et de services sont inégaux...

Un environnement réglementaire propice à l'investissement est essentiel pour rendre l'économie de l'UE plus compétitive et dynamique. Il est primordial de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et de mener une politique de concurrence efficace. Depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne, plus de 25 mesures législatives ont été adoptées pour étendre les réformes dans ces secteurs (y compris l'ensemble de mesures visant à limiter la concurrence fiscale dommageable), mais une série de propositions (dont des directives sur les qualifications professionnelles et les droits de propriété intellectuelle) demeurent en suspens devant le Conseil et le Parlement européen. La Commission a publié de nouvelles propositions de directives pour éliminer les autres obstacles au marché intérieur relevés dans les régimes fiscaux applicables aux entreprises associées situées dans différents États membres, pour simplifier et rationaliser davantage la TVA, ainsi que pour mettre à jour les orientations et les règles de financement concernant les réseaux transeuropéens. Elle a également adopté une proposition visant à mettre en place un cadre juridique pour la fourniture de services transfrontières entre les États membres.

... en raison notamment de la non-mise en oeuvre des mesures convenues

Le taux moyen de transposition des directives du marché intérieur par les États membres a reculé, passant de 97,9 % en 2002 à 97,7 % en novembre 2003, s'éloignant encore un peu plus de l'objectif d'un taux de transposition de 98,5 % (qui aurait déjà dû être atteint). Seuls cinq États membres (le Danemark, l'Espagne, l'Irlande, la Finlande et le Royaume-Uni) ont atteint l'objectif convenu, tandis que dans cinq autres (la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, la France et le Luxembourg), le taux de transposition est tombé en dessous de 97 %. En outre, le nombre de procédures d'infraction relatives à la non-conformité ou à l'application incorrecte de la législation du marché intérieur n'a que légèrement diminué. La France et l'Italie affichent des résultats particulièrement médiocres à cet égard. Enfin, le volume des marchés publics transfrontières reste très faible, même si la part des appels d'offres publiés au Journal officiel est en hausse. L'Allemagne reste à la traîne par rapport aux autres États membres. Néanmoins, la législation relative aux marchés publics semble avoir un effet positif sur les opérations transfrontières [5].

[5] Document de travail des services de la Commission européenne, DG Marché intérieur (à paraître): rapport sur le fonctionnement des marchés publics dans l'UE: effets positifs de l'application des directives de l'UE et défis pour l'avenir. Près de la moitié des entreprises ayant soumissionné un marché public l'ont fait par delà les frontières, le plus souvent via des filiales situées dans l'État membre où l'appel d'offres a été publié. En outre, les chances de remporter le marché étaient identiques pour les entreprises nationales et étrangères (30 % et 35 % respectivement).

Des mesures ont été prises pour améliorer l'efficacité des politiques de concurrence. Au niveau communautaire, l'initiative la plus importante a été l'adoption par le Conseil du nouveau règlement sur la mise en oeuvre des règles antitrust. Ce règlement rationalisera les procédures, améliorera la coordination entre les autorités de concurrence et renforcera les pouvoirs d'enquête de la Commission. Certains États membres (dont la Belgique, l'Autriche et le Royaume-Uni) ont pris des mesures visant à renforcer l'indépendance et les compétences effectives de leurs autorités de concurrence ou de régulation. Le niveau des aides d'État sectorielles et ad hoc dans l'UE semble s'être stabilisé à environ 0,7 % du PIB.

La libéralisation des industries de réseau se poursuit, mais ne garantit pas nécessairement une concurrence efficace. Même sur les marchés libéralisés, la part de marché de l'opérateur historique demeure souvent très élevée. Dans le domaine de la téléphonie fixe, par exemple, la part de marché de l'opérateur historique était de 81 % pour les appels locaux, de 70 % pour les appels longue distance et de 62 % pour les appels internationaux en 2002. Dans ce dernier segment de marché, les parts de marché des opérateurs historiques étaient relativement élevées en Grèce, au Luxembourg et au Portugal. Néanmoins, les prix des appels longue distance et internationaux continuent à baisser lentement. Le nouveau cadre réglementaire applicable aux communications électroniques, qui est entré en vigueur à l'échelle de l'UE en juillet 2003, vise à renforcer la concurrence et à améliorer la sécurité juridique.

Contrairement à ceux des télécommunications, les prix de l'électricité et du gaz n'affichent pas de tendance manifeste à la baisse. Les prix de l'électricité ont globalement augmenté en 2003 en raison de la faiblesse des précipitations qui a réduit la production hydroélectrique et des conditions météorologiques extrêmes. Toutefois, même dans ces circonstances, les prix ne sont pas plus élevés qu'avant la libéralisation en termes nominaux et ont considérablement baissé en termes réels. Il n'empêche que la part de marché du plus grand producteur d'électricité était toujours de 90 % ou plus en 2001 en Belgique, en Grèce, en France et en Irlande. Les prix du gaz ont en moyenne diminué de 10 % par rapport à janvier 2001. Le Conseil a adopté en 2003 une série de mesures législatives, qui devraient contribuer à achever l'ouverture du marché dans ces secteurs. Le Conseil européen de Barcelone a fixé en mars 2002 l'objectif d'atteindre d'ici à 2005 une capacité d'interconnexion électrique de 10 % pour chaque État membre par rapport à la capacité de production installée à l'échelle nationale. La réalisation de cet objectif ne progresse que lentement, car les extensions de capacité n'ont été que minimes ces dernières années.

La libéralisation du transport ferroviaire a progressé au niveau communautaire. Le Conseil «Transport» est parvenu à un accord en mars sur le «deuxième paquet ferroviaire», qui ouvrira à la concurrence le marché du transport international de marchandises d'ici à janvier 2006 et le marché du cabotage d'ici à janvier 2008. La poursuite de l'ouverture du marché du transport international de passagers fait toujours l'objet d'un débat entre le Parlement et le Conseil.

À l'approche de l'échéance, la mise en oeuvre du PACI est presque achevée...

Des progrès considérables sont à signaler à l'approche de l'échéance fixée à 2003 pour la mise en oeuvre du plan d'action concernant le capital-investissement (PACI). La plupart des mesures du PACI ont été exécutées. Les États membres ont également pris des mesures pour créer un environnement - en termes administratifs/juridiques, réglementaires et fiscaux - propice au développement du secteur du capital-investissement.

Plusieurs États membres ont entrepris des réformes facilitant l'investissement institutionnel en capital-risque. Ces réformes comprennent: i) la création d'une nouvelle catégorie d'organismes de placement collectif fermé axés sur l'investissement dans les PME non cotées (Belgique et Luxembourg), ii) l'aide à l'établissement ou au fonctionnement de sociétés de capital-risque (Espagne et Portugal) et iii) l'assouplissement des limites quantitatives imposées aux investissements des fonds de pension et des compagnies d'assurance (Danemark et Portugal). Certains autres types de distorsions ont été supprimés (par exemple, les exigences minimales de couverture par les fonds propres au Royaume-Uni), tandis que d'autres peuvent encore faire obstacle à l'investissement institutionnel en capital-risque (par exemple, exigences en matière de liquidités en Belgique, en Grèce et en Autriche).

Certains États membres (tels que la Belgique, la Finlande et le Royaume-Uni) adaptent actuellement leurs règles d'insolvabilité et de faillite en vue de réduire les obstacles à la prise de risque entrepreneuriale, avec des résultats variables. D'autres semblent éprouver des difficultés à parachever effectivement les réformes en cours (Danemark, Italie et Pays-Bas). La plupart des États membres améliorent encore leurs cadres fiscaux pour le capital-investissement, soit en réduisant les taux d'impôt sur les sociétés (par exemple Belgique et Allemagne), en réduisant les coûts de mise en conformité avec la TVA pour les PME (Royaume-Uni), ou en prévoyant des allégements fiscaux pour les investissements en capital-risque (Allemagne, Espagne, France, Italie, Portugal, Suède et Royaume-Uni). Néanmoins, d'autres progrès s'avèrent nécessaires, notamment en ce qui concerne la réduction des différences souvent substantielles entre les cadres fiscaux nationaux auxquels sont confrontés les opérateurs paneuropéens.

... tandis que le PASF progresse de manière satisfaisante...

La phase législative du plan d'action pour les services financiers (PASF) arrive à son terme, puisque 36 des 42 mesures originales ont été définitivement arrêtées. Les travaux se poursuivent sur les quelques propositions restantes. Le Conseil et le Parlement sont parvenus à un accord sur l'énoncé d'une nouvelle directive relative aux acquisitions. Après l'accord du Conseil sur la directive concernant les services d'investissement, un consensus doit désormais être trouvé avec le Parlement européen sur une poignée de questions de fonds. La directive relative à la transparence a fait l'objet d'un accord politique au sein du Conseil. Le Parlement travaille actuellement sur le texte du Conseil afin de faire en sorte qu'il soit définitivement adopté au cours du premier semestre 2004. Pour trois mesures du PASF, il faut attendre la reformation du Parlement pour pouvoir achever le processus législatif. Parmi ces mesures figurent la nouvelle proposition de directive sur l'adéquation des fonds propres, qui est liée à la finalisation de l'accord de Bâle II, désormais prévue pour la mi-2004.

Parallèlement à l'achèvement du PASF, la Commission entamera les travaux relatifs aux initiatives prévues dans sa communication sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise (dont une proposition visant à moderniser la législation de l'UE sur le contrôle légal des comptes). Elle poursuivra par ailleurs ses travaux sur la législation prudentielle liée à la réassurance et à la solvabilité des entreprises d'assurance.

Le PASF a été complété par la conclusion d'accords structurés permettant aux autorités nationales de régulation et de surveillance de participer à la formulation et à la mise en oeuvre cohérente de la législation financière de l'UE (approche «Lamfalussy»). Cette approche a été éprouvée avec succès dans le secteur des valeurs mobilières. La Commission a récemment proposé d'étendre cette approche aux secteurs bancaire, de l'assurance et des OPCVM. Une transparence accrue et une plus grande dimension collective de la surveillance sont essentielles pour pouvoir appliquer plus efficacement et de manière plus cohérente la législation financière dans un marché communautaire élargi.

Étant donné que la phase législative du PASF touche à sa fin, la Commission a lancé une évaluation étendue de l'état d'intégration des marchés financiers de l'UE. Cet exercice n'est pas le prélude à un nouveau programme législatif global, mais vise à recenser les points forts et les points faibles du cadre législatif de l'UE en évolution et à tirer les enseignements de l'expérience acquise dans le cadre du PASF. Dans un premier temps, quatre groupes d'experts dans les domaines de la banque, des marchés des valeurs mobilières, de l'assurance et de la gestion de patrimoine évalueront dans quelle mesure le cadre législatif de l'UE permet aux établissements financiers d'opérer sur une base paneuropéenne. Les conclusions de ces groupes seront présentées au public et feront l'objet d'un débat public de haut niveau avant d'être synthétisées à la fin de 2004.

Par ailleurs, un sous-groupe du Comité des services financiers nouvellement créé a été chargé de préparer une synthèse des priorités restantes en matière d'intégration financière identifiées par les États membres. Ils rendront compte de leurs travaux aux ministres européens des finances à la mi-2004.

... et que l'intégration des systèmes transfrontières de compensation et de règlement doit se poursuivre

La Commission est également désireuse de faire avancer le débat sur l'intérêt / la nécessité d'une action collective à l'échelle de l'UE dans les domaines des opérations de compensation et de règlement, mais aussi des transferts en espèces et des systèmes de paiement (elle a récemment lancé une communication de consultation sur les payements transfrontaliers pour laquelle l'échéance a été fixée à la fin du mois de janvier 2004). L'intégration des systèmes de compensation et de règlement est devenue une priorité claire, tant au niveau de l'UE qu'au niveau national. À titre de suivi du deuxième rapport élaboré en avril 2003 par le groupe Giovannini d'experts dans le domaine des marchés financiers, la Commission présentera prochainement une communication définissant une stratégie destinée à supprimer les obstacles à un système intégré de compensation et de règlement dans l'UE.

La restructuration et la consolidation de l'infrastructure communautaire de compensation et de règlement se sont également poursuivies en 2003 au niveau national (Allemagne, Grèce et Italie). Le processus de consolidation et de restructuration des marchés boursiers de l'UE s'est quant à lui accéléré. Un marché nordique-balte intégré de négociation, de compensation et de règlement des valeurs mobilières a été créé par la fusion des bourses de Stockholm et d'Helsinki, la nouvelle entité maintenant une coopération stratégique avec les bourses de Copenhague, d'Oslo et d'Islande dans le cadre de NOREX. Le MTS italien a continué à se développer sur la scène internationale, fournissant une infrastructure largement acceptée pour les négociations d'obligations. En 2003, Euronext (qui se compose des marchés boursiers belge, français, néerlandais et portugais ainsi que du marché des dérivés Liffe basé au Royaume-Uni) s'est étendu via un accord avec la bourse des valeurs de Varsovie.

Malgré les progrès récemment accomplis, certaines déficiences continuent à grever l'environnement des entreprises dans l'UE

La charge administrative est encore perçue de façon plutôt négative par les entreprises dans de nombreux États membres, notamment en Belgique, en Allemagne, en France et aux Pays-Bas [6]. En outre, le pourcentage de personnes âgées de 18 à 64 ans qui exercent une activité entrepreneuriale reste inférieur à celui des États-Unis. Selon cette mesure, l'activité entrepreneuriale est particulièrement faible en Belgique et en France, tandis que le taux de création d'entreprise est relativement bas en Belgique, en Finlande et en Suède (voir graphique 11).

[6] Commission européenne (2003): enquête reprise dans le tableau de bord de la politique des entreprises 2003 (Réseau européen

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pour la recherche sur les PME).

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De nombreux facteurs peuvent être à l'origine des différences entre les pays dans le domaine de l'esprit d'entreprise. Un des facteurs fréquemment cités est la facilité d'accès au financement. Les indicateurs de l'accès au financement les plus couramment utilisés - participation au capital, capital-risque et introduction en bourse - tendent à être fortement influencés par le cycle conjoncturel. Le capital-risque, notamment, a grandement pâti du ralentissement de la croissance économique. En dépit des diverses mesures prises pour encourager l'investissement en capital-risque (voir la section consacrée au PACI), les niveaux d'investissements en capital-risque de départ en 2002 étaient inférieurs de moitié ou moins à ceux observés en 2000 dans de nombreux États membres. La Grèce, la Finlande et la Suède faisaient figure d'exception. En outre, les investisseurs privilégient désormais les investissements plus mûrs au détriment des investissements d'amorçage.

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Néanmoins, de nombreuses autres conditions générales se sont progressivement améliorées (délai et frais de création d'une société, pénétration de l'Internet, administration en ligne, régime d'impôt sur les sociétés, etc.), et les progrès dans l'application des recommandations de la charte européenne pour les petites entreprises sont encourageants. Plusieurs États membres (notamment la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, le Luxembourg et l'Autriche) ont pris ou mis en oeuvre de nouvelles mesures visant à réduire les pesanteurs administratives et à faciliter les créations d'entreprises. En outre, les gouvernements s'attachent de plus en plus à former les entrepreneurs de demain et ont redoublé d'efforts pour développer l'esprit d'entreprise dans l'enseignement. L'Irlande, le Luxembourg, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni notamment disposent de programmes de formation à l'esprit d'entreprise dans les écoles primaires.

L'investissement dans la connaissance et l'innovation est à la traîne, même si...

Un écart substantiel subsiste entre l'UE et les États-Unis en termes de capacité d'innovation, mesurée par la disponibilité de capital-risque, l'intensité de la R&D, le nombre de demandes de brevet et les dépenses en TI (voir graphique 12). Néanmoins, la mise en place de l'Espace européen de la recherche créera un marché intérieur de la recherche, qui devrait contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques de Lisbonne. De plus, les États membres ont unanimement approuvé l'objectif fixé à Barcelone de porter l'investissement dans la R&D à environ 3 % du PIB d'ici à 2010, et une grande majorité d'entre eux a défini des objectifs nationaux. En avril 2003, la Commission a proposé un plan d'action visant à atteindre l'objectif de Barcelone, en tenant compte du fait que les deux tiers de cet investissement supplémentaire sont censés être financés par le secteur privé; l'essentiel de l'écart en matière de R&D et la majeure partie de son accroissement ces dernières années sont en effet dus à la baisse du financement par ce secteur. En Suède et en Finlande toutefois, les dépenses de R&D en pourcentage du PIB sont supérieures à celles enregistrées aux États-Unis et croissent rapidement. La Grèce, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont en revanche enregistré une baisse de leurs dépenses de R&D en pourcentage du PIB ces dernières années. Fait encore plus préoccupant, les entreprises de certains secteurs de haute technologie et à forte intensité de recherche tels que les produits pharmaceutiques ou la biotechnologie réalisent une part croissante de leur recherche en dehors de l'Europe, particulièrement aux États-Unis, afin de tirer profit de conditions réglementaires ou autres plus favorables. Les décisions toujours en suspens sur les droits de propriété intellectuelle, y compris un brevet communautaire juridiquement sûr et abordable, sont un exemple des lacunes constatées.

Tous les États membres ont décidé de participer activement à l'application de la méthode ouverte de coordination, en vue d'étayer la réalisation des objectifs de Barcelone. Diverses mesures ont été prises pour encourager la R&D et l'innovation. Ainsi, la Belgique, le Portugal et le Royaume-Uni ont étendu les crédits d'impôt aux dépenses de R&D et d'innovation, tandis que l'Irlande les a introduits dans son budget 2004; la Belgique, l'Allemagne, l'Irlande et l'Italie ont mis à disposition de nouvelles sources de financement pour la R&D et l'innovation; l'Irlande et les Pays-Bas ont pris des mesures visant à améliorer la coopération entre la recherche et les entreprises; la Grèce soutient des projets issus de recherches universitaires; enfin, le Danemark et les Pays-Bas s'efforcent d'accroître le nombre de diplômés universitaires en sciences et technologies.

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... le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe progressent

L'existence d'écarts importants entre les efforts de recherche des divers États membres de l'UE n'est pas un problème en soi, tant que les résultats des efforts de R&D sont largement diffusés et que la connaissance se traduit en innovation dans toute l'Europe. La diffusion des connaissances est un élément de la capacité d'innovation de l'UE aussi important que l'investissement dans la recherche et le développement. Des études indiquent que 15 % seulement des connaissances sont acquises en dehors de la région d'origine et 9 % seulement en dehors du pays d'origine en Amérique du Nord et en Europe occidentale. Dans son plan d'action intitulé «Investir dans la recherche», la Commission encourage les partenariats public-privé et introduit la notion de plates-formes technologiques européennes, qui sont destinées à promouvoir le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe par l'établissement de liens plus étroits entre la science et l'industrie. En outre, la Commission a l'intention de proposer une directive permettant l'entrée et le séjour des chercheurs de pays tiers qui devrait faciliter la mobilité des chercheurs.

Le déploiement du système de navigation par satellite GALILEO est désormais prévu pour 2006-2007, les opérations devant débuter en 2008. L'entreprise commune Galileo, opérationnelle depuis juin 2003, est devenue un projet global grâce à l'intérêt commercial international. Le plan d'action eEurope a pour sa part grandement contribué à accroître l'accès à l'Internet et l'utilisation du réseau. Le pourcentage de ménages de l'UE disposant d'un accès l'Internet à la maison s'est accru pour atteindre 50 % en 2003. En outre, 84 % des entreprises de plus de neuf salariés étaient connectées à Internet en 2003, soit cinq points de plus que l'année précédente. Par rapport à l'année passée, le taux d'accès à l'Internet à large bande en octobre 2003 a presque doublé pour s'établir à 5,2 % de la population de l'UE, mais reste inférieur au niveau atteint aux États-Unis (8,1 %) en juillet 2003. Les pays de l'UE où les taux d'accès à l'Internet à large bande sont les plus élevés sont le Danemark (11,2 %), la Belgique (11,1 %), les Pays-Bas (10,1 %) et la Suède (9,0 %).

Les règles de gouvernement d'entreprise ont été renforcées au niveau national et communautaire...

Les scandales qui ont occupé le devant de la scène aux États-Unis et en Europe ont sapé la confiance des investisseurs dans l'intégrité des marchés financiers. Ils ont attiré l'attention des responsables politiques sur la nécessité de renforcer les dispositions existantes en matière de gouvernement d'entreprise. La Commission a présenté deux communications sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise en mai 2003. Ces communications fournissent un plan d'action fondé sur une combinaison équilibrée d'initiatives législatives et non législatives, qui associent l'harmonisation de quelques règles essentielles à une coordination plus étroite entre les codes nationaux.

Plusieurs États membres ont pris des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise au niveau national également, en établissant un code de gouvernement d'entreprise volontaire fondé sur l'autoréglementation (Autriche et Royaume-Uni), en introduisant dans le droit des sociétés des mesures visant à améliorer le gouvernement d'entreprise (Grèce, Irlande, Italie et Pays-Bas) ou en renforçant l'indépendance des auditeurs (France).

... de même que les règles de surveillance financière

En septembre 2003, le Conseil Ecofin a passé en revue la mise en oeuvre des règles de surveillance financière et de gestion des crises financières. Il a conclu que de nouveaux progrès avaient été faits dans l'amélioration des dispositions institutionnelles relatives à la surveillance transfrontalière, notamment grâce à de meilleures procédures d'échange d'informations. Un nouvel examen sera effectué en septembre 2004. En attendant, l'extension des dispositions Lamfalussy devrait encourager plus avant la coopération transfrontière dans le domaine de la surveillance financière et de la gestion des crises financières, tout en facilitant la convergence des pratiques de surveillance des États membres.

Au niveau national, plusieurs États membres ont poursuivi la restructuration des structures de surveillance en 2003. En France, les autorités de surveillance des marchés de valeurs mobilières ont finalement été regroupées, les autorités bancaires et d'assurance ont été rationalisées et la loi sur la sécurité financière a été modernisée. Dans d'autres États membres, la réorganisation des autorités nationales de régulation et de surveillance comprenait différentes mesures, telles que l'établissement de nouveaux conseils de surveillance pour les institutions intégrées (Belgique), le transfert du pouvoir de régulation des marchés de capitaux des bourses et du ministère de l'économie et des finances à l'autorité de surveillance - la Commission grecque des marchés de capitaux (Grèce), une législation conférant au gouvernement des pouvoirs d'intervention d'urgence pour réglementer le secteur financier en cas de circonstances exceptionnelles (Finlande), des mesures réglementaires visant à renforcer la surveillance financière du secteur de l'assurance (Portugal), la consolidation de la réglementation financière en une loi intersectorielle uniforme pour les services financiers (Danemark) et l'adaptation de la législation à la nouvelle approche fonctionnelle de la surveillance (Pays-Bas).

Les États membres font des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leurs systèmes d'éducation et de formation

Plusieurs États membres (Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Portugal, Finlande et Suède) ont manifestement fait des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leur système d'éducation et de formation. Ainsi, l'Espagne a adopté une loi fondamentale sur la qualité de l'enseignement, tandis que la Suède a mis en place un nouveau système de formation professionnelle. Si certains États membres s'attachent à promouvoir la formation tout au long de la vie dans l'entreprise, d'autres privilégient l'amélioration des compétences de base et les programmes de la deuxième chance dans le domaine de l'éducation des adultes. Cependant, la qualité médiocre et le manque d'attrait de la formation professionnelle demeurent préoccupants. De plus, une grave pénurie d'enseignants menace et il s'avère nécessaire d'accroître le nombre de scientifiques, de techniciens, d'ingénieurs et de diplômés en gestion d'entreprise. Enfin, le niveau de financement de l'enseignement supérieur par le secteur privé est minime par rapport à celui atteint aux États-Unis. Pour remédier à ces problèmes, la Commission a proposé un train de mesures dans sa communication de novembre 2003 intitulée «Éducation et formation 2010, l'urgence des réformes pour réussir la stratégie de Lisbonne».

Des initiatives ont été prises pour renforcer la contribution du secteur public à la croissance

L'initiative européenne pour la croissance lancée en octobre 2003 et avalisée par le Conseil européen en décembre vise à mobiliser des fonds publics et privés pour financer certains projets d'infrastructure et de R&D présentant une réelle dimension européenne. Le Conseil est parvenu à un accord politique selon lequel le budget de l'UE pourrait financer jusqu'à 20 % des coûts des projets portant sur des infrastructures transfrontières. Malgré le ralentissement économique, les dépenses publiques d'investissement sont restées stables à environ 2,3 % du PIB. Il existe toutefois des différences sensibles entre les États membres, les ratios d'investissement variant de 1 ½ % du PIB (Belgique, Danemark, Allemagne, Autriche et Royaume-Uni) à 3 % ou plus (Grèce, Espagne, France, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Suède). D'une manière générale, les dépenses publiques consacrées à l'éducation en pourcentage du PIB ont légèrement diminué ces dernières années, en partie en raison de facteurs démographiques, tandis que les dépenses publiques consacrées à la R&D sont restées stables à environ 0,7 % du PIB. Les États membres ont pris diverses mesures pour encourager le développement de partenariats entre le secteur public et le secteur privé, l'adoption de nouvelles technologies par l'administration et la concurrence dans les marchés publics, notamment par une utilisation accrue des outils informatiques. En outre, les taux statutaires d'impôt sur les sociétés ont été considérablement réduits dans de nombreux États membres ces deux dernières années. Des mesures ont parallèlement été prises pour élargir l'assiette fiscale, réduisant ainsi les écarts entre les charges fiscales imposées aux sociétés dans les différents États membres.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Une autre façon de renforcer la contribution du secteur public à la croissance est de réorienter les dépenses vers des investissements porteurs de croissance dans le capital physique et humain. L'investissement public, en pourcentage des dépenses publiques totales, devrait augmenter modestement de 0,3 point dans l'UE en 2003. Il devrait augmenter plus sensiblement en Espagne, en Italie [7] et au Royaume-Uni, mais diminuer de 0,6 point ou plus en Irlande [8] et en Finlande. L'augmentation attendue de la part des dépenses publiques de l'UE consacrées à l'investissement est un pas positif vers l'amélioration de la capacité de croissance de l'Union et la garantie d'une utilisation adéquate de l'argent des contribuables, d'autant que les paiements d'intérêts devraient augmenter dans certains États membres du fait de la détérioration des positions budgétaires (en Allemagne et en France par exemple), évinçant ainsi d'autres dépenses.

[7] La hausse des investissements publics en Italie est essentiellement un effet comptable, résultat de la chute des ventes d'actifs publics réels par rapport à l'année précédente.

[8] Malgré la baisse récente, l'investissement public en Irlande représentait encore environ 4 % du PIB en 2003, ce qui est l'un des taux les plus élevés de l'UE.

Les transferts sociaux continueront à représenter la plus grande part des dépenses publiques dans l'UE (voir tableau 4). Néanmoins, les niveaux et les évolutions diffèrent en fonction des États membres (les transferts sont susceptibles d'augmenter de plus d'un point en Belgique, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède, mais diminueront presque d'autant au Royaume-Uni).

Même si des mesures supplémentaires ont été prises, l'application effective des règles et procédures budgétaires pourrait être améliorée au niveau national

En 2003, les États membres ont continué à appliquer les règles et procédures budgétaires nationales en vue d'améliorer l'efficience des dépenses et de garantir un contrôle plus étroit. Néanmoins, comme le montre le rapport de la Commission intitulé «Les finances publiques dans l'UEM - 2003», les règles budgétaires adoptées et mises en oeuvre dans les États membres de l'UE varient considérablement. Tous les pays ont défini des objectifs pour l'année prochaine et les années suivantes dans le cadre de plans budgétaires pluriannuels. Certains États membres visent l'équilibre budgétaire, tandis que d'autres fixent des plafonds de dépenses. Toutefois, les dérapages observés par rapport aux objectifs budgétaires montrent que ces règles ne sont pas pleinement respectées. Les mécanismes de contrôle des dépenses publiques au niveau sous national demeurent une question de fond pour plusieurs États membres.

Plusieurs États membres ont quelque peu amélioré leur processus budgétaire. En Espagne, la loi générale sur la stabilité budgétaire, qui est entrée en vigueur en 2003, dispose que les comptes doivent être équilibrés ou excédentaires en termes nominaux chaque année au niveau de tous les sous-secteurs de l'administration centrale. Au Portugal, la loi sur la stabilité budgétaire, d'application depuis 2003, fixe des limites strictes - bien que provisoires - à respecter par tous les niveaux de l'administration pour ce qui est des besoins nets de financement. L'Autriche a adopté cette année une loi budgétaire, qui prévoit une réduction générale des enveloppes budgétaires des ministères de 5 % par rapport au budget 2002. La Finlande a elle aussi revu ses plafonds de dépenses et introduit un plan budgétaire pluriannuel couvrant la période électorale. Les plafonds de dépenses couvrent ¾ des dépenses budgétaires de l'administration centrale, y compris les budgets supplémentaires. Les postes budgétaires sensibles à la conjoncture et les paiements d'intérêt de la dette publique sont toutefois exclus.

Il n'est pas encore possible d'évaluer pleinement l'efficience du secteur public

La composition des dépenses publiques n'évolue guère d'une année à l'autre. Il faut du temps pour que la consommation publique s'adapte aux nouvelles législations, aux changements démographiques ou à l'évolution des fonctions de protection sociale. C'est pourquoi il est difficile d'évaluer la modification de la composition des dépenses publiques. En outre, le manque de données actuelles et exhaustives ne permet pas d'apprécier de manière approfondie la qualité des dépenses publiques. L'impact des dépenses publiques sur les objectifs économiques et sociaux est également difficile à déterminer. L'efficience des dépenses a trait aux liens entre les intrants (principalement l'argent, mais pas seulement) et les résultats. Une évaluation appropriée exigerait de meilleures informations, notamment sur les mesures relatives aux intrants (politiques et dépenses) et aux résultats (objectifs réalisés), ainsi qu'une évaluation microéconomique détaillée de politiques spécifiques.

Les règles budgétaires nationales peuvent également contribuer à améliorer la qualité des dépenses publiques et la conformité avec le cadre budgétaire de l'UE. Là encore, une évaluation appropriée nécessite une plus longue période d'observation. Néanmoins, dans de nombreux cas, il serait utile de renforcer les mécanismes d'application: les expériences avec les différentes règles budgétaires nationales montrent que, sans un système d'application et de sanction valable, les règles s'avèrent souvent inefficaces en termes de résultats ex-post.

2.3 Renforcement de la durabilité

2.3.1 Durabilité économique: assurer la viabilité à long terme des finances publiques

Depuis 2000, le ratio de la dette publique moyen dans l'UE n'a pas décliné

Compte tenu du vieillissement de la population, la viabilité des finances publiques est loin d'être assurée dans environ la moitié des États membres (notamment Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie et

Portugal). [9] Globalement, le ratio de la dette publique moyen dans l'UE n'a pas décliné entre 2000 et 2003 et reste situé à 64,1 % du PIB (70,4 % du PIB dans la zone euro). Néanmoins, la situation diffère sensiblement d'un État membre à l'autre (voir graphique 14): si le ratio d'endettement a diminué dans la plupart des États membres au cours de la période 2000-2003, notamment en Belgique, en Grèce et en Espagne, il a au contraire augmenté en Allemagne, en France et au Portugal. Malgré des progrès récents, ce ratio reste supérieur à 60 % dans six États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, France, Italie et Autriche), où il excède dans certains cas 100 % du PIB (Belgique, Grèce et Italie).

[9] Ceci est basé sur l'évaluation de la viabilité des programmes mis à jour en 2003, à l'exception de l'Allemagne et de l'Espagne, pays pour lesquels l'évaluation est toujours en cours et doit donc être considérée comme provisoire.

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Tant la taille de la population de l'UE que la pyramide des âges subiront des changements spectaculaires pendant les décennies prochaines. Selon les projections, la population en âge de travailler diminuera très sensiblement, passant de 243 millions de personnes en 2000 à 203 millions en 2050, soit une baisse de 18 %, tandis que le groupe des plus de 65 ans augmentera de 40 millions de personnes pour atteindre 103 millions en 2050, soit un gain de plus de 60 %.

L'évolution démographique a un impact important sur deux éléments majeurs. Tout d'abord, la plupart des États membres tablent sur un taux de croissance économique à long terme inférieur à 2 %, en raison notamment de la contraction de la population active. Deuxièmement, ce vieillissement démographique fait que les dépenses publiques seront soumises à une pression à la hausse durant les 15 à 20 années à venir.

Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

15. de progresser dans la réduction des ratios de la dette publique;

16. de concevoir, d'introduire et d'appliquer effectivement des réformes des systèmes de retraite.

Une volonté plus marquée de réduire les ratios d'endettement est requise dans plusieurs États membres

Les prévisions économiques de la Commission de l'automne 2003 montrent que le ratio d'endettement a décliné dans la plupart des États membres en 2003. Six d'entre eux, à savoir la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie et l'Autriche, devraient afficher un ratio supérieur à 60 % en 2003 et 2004. Le ratio de la dette devrait poursuivre sa baisse en Belgique, en Grèce et en Autriche, et se stabiliser en Italie, mais continuer à augmenter en Allemagne et en France dans les deux années à venir.

Il semble qu'un engagement plus déterminé à réduire le ratio d'endettement soit requis de la part de plusieurs États membres, et en premier lieu de ceux dans lesquels ce ratio est très élevé. Les tendances actuelles ne sont pas satisfaisantes, en ce sens qu'elles ne permettent pas d'espérer que les ratios d'endettement retomberont en dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB avant que l'impact du vieillissement ne se fasse pleinement sentir dans 15 à 20 ans. Qui plus est, l'évolution défavorable observée dans certains États membres où ces ratios augmentent depuis quelques années ne laisse pas de préoccuper.

La réforme des retraites s'est accélérée dans l'UE et certains États membres ont adopté d'importantes mesures de réforme des retraites

Huit États membres ont reçu des recommandations spécifiques concernant la réforme de leurs systèmes de retraite (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Autriche et Portugal). Plusieurs d'entre eux ont accompli des progrès significatifs. La France et l'Autriche ont adopté en 2003 des réformes majeures qui marquent une étape importante vers la mise en place de dispositifs plus viables. L'Allemagne et le Portugal ont introduit quant à eux certains changements afin d'améliorer l'équilibre financier de leur régime public de retraite et de favoriser la mise en place de régimes privés complémentaires. Enfin, la Grèce a mis en oeuvre la réorganisation opérationnelle de ses caisses de sécurité sociale décidée en 2002, tandis qu'en Allemagne le débat public s'est poursuivi, sur la base d'un rapport de la commission pour la viabilité du financement du système allemand de sécurité sociale, et qu'en Italie le gouvernement a déposé une proposition de réforme.

On observe des progrès dans le traitement des conséquences budgétaires du vieillissement démographique pour les régimes de retraite publics

La France a décidé d'augmenter progressivement le nombre d'années de cotisations ouvrant droit à une retraite complète et a modifié le mécanisme d'indexation des salaires sur les prix à la consommation afin de faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. En outre, les salariés du secteur privé devront acquitter des cotisations sociales plus élevées, qui seront compensées par une diminution correspondante des cotisations de chômage. Pour sa part, l'Autriche a voté l'extension progressive de la période de référence pour le calcul des droits à la retraite, et elle abaissera aussi graduellement le taux annuel d'accumulation de ces droits. Le Portugal a prolongé la période de cotisation, étendu la période de calcul de la retraite de base et lié l'augmentation des prestations au taux de croissance des salaires hors cotisations. Enfin, une proposition du gouvernement italien prévoit de durcir les conditions d'accès aux prestations de retraite et de relever l'âge minimal de départ en retraite.

Tant la France que l'Allemagne ont entamé des réformes qui visent à contrer le risque démographique. La France a mis en oeuvre une disposition qui lie la période de cotisation ouvrant droit à une pension complète à l'augmentation de l'espérance de vie. En Allemagne, il a été proposé de relever graduellement l'âge de la retraite et de lier les prestations au taux de dépendance du régime par une règle d'indexation.

Les réformes visent l'interaction des systèmes de retraite et du marché du travail

Plusieurs États membres ont cherché à améliorer la transparence et les incitations au travail afin de renforcer à plusieurs égards l'interaction entre le système de retraite et le fonctionnement du marché du travail. Dans le cadre des efforts réalisés pour renforcer le lien entre les cotisations et les droits, le gouvernement autrichien entend harmoniser tous les régimes de retraite pour établir un système uniforme intégré, et il envisage également l'institution de «comptes-retraite» individuels. En Italie, le gouvernement prévoit de réduire le taux de cotisation au régime de retraite public pour les employés nouvellement engagés. La Grèce progresse elle sur la voie d'un système de sécurité sociale uniforme, doté d'un organe gestionnaire unique, qui offrira des modalités, conditions d'admissibilité et méthodes de calcul des droits identiques pour tous les salariés.

Le relèvement du taux d'emploi des travailleurs âgés est subordonné à la suppression des incitations à quitter de manière anticipée le marché du travail et à leur remplacement par d'autres dispositions poussant à prolonger la vie active. En Autriche, les dispositifs de préretraite seront graduellement supprimés. Tant les réformes françaises qu'autrichiennes ont accru les incitations pécuniaires, pour les salariés, à rester en activité après l'obtention du droit de partir à la retraite. En France, les employeurs ont été encouragés à embaucher des travailleurs âgés et dissuadés, au contraire, de s'en séparer ou de les obliger à prendre leur retraite. La réforme française a rendu plus facile le cumul d'une pension de retraite et d'un revenu complémentaire tiré d'un emploi. Un relèvement de l'âge légal de départ à la retraite a été proposé en Allemagne, tandis que les gouvernements portugais et italien ont proposé des méthodes de calcul des pensions d'ancienneté qui pénalisent les salariés qui partent en préretraite.

L'impact à long terme des réformes requiert toutefois une analyse plus approfondie

L'impact à long terme des réformes, y compris leur impact financier, dépend notamment de la durée des périodes de transition, qui sont nécessaires pour assurer une adaptation sans heurts et répondre aux attentes légitimes des personnes qui planifient leur propre retraite. Le revers de la médaille est qu'il faudra du temps pour que ces réformes fassent pleinement sentir leurs effets sur les finances publiques et le marché du travail, ce qui est le cas des réformes autrichiennes et françaises. La baisse des prestations des régimes publics de retraite suppose de rééquilibrer les différents piliers du système de retraite. Une considération essentielle à cet égard est de savoir si un dispositif budgétaire et réglementaire adéquat a été prévu pour développer des régimes de retraite complémentaires au moyen de régimes professionnels et/ou de régimes du troisième pilier afin que les citoyens aient d'autres moyens d'économiser pour leur retraite. L'Italie, l'Allemagne et l'Autriche ont proposé l'établissement ou le renforcement des régimes privés totalement capitalisés. Les changements proposés méritent une analyse plus approfondie.

2.3.2 Viabilité sociale: contribution à la cohésion économique et sociale

Le manque de données à jour continue de gêner l'évaluation des progrès accomplis en matière de viabilité sociale. La situation du marché du travail, qui s'est faite plus fragile récemment, est une source de préoccupations à cet égard, puisque les emplois sont un facteur important pour échapper à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Alors que le taux de chômage de longue durée a continué à reculer en 2002 (tombant à 3,0 %, contre 3,5 % en 2000), certains développements plus récents sont probablement moins prometteurs, comme le redressement du taux de chômage global par exemple. Ainsi, la part des ménages sans emploi n'a pas décliné en 2002 (sans changement, à 12,2 %).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

17. de prendre des mesures pour moderniser les systèmes de protection sociale et combattre la pauvreté et l'exclusion afin de concourir à la réalisation des grands objectifs de Lisbonne;

18. d'améliorer le fonctionnement des marchés de façon à ce qu'ils favorisent l'investissement privé dans les régions en retard, notamment en permettant aux salaires de refléter les différences de productivité;

19. de veiller à ce que l'aide publique aux régions défavorisées se concentre sur l'investissement dans le capital humain et la connaissance ainsi que dans la création des infrastructures adéquates, et à ce que les programmes d'investissement soient conçus et gérés efficacement.

De nouveaux efforts s'imposent pour moderniser le système de protection sociale

Les efforts portent davantage sur les prélèvements que sur la réforme des prestations. En 2003, seuls le Danemark, l'Allemagne, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni semblent avoir agi pour réformer les systèmes de prestations (voir également le paragraphe consacré à l'orientation n° 4). Plusieurs États membres ont pris des mesures pour faciliter l'accès au marché du travail des personnes défavorisées. L'accroissement des possibilités d'emploi est la clé de leur inclusion sociale. Ainsi, les incitations à embaucher des personnes handicapées ont été mises en place en Belgique et ont été renforcées en Autriche, tandis que le Danemark prenait des dispositions visant les personnes nouvellement handicapées. L'Irlande et le Royaume-Uni ont également mis en place de nouvelles incitations financières afin d'encourager les personnes souffrant de handicaps à chercher et à accepter du travail, et de rendre le travail attrayant. Des aides à l'emploi nouvellement introduites visent les chômeurs de longue durée (aux Pays-Bas, en France et dans les Länder de l'est de l'Allemagne), les handicapés (France et Länder de l'est) ou les jeunes sans qualification (Länder de l'est).

Faute d'initiative majeure visant à accroître la différenciation des salaires, les différences régionales en matière de chômage restent fortes

Malgré la croissance appréciable de l'emploi durant la deuxième moitié des années 90, notamment dans les régions en retard, les différences régionales, à la fois en matière de taux d'emploi et de chômage, restent non négligeables. D'une manière générale, le chômage sévit plus fortement dans les régions plus pauvres, au PIB par habitant peu élevé. Alors que le taux de chômage, en 2002, était inférieur à 3 % dans 27 régions, principalement aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il dépassait 20 % dans dix autres régions, partagées entre le sud de l'Espagne et de l'Italie et les territoires d'outre-mer français. Les écarts régionaux restent très prononcés au sein de certains États membres, par exemple en Italie où la différence entre le taux de chômage le plus élevé (en Calabre) et le plus faible (dans le Trentin-Haut Adige) dépasse 21 points.

Ces écarts témoignent de la nécessité de prendre de nouvelles mesures, notamment en vue d'accroître l'investissement dans le capital humain dans les régions défavorisées et de promouvoir la différenciation des salaires. En 2003, aucune initiative de grande ampleur n'a été prise dans les États membres les plus concernés par cette question pour permettre aux salaires de refléter les différences existant dans les compétences et dans les conditions locales du marché du travail (voir également le paragraphe consacré à l'orientation n° 5 sur la différenciation des salaires). Néanmoins, la différenciation gagne du terrain à travers le lien qui est établi entre performance et rémunération. Une certaine flexibilité fondée sur la situation de l'entreprise ou du secteur est déjà possible, par exemple en Espagne (accord interconfédéral pour 2003), ou bien doit être discutée, comme en Allemagne et en France où l'on envisage d'assouplir le principe selon lequel les accords de niveau inférieur ne peuvent être que plus favorables que les accords sectoriels.

Mesures prises pour assurer l'efficience des investissements réalisés

Le fait de ne pas disposer à temps de données suffisamment détaillées empêche d'évaluer parfaitement les types d'investissements qui font l'objet d'une aide publique. Dans trois des pays de la cohésion (Espagne, Irlande et Portugal), les chiffres concernant l'aide structurelle publique nationale dans les régions en retard de développement proviennent des vérifications de l'additionalité ex-post et à mi-parcours qui sont réalisées, et qui sont disponibles pour les périodes 1994/1999 et 2000/2002. Il en ressort un intérêt accru pour les ressources humaines - notamment les qualifications relatives à la RDT - dont la part dans les dépenses publiques nationales a augmenté en 2000/2002. Les infrastructures sont au contraire légèrement en retrait, mais leur part dans les dépenses publiques structurelles demeure solide.

La Commission a récemment pris des mesures pour accroître l'efficience des programmes d'investissement soutenus par l'UE. La gestion des programmes des Fonds structurels 2000-2006 sera simplifiée et rendue plus flexible. À la suite de l'évaluation à mi-parcours qui devrait être effectuée en 2004, la Commission et les États membres décideront de réaffecter les ressources des mesures inefficaces vers les mesures efficaces, afin qu'elles contribuent davantage à la réalisation des objectifs de Lisbonne, en particulier l'investissement dans la connaissance et l'innovation. La réalisation des objectifs d'efficacité, de gestion et d'exécution financière, qui sont fixés dans chaque programme, sera également évaluée avant le 31 mars 2004. Les résultats seront décisifs pour l'attribution de la réserve de performance (introduite en 2000). La coopération avec la BEI a également été améliorée, notamment pour trouver un juste équilibre entre le co-financement par prêts et par aides non remboursables. La Banque a intensifié son travail de conseil concernant la solidité technique et économique d'un certain nombre de projets du FEDER, du Fonds de cohésion et du centre Ispa. Une centaine de projets ont été passés en revue depuis 2000.

2.3.3 Pérennité de l'environnement: promotion d'une gestion efficiente des ressources naturelles

Le maintien d'un haut niveau de qualité de l'environnement n'est pas seulement une fin en soi, il peut avoir des effets positifs plus vastes

Des mesures telles que la suppression des subventions et l'instauration d'impôts et de taxes qui permettent d'«internaliser» les coûts externes de la pollution n'ont pas seulement des avantages sur le plan de l'environnement, elles renforcent également les effets des réformes structurelles mises en oeuvre dans d'autres secteurs en aidant à «parvenir à un juste prix». Cela est particulièrement vrai si les recettes tirées de réformes liées à l'environnement servent à réduire d'autres prélèvements ayant un effet de distorsion. Mais elles peuvent aussi contribuer à l'assainissement budgétaire, bien que ce ne soit pas le but premier de telles mesures, ou à la fourniture d'autres biens publics.

Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

20. de réduire les subventions sectorielles, les exonérations fiscales et les autres incitations qui ont un impact écologique négatif et nuisent au développement durable; de veiller, notamment par l'imposition de taxes et de charges, à ce que le prix de l'extraction, de l'utilisation et, le cas échéant, du rejet de ressources naturelles telles que l'eau reflète de manière adéquate leur rareté ainsi que tous les dommages qui en résultent pour l'environnement;

21. de réduire les subventions à l'énergie non renouvelable, de promouvoir les instruments basés sur le marché, d'élargir encore le champ d'application et d'assurer une différenciation appropriée des taxes énergétiques;

22. d'ajuster le système des taxes, charges et subventions dans le domaine des transports, afin de mieux traduire les coûts écologiques et sociaux imputables à ce secteur et de renforcer la concurrence entre les divers modes de transport;

23. de redoubler d'efforts pour tenir les engagements souscrits dans le protocole de Kyoto et de mettre en oeuvre le système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre de la CE, tout en mettant en place des systèmes permettant de rendre compte de ces politiques et de ces mesures et de leurs effets escomptés sur les émissions; de prendre les mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés par les Conseils européens ultérieurs, notamment en matière d'efficience énergétique, d'énergie renouvelable et de combustibles biologiques.

Les progrès en matière de pérennité de l'environnement on été décevants en 2003.

Du fait du ralentissement économique, l'attention s'est portée davantage sur l'amélioration de la croissance à court terme que sur la préservation de la pérennité à moyen et à long terme. Néanmoins, certains événements sont venus rappeler la nécessité d'agir dans ce domaine. Qu'il soit ou non imputable à un changement climatique dû à l'homme, l'été long et chaud de 2003 a pesé sur l'offre d'électricité, l'amenant jusqu'aux limites de sa capacité. S'ajoutant à des coupures (indépendantes) de courant dans certains États membres, ceci souligne la nécessité d'éliminer les distorsions dans les prix de l'énergie et de veiller à que tous les acteurs - producteurs, fournisseurs et consommateurs - soient confrontés à des incitations appropriées.

Le Conseil a adopté un certain nombre de textes de loi en 2003 qui vont précisément dans ce sens, à savoir des directives concernant les règles communes applicables aux marchés de l'électricité et du gaz et visant à rendre ces marchés concurrentiels, sûrs et compatibles avec un environnement durable, et un règlement fixant des règles équitables pour les échanges transfrontaliers d'électricité. Ce dernier a été complété par une décision des régulateurs du secteur de l'électricité de l'UE de ne pas facturer de frais supplémentaires pour les transactions transfrontalières d'électricité dans le marché intérieur. En outre, le Conseil a adopté la directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques. Certes, ce texte aura peu d'effet à court terme sur les prix de l'énergie, mais il aura un impact grandissant au fil des ans, en particulier dans les nouveaux États membres. Il étend le dispositif communautaire à l'utilisation du charbon et du gaz naturel comme combustibles de chauffage, et fait donc évoluer la Communauté vers un système permettant de moduler comme il convient la taxation de l'énergie.

Au niveau des États membres, un certain nombre de changements ont eu lieu concernant le soutien aux différentes sources d'énergie. L'année 2003 a vu la mise en oeuvre de la directive sur l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables. Les résultats dans le domaine de la production d'électricité verte sont décevants, sauf pour l'énergie éolienne dans trois États membres principalement, à savoir l'Allemagne, l'Espagne et le Danemark (23 GW étaient installés en Europe fin 2002). Même s'il est trop tôt pour procéder à une analyse approfondie, il est d'ores et déjà manifeste que l'objectif communautaire de produire 22 % de l'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables en 2010 ne sera pas atteint, à moins que les États membres prennent des mesures supplémentaires. La Commission rendra compte au Conseil et au Parlement européen en mai 2004 des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation de leurs objectifs indicatifs nationaux et de l'objectif communautaire d'une part de 22% de l'électricité renouvelable dans la consommation européenne brute totale d'électricité en 2010.

La Belgique (Wallonie) et la Suède ont introduit des «certificats verts» imposant aux fournisseurs d'électricité de tirer un pourcentage minimal de leur production de sources d'énergie renouvelables. La Suède a également continué à déplacer le poids de l'impôt pour le faire porter davantage sur la pollution au lieu de la main-d'oeuvre. Les Pays-Bas utilisent maintenant le produit de leur taxe sur l'électricité provenant de sources renouvelables pour financer des tarifs de rachat différenciés pour ces énergies. Enfin, l'Allemagne a réduit le niveau global des aides d'État à l'industrie houillère, mais a accru l'aide au fonctionnement.

Le système de péage («congestion charges») instauré à Londres a entraîné un net changement de comportements

En matière de tarification des transports, l'Autriche prévoit d'introduire une taxe au kilomètre pour les véhicules utilitaires à partir de 2004; le retard pris dans le lancement d'un tel système en Allemagne montre bien la nécessité de veiller à ce que de tels régimes de taxation des transports fonctionnent concrètement et n'impliquent pas des coûts de transaction excessifs. Au Royaume-Uni, Londres a mis en place un système de péage («congestion charge») en février 2003. Ce dispositif a été couronné de succès pour ce qui est de l'objectif de réduction des embouteillages, et ce sans effets secondaires majeurs. Les recettes ont été toutefois nettement moins élevées que prévu. D'autres villes, telles que Rome, Bristol ou Edimbourg, expérimentent des systèmes de tarification routière afin de réduire le trafic automobile en centre-ville. Certains de ces systèmes en sont encore à un stade préliminaire. Toutefois, le système de contrôle automatique qui a été mis en place à Rome en 2001 a déjà réduit l'accès au centre historique. On peut en conclure provisoirement que la modification du prix des transports urbains peut changer plus radicalement les comportements qu'on ne le pense généralement, ce qui a notamment pour conséquence qu'il ne faut pas nécessairement voir dans les dispositifs de taxation des transports une source majeure de recettes.

La libéralisation du transport ferroviaire a progressé au niveau communautaire. En mars, le Conseil «Transports» a conclu un accord sur le «deuxième paquet ferroviaire», qui doit permettre l'ouverture du marché du fret international d'ici janvier 2006 et du marché du cabotage d'ici janvier 2008. Le Parlement et le Conseil débattent encore d'un accroissement de l'ouverture du marché «passagers» international. Au niveau des États membres, la législation en vigueur (premier «paquet» ferroviaire, qui a ouvert à la concurrence le marché des services internationaux de transports de marchandises) est mise en oeuvre lentement et/ou de manière inefficace, décourageant l'investissement privé dans le secteur.

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Les émissions de gaz à effet de serre sont en augmentation - non pas en baisse - dans l'UE

En ce qui concerne le changement climatique, l'Agence européenne pour l'environnement a signalé que les émissions de gaz à effet de serre avaient augmenté en 2001 dans l'UE pour la deuxième année consécutive, éloignant l'Union de l'objectif fixé dans le protocole de Kyoto, et ce malgré le ralentissement de la croissance économique. Seuls cinq États membres (Allemagne, France, Luxembourg, Suède et Royaume-Uni) sont encore sur les rails ou proches de leurs objectifs respectifs, tandis que les dix autres sont bien au-dessus de la trajectoire fixée (l'Espagne, l'Irlande, l'Autriche et le Portugal sont à 15 points ou plus au-dessus) (voir graphique 16).

Tous les États membres se préparent à mettre en oeuvre le système d'échange de droits d'émission adopté par l'UE en octobre. Cependant, il ressort des prévisions nationales que, même armés de ce dispositif et des autres politiques et mesures existantes et prévues, la plupart n'atteindront pas leurs objectifs, à moins qu'ils ne visent plus haut. Cela implique qu'ils prennent des dispositions supplémentaires, par exemple en fixant des objectifs plus ambitieux aux secteurs couverts par le système d'échange de droits d'émission dans leurs prochains plans nationaux d'attribution des quotas, ou en introduisant des mesures efficaces et économes pour combattre les émissions dans les secteurs non couverts par ce système. Plusieurs États membres ont déjà décidé ou annoncé leur intention d'utiliser le mécanisme flexible du protocole de Kyoto en plus des mesures et politiques domestiques et européennes en vue de réaliser leurs objectifs. Cependant peu d'entre eux ont explicitement prévu les ressources budgétaires nécessaires à cette fin.

En ce qui concerne le respect des obligations légales de transmission et l'évaluation des progrès effectifs et prévus, certains États membres avaient plusieurs mois de retard pour la présentation des données d'inventaire, tandis que d'autres n'ont pas fourni toutes les données requises ou le niveau de détail requis (par gaz et par secteur), que ce soit pour leurs inventaires ou leurs projections (c'était notamment le cas de l'Allemagne, de la Grèce, de l'Italie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et de l'Espagne). Tous les États membres devront redoubler d'efforts pour améliorer la situation.

3. Défis propres à la zone euro

En 2003, la zone euro a enregistré une croissance faible pour la troisième année consécutive

Comme les deux années précédentes, les résultats économiques ont été décevants en 2003. La croissance moyenne du PIB a diminué graduellement, tombant à 0,4 % en 2003, le taux de chômage a augmenté d'un demi point à 8,9 %, et les finances publiques se sont creusées davantage. Dans le même temps, l'inflation n'a reculé que lentement, fluctuant autour de 2 % environ au cours de 2003. Cependant, les enquêtes font apparaître un optimisme croissant, et la reprise devrait s'accélérer en 2004.

Dans ce contexte, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux pouvoirs publics nationaux:

24. de contribuer à un dosage des politiques macroéconomiques qui soit compatible avec la stabilité des prix;

25. de maintenir des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires durant tout le cycle économique en termes corrigés des variations conjoncturelles, et si besoin, de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une amélioration annuelle d'au moins 0,5 % du PIB. Les pays souffrant de déficits excessifs doivent les corriger;

26. d'analyser les causes des écarts d'inflation pour identifier les cas dans lesquels ceux-ci ne sont pas souhaitables;

27. d'approfondir l'analyse de l'évolution économique et des priorités, de se concentrer davantage sur la mise en oeuvre et de renforcer la représentation externe de la zone euro;

28. d'améliorer l'efficience des procédures existantes de coordination dans le domaine des réformes structurelles.

Le dosage des politiques macroéconomiques apparaît favorable à la croissance

La politique macroéconomique a été accommodante en 2003. La BCE a réduit par deux fois ses taux d'intérêt en 2003, soit de 75 points de base en tout, ramenant à 2 % son taux directeur principal. Évalués à la lumière de la règle de Taylor [10], les taux à court terme ont été accommodants pendant le ralentissement économique. La politique budgétaire dans la zone euro est restée globalement neutre, les soldes primaires corrigés des variations conjoncturelles demeurant inchangés. Cependant, il ne peut être exclu que le débat public sur la viabilité des finances publiques, ainsi qu'une volonté apparemment moins nette de respecter le PSC, aient pesé sur la confiance des consommateurs. C'est ce que semble indiquer clairement la forte augmentation parallèle du taux d'épargne des ménages et du déficit budgétaire, la hausse de la consommation publique dans la zone euro allant de pair avec une diminution des dépenses privées. En 2003, le taux de change de l'euro s'est apprécié de 8 % en termes effectifs nominaux. Il en résulté certaines pertes de parts de marché des exportateurs de la zone euro dans le monde, alors que les effets positifs pour l'inflation ne se sont pas encore répercutés de façon visible sur les prix à la consommation.

[10] Selon la règle de Taylor, le taux d'intérêt à court terme approprié dépend de deux variables, le taux effectif d'inflation et la taille de l'écart de production. Tout écart des deux variables par rapport à leur valeur cible devrait se traduire par un ajustement du taux d'intérêt à court terme, en fonction du poids des deux variables dans la règle de Taylor.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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L'état de la mise en oeuvre de l'orientation relative aux politiques budgétaires est préoccupant

Ces dernières années, la situation budgétaire dans la zone euro s'est détériorée. Le déficit budgétaire nominal annuel s'est creusé de 3 points depuis 2000 [11] pour atteindre -2,8 % du PIB en 2003. Le fonctionnement des stabilisateurs automatiques en est responsable pour l'essentiel. Enfin, l'adoption de mesures discrétionnaires aggravant le déficit est une autre raison expliquant le dérapage. D'une manière générale, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé de 0,4 point entre 2000 et 2003.

[11] La capacité de financement nette de la zone euro en 2000 incluait les recettes exceptionnelles, représentant 1,1 % du PIB, de l'octroi des licences UMTS.

Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), trois des quatre États membres de la zone euro qui affichaient une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire en 2002, à savoir la Belgique, l'Espagne et la Finlande, sont parvenus à maintenir cette situation en 2003 et feront de même en 2004. Au vu des budgets nationaux, et dans l'hypothèse de politiques inchangées en 2005, l'Irlande et l'Autriche pourraient atteindre une position saine d'ici 2005. Toutefois, en ce qui concerne l'Autriche, il paraît désormais peu probable que les diminutions d'impôts envisagées (s'élevant à 1 % du PIB) s'accompagnent d'économies budgétaires correspondantes, ce qui devrait entraîner une dégradation notable du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2005.

Parmi les États membres de la zone euro qui n'avaient pas atteint l'objectif susmentionné, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal devraient avoir amélioré leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB en 2003. En 2004, selon les prévisions, la France et les Pays-Bas devraient se conformer à cette orientation. Bien qu'une certaine réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles soit également attendue pour l'Allemagne, ce pays, de même que les États membres restants (Grèce, Italie, Luxembourg et Portugal) ne devraient pas parvenir à l'amélioration requise en 2004. Au contraire, il semblerait, dans l'hypothèse de politiques inchangées, que les positions budgétaires corrigées des variations conjoncturelles en Grèce, en Italie, au Luxembourg et au Portugal doivent se dégrader nettement en 2004 et/ou 2005. Ceci montre clairement la nécessité d'adopter de nouvelles mesures en 2004.

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Les trois pays en situation de déficit excessif peinent à le corriger. L'Allemagne comme le Portugal ont fait des efforts considérables, en réponse à la recommandation, pour mettre fin à cette situation. Selon les prévisions, le Portugal, au prix de mesures exceptionnelles, devrait se maintenir en dessous de 3 % du PIB en 2003, mais risque à nouveau de franchir ce seuil en 2004. Dans le cas de l'Allemagne, les autorités ont pris des mesures s'élevant à 1 % du PIB environ en 2003, et appliqué par conséquent cette partie de la recommandation du Conseil de janvier 2003. Cependant, étant donné les conditions cycliques défavorables, les dispositions prises paraissent inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France, enfin, ne semble pas avoir pris de mesures efficaces pour corriger ses déséquilibres budgétaires et, étant donné les perspectives économiques actuelles, son déficit excessif risque de perdurer, avec un ratio nettement supérieur à 3 % du PIB en 2004.

Cette évolution a conduit la Commission à adopter, en vertu de l'article 104, paragraphes 8 et 9, du traité, des recommandations adressées à l'Allemagne et à la France indiquant qu'aucune mesure suivie d'effets n'avait été prise (France) ou que l'action menée était inadéquate (Allemagne), et que les deux États membres devaient agir pour remédier à la situation de déficit excessif. Néanmoins, eu égard à la faiblesse de la conjoncture, la Commission a recommandé d'accorder une année supplémentaire à ces deux États membres, c'est-à-dire jusqu'en 2005, pour qu'ils fassent repasser leur déficit en dessous de 3 % du PIB. Le 25 novembre 2003, le Conseil a rejeté les recommandations de la Commission et conclu un accord en dehors du traité, suspendant de fait son application pour ces articles. Il a pris note par ailleurs que ces pays s'engageaient à ramener leur déficit à moins de 3 % du PIB d'ici 2005.

Les écarts d'inflation restent très marqués

Au cours des trois premiers trimestres de 2003, les écarts d'inflation dans la zone euro, mesurés par la différence entre les deux États membres affichant le taux d'inflation IPCH le plus élevé et le plus faible, respectivement, ou bien par l'écart-type non pondéré, ont légèrement diminué par rapport à l'année dernière, tout en restant supérieurs à ce qu'ils étaient durant la première année de l'UEM.

En ce qui concerne la zone euro, les écarts d'inflation observés depuis l'introduction de l'euro ne paraissent pas beaucoup plus marqués que dans d'autres unions monétaires. Quoique légèrement supérieurs à ceux qui existent entre les régions des États-Unis ou à l'intérieur de certains États membres, ils sont globalement comparables aux différences observées entre les villes des États-Unis par exemple. D'un point de vue historique, la dispersion des taux d'inflation dans la zone euro semble faible. Le caractère particulier de cette zone et l'expérience relativement courte en la matière doivent néanmoins inciter à une certaine prudence dans l'interprétation de telles comparaisons.

Graphique 20: Écarts d'inflation et dispersion des taux, zone euro

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Au niveau national, il convient de noter que, depuis le commencement de la troisième phase de l'UEM, certains pays enregistrent des différentiels d'inflation persistants par rapport à la moyenne de la zone euro, particulièrement dans les principaux secteurs entrant dans le calcul de l'inflation de base (IPCH hors énergie et produits alimentaires non transformés). D'un côté, les écarts d'inflation peuvent être considérés comme un mécanisme d'ajustement normal dans une union monétaire; étant donné que, par définition, l'instrument du taux de change nominal n'est plus disponible aux fins de la politique nationale, les ajustements nécessaires à ce niveau s'effectuent à travers l'évolution relative des prix et des salaires. Mais d'un autre côté, la persistance de différentiels d'inflation pourrait indiquer que des rigidités structurelles empêchent un ajustement en douceur, exigeant une action politique au niveau national pour prévenir une détérioration injustifiée de la compétitivité. Le fait que la politique monétaire unique vise à préserver la stabilité des prix dans l'ensemble de la zone euro et qu'elle ne peut par conséquent s'attaquer aux différentiels d'inflation propres à certains États membres montre bien l'importance de poursuivre les réformes structurelles. En effet, celles-ci accroissent le potentiel de croissance, préservent la compétitivité à long terme au niveau national et augmentent également la flexibilité des économies nationales, facilitant ainsi le processus d'ajustement aux chocs spécifiques ou communs et réduisant le risque d'écarts d'inflation prolongés. Cependant, il faut reconnaître qu'à court terme, les différences dans la rapidité et dans l'ampleur de la mise en oeuvre des réformes structurelles peuvent

temporairement accentuer la dispersion des taux d'inflation entre les États membres.

La représentation externe de la zone euro doit être renforcée

La coordination de la politique économique s'est avérée de plus en plus bénéfique, par exemple au printemps 2003, lorsque l'accroissement de l'incertitude économique dû au conflit irakien exigeait une approche politique cohérente. Contrairement à la hausse des prix du pétrole en 2000, les États membres se sont abstenus de prendre des mesures nationales isolées et se sont mis d'accord sur une ligne commune dans les forums internationaux. De même, les discussions sur l'impact de la forte appréciation de l'euro observée en 2003 ont eu lieu de manière plus ordonnée que lorsque l'euro se dépréciait, ce qui a renforcé la crédibilité du cadre des politiques économiques de l'UEM.

Bien que le lancement de l'UEM ait constitué un changement majeur pour le système monétaire international, il n'a pas encore abouti au renforcement du rôle international de la zone euro. La nécessité de renforcer la représentation externe de la zone euro dans les institutions et les forums internationaux compétents a été entièrement reconnue par la Convention; il s'agit de faire en sorte que l'influence politique de la région soit proportionnée à son poids économique. Le sujet a été abordé dans plusieurs groupes de travail, mais aucune conclusion claire n'a été tirée jusqu'ici, et le texte du projet de constitution, fondamentalement, laisse la question inchangée. En dehors de la discussion dans le cadre de la Convention, aucune amélioration réelle et tangible ne peut être signalée dans ce domaine. Néanmoins, la préparation des positions sur la zone euro au sein, par exemple, du FMI, s'est quelque peu améliorée, au moins en ce qui concerne les points sur lesquels un consensus est possible et une approche commune peut être trouvée.

La stratégie de Lisbonne a sensibilisé davantage aux mesures structurelles et accru l'intérêt pour les réformes dans ce domaine

La stratégie de Lisbonne, qui est au centre du processus de réforme structurelle, a mieux fait connaître et accru l'intérêt pour les politiques à moyen terme qui favorisent tout à la fois la croissance potentielle, le plein emploi, une amélioration du modèle social européen et un développement durable. Cela a nécessité une rationalisation des instruments de coordination des politiques, visant à renforcer la cohérence et la complémentarité des différents processus. Pour la première fois en 2003, les grandes orientations de politique économique ont ainsi été adoptées dans le cadre d'un «ensemble de mesures d'orientation» comprenant aussi les lignes directrices pour l'emploi et la stratégie relative au marché intérieur. Une plus grande importance a également été accordée au suivi de la mise en oeuvre, avec l'adoption pour la première fois de conclusions du Conseil relatives au rapport sur la mise en oeuvre pour 2003. Ces conclusions observent que le rapport de mise en oeuvre constitue un outil précieux pour surveiller les progrès réalisés et pour donner des indications sur les secteurs dans lesquels des efforts plus important sont particulièrement nécessaires. La présidence italienne a fait savoir que le Conseil tiendra désormais des discussions régulières sur la mise en oeuvre tout au long de l'année. Un premier petit-déjeuner de travail, en novembre 2003, a été consacré au suivi dont a fait l'objet jusqu'ici la mise en oeuvre des GOPE 2003-05, notamment pour ce qui est de la viabilité des finances publiques. S'il est trop tôt pour formuler des conclusions définitives quant à l'efficacité des processus existants de coordination, la rationalisation opérée devrait avoir amélioré la cohérence entre les différentes séries d'orientations et devrait limiter la charge des obligations de compte rendu pour les États membres.

En ce qui concerne l'avenir, la stratégie de Lisbonne fera l'objet d'un examen à mi-parcours au milieu de 2005, afin d'en faire un outil plus efficace pour atteindre les objectifs définis aux Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg. En outre, les décisions sur les perspectives financières post-2006 seront prises sur la base des priorités et des objectifs arrêtés dans le contexte de ladite stratégie. La méthode ouverte de coordination (MOC), qui a été conçue avec le lancement de cette stratégie, est de plus en plus utilisée pour coordonner les politiques communautaires et des États membres dans un certain nombre de secteurs, y compris en matière de R&D, d'éducation et de protection sociale.

4. Mise en oeuvre par les états membres: évaluation préliminaire

Le document de travail des services de la Commission qui est joint en annexe contient des informations plus détaillées sur la manière dont les politiques économiques des États membres ont relevé jusqu'ici les défis identifiés et suivi les recommandations spécifiques énoncées dans les GOPE 2003-05. La présente communication fournissant une première appréciation, intermédiaire, des progrès accomplis, et les États membres disposant de deux années supplémentaires pour finir d'appliquer les recommandations et traiter les problèmes, une évaluation complète ne pourra être proposée que dans deux ans, c'est-à-dire dans le rapport de mise en oeuvre pour 2006. Il demeure qu'une évaluation préliminaire du degré actuel de mise en oeuvre peut être utile, en ce qu'elle donne une idée des États membres qui ont avancé dans la bonne direction. Dans un certain nombre de cas, les réformes entreprises ou envisagées autorisent déjà une appréciation plus approfondie.

Comme le nombre et la nature des problèmes à résoudre varient selon les États membres, il est difficile de comparer le degré de mise en oeuvre d'un pays à l'autre. Certains problèmes exigent davantage des pouvoirs publics et sont souvent plus difficiles à traiter. Dans le résumé qui suit des progrès accomplis dans les différents États membres, un problème est jugé «traité de manière complète» quand des mesures visant à résoudre le problème en question ont été prises ou proposées. L'expression «largement traité» est utilisée quand des mesures ont été prises mais ne couvrent pas encore l'entièreté du problème, ni toutes les recommandations spécifiques. L'indication «partiellement traité» qualifie les situations dans lesquelles les actions adoptées ou proposées ne concernent qu'une petite partie du problème et des recommandations. Enfin, la mention «pas encore abordé » se réfère aux situations dans lesquelles le problème n'a pas encore été abordé et aucune suite n'a été donnée aux recommandations.

Il faut souligner que cette appréciation de la mise en oeuvre par les États membres des recommandations qui les concernent ne permet en aucun cas de comparer leurs performances en valeur absolue, ni l'amélioration de celles-ci. Il en découle qu'un État membre peut enregistrer des résultats relativement satisfaisants par rapport à d'autres, sans pour autant avoir introduit ou prévu des mesures permettant d'affronter les problèmes décelés et de mettre en oeuvre les recommandations spécifiques qui lui ont été adressées. On trouvera une indication desdites performances (en termes tant de progrès que de niveau) des États membres, mesurées sur la base de la liste succincte d'indicateurs structurels, dans le rapport du printemps 2004 de la Commission (annexe I de ce document).

Il ressort des informations détaillées fournies par les différents pays que tous les États membres ont commencé à traiter les problèmes qui les concernent. Alors que la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande et le Royaume-Uni semblent s'être attelés à la tâche d'une manière globalement satisfaisante, des améliorations paraissent possibles dans les autres États membres.

4.1 Belgique

D'une manière générale, la Belgique paraît s'être attaquée aux trois chantiers identifiés. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 semblent avoir été largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Le ratio d'endettement élevé continue à décliner régulièrement et les excédents primaires, bien que décroissants, restent appréciables. Des mesures ont été prises pour limiter la croissance des dépenses réelles, mais leur hausse dépasse encore les recommandations. Enfin, les préparatifs se sont poursuivis en 2003 pour faire face aux implications budgétaires du vieillissement démographique, notamment par une stimulation de l'emploi, mais il faut faire davantage pour assurer la viabilité à long terme.

Par ailleurs, les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent largement traités et les recommandations y afférentes largement suivies. Certaines mesures ont été prises pour remédier au faible taux d'emploi chez les travailleurs âgés. La réduction des distorsions en matière d'incitation au travail dans les systèmes de prélèvements et de prestations progresse grâce à des mesures portant surtout sur l'aspect fiscal.

Enfin, les problèmes relatifs à la concurrence, à l'administration publique et à l'environnement des entreprises semblent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. Des améliorations ont été apportées au cadre réglementaire des télécommunications, des services postaux et des chemins de fer, et les marchés de l'énergie en Flandre ont été ouverts à la concurrence. Néanmoins, aucun progrès n'a été enregistré en ce qui concerne la concurrence dans les services locaux, et la réforme de l'administration publique a été suspendue.

4.2 Danemark

Dans l'ensemble, le Danemark paraît s'être attelé aux deux priorités identifiées. La question de la viabilité à long terme des finances publiques apparaît traitée de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. La réforme fiscale, qui vise à accroître l'offre de main-d'oeuvre, sera mise en oeuvre en 2004. Quant à la réforme du marché du travail, certaines mesures ont été prises afin de durcir l'accès aux prestations. La réalisation des objectifs concernant la croissance de la consommation publique obligera à respecter strictement les accords budgétaires à tous les niveaux de l'administration, y compris en tenant compte du gel des impôts.

Les problèmes relatifs à l'accroissement de la concurrence et l'amélioration de l'efficience dans le secteur public semblent largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Pour ce qui est de la concurrence, elle reste faible dans de nombreux secteurs, bien que certaines mesures aient été prises en 2003 pour la renforcer et identifier les dispositions réglementaires qui y font obstacle. Des réformes ont permis de l'accroître dans le domaine des services de protection sociale, et le gouvernement a présenté des plans visant à utiliser davantage l'évaluation comparative et à réduire les charges administratives.

4.3 Allemagne

D'une façon générale, l'Allemagne semble s'être attaquée aux quatre grands chantiers identifiés. Les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent largement traités et les recommandations y afférentes largement suivies. Des mesures ont été mises en oeuvre, et d'autres proposées, pour réformer le système de prélèvements et de prestations, qui réduisent l'accès aux indemnités de chômage et s'efforcent de promouvoir les emplois à bas salaire. Les autorités ont progressé dans la mise en place d'un système de formation des salaires plus flexible, mais devraient pousser plus loin cette flexibilité en fonction des compétences et des régions. Elles ont en outre entrepris d'améliorer l'efficience des politiques actives du marché du travail, mais une marge de progrès subsiste là aussi.

Les questions relatives à la hausse de la productivité et à l'amélioration de l'efficience du système d'éducation apparaissent avoir été largement traitées et les recommandations correspondantes largement suivies. Une action a été lancée pour améliorer l'environnement des entreprises, qui vise à réduire la paperasserie et la réglementation excessive. Le droit de la concurrence sera en outre rendu conforme aux règles de UE, tandis que la loi sur la concurrence déloyale sera assouplie. Enfin, des mesures ont été proposées pour améliorer l'enseignement primaire et secondaire, mais leur succès dépendra de la suite que leur donneront effectivement les Länder.

Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 ne paraissent que partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Malgré la mise en oeuvre de mesures compensatoires s'élevant à 1 % du PIB environ, le déficit public devrait dépasser 4 % du PIB en 2003. Suite à la confirmation des autorités allemandes qu'il dépassera aussi le plafond de 3 % en 2004, la Commission a recommandé au Conseil de décider que les mesures prises étaient inadéquates, et d'autoriser, au vu de la faiblesse de l'économie, que le retour du déficit public en dessous de 3 % du PIB ait lieu en 2005. Cette recommandation n'a pas été suivie par le Conseil. Ce dernier a noté que l'Allemagne s'est engagée, le 25 novembre 2003, à réduire son déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,6 % en 2004 et d'au moins 0,5 % du PIB en 2005 de manière à ramener le déficit de l'administration publique sous le seuil de 3 % du PIB en 2005.

Enfin, la question de la viabilité à long terme des finances publiques apparaît avoir été largement traitée et les recommandations correspondantes largement suivies. Des mesures ont été proposées pour remédier au problème que pose le vieillissement démographique, notamment l'introduction d'un facteur de viabilité afin de contenir la hausse des engagements en matière de retraite. Une réforme structurelle du système de retraite s'impose cependant pour compléter les changements apportés à la surveillance des régimes privés et les ajustements de l'augmentation des prestations.

4.4 Grèce

Dans l'ensemble, la Grèce ne semble pas encore s'être attaquée suffisamment vigoureusement aux trois grands chantiers identifiés. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 paraissent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Comme les excédents primaires diminuent, la réduction requise du ratio d'endettement élevé dépend dans une large mesure du succès du programme de privatisation qui a été annoncé. Aucune mesure suffisante n'a été mise en oeuvre jusqu'ici pour contrôler efficacement les dépenses publiques et rien n'a été fait ni prévu pour poursuivre les réformes du système de sécurité sociale.

La question de la hausse de la productivité paraît avoir été largement traitée et les recommandations correspondantes largement suivies. Le gouvernement a lancé plusieurs actions pour accélérer le passage à l'économie de la connaissance, améliorer l'environnement des entreprises et simplifier le système fiscal. Pour ce qui est de la concurrence dans les secteurs de l'énergie, les mesures adoptées vont dans le bon sens, mais doivent encore être renforcées pour que cette concurrence devienne effective.

Enfin, les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Certaines mesures visant à améliorer les incitations au travail ont été mises en oeuvre, en particulier pour les femmes et les travailleurs à bas salaire, mais la réduction préconisée des coûts non salariaux n'a guère progressé. Aucune mesure n'a été prise pour l'instant en vue de modifier le processus de négociation des salaires.

4.5 Espagne

D'une façon générale, l'Espagne ne paraît pas encore s'être attelée suffisamment aux trois priorités identifiées. Les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Des mesures ont été mises en oeuvre pour accroître la participation féminine par des incitations fiscales et la mise à disposition d'un plus grand nombre de crèches. En outre, des progrès ont été réalisés dans la suppression des distorsions fiscales entravant la mobilité géographique des travailleurs. Aucun changement n'a été apporté par contre au système de négociation des salaires, y compris en ce qui concerne l'utilisation de clauses d'indexation, et l'on attend toujours la réforme préconisée de la législation sur la protection de l'emploi, destinée à réduire la segmentation du marché du travail.

La question de la hausse du faible niveau de la productivité semble largement traitée et les recommandations correspondantes largement suivies. Plusieurs initiatives ont été prises pour renforcer l'économie du savoir, tandis que l'amélioration de l'environnement des affaires par des incitations fiscales et la réduction des lourdeurs administratives a également progressé. En ce qui concerne la concurrence, des progrès sont à signaler sur le marché de l'électricité, alors que le problème de son efficacité dans la distribution de détail n'a pas été traité.

Enfin, la question de la viabilité à long terme des finances publiques paraît partiellement traitée et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Un certain nombre de mesures ont été mises en oeuvre afin de remédier aux conséquences budgétaires du vieillissement démographique, qui visent à relever le taux d'emploi tout en continuant de réduire la dette publique. En outre, les ressources du fonds de réserve pour les retraites devraient augmenter encore, pour atteindre 1,6 % du PIB. Aucune mesure renforçant les liens entre l'effort contributif et les droits à prestations n'a par contre été prise, ce qui apparaît indispensable pour assurer la viabilité à long terme.

4.6 France

Dans l'ensemble, la France ne paraît pas encore s'être attaquée suffisamment vigoureusement aux quatre priorités identifiées. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 ne semblent que partiellement traités et les recommandations y afférentes que partiellement suivies. Les mesures prises afin de respecter la recommandation publiée par le Conseil en juin dans le cadre de la procédure de déficit excessif étaient insuffisantes. La Commission a par conséquent recommandé au Conseil de décider qu'aucune mesure efficace n'avait été prise, et d'autoriser, au vu de la faiblesse de l'économie, que le retour du déficit public en dessous de 3 % du PIB ait lieu en 2005. Cette recommandation n'a pas été suivie par le Conseil. Le Conseil a noté que la France s'est engagée, le 25 novembre 2003, à réduire son déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,8 % du PIB en 2004 et de 0,6 % du PIB ou plus en 2005 pour faire en sorte que le déficit de l'ensemble des administrations publiques retombe en dessous de 3 % du PIB en 2005.

À l'inverse, la question de la viabilité à long terme des finances publiques apparaît avoir été largement traitée et les recommandations correspondantes largement suivies. Une vaste réforme du système de retraites a été adoptée, qui allonge la période de contribution ouvrant droit à une retraite complète et renforce les incitations financières à rester dans la vie active. Cette réforme constitue une avancée majeure pour la viabilité à long terme des finances publiques. Des mesures ont été introduites pour maîtriser l'augmentation des dépenses de santé, mais une réforme plus complète du système d'assurance maladie doit être mise en oeuvre en 2004.

Les problèmes dans le domaine du marché du travail paraissent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. En particulier, des mesures spécifiques ont été prises pour encourager la participation des travailleurs âgés et faire en sorte que le travail soit plus attrayant sur le plan financier.

Enfin, Les problèmes relatifs à l'environnement des entreprises et à la concurrence semblent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. Les autorités ont agi pour réduire et simplifier la réglementation, tandis que la concurrence sur les marchés de l'énergie s'est améliorée, même si les entreprises en place continuent de dominer. Bien que le taux de transposition des directives relatives au marché intérieur (l'un des plus faibles de l'UE) ait augmenté, le nombre de violations s'est accru lui aussi.

4.7 Irlande

L'Irlande paraît s'être attelée à l'unique priorité identifiée dans les GOPE. La question de la gestion du passage à une croissance moins forte et durable apparaît avoir été largement traitée et les recommandations correspondantes largement suivies. Des efforts sont faits pour renforcer l'efficience des dépenses publiques, notamment en étendant la budgétisation pluriannuelle et en réorganisant le secteur de la santé. Différentes mesures devraient améliorer les dépenses en capital et accroître le niveau de R&D. Quant à la concurrence, des mesures sont à l'étude concernant plusieurs secteurs, dont la libéralisation complète des marchés du gaz et de l'électricité.

4.8 Italie

D'une manière générale, l'Italie ne semble pas encore s'être attaquée suffisamment vigoureusement aux cinq grands chantiers identifiés. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 apparaissent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. La recherche d'un assainissement budgétaire durable n'a pas beaucoup avancée et le gouvernement italien a continué de s'en remettre à des mesures ponctuelles. Les dépenses primaires demeurent très difficiles à comprimer, ce qui restreint la marge de manoeuvre pour la mise en oeuvre de la réforme fiscale.

La question de la viabilité à long terme des finances publiques semble partiellement traitée et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Il serait opportun d'accélérer la réduction prévue du fort ratio d'endettement eu égard au vieillissement de la population. Des propositions visant à réduire les dépenses de retraite à partir de 2008 ont été soumises au Parlement.

De manière similaire, les problèmes dans le domaine du marché du travail paraissent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Des mesures ont été prises, mais plusieurs points importants de la réforme du marché du travail sont encore en suspens au Parlement (législation sur la protection de l'emploi) ou bien n'ont pas été abordés (différenciation des salaires).

Les questions relatives à l'économie de la connaissance apparaissent traitées de manière complète et les recommandations correspondantes entièrement suivies. Le système d'enseignement primaire et secondaire, en particulier, a été réformé et plusieurs mesures ont été prises pour stimuler la R&D et l'innovation.

Enfin, les problèmes relatifs à l'environnement des entreprises et à la concurrence semblent largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Les charges administratives pesant sur les entreprises naissantes ont été allégées, et la paperasserie réduite d'une manière générale. Par contre, la libéralisation des secteurs de service et de l'énergie n'avance que lentement, et le taux de transposition des directives relatives au marché intérieur a encore baissé.

4.9 Luxembourg

D'une façon générale, le Luxembourg ne paraît pas encore s'être attaqué suffisamment énergiquement aux deux grandes priorités identifiées. Les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Aucune mesure n'a été prise jusqu'ici pour réduire les incitations à la préretraite. En revanche, un resserrement des critères d'éligibilité a permis de réduire le flux des nouveaux bénéficiaires de pensions d'invalidité.

De même, les problèmes relatifs à l'environnement des entreprises et à l'esprit d'entreprise semblent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. Peu de progrès ont été faits pour ce qui est de la réforme du droit de la concurrence, mais certaines mesures ont été prises afin d'encourager l'esprit d'entreprise.

4.10 Pays-Bas

L'un dans l'autre, les Pays-Bas semblent s'être attelés aux trois grandes priorités identifiées. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 paraissent traités de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. Le nouveau gouvernement a continué à limiter la croissance des dépenses au moyen de plafonds pluriannuels définis en termes réels. Des efforts supplémentaires pourraient s'avérer nécessaires pour faire en sorte que les plans de dépenses restent compatibles avec une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire.

Les problèmes dans le domaine du marché du travail semblent largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Si la réforme envisagée visant à réduire le nombre de personnes qui recourent au régime d'assurance invalidité semble adéquate, des efforts supplémentaires s'imposent pour inciter les allocataires de ce régime à reprendre une activité. Les autorités ont progressé dans la réforme d'autres systèmes de prestations en vue de renforcer les incitations au travail.

Enfin, la question de la croissance de la productivité apparaît traitée de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. Le gouvernement prévoit d'améliorer le cadre réglementaire de la concurrence en augmentant les pouvoirs de l'autorité compétente. En outre, l'accent est mis sur un enseignement davantage tourné vers la technologie, tandis que la coopération s'améliore entre les instituts de recherche et les entreprises.

4.11 Autriche

D'une façon générale, l'Autriche semble s'être attelée aux trois grandes priorités identifiées. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 semblent avoir été largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Des mesures on été prises pour réduire les dépenses structurelles mais elles ont été partiellement compensées par des hausses des dépenses discrétionnaires. L'évolution la plus notable en Autriche est la refonte complète du système de retraite, qui permettra de réaliser d'importantes économies à long terme et devrait entraîner une augmentation du taux d'activité des travailleurs âgés.

La question de la faiblesse de la base technologique paraît être largement traitée et les recommandations y afférentes largement suivies. Plusieurs dispositions ont été mises en oeuvre pour accroître et rationaliser le soutien à la R & D et à l'innovation.

Enfin, les problèmes relatifs à la concurrence semblent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. Si des mesures ont été prises pour augmenter la concurrence effective dans la distribution de détail, rien n'a été fait jusqu'ici pour remédier à la concentration élevée dans d'autres secteurs. Les ressources de l'autorité de concurrence demeurent inadéquates et les pouvoirs de l'autorité de régulation des télécommunications insuffisants.

4.12 Portugal

Dans l'ensemble, le Portugal semble s'être attaqué aux trois grands chantiers identifiés. Les problèmes en matière de finances publiques identifiés dans les GOPE 2003-05 semblent avoir été largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Bien que le déficit général du secteur public ait augmenté en 2003, tout en restant juste en dessous de 3 % grâce à d'importantes mesures ponctuelles, des progrès ont été accomplis dans la réduction de la croissance des dépenses, avec notamment une forte décélération des dépenses publiques de consommation. Le Portugal a continué à mettre en oeuvre des réformes dans plusieurs secteurs tels que la santé et l'éducation, qui ont produit l'effet requis sur l'assainissement budgétaire.

Les problèmes relatifs à la productivité et au dynamisme des entreprises semblent largement traités et les recommandations correspondantes largement suivies. Des mesures ont été adoptées pour stimuler l'innovation et la R&D, améliorer la qualité de l'enseignement et réduire le nombre de jeunes qui quittent prématurément l'école. Les dispositions prises pour améliorer la concurrence dans le secteur du gaz vont dans le bon sens, mais une concurrence effective n'est toujours pas assurée dans le secteur de l'électricité. Enfin, le taux de transposition des directives relatives au marché intérieur s'est amélioré en 2003, mais reste inférieur à l'objectif fixé de 98,5 %. Le gel, ou presque, des salaires dans la fonction publique a largement contribué à la modération salariale globale, mettant peut-être un terme au recul de la compétitivité en prix enregistré ces dernières années.

Enfin, la question de la viabilité à long terme des finances publiques apparaît traitée de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. Une réforme complète du secteur de la santé est en cours et progresse à vive allure, mais il est encore trop tôt pour évaluer son impact. Les réformes du système de retraite des salariés de la fonction publique n'ont été que partiellement mises en oeuvre jusqu'ici, mais le gouvernement prévoit d'introduire des mesures supplémentaires.

4.13 Finlande

D'une manière générale, la Finlande paraît s'être attelée aux deux grandes priorités identifiées. Les problèmes dans le domaine du marché du travail apparaissent partiellement traités et les recommandations y afférentes partiellement suivies. Les allègements fiscaux mis en oeuvre et envisagés aboutiront à une réduction du coin fiscal de 1 point pour les bas salaires. Il manque cependant une révision des critères d'admissibilité, qui permettrait d'accroître les incitations au travail. On note peu de progrès également pour ce qui est de permettre aux salaires de refléter les différences de productivité.

Par ailleurs, les questions relatives à la concurrence et à l'efficience du secteur public paraissent avoir été largement traitées et les recommandations correspondantes largement suivies. Des actions ont été lancées en vue d'intensifier la concurrence dans les industries de réseau et les services non exportables. Des efforts ont été faits pour améliorer l'efficience du secteur public, et le nouveau gouvernement a plafonné les dépenses pluriannuelles pour la période 2003-2007 afin d'améliorer le contrôle des dépenses, conformément aux recommandations.

4.14 Suède

L'un dans l'autre, la Suède ne semble pas encore s'être attaquée avec suffisamment de détermination aux deux grands chantiers identifiés. Les problèmes liés à l'offre de main-d'oeuvre paraissent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. D'un côté, des mesures ont été prises afin de maintenir en activité les travailleurs âgés et de promouvoir la participation des immigrés et des jeunes au marché du travail, mais, de l'autre, certaines des dispositions prévues pourraient avoir un effet négatif sur l'offre de main-d'oeuvre. En outre, la date à laquelle la dernière étape de la réforme de l'impôt sur le revenu sera mise en oeuvre n'a pas été fixée de manière précise.

Les problèmes en matières de concurrence et d'efficience du secteur public semblent partiellement traités et les recommandations correspondantes partiellement suivies. Des efforts sont faits pour renforcer la concurrence dans certains secteurs, tels que la construction et la distribution alimentaire de détail, mais aucune nouvelle disposition n'a été prise pour ouvrir le marché du logement locatif. Les autorités ont entrepris d'accroître l'efficience du secteur public en recourant davantage à l'évaluation comparative, mais aucune initiative importante n'a été prise pour faciliter d'une manière générale une concurrence accrue dans les services publics.

4.15 Royaume-Uni

Dans l'ensemble, le Royaume-Uni semble s'être attaqué aux trois grands chantiers identifiés. La question de la productivité apparaît traitée de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. L'autorité de concurrence progresse dans l'amélioration de la concurrence dans des secteurs spécifiques tels que les organismes professionnels, mais le gouvernement se montre prudent sur la déréglementation des pharmacies et la libéralisation des services postaux. Une stratégie à long terme, assortie d'objectifs quantitatifs clairs, a été mise au point afin d'améliorer les qualifications de base de la main-d'oeuvre.

Les problèmes liés au marché du travail semblent aussi traités de manière complète et les recommandations y afférentes entièrement suivies. Des projets pilotes ont été lancés pour remédier au niveau élevé des prestations d'assurance-maladie et d'invalidité («Pathways to Work»), tandis que les incitations financières («Working Tax Credit») ont été améliorées. Ces mesures s'adressent à un nombre croissant de travailleurs.

Enfin, la question de la qualité et de l'efficience des services publics semble être traitée de manière complète et les recommandations correspondantes entièrement suivies. Des réformes ont été introduites pour faire en sorte que l'augmentation des dépenses publiques soit à la fois efficace et efficiente. Les autorités prévoient de procéder à un examen de cette efficience («Efficiency Review») et continuent d'affiner l'utilisation des accords de service public, qui tiennent une place centrale dans la stratégie de réforme du secteur public et d'amélioration de ses prestations.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - Annex to the COMMUNICATION FROM THE COMMISSION ON THE IMPLEMENTATION OF THE 2003-05 BROAD ECONOMIC POLICY GUIDELINES - PART II - Country notes {COM(2004) 20 final}

1. Belgium

Like its neighbouring countries, Belgium has experienced a prolonged slowdown in economic activity, expected real GDP growth not exceeding 1% for a third consecutive year in 2003. Most demand components, have been weak during these years; in the first half of 2003, Belgium saw a significant drop in external demand but private consumption was relatively strong. Following the weak economic developments, labour market conditions have deteriorated. Initially, 2003 showed a further decrease in employment and a further increase in the unemployment rate, but there are indications of a strengthening in labour demand. Despite this unfavourable economic environment, Belgium has succeeded in attaining slight surpluses in the general government budget since 2000 and at continuously reducing the gross debt to GDP ratio, that still remains above 100% of GDP. Productivity in Belgium has remained high and tops EU-15 rankings in various sectors such as the industry, the construction and the financial sectors. In recent years, the business environment and the competitive framework have improved. Reforms aimed at simplifying corporate taxation and at cutting red tape for companies have been initiated. Together, these should consolidate high openness to trade in goods and services in Belgium and above-the-EU-average FDI inflows. Nevertheless, key network industries and the provision of local services still lack effective competition and the breadth and scope of the recent reforms aimed at liberalising further need to be sustained to deliver their full effects.

Key challenges in the light of recent developments

In Belgium the government has taken a number of measures, covering most challenges, notably as regards increasing labour demand and supply and improving the business environment. However, positive results are only partly visible in some cases, due largely to the cyclical downturn or because the effects of some measures have yet not materialised. Not all challenges have been properly tackled, for instance as regards the increase in real expenditures in Entity I (the Federal Government and the Social Security Sector) and as regards effective competition in local services. A more detailed assessment of recent developments in addressing key policy challenges in Belgium is presented in the following sections.

1. Long-term sustainability of public finances

Ensure the continuation of the budgetary adjustment in the forthcoming years, in particular in view of ensuring the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing.

Under this challenge, Belgium was requested to:

1. ensure that the government debt ratio is kept on a sustained declining trend at a satisfactory pace by maintaining high primary surpluses (GL 15);

2. limit the real expenditure increase in Entity I (Federal Government and social security) to 1,5 % and allocate proceeds stemming from higher than expected economic growth to improve the budgetary position as a matter of priority; and

3. strengthen the existing strategy in order to prepare for the budgetary implications of population ageing: in particular by reducing the debt level, better addressing the low effective retirement age, pursuing the reform of the pension systems, and strengthening efforts to finance the Ageing Fund (GL 16 and E-REC 2).

Debt ratio remains on a downward trend supported by lower interest payments.

Despite the unfavourable economic climate in the last few years, the general government balance has been in surplus and the government gross debt ratio has remained on a downward trend. Primary balances have been decreasing in the last two years, but this development seems to be largely related to the cycle, as the cyclically-adjusted primary balance has remained fairly stable. The impact of lower primary surpluses on the government balance has been balanced to a large extent by favourable developments in interest payments, a budgetary structure which does not improve the sustainability of government finances. Furthermore, the levels of the budget balance and the debt in 2003 and in 2004 are influenced by a one-off measure, the transfer of the Belgacom pension fund for the government area and the respective payments which immediately accrue to the public finances. This measure is still under scrutiny by Eurostat. Without this one-off measure, Belgium would show a general government deficit of around 1% of GDP in 2003.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Still some difficulties in curbing real expenditures

The government seems to have been successful in limiting real expenditures in several areas. Real expenditures in the Federal Government are expected to increase by around 1½ % in 2003. However, deterioration in the economic environment and the increase in unemployment, has forced increases in social expenditures beyond the target. It is currently estimated that the growth of real expenditures of Entity I (Federal Government and social security) will exceed the 1.5% limit. In the 2004 budget, expenditures have been allowed to increase only in a few areas, including health, justice and investment. On the other hand, health expenditures are planned to increase by 4.5% annually in real terms for the next four following years. All in all, according to the 2004 budget, primary expenditures in Entity I will increase by close to 4% in nominal terms, which amounts to about 2.4% in real terms and is accordingly above the recommended maximum growth rate of 1.5%.

To meet the challenge of an ageing population, emphasis is put on increasing employment.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The employment rate is well below the EU average, particularly for older workers. In order to tackle this problem, employment promoting measures have been given highest priority. Social security contributions were reduced in 2003 and further reductions are announced in the 2004 budget for targeted groups. The size of the reductions is estimated to be around 0.2% of GDP in both 2004 and 2005. Several other measures have also been taken in order to increase demand and supply of labour. Some of these measures have a negative short term budgetary impact, making the objective of maintaining high primary surpluses harder. However, they are expected to have a positive impact on employment, productivity and the budget in the medium term.

Further measures to meet the challenge of an ageing population include the reduction of the debt, the creation of the Ageing fund, as well as further reforms in the pension system. The Ageing Fund is meant to be used during the period 2010-2030 and is projected to raise about 10 billion euro in 2007. In order to strengthen the fund, the assets of the Belgacom pension fund have been allocated to finance the Fund. However, this transfer of the Belgacom pension fund to the public sector does not only imply assets but also government liabilities in a medium-long term perspective.

Some measures have been taken as regards the pension system. It has been decided to gradually extent the definition of a complete working career for women, from 40 to 45 years, and to gradually raise the minimum age within the GRAPA (garantie de revenues aux personnes agées) system. These measures should strengthen the sustainability of the pension system. In addition, steps have been taken in order to increase the number of participants within the second pillar in the pension system and the minimum pension levels for employees and employers and in the GRAPA system were raised as from April 2003.

2. Labour market and regional development

Increase the low participation and employment rates, especially for older workers and women, and improve incentives to work.

Under this challenge, Belgium was requested to:

4. take further steps to reinforce measures to postpone retirement from the labour force, in particular by combining a removal of incentives to early retirement (GL 16) with enhanced prevention and activation measures for older workers; and

5. continue progress in making work pay by eliminating the major distortions to work incentives arising from the interaction of the tax and benefit systems (GL 4 and E-REC 3).

Some measures have been taken to address the low employment rate.

The employment rate is relatively low in Belgium, 59.9% in 2002 as compared to 64.3% in the EU 15. Among older workers, 55-64 years, the rate was the lowest within the EU15, 26.7%, much lower than the 40.1% EU15 average. With employment falling, the situation has been worsening in 2003. This problem is widely recognised and measures have been taken in order to improve the situation. Besides those measures aimed at raising the overall employment rate, some others are directed towards older people. In January 2002, a system facilitating the access to part-time work for older workers was introduced; the aim being to prevent people from taking early retirement at the end of their careers by allowing them to work part-time while receiving full pension. In addition, the 2004 budget includes a reduction in social security contributions for workers above 58. It also includes an increase by 25% in the maximum amount of work allowed for pensioners who have reached pension age. These measures should have a positive influence on the employment rate among older workers.

Measures to encourage active job search have been adopted or are planned.

To encourage unemployed to look actively for work, the government has announced some measures. Firstly, the tax reform includes a reduction in the personal income tax, directed in particular towards lower wages. It is introduced gradually and is to be fully applied as from January 2004. Secondly, social security contributions paid by the employees have been reduced for lowest wages workers. Finally, co-operation between different social inspection services will be increased in order to prevent fraud and abuse of the system. These measures go in the right direction but results tend to take time to show up.

3. Productivity and business dynamism

Enhance competition in certain services sectors and continue to increase the efficiency of the public administration and to improve the business environment.

Under this challenge, Belgium was requested to:

6. take measures to enhance effective competition in network industries and in local services (in line with GL 9); and

7. improve public administration in the context of the ongoing reform and pursue the reduction of administrative burden for companies (GL 11).

Improvements made in the competitive and regulatory framework in network industries although effective competition has not yet appeared in some of these key sectors.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Important steps have been taken to grant more independence to the regulator in the telecommunications and postal services sectors and to establish such a regulatory body in railways. In addition, the activities of the energy regulator for the non-eligible part of the market have been taken over by the regulator for the eligible part of the market, which is seen as more independent from operators. In full conformity with EU requirements, the reserved area in postal services was reduced and international rail freight services were opened to competition. Legal unbundling of transport and distribution systems operators in electricity and gas has been fully completed at the federal level and in Flanders but not yet in the two other regions. Likewise, full market opening of energy markets in Flanders has not been matched yet by the two other regions, which still officially stick to the timetable set in the EU directives. Despite these positive legal developments, effective competition in railways and in energy sectors remains low with high market shares for incumbents, low rates of consumer switching and high prices. No tangible progress has been made in clarifying the role of association of municipalities in the provision of local economic services and to solve the competition problems that could arise when private suppliers are competing for the provision of such services.

Reforms to encourage entrepreneurship and to ameliorate the business environment have been initiated....

The new government declared its commitment to reduce the administrative burden for citizens and businesses. Its top priority is to decrease the time and costs of administrative obligations for companies and to simplify the procedures to start a new company. It should translate into a single form to be filled at an accredited one-stop-shop that would provide the necessary accreditation within three days by 2005. These reforms should help to enhance the current position of Belgium as second-worst in terms of time and cost for starting-up a company and to improve its very poor performance in company's creation. Several initiatives have been achieved or initiated in 2003 at both federal and regional levels, among which the setting up of a crossroads bank for enterprises to simplify and centralise information on companies, the provision of guarantees to loans to SMEs, the extension of electronic interactive applications in the field of VAT returns and social security obligations, or the streamlining and acceleration of administrative procedures. However, most plans are in an early phase and have still to be fully completed within the deadline of 2005 set by the government.

...but the reform to modernise public administration has been suspended.

Although the new Federal government has declared its commitment to continue the modernisation of its administration, important aspects of the reform that started under the previous legislature (Copernicus) have so far been put to a halt. Specifically, the procedures to hire top managers for public administrations have been suspended and so is the modernisation of the status of civil servants with a university degree.

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2. Denmark

After the robust GDP growth in 2002, economic activity was more subdued in 2003, mainly due to weak domestic demand. The slowdown has opened a negative output gap which has eased inflationary pressures but resulted in an increased unemployment, albeit from a relatively low level. Against this backdrop, a moderately expansionary fiscal policy stance is foreseen in the draft Budget Bill for 2004. Overall, economic policy remains focused on medium-term objectives. The challenge of securing longer-term sustainability of public finances is addressed through the target of reducing the public debt ratio substantially by 2010, by running general government surpluses of on average 1½-2½% of GDP until 2010. This will finance the expected future increase in net public expenditures due to ageing, without triggering a need for fiscal tightening at some later point . To this end, however, it is essential that the growth of public consumption expenditure is brought in line with targets and that further measures are taken to ensure the assumed increase in effective labour supply in addition to the measures already implemented. Measures going in the right direction have been taken in the context of the 2004 tax reform, as well as in the 2002 labour market reform. Recent Danish productivity performance has been above the EU average, which could result from the advanced stage in the transition to a knowledge-based economy. However, competition is weak in a number of sectors, which contributes to Denmark having the highest price level in the EU, when including indirect taxes. Reform measures in 2003 included fully liberalising the electricity market and the launching of an action plan to increase public sector efficiency. However, further measures may be needed in order to increase public sector efficiency, which could contribute to increase competition and to reduce the price level relative to the EU15.

Key challenges in the light of recent developments

Denmark's economic policy agenda keeps its medium-term focus on macroeconomic stability and debt reduction. The moderate fiscal expansion for 2004 reflects mostly the structurally motivated reductions of income taxes and a general government surplus in 2004 of 1.3% of GDP is envisaged for 2004. Reforms addressing the 2003-05 BEPG recommendations to enhance labour supply are being implemented, but it is still early to evaluate their effects. To underpin the medium-term fiscal strategy, targets for the growth of public consumption expenditure should be achieved through discipline at all levels of government. High prices and weak competition persist in many sectors, but measures have been taken to strengthen competition and increase efficiency in the public sector. The following sections present and assess in more detail recent developments in addressing the key economic policy challenges.

1. Long-term sustainability of public finances

Ensure an adequate labour supply in view of the ageing of the population

Under this challenge, Denmark was requested to:

1. continue efforts to increase labour supply notably by efforts to make work pay by increasing incentives to join and remain in the labour force and to postpone retirement, in particular by ensuring the implementation of the tax reform and by considering additional steps to tighten eligibility rules and reduce marginal taxes within a framework of sound public finances (GL 4 and ERECs 1 and 3); and

2. ensure expenditure control at all levels of government so that the multi-annual targets for public consumption growth are respected (GL 14).

Measures to enhance labour supply have been implemented...

Denmark ranks among the EU Member States with the best labour market performance and the Lisbon targets are fulfilled by a wide margin. Nevertheless, further increasing labour supply over the medium-term is essential to meet the future demographic challenge taking into account present and projected fiscal policies. In addressing this challenge, the employment rates will need to be raised, in particular among older persons and immigrants. Denmark's recent reform efforts include measures to increase labour supply and lower unemployment. The 1999 reform of the voluntary early retirement benefit is having some positive effects on the labour supply of persons aged 60-62 years. However, the scheme remains an obstacle to raising labour market participation for older persons overall. The 2002 "More people into employment" initiative includes a range of measures. In addition to simplifying the labour-market administration and introducing more results-oriented activation measures, the initiative addresses unemployment traps for specific groups benefiting from the social assistance system by strengthening economic incentives. The scope to keep earned income without losing means-tested benefits is increased and there is a reduction in the cash benefit after six months. Rules governing availability and willingness-to-work criteria have been tightened. The main objective of the 2004 tax reform is to stimulate effective labour supply through lower marginal rates by a rise in the threshold for the intermediate tax bracket and introducing an earned income tax credit in the form of an employment allowance.

... but it is early to assess their effects.

With already high employment rates as a starting point, Denmark is facing a challenging task financing its public sector commitments at the time of worsening demographic conditions. In addition, the present downturn is having a negative short-term effect on the labour market. The measures in the "More people into employment" and the lowering of tax rates on labour should have a positive effect on labour supply. However, as the effects of the measures take time to come through, it is still too early to evaluate their effects. Nevertheless, as recognised by the authorities, further efforts will be needed to reach Denmark's medium-term targets for increased labour supply.

Targets for public expenditure growth need to be achieved

In spite of some weakening of the general government surplus due to the economic slowdown, Denmark's public finances remain overall sound. Potential fiscal leeway for reducing taxes has been created by lowering the future growth of real public consumption expenditure. It is therefore essential that these lower growth rates are achieved. However, over the last decade, the average growth of public consumption expenditure in real terms has been 2-2½ %. In 2002, it was 2.1%, clearly above the target of 1%. Achieving the national target of ½% as from 2005 is therefore ambitious. As the largest share of public consumption is the responsibility of the counties and municipalities, fulfilling the targets for general government will require discipline in adhering to the agreements across all government levels. In addition to the budget agreements (between central and local governments), the tax freeze is key in this respect- as local governments are severely restricted in raising capital via loans- and it should prevent local governments from raising taxes to finance increased spending. The tax freeze did not fully constrain local government spending in 2002, which was the first year of its implementation. In 2003, compliance of local governments with the tax freeze and with the budgeted expenditure has been overall good. However, if a pattern of not living up to the budget agreements on expenditure persists, it should be considered to re-evaluate the instruments for assuring the necessary budgetary discipline.

2. Productivity and business dynamism

Enhance competition in certain sectors and improve the efficiency of the public sector

Under this challenge, Denmark was requested to:

3. step up efforts to enforce competition in sectors where competition is inadequate (GL 9); and

4. continue efforts to increase the efficiency of the public sector, inter alia by improving framework conditions for increased competition, promoting the benchmarking of public sector efficiency, and by increasing public tendering (GL 11).

Some measures have been taken to increase competition although high prices and weak competition persist in many sectors ....

Danish prices, including indirect taxes, remain the highest in the EU and weak competition in many sectors could be a contributing factor. There are so far no signs that prices measured relative to EU15 have decreased. The changes in the competition law in 2002 should enhance competition, but it is still too early to evaluate its effects. Some further measures have been taken in 2003 to increase competition. The electricity market was fully liberalised on 1 January 2003 and during the first six months 64.000 customers have changed suppliers, corresponding to a third of the total electricity consumption. Further changes made to the legal framework in some sectors such as payment services and regarding drinking cans may increase competition. However, there is no information on any recent measures taken to increase competition in the rental housing sector. The Competition Authority in co-operation with relevant Ministries has started a project to identify regulatory barriers to competition and will present the results in the first half of 2004.

... but some signs of increasing efficiency in the public sector.

The Danish public sector is among the largest in the EU and substantial efforts are made to improve its efficiency. During the last two years reforms in welfare services have increased competition and some measures have been taken to promote the benchmarking of public sector efficiency and increasing public tendering. The number of businesses for care for the elderly has increased after the opening of the market in 2003. Furthermore, the government has extended the free choice of hospital, in cases where patients have to wait more than two months, to include private hospitals and hospitals abroad, which is expected to increase the efficiency of (public) hospitals. The government launched a knowledge strategy in 2003 with inter alia the aim to increase the efficiency of the higher education system. A primary school reform, which came into effect in 2003, and a secondary school reform, which will come into effect in 2005, could increase the quality and efficiency in education. In August 2003 the government presented an action plan to increase the efficiency of the public sector by benchmarking it with the private sector, reducing administrative burdens and improving communication to the public. If the expected results of the reforms materialise, Denmark has prospects of increased efficiency in the public sector.

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3. Germany

Recent developments confirm the structural weakness of the German economy as identified in the country-specific challenges. Continued sluggish activity in 2003 was accompanied by a significant fall in employment, underlining the key importance of labour market reforms for stronger growth and job creation. There is a notable drive to reform: however, labour market rigidities remain a paramount problem. Public finances deteriorated, with the general government deficit exceeding 4% of GDP. Budget consolidation measures taken earlier this year were either undermined by unfavourable economic developments or proved inadequate. Prompted also by the ongoing excessive deficit procedure, the government has presented a package that would bring the deficit down by a significant amount, but not enough as to ensure that the deficit will be below the 3% of GDP by 2004 or even 2005. In order to raise the growth potential of the economy, the Government has launched the "Agenda 2010", which is a comprehensive project for restructuring Germany's expensive social security system and has major consequences for labour and product markets. On 14 December 2003, the governing coalition and the opposition reached a compromise deal, allowing large parts of "Agenda 2010"to come into effect. These measures should improve cost competitiveness by reducing non-wage labour costs and boosting productivity.

Key challenges in the light of recent developments

Germany's policy agenda has made some progress in the last year. The most remarkable aspect is a broad-based debate on structural reform, which has spawned already a number of promising legislative proposals and other policy initiatives, notably in the field of labour market reform, tax reform, education and health care. Most prominent here are the proposals under the heading of the Agenda 2010 and the "Hartz" labour market reforms. It is, however, at this stage too early to say whether these proposals will actually result in noticeable progress, because many proposals have only recently been passed into law and have not yet had the time to be fully effective. An agreement has been reached between the government coalition and the opposition on a health care reform. Furthermore, in order to contain the rise in retirement costs, pensions will be frozen next year and rise at a lower rate thereafter. Finally, a number of measures were taken to encourage enterprise creation and improve public service provision. A more detailed assessment of recent developments in addressing Germany's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Labour market and regional development

Promote job creation and adaptability and mobilise the unutilised employment potential,

Under this challenge, Germany was requested to:

1. continue to reform the tax-benefit system (GL 4 and E-REC 6), in order to ensure sufficient incentives to take up work or to move into a higher income bracket, and firmly enforce the conditionality of benefits upon active job search;

2. take measures to ensure that wages reflect better productivity differences across skills and regions (GL 5), notably by reviewing the Günstigkeitsprinzip, allowing temporarily lower payments for job starters; and

3. carry forward the reforms to improve the efficiency of ALMPs, in particular of job search assistance. Further reform ALMPs according to cost-effectiveness criteria and target them better towards those persons most prone to the risk of long-term unemployment (GL 8, 13 iv and E-REC 1).

Efforts are under way to enhance work incentives provided by the tax-benefit-system...

Germany made noticeable progress in implementing the 2003 labour market recommendations. On 1 January 2003 and 1 April 2003, the first two of the four "Laws for modern services in the labour market" (Hartz I to IV) came into effect, while government and opposition agreed on the remaining "Hartz" proposals along with the bulk of Agenda 2010 on 14 December 2003.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The measures taken focus on improving the efficiency of job placement services and on the creation of new employment opportunities. Tighter eligibility criteria have caused unemployment to edge down even though overall employment has not increased (see chart). As of 2006, a general limitation of the entitlement to unemployment benefit to 12 months (older persons to 18 months) will come into effect. "Personal Service Agencies" (PSAs) have been created as public temporary work agencies, which effectively subsidise wages during a training period. Furthermore, self-employment and low-wage jobs are being promoted by offering favourable tax rates and social security contributions. While the promotion of self-employment has slightly increased employment, PSAs and the "Capital for Labour" scheme, which subsidises the recruitment of long-term unemployed, have met with only faint response so far. However, it is too early to judge the success of these measures.

Additional measures that were adopted in December 2003 include the reorganisation of Germany's Federal Employment Office into a more efficient service facility, the merger of social assistance with unemployment benefits and a tightening of rules for receiving unemployment benefits. Moreover, protection against dismissal will be eased for newly hired employees of small firms with up to 10 workers, and by lowering the threshold for which jobs are deemed acceptable, unemployed persons are expected to take employment more rapidly. However, the legal underpinnings of the wage bargaining systems remain as they were. In particular, no attempt has been made to alter the legal basis of the "Günstigkeitsprinzip", which allows for enterprise-level deviations from industry-wide tariff agreements only if the new contract is not unfavourable to employees on any aspect contained in the collective agreement.

The four Hartz laws and important parts of Agenda 2010 constitute significant progress in making the labour market more flexible. Considerable steps have therefore been undertaken or proposed by the German authorities to comply with GL 4. The framework conditions for job creation are also being improved through liberalisation of shop opening hours and reductions in the administrative burden on business. However, labour market participation of women is still negatively influenced by the continuing lack of care facilities.

...and some progress is being accomplished to make wages better reflect productivity differences.

Economic disparities have insufficiently narrowed since unification, with the East German unemployment rate still more than twice the national average. In dealing with these disparities, policy has to respect the autonomy of social partners. Some tentative progress can be observed, as collective wage agreements are more and more flexible by including opening clauses or are simply not applied, particularly in eastern Germany.

But active labour market measures still need to be improved

Active labour market measures (ALMPs) play an important role in the prevention of long-term unemployment, especially in eastern Germany. However, while being costly, public employment programs do not seem to have raised the probability of re-employment. On the contrary, ALMPs may have crowded out private sector activity. In order to improve the efficiency of ALMPs, German authorities thus called for more impact research and a comprehensive evaluation is currently being drawn up. The German vocational training system is also in the process of being modernised. Since August 2003, tests for on-the-job trainers are no longer obligatory, which facilitates training in new and small firms. Germany has thus made some progress in implementing the 2003 recommendations with respect to active labour market measures.

2. Productivity and business dynamism

Increase productivity through improvements in the business environment and the efficiency of the education system

Under this challenge, Germany was requested to:

4. encourage businesses to invest and grow by creating a more competitive environment (GL 9) and by further reducing the regulatory and administrative burden (GL 11), inter alia, by lowering the effective degree of employment protection (GL 6); and

5. carry out further reforms contributing to improved educational achievements and the elimination of persistent skill shortages (GL 13).

The German government has taken a number of new initiatives.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The German Government has put forward proposals to bring German competition policies fully in line with EU competition law. In addition, the decision-making process in merger control will be speeded up. The new competition law should enter into force on 1 May 2004. The Government has also proposed to relax the law on unfair competition, lifting the prohibition of special sales. This reform should become effective at the beginning of 2004. Proposals to bring forward the third stage of the tax reform should contribute to a lowering of the tax burden on business in 2004. Sectoral and ad hoc State aids continued their slow decline, but the value of public procurement published in the Official Journal as a percentage of GDP remains the lowest of all Member states. The Government has included the simplification of public procurement rules as a priority in its initiative to reduce bureaucracy and over-regulation. This initiative, which was adopted on July 2003, aims to increase the attractiveness of Germany as a location for business and to improve public service provision through a series of measures in five domains: labour market and the self-employed; economy and 'Mittelstand'; research and technology; civil society and honorary posts; and services for the citizen. A number of measures were taken to encourage enterprise creation, which has recently been declining. These measures include the provision of low-interest loans, an easing of entry into the handicraft trades, and a lowering of the degree of employment protection in new and small firms.

Success of federal education initiative depends on the follow-up by the Länder

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

In order to improve the achievements of its students in primary and secondary education, Germany intends to boost the supply of all-day schools (i.a. federal program of EUR 4 billion in the years 2004 to 2007); develop national standards (including the creation of an independent Agency for Standards and Evaluation); establish a committee of experts to report on development in the educational field; and take a number of measures aimed at improving the teaching quality. In spite of the continued decline in the number of tertiary graduates in science and technology, no new reforms at the university level are foreseen. Initiatives taken to improve the quality of vocational training are mentioned when discussing the follow-up to the recommendation on ALMPs.

3. Public finances

Reduce rapidly the general government deficit to below 3 % of GDP and keep government finances on a steady consolidation path

Under this challenge, Germany was requested to:

6. ensure a rigorous budget execution and implement the announced or compensatory measures for 2003 amounting to 1 % of GDP and put an end to the present excessive deficit situation by 2004 at the latest (GL 1); and

7. lower the cyclically-adjusted deficit by at least one percentage point of GDP between the end of 2003 and 2005.

Despite efforts, 2003 budget deficit deteriorates vis-à-vis 2002...

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Following a recommendation of the Council for Germany, according to Article 104.7 of the Treaty, to carry out budget consolidation measures amounting to 1% of GDP in 2003, the German government implemented measures in the order of over EUR 20 billion. The actual budgetary outcome for 2003, however, turned out to be worse than expected, with the Commission forecasting a general government deficit of 4.2% of GDP in 2003, which marks a deterioration vis-à-vis the 2002 deficit by 0.7 percentage points in nominal terms and by 0.1% in cyclically adjusted terms. Although there is no evidence of significant budgetary slippage compared with plans, apart from expenditures related to the labour market, the consolidation results so far show that additional efforts are needed [12].

[12] The fact that, despite the measures taken by the government, the cyclically-adjusted balance nevertheless deteriorated slightly can be attributed in particular to a downward revision of potential growth, as well as to a budgetary impact of the measures taken being lower than anticipated and a higher trend deficit due to the fact that growth turned out lower than expected in the Stability Programme on which expenditure plans were based.

...requiring additional efforts in 2004 and 2005...

In the light of the unforeseen deterioration of the budget balance, the need for achieving substantial improvement in 2004 and 2005 has become more pressing. On the basis of a projected deficit of 4.2% of GDP in 2003 and the confirmation by German authorities that the 2004 deficit will exceed 3% of GDP, the Commission adopted on 18 November a Recommendation for the Council to decide that action taken by Germany is inadequate to bring the excessive deficit to an end, in accordance with Article 104.8 of the Treaty. At the same time, the Commission adopted a recommendation to the Council to take a decision pursuant Article 104.9. In light of the weak economy, the Commission recommended to the Council to allow Germany an additional year (i.e. until 2005) to bring the government deficit below 3% of GDP and to require Germany to reduce the cyclically-adjusted deficit by a total of 1.3% of GDP, of which 0.8% in 2004.

...to which Germany committed itself while the Council found an agreement outside the Treaty.

On 25 November, the Council rejected the two Commission recommendations. Germany committed itself to a reduction of the cyclically-adjusted deficit by 0.6% and at least 0.5% of GDP in 2004 and 2005, respectively. This commitment was repeated in the 2003 update of the Stability Programme. However, it is less than the consolidation effort recommended by the Commission. Any higher than expected revenue is to be used for additional deficit reduction. Based on the Commission Autumn 2003 forecast an achievement of this consolidation path would result in a deficit minimally below 3% of GDP in 2005, leaving a substantial risk that it might actually be above that threshold for a fourth year in a row.

4. Long-term sustainability of public finances

Secure the long-term viability of pension and health-care systems.

Under this challenge, Germany was requested to:

8. promote the take-up of supplementary pension schemes and strengthen incentives for later retirement, (GL 16); and

9. increase the efficiency in the health care sector by introducing economic incentives for health care providers and recipients.

Reforms to address short-term pension financing problems and proposals for long-term sustainability

In the so-called Pension Summit of 18/19 October, German cabinet ministers and government coalition leaders decided on a number of measures, which would improve to some extent the sustainability of public finances. The decision to gradually increase the mandatory retirement age from 65 to 67 years has been postponed until the end of the decade.

The decisions will also lead to some further progress in the take-up of supplementary pension schemes, by simplifying the supervision of private pension schemes. In addition, the take-up of private pension schemes will be promoted indirectly by the introduction of a "sustainability factor" into the pension formula, which effectively lowers future increases in pensions. While the proposals of the Pension summit will bring some short-term relief for pensions financing, it needs to be complemented with a more structured reform of the pension system.

Health care reforms shift costs to patients

The health care compromise, which has been passed by the Bundesrat and will be effective as from 1 January 2004 foresees savings of EUR 10 billion in 2004 (2007: EUR 23 billion) allowing for a reduction of the joint employer/employee health care contribution by 0.7 percentage points in 2004 (1.3 percentage points in 2007). In turn, patients will have to pay a higher share of the direct costs themselves, regarding for example items such as dental care and sickness benefit. Much of the reform does not actually provide cost-savings but consists in removing components from the regular health insurance. De facto, the burden of health insurance will not be reduced, apart from having a somewhat increased incentive for patients to save costs, for instance, in dental care and medication. There are further efforts needed to contain upward pressure on health insurance contribution rates in the long term. Particularly, reductions in the costs of medical treatment and better incentives for a rational use of health care services are warranted.

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4. Greece

Economic activity in Greece remains strong as the economy is benefiting from a series of factors which have boosted domestic demand. Specifically, high wage increases and tax reductions introduced by the tax reform of last year combined with low cost of borrowing, as a result of easy monetary conditions, have boosted private consumption. Moreover, public spending on projects linked to the Olympics and the financial flows from the EU Structural Funds have supported public investment. However, despite these favourable domestic conditions the Greek economy has not made sufficient progress to deal effectively with its two basic structural problems, namely weak international competitiveness and fiscal imbalances. The need to control on a more permanent basis fiscal imbalances is of primary importance all the more that Greece has made little progress in reducing the high government debt. The situation in the labour markets has lately been improving. Unemployment has been following a declining trend much supported by employment creation in the buoyant construction activity. However, despite some attempts made for implementing measures aiming to render employment conditions more flexible, the structural problems in the labour market are not being eliminated at a satisfactory pace. Nevertheless, some improvement with respect to the employment participation rate, the long run unemployment, and the unemployment rate of the youth has recently become clearer. Progress with respect to the employment participation and the unemployment rate of women remains limited. Although strongly rising in recent years, Greek labour productivity remains the second lowest in the EU. This is partly due to low levels of investment in R&D, the still low -albeit growing- level of ICT diffusion, and low levels of educational attainment of the population. But still limited competition in certain network industries and a lack of business dynamism, due to complex regulation and administrative systems, can also be part of the explanation.

Key challenges in the light of recent developments

Despite continued strong economic growth, the Greek government has not resolutely tackled all identified challenges notably in the area of the increasing budgetary imbalances. A series of unforeseen factors, the higher than initially projected costs for the Olympic Games, as well as new social measures aimed at supporting low incomes will further increase the pressures on the State budget. Nevertheless, the privatisation plans which are in progress are expected to provide some relief by reducing the high government debt. Several measures have been taken in order to encourage the transition towards a knowledge-based economy but effective competition in the electricity market needs to be strengthened. A more detailed account of recent developments in relation to key policy challenges in Greece is provided in the following sections.

1. Long-term sustainability

Ensure the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing, in particular in view of the high government debt ratio,

Under this challenge, Greece was requested to:

1. ensure that the government debt ratio is kept on a sustained declining trend at a satisfactory pace by maintaining high primary surpluses (GL 15);

2. ensure effective control of government current primary spending by addressing resolutely the problem of the inelastic elements of expenditures (GL 14), e.g. the wage bill;

3. use public resources more effectively with the aim of improving labour productivity and enhancing working capacity of the unemployed (GL 14); and

4. continue reforms of the social security system, and in particular the pension system (GL 16), in order to avoid budgetary strains in the future due to the problem of the ageing population.

Slow decline in the government debt ratio

The government debt ratio in Greece is among the highest in the EU. So far progress made in its reduction has been limited in the face of the buoyant nominal GDP growth. In fact, in 2001 and 2002 when the rate of increase of nominal GDP was around 8%, the government consolidated gross debt rose, after the corrections in the treatment of some financial operations requested by Eurostat. In 2002, the government debt was reduced by only 2 percentage points while, according to the Greek authorities, in 2003 and 2004, the debt ratio is expected to decline by 3 percentage point each year. On the other hand, the general government primary surplus particularly in cyclically adjusted terms followed a declining trend over the last four years. As the reduction in the primary surplus is expected to continue further in 2004, the effort in reducing the government debt seems to be resting mostly on the success of the announced privatisation programme. The expected revenues from privatisation amounted to EUR 3 billion (or 2% of GDP) in 2003.

Lack of effective control of government primary spending

According to the estimates provided in the draft State budget for 2004, primary current expenditure in 2003 should record an overrun equal to EUR 475 million (or 0.3% of GDP). Preliminary data on the budgetary implementation suggest that primary spending increased by 6.2% from January to September over the same period in 2002, while the State budget projects an annual increase of 6%. Although this additional primary spending is expected to burden the 2003 budget, a more permanent effect on primary spending should not be excluded. Moreover, as the cost of the new social measures announced by the Greek government will fall mostly on the expenditure side, risks of an increasing trend in primary spending cannot be ruled out. With respect to both the estimated outcome of the 2003 budget and the projections of the 2004 budget, spending on wages in the public sector and on social protection continue to be quite inelastic and constantly overshooting budget projections. However, after the Olympic Games in 2004, the government can save up to 1% of GDP in expenditures which should be used for deficit reduction.

Some progress in productivity and working capacity of the unemployed

Labour productivity was on an increasing trend in the last years reaching almost 85% of the EU average. A series of measures aiming at increasing the incentives to work for specific categories of the working age population, as well as measures for improving the skills of the unemployed, are being implemented with the financial support of government agencies. The government wishes currently to replace unemployment subsidies with employment subsidies. The tax reform may also be considered as a means to promote job creation. Since this is an ongoing process, there is yet no clear evidence as to the effectiveness of these measures. It seems that some progress has been achieved in the front of the long-term unemployment and the unemployment of the youth. However, although the employment participation rate of women has been improving, the differences in the participation rate and the unemployment rate between men and women remain significant.

No follow-up foreseen on reforms in the social security system

The reforms in the social security and pension systems introduced by the Greek government in 2002 emphasised the introduction of instruments that would add credibility and flexibility to the system. They may, nonetheless, be considered as not having sufficiently taken into account the current trends in public finances and especially the high level of the government debt. As the costs from the ageing population are expected to significantly rise in the future, the sustainability of the Greek public finances will be at high risk if no further measures are taken. However, no additional measures are foreseen for the moment in order to streamline and therefore reduce the future costs of the social security and pension systems.

2. Business dynamism and labour market

Increase the low level of productivity, which is associated with problems in the functioning of the labour and product markets, low investment in human capital, and the late development of the knowledge-based society.

Under this challenge, Greece was requested to:

5. step up efforts to increase the availability of skilled human capital, and continue to promote business involvement in R&D and innovation, and to improve ICT diffusion (GL 13 and E-REC 2);

6. enhance particularly competition in the energy sectors (GL 9);

7. continue to simplify the business and taxation environment and raise the transposition rate of internal market directives (GL 9 and 11).

Several initiatives have been launched to encourage the transition towards a knowledge based society

Several initiatives have been launched in 2003 to improve the availability of skilled human capital and to promote R&D and innovation and ICT diffusion. First, measures towards the development of information technology in schooling and professional training have been taken to upgrade human capital. Second, the links between universities and enterprises through initiatives supporting the establishment of spin-off-firms have been strengthened. Third, a programme which promotes technology cooperation among companies has been initiated. Fourth, a wide-range educational reform programme with various measures specifically targeted at tailoring education and training to the labour market needs has been implemented.

Despite steps in the right direction, effective competition in the electricity market still needs to be strengthened

On July 2003, the Greek Parliament amended the law transposing the EU directive on the liberalization of the electricity market. The amendments introduce a wholesale market and remove some administrative barriers to entry aiming at a more competitive market. Nevertheless as the incumbent is vertically integrated and its share of the generation market is 98%, entry of new firms is very difficult. The Commission has opened an infringement procedure relating to the unbundling of the incumbent company PPC.

Efforts have been made to simplify the business environment

Measures to reduce bureaucratic and legal obstacles to set up a new company have been implemented. As far as taxation is concerned, the Ministry of Finance has recently published one bill intended to further simplify the tax system and particularly the tax audit procedures. For example new practice for calculating taxable profits for businesses with inaccurate or inadequate accounting books should be implemented. Finally while Greece's transposition rate of internal market directives has increased from 96.7 to 96.9, it is still behind both the EU average and the target of 98.5% of Internal Market directives.

3. Labour market

Reduce the high rate of structural unemployment, and increase employment rates, particularly for women.

Under this challenge, Greece was requested to:

8. improve work incentives, particularly by reducing non-wage costs and improving transferability of pensions rights, in order to encourage increased employment in the formal sector, including parttime work (GL 4 and 16 and E-REC 4);

9. promote changes to the wage bargaining process to ensure that wages reflect productivity differentials (GL 5); and

10. implement the labour reform package to improve the balance between flexibility and security by ensuring effective implementation of reforms aiming to modernise work organisation and by reviewing unduly restrictive labour market regulations (GL 6 and E-REC 1).

Efforts to promote part-time work continue but without impact on non-wage costs

Despite some improvement and efforts undertaken in the past to promote part-time work, its share has stagnated at low levels. Incentives, in the form of subsidising social security contributions, are being introduced for certain categories of the working force (unemployed, women) and for specific sectors but as yet the reaction of the private sector has not been very encouraging. Furthermore, there seems to be no focus on the reduction of non-wage costs. A new law aims at strengthening the incentives for part-time work, providing the recruitment of 25.000 part-time employees in the public sector in the area of services of social interest. Finally, the government intends to introduce changes to legislation in order to ensure social security rights when moving from one fund to another.

Social dialogue is put forward but wage bargaining is hardly modified

Enhancing the social dialogue has been among the priorities of the government in recent years, with wage bargaining being among the core issues. The private sector is bound by 2-year wage agreements setting the minimum wage on which several sectoral and regional agreements are decided; the benchmark wage in the private sector is linked rather to the announced incomes policy in the public sector and to inflation prospects than to productivity differentials. The last agreement, signed in 2002, managed to promote social peace until end of 2003 while limiting the impact of higher than expected inflation in wage formation. A new agreement should be signed in the first half of 2004 but in view of the forthcoming general elections, it is unlikely that the overall framework of wage bargaining will be substantially modified.

New institutions to promote flexibility and to better match demand and supply

The restructuring of the institutional setting in the labour market has not yet enough maturity to tackle both employment and unemployment issues; the regulatory framework has not yet delivered fully satisfactory results. Under a new law "on the social dialogue for the promotion of employment and social protection" a National Employment Committee and a National Social Protection Committee was created and the role of the Temporary Employment Agencies in better matching demand and supply was strengthened. Emphasis is placed on offering personalised services to the unemployed through the creation of a Job Centres network and the restructuring of the Public Employment System. Nonetheless, barriers to entry in the labour market and supply side rigidities still constitute bold characteristics of the situation in the Greek labour market.

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5. Spain

Spain's continuing positive and even increasing growth differential over most Member States (almost 2 percentage points in 2003 vis à vis the EU) stems from a relatively buoyant domestic demand, notably private consumption and investment in dwellings, whereas the external sector has been a drag on GDP growth. Behind the resilience of domestic demand are supportive monetary conditions coupled with the prudent fiscal stance and rapid employment growth. Impressive employment creation has largely benefited from ongoing wage moderation and the labour market reforms implemented in recent years, as well as high net immigration. While the differential has progressively been reduced in 2003, inflation has remained significantly above the EU average, raising concerns on the competitiveness of the Spanish economy in the medium term. In this connection, the insufficient competition in certain sectors such as retail distribution is also cause for concern. Despite GDP growth decelerating from 2001, Spain was successful in keeping fiscal consolidation on course by achieving a close-to-balance position for a third year in a row as a result of the reduction of interest payments, current spending control and positive evolution of tax revenues linked to fast employment growth. However, the government has taken no steps to reform the public pension system which is of key importance in order to guarantee the future viability of the system and ensure a gradual implementation avoiding disruptions of expectations. While allowing for a steady reduction in structural unemployment, the labour market remains segmented between permanent and temporary workers and the participation rate, though on the increase, remains among the lowest in the EU. Finally, poor labour productivity growth, also linked to the relatively low educational levels of the population and the slow transition to a knowledge-based economy, raises concerns about the long-term performance of the economy.

Key challenges in the light of recent developments

Reflecting the approaching of the general elections in March 2004, most important policy measures implemented in 2003 had been previously approved in 2002. Budgetary consolidation has remained on track. However, to face the budgetary impact of an ageing population, the current policy of public debt reduction and raising participation and employment rates, should be complemented by parametric reforms in the pension system where pending the result of political negotiation, no significant measures have been taken to reform the public pension system, which is key for coping with the budgetary consequences of ageing population. Conversely, in line with the Lisbon agenda, the new income tax and the reform of social benefits and employment protection legislation approved in 2002 entered in force in 2003. Additionally, measures specifically targeted at increasing female employability and facilitating geographical mobility were approved in April 2003. Further measures affecting the current wage bargaining system or the labour market segmentation remain to be taken. Actions have been engaged to further liberalise the electricity market, to strengthen the knowledge-based economy and to further improve the business environment, but little progress was made in the field of the development of effective competition in retail distribution. The following sections present a more detailed assessment of recent developments in addressing Spain's key policy challenges.

1. Labour market

Raise the low employment rates, especially among women, and reduce wide regional labour market disparities,

Under this challenge, Spain was requested to:

1. continue to encourage increased labour market participation, especially among women, including through higher provision of childcare facilities and the promotion of greater use of part-time contracts (E-REC 2);

2. encourage a reform of wage setting in order to better reflect productivity taking into account productivity differences across skills, local labour market conditions and economic circumstances at the firm level, as well as phasing-out indexation provisions in collective agreements (GL 5);

3. further reform of employment protection legislation so as to reduce segmentation of the labour market across different types of contracts (GL 6 and E-REC 1); and

4. continue to facilitate the geographical mobility of workers by removing fiscal and other distortions, including by promoting the rental market for housing and removing rigidities in the availability of land for development (GL 7 and E-REC 3).

Employment rate differentials stem from significantly lower female participation

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Both the employment rate and labour participation are on an upward trend in Spain, but remain significantly below the EU average and the Lisbon target of 70%. The unemployment rate, although on a downward trend, remains, at 11.3%, the highest in the EU.

Whilst male employment rates are at around the EU average, female employment and participation rates, though rapidly increasing, remain well below the European standards. In order to boost convergence of female employment rates some measures have been identified.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Firstly, increased female employability through tax incentives. The 2003 personal income tax reform has introduced a tax credit for women working with children under the age of 3. Furthermore, in April 2003 a set of new reductions of social contributions have been introduced for women joining the labour market within the 24 months after having given birth as well as for women with disabilities.

Secondly, a higher provision of child-care facilities is likely to encourage women attachment to the labour market, thus complementing the above mentioned initiatives. Despite recent efforts, the share in GDP of total expenditure on social protection benefits to family and children is well below the EU average. From 2003 onwards, in addition to standard tax deductions for parents established by both central and regional governments, companies can benefit from a 10% tax credit for creating new places in firms' nurseries. While in line with the specific recommendations in the BEPGs, these recent initiatives probably need to be complemented by further steps, mainly on child-care facilities.

Finally, the current limited use of part-time contracts in Spain contrasts sharply with that observed in other EU-countries: part-time employment in the EU is twice as high as in Spain. On the one hand, this type of contract is less attractive for workers in that the distribution of the working time is not clearly stipulated. In this respect, a new regulation might be desirable. On the other hand, the diffusion of the part-time contracts is hampered by the disproportionate use of fixed-term contracts.

Wage bargaining system remains unchanged along with the use of indexation clauses

Most of the collective agreements are at a sectoral and provincial level. Given the fact that around 75% of Spanish firms have 10 workers or less, and thus do not have union elections, a fully decentralised system would be difficult to implement. Rather, it would seem desirable to increase coordination among the different levels of bargaining by more clearly delimiting the areas to be covered at each level. This should give room to better reflect local labour market conditions as well as specific circumstances at the firm level. So far no steps in this direction have been taken. In addition, indexation clauses allowing for recovery of the excess of actual inflation over the official forecast are still in force, although their use is not currently creating significant inflationary distortions. In particular, indexation clauses in collective agreements allow for lower wage claims than in sectors where they are not present. Their phasing-out would still appear desirable possibly in connection with the use of realistic inflation forecast in settling wage claims.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Labour market segmentation remains acute

No new significant labour regulatory measures have been adopted. In spite of the successful introduction in 1997 of a new permanent contract with lower dismissal costs and a number of fiscal incentives, the share of fixed-term contracts over total employment remains, at around 30%, far above the EU level (14%). Despite the introduction of some mechanism of control, fixed-term contracts are often used beyond their legal purpose of covering temporary needs of firms. While allowing for a quick allocation of labour in the face of changing economic conditions, excessive use of fixed-term contracts may deter investment in human capital and even reduce fertility rates while possibly hampering other elements of flexibility such as labour mobility. Further steps in the direction of the 1997 reform of permanent contracts, coupled with a closer monitoring of the use of fixed-term contracts, appear advisable.

Geographical mobility is deterred by rigidities in the housing market

The 2003 reform of the personal income tax introduced a higher tax relief for unemployed workers who accepted job implying change of residence. In addition, further fiscal incentives were set up for house owners putting their houses on the rental market along with fiscal advantages for firms operating in the rental sector. Although these are welcome, their effect might be rather limited since the main factors preventing mobility is the narrow supply of rental housing. In this respect, while the authorities have taken measures to enhance the legal security of the rental market, no major initiative has been adopted in order to increase the availability of land for development.

2. Productivity and business dynamism

Increase the low level of productivity, including by strengthening the knowledge-based economy in terms of educational attainment and skill levels, investment in IT, R&D and innovation performance,

Under this challenge, Spain was requested to:

5. step up efforts to increase skilled human capital, investments in R&D and innovation, and ICT diffusion (GL 13);

6. continue to take measures to further enforce effective competition in certain sectors, such as retail distribution (GL 9), pursue ongoing efforts to reduce the administrative burden on business and monitor closely the developments on the electricity market (GL 11).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Several initiatives have been launched to strengthen the knowledge-based economy

The educational attainment of the population, as measured by the number of 18-24 years old with only lower education, is relatively low and spending in education as a percentage of GDP remains among the lowest in the EU. The development of the knowledge-based society still lags behind the EU average in terms of business R&D, patents and take-up of ICT. Several measures have been taken in 2003 with the view of promoting the development of human capital and life-long learning, such as several legislative measures to further adequate the educational system and the curriculum to labour market needs, the reform of continuous training which aims at making it available to all workers, especially SMEs and the promotion of vocational training. In addition, the plan "España.es 2004-2005" enacted in July 2003 contains a package of measures for the promotion and the development of the information society. It foresees the development of the e-government and a more intensive use of ICT in the education system. This plan is complemented by horizontal measures such as the promotion of internet access for all citizens and SMEs. Finally, a number of measures have been implemented to stimulate business R&D+i expenditure, and the new 2004-2007 R&D+i National Plan aims for expenditure on R&D to reach 1.4% of GDP in 2007, while business innovation will be promoted through tax rebates.

The business environment has improved and some progress has been made in terms of liberalisation of the electricity market, but effective competition in retail distribution remains insufficient.

In April 2003, the New Limited Company Act was adopted. It creates a new simplified legal framework for SMEs and cut the paperwork and procedures required to set up a small company. The necessary administrative formalities for registering a new company could be completed within 48 hours, mainly through the introduction of the Single Electronic Document (DUE), and a series of tax incentives aimed at encouraging new business creations have been implemented, such as the postponement of the taxes to be paid on company establishment, on corporate profit and on personal income. In addition, Spain has extended the advantages of the law on inheritance and gift taxes in order to facilitate business transmission Moreover, 11 new "one-stop-shops" providing business support services have been established in the period July 2002-July 2003 and the setting up of 80 new "one-stop-shops" is planned over the two coming years.

As of January 2003, domestic customers are free to choose their electricity supplier, which should contribute to increase effective competition. However, the Spanish government has mandated that all utilities must charge the same price per Kwh to consumers which have not opted for a free provider, and that for these consumers prices can only rise by a maximum of 2% a year between 2003-2010. In addition, legal framework to put into place a forward market for electricity has been adopted in November. The completion of the integration of the Spanish and Portuguese electricity markets has been postponed to 2004, instead of 2003 as initially planned. Finally, the competitive situation in retail distribution remains unsatisfactory since market entry is still inhibited by the multiplicity of requirements to grant opening licences. It may be partly as a consequence of the low level of competitive pressures that prices in this sector, and particularly in food distribution, have substantially increased in 2003.

3. Long-term sustainability of public finances

Ensure the long-run sustainability of public finances in the face of population ageing.

Under this challenge, Spain was requested to:

7. complement recent initiatives by taking the appropriate steps to implement a major reform of the pension system, so as to strengthen the link between contributions and benefits and control the long-term increases in pension expenditure linked to the foreseen demographic changes (GL 16).

No new major measures regarding reforms in the public pension system

Major concerns for the sustainability of the Spanish public finances stem from the ageing population and its likely budgetary impact in the long-term. Despite a more favourable scenario than previously estimated in the light of recent net immigration flows, the older people dependency ratio should increase sharply between 2020 and 2030. Therefore, a large increase in the GDP share of age-related expenditure can be expected. Thus, the current policy of public debt reduction, including the pension reserve fund created in 2000 (1.6% of GDP in 2003) and raising participation and employment rates, comprising recent measures to encourage workers to postpone retirement, must be supplemented by a reform of the public pension system coupled with a strategy to promote the second and third pillars. Regarding the latter, some partial measures have been recently introduced, in particular, the setting up of a Pension Fund by the general government to complement public servants' pensions.

As to the reform of the public pension system, it is envisaged that it should affect the key parameters, such as the number of contributory years, the retirement age and the replacement ratio. Recently, the Parliament endorsed a new version of a politically broad-based agreement ("Pacto de Toledo", agreed first in 1995), which aims at ensuring the viability of the public pension system. The recommendations in the agreement, to be discussed in the coming months, are consistent with the 2003-05 BEPGs, in that they aim at prolonging working life and raising employment rates (especially that of women) while advocating strengthening the relationship between the contributory effort and benefits. The latter would in fact involve the implementation of a parametric reform of the system. However, no agenda has been provided so far and one is unlikely to be released before the general elections in March 2004.

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6. France

The French economy has decelerated markedly in 2003 and real GDP growth is estimated to have been only 0.1%. The economy was strongly affected by the deceleration in global demand and the appreciation of the exchange rate of the euro. On the domestic side, private consumption remained relatively resilient but companies low profit margins and cash problems continued weighing on firms' investment. In the context of a cyclical slowdown, the absence of budgetary adjustment in 2003, following the large deterioration occurred in 2002, led to a general government deficit of more than 4% of GDP in 2003. While not respecting the nominal objectives in the area of government finances, the French authorities have taken relevant measures and implemented structural reforms. A major progress made is the implementation of a comprehensive reform of the pension system. The reform represents a major improvement of long-run fiscal sustainability, but does not address all the foreseeable financing challenges. Although reducing significantly the financial requirement of the system in the medium term, the reform is not yet sufficient to secure the long term sustainability of public finances. In order to foster the potential growth of the economy, further reforms will be necessary to address the structural problems of the labour market: despite recent progress, labour market participation is still relatively low and the structural unemployment rate remains at a relatively high level. Moreover, even if productivity per employee is relatively high, it has grown at a slower pace than the EU average over the recent years, probably as a result of the 35 hours work week. But hourly productivity has increased at a stronger pace in the period 1999-2002. In the same vein, reforms aimed at improving the functioning of the product market should be accelerated, even if the decrease of the relative price level below the EU average provides evidence of an increase in competitive pressure. Indeed, the liberalisation in the energy sector is implemented slowly and, despite recent progress, administrative burdens are still perceived as a major constraint by businesses.

Key challenges in the light of recent developments

Although the nominal objectives in the field of public finances were missed, clear progress was made to improve the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing, through the implementation of a comprehensive reform of the pension system. As far as the two other challenges are concerned, any assessment remains at the current juncture very preliminary. Measures already taken and declared intentions go in the right direction, but it is still uncertain whether the reforms envisaged will allow compliance with the recommendations. A more detailed assessment of recent developments in addressing France's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Public finances

Reduce rapidly the general government deficit to below 3% of GDP and keep government finances on a steady consolidation path

Under this challenge, France was requested to:

1. achieve a significantly larger improvement in the cyclically-adjusted deficit in 2003 than that currently planned.

2. implement measures ensuring that the cyclically-adjusted deficit is reduced in 2004 by 0.5% of GDP, or by a larger amount, so as to ensure that the cumulative improvement in 2003-2004 is enough to bring the nominal deficit below 3% in 2004 at the latest.

3. limit the increase in the general government gross debt to GDP ratio in 2003.

France did not respect the recommendations issued in June by the Council

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

In the area of government finances, the country-specific recommendations addressed to France in June were very similar to those formulated three weeks earlier by the Council in the context of the excessive deficit procedure. Following the adoption of the 2003-05 BEPGs, the French authorities have taken a number of measures. However, these measures proved to be insufficient to respect the recommendations of the Council. According to the French authorities, the general government deficit will be reduced from 4.0% in 2003 to 3.55% of GDP in 2004; the Autumn 2003 Commission forecasts project a decline in the general government deficit from 4.2% of GDP in 2003 to 3.8% of GDP in 2004, under the assumption of real GDP-growth at 0.1% in 2003 and 1.7% in 2004. According to Commission calculations, no visible improvement in the cyclically-adjusted balance was achieved in 2003, both in absolute terms and compared to what was expected in June 2003. Moreover, even if the budgetary plans for 2004 include an improvement in the cyclically-adjusted balance larger than the minimum of 0.5 percentage point of GDP recommended by the Council in June, the cumulative improvement in the cyclically-adjusted balance in the years 2003 and 2004 will be insufficient to bring the nominal deficit below 3% of GDP in 2004. Finally, the French authorities did not take measures to limit the increase in the general government debt in 2003 as recommended by the Council in June. In view of these findings, it can be concluded that France did not respect the recommendations formulated.

While finding an agreement outside the Treaty, the Council decided to formulate new recommendations to France

On 8 October 2003, the Commission adopted a Recommendation to the Council to decide in accordance with Article 104.8 that no effective action has been taken by France in response to the Recommendation addressed under Article 104.7. The Commission also adopted on 21 October 2003 a Recommendation for a Council Decision giving notice to France, in accordance with Article 104.9 of the EC Treaty, to take measures for the deficit reduction judged necessary in order to remedy the situation of excessive deficit. In light of the severe economic slowdown, the Commission recommended the Council to allow France an additional year (i.e. until 2005) to bring the government deficit below 3% of GDP. The Commission also recommended the Council to request France to achieve a reduction in the cyclically-adjusted deficit by 1% of GDP in 2004. On 25 November 2003, the Council rejected the two Commission Recommendations finding an agreement outside the Treaty, de facto suspending its application. The Council recommended, in light of the commitments made by France, that France achieves a reduction in the cyclically-adjusted deficit by 0.8% of GDP in 2004 and by 0.6% or by a larger amount so as to ensure that the general government deficit is brought below 3% of GDP in 2005. This is less than the consolidation effort recommended by the Commission. In addition, should the recovery in economic activity be stronger than currently expected, the Council recommended France to allocate any higher-than-expected revenue to deficit reduction and to accelerate the reduction in the cyclically-adjusted deficit.

Ensure the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing.

Under this challenge, France was requested to:

4. undertake with urgency a comprehensive reform of the pension system (GL 16), with the aim of ensuring its financial sustainability and increasing the effective retirement age, while adapting pension systems to more flexible employment and career patterns as well as to individual needs.

5. monitor closely the efficiency of the measures undertaken to curb the dynamics of spending in the health sector so as to reduce it to a sustainable level, and, if necessary, introduce new measures to achieve this objective in the context of the reforms envisaged.

Despite the clear improvement resulting from the implementation of the pension reform, long-term fiscal trends remain a cause of concern

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The French Parliament adopted in the Summer 2003 a comprehensive reform of the pension system. The reform foresees an increase in the number of contribution years entitling to a full pension in two steps: until 2008, this number will increase only in the public sector from 37.5 years to the level of 40 years currently prevailing in the private sector; in a second step starting in 2008, the contribution period is foreseen to increase for all workers to the level of 41 years in 2012 and proportionally with life expectancy, through a rule meant to keep constant the ratio between the number of contribution years and the number of years in pension [13]. The reform also raises significantly the financial incentives to remain active until and after the legal retirement age, and changes the reference for the indexation of pensions in the public sector from wages to prices.

[13] The application of this rule will however not be fully automatic, any increase in the number of contribution years being conditional upon the agreement of an independent Commission.

According to the French authorities, this reform, which has been completed in 6 months, will on its own cover around 40% of the financial needs of the pension system in 2020 and will increase potential growth. In the private sector, to finance the remaining part, pension scheme contributions will be modestly increased by 0.2% on January 1st 2006. Thereafter, the financial equilibrium should be ensured, by 2020 through a reallocation of unemployment contributions to pension scheme contributions, as the unemployment rate will decrease. In the public sector, the remaining financial needs, representing 0.7 percentage point of GDP, will be funded by an increase in government expenditures. Although the reform undeniably constitutes a large improvement compared to the initial situation, it is not sufficient on its own to secure the sustainability of public finances in the long run. Indeed, ageing population will continue impacting on the financial situation of the pension system after 2020, and until 2050. In addition, the impact of ageing population on public finances will also materialise through a large increase in health expenditures in the coming decades. This is becoming a source of serious concern for the French government.

The measures included in the budget for 2004 will only ensure a temporary deceleration in health expenditures

The deficit of the social security sector has increased continuously in the last few years, largely due to the rapid increase in health expenditures observed since 1998. Beyond its short term implications on the government deficit, the dynamism of health expenditures is a matter of concern for the long term sustainability of public finances. Particularly worrying is the systematic failure of the several attempts undertaken by the authorities to rein in expenditures in this sector. Indeed, on average since 1998, official targets for the yearly increase in health expenditures were overrun by roughly 2 percentage points.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

For 2004, the French authorities project a decrease in the deficit of the social security sector from 0.6 to 0.5% of GDP. Expenditure growth in the health sector is projected to decelerate to 4.0% in 2004, after 6.4% in 2003. Some measures were introduced to secure the deceleration, but, especially in the light of the past experience, their overall impact remains uncertain. Moreover, the measures taken so far will not - and are not intended to - ensure a lasting deceleration of health expenditures. This issue should be addressed in a comprehensive reform of the health insurance system that the government committed to implement in 2004. The aim of the reform will be to curb growth in health expenditures to a sustainable level, and to eliminate the deficit of the social security sector by 2007.

2. Labour market

Increase labour market participation and reduce structural unemployment.

Under this challenge, France was requested to:

6. ensure that the new unemployment insurance system is fully implemented, including appropriate requirements and effective incentives to search for a job.

Despite recent progress, labour market participation remains relatively low

Labour market participation has continually increased in France in the last 5 years. Despite this progress, the utilisation of human resources is lower than the European average. In 2003, a number of decisions were taken in order to increase labour market participation through reductions in high marginal tax rates (income tax cuts, re-evaluation of the income tax credit). Specific measures were also taken to encourage labour market participation of older workers. This is particularly urgent because in the next few years large cohorts will move from high participation rate categories to low participation rate ones [14]; such an evolution, if not compensated

[14] For instance, between 2000 and 2010, the share of people aged between 55 and 59 years in the total population will increase from 4.5% to almost 7%. The average participation rate for this age group is one third lower than for people aged between 50 and 54.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

by efficient structural measures, will weigh on the potential output growth of the economy. Some progresses were made in recent years, in particular through a significant decline in the flow of new entrants in existing early retirement schemes. The reduction in the duration of unemployment benefits for older workers decided in early 2003, and the implementation of the reform of the pension system, which increases significantly financial incentives to remain in work until and after the legal retirement age, should also produce positive effects in the next few years. Most of these measures go in the right direction, but it is too early to assess their efficiency.

Bolder labour market reforms will be necessary to achieve a significant reduction in the NAIRU

According to Commission estimates, the NAIRU has declined continuously in the last 5 years, to reach about 10% of the labour force in 2003. This indicator remains however well above the level projected for 2010 in the macroeconomic scenario underlying the reform of the pension system. While efforts should be strengthened to accelerate the decline in structural unemployment, it is a source of concern that the declining trend followed by labour cost of low paid workers for several years will probably come to an end in the next few years. Further cuts in social contributions will indeed continue to be implemented, as was the case in 2003, but these new cuts are designed to compensate for the labour cost impact of the increase in the minimum wage stemming from the phasing out of the multiple minimum wage system inherited from the implementation of the 35-hour working week. In order to achieve the large decline in the NAIRU projected by the French government, bolder labour market reforms will have to be implemented. As recommended in June, the authorities have in particular to ensure that the new unemployment insurance system is fully implemented, including appropriate requirements and effective incentives for job search. Moreover, the authorities should continue reducing the regulatory and administrative burden, particularly the effective degree of employment protection which is higher than in most EU countries.

3. Productivity and business dynamism

Ensure competition in the network industries and accelerate the adoption of internal-market measures, in order to create a level playing field.

Under this challenge, France was requested to:

7. pursue efforts to ensure competition in energy markets, namely in gas and electricity sectors (GL 9);

8. sustain the efforts to reduce and simplify business regulations (GL 11); and

9. raise the transposition rate of internal market directives and bring down the number of infringement proceedings (GL 9).

Slow opening to competition in the energy sector.

With a delay of two years, the gas directive has finally been transposed. As to electricity, the eligibility threshold has been reduced to 7 GWh allowing more eligible customers to choose their energy supplier. Both markets now fulfil the legal openness requirements of the EU directives. However, incumbents still retain a strong dominant position. Besides, the declared percentage market opening in gas and electricity remain, with values of respectively 30% and 37%, amongst the lowest of the EU. Moreover, in electricity the total network access cost is still high in comparison to the other Member States. Nevertheless, respectively 25% and 21% of electricity and gas customers have switched suppliers, whereas the electricity prices are low, and the gas prices on the European average. Finally, the unbundling of distribution activities in both sectors is still unachieved, but should be completed when the markets are fully opened (at the latest in 2007).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Measures have been taken to reduce and simplify business regulations.

According to a 2003 survey conducted by the European Network for SME Research, the complexity of administrative rules was identified by 15% of the French SMEs as a major business constraint. However, an OECD study shows that France has made major progress between 1996 and 2002 in the reduction of administrative burdens faced by enterprises. Entrepreneurial activity, as measured by the percentage of 18-64 years old involved in entrepreneurship activity, was still one of the lowest in Europe in 2002. To improve this situation, an economic initiative law has been adopted by the French Parliament in July 2003. The law seeks to increase the birth and survival rates of enterprises and promotes entrepreneurship. It includes measures to reduce administrative burdens, to lower the time and cost necessary to start a new business and improve the access to capital. For instance, the minimal capital requirement to start a new business is freely chosen by the entrepreneur (it can even be fixed to one symbolic Euro) and one stop internet offices make it easier to register a new business. The law also includes the creation of local investment funds. Supposedly as a consequence of the 2003 reforms announcements, the number of created firms has increased during the first semester of 2003, but the survival rate of these newly borne firms still has to be assessed.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Although the transposition rate of internal market directives increased, no progress made in bringing down the number of infringement proceedings

The transposition rate of internal market directives has increased from 96.2% in 2002 to 96.5% in November 2003. This is still one of the poorest records amongst EU Member States. However the trend is positive whereas, at the same time, the transposition rate has stagnated at EU level. Concerning infringements, France performance is still the worst amongst the EU Member States and the situation is deteriorating. The number of infringements cases open has slightly climbed again in 2003 to reach 220.

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7. Ireland

The Irish economy is undergoing a significant adjustment from double-digit growth in the second half of the previous decade to a lower pace of sustainable growth in the medium term of up to 5%. On account of its high degree of openness to trade and investment flows, Ireland's capacity to respond flexibly to economic shocks is fairly well-developed and the fact that a low unemployment rate has been preserved so far constitutes further evidence of its inherent flexibility. Additional measures to promote stable macroeconomic conditions, strengthen the supply-side and increase the degree of competition should facilitate a successful completion of Ireland's gradual transition towards its new pace of sustainable growth.

Key challenge in the light of recent developments

In the recent past, Ireland's economic policy agenda has built on and extended previous measures. Further, the government's response to the recommendations in several independent reviews published through 2003, in particular regarding the health care system and the National Development Plan for investment, is starting to take shape. The following sections present a more detailed assessment of recent developments in addressing Ireland's key policy challenge.

1. Macroeconomic conditions and supply-side measures

Achieve a smooth transition from double-digit economic growth in the late 1990s to lower, sustainable growth in the years ahead by ensuring stable macroeconomic conditions and by strengthening the supply-side of the economy.

Under this challenge, Ireland was requested to:

1. enhance the efficiency of public expenditure and improve revenue and expenditure planning in a stability-oriented medium-term framework building on the range of measures recently introduced to improve the planning, management and control of expenditure (GL 14);

2. encourage the social partners to adhere to a prudent and flexible wage norm to allow for adaptation to productivity and skill differentials and at the same time safeguard competitiveness (GL 3 and 5);

3. prioritise the roll-out of the infrastructural elements of the National Development Plan, while preserving budgetary stability, and pursue policy measures to raise the level of R&D (GL 13); and

4. increase competition in the network industries and in certain sectors of the economy, such as retail distribution (including the liquor trade), insurance and the professions (GL 9).

Some further measures to strengthen the budgetary framework are taken

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

In view of the deviations from revenue and expenditure targets in recent years, tax forecasting procedures are being kept under review by the Department of Finance and the Revenue Commissioners. Two areas receiving particular attention are the full incorporation of structural changes in the tax system and the availability of more timely data. Work of this nature is expected to be ongoing for several years, potentially leading to modifications in forecasting procedures from 2004 onwards. As regards the development of the medium-term framework, an extension of multi-annual budgeting (rolling five-year envelopes) public transport capital projects to all areas of capital spending was announced with effect from 2004 (see also below).

Given the tighter budgetary situation, the government is stepping up its efforts to secure value for money, especially in high-priority areas which have received ample additional funds in recent years, such as health and infrastructure. As a follow-up to its Health Strategy 2001, the government commissioned more detailed reports on reform of the institutional structure of the health care system and of financial and accountability procedures. This led to the government's health reform programme announced in June 2003. Its main elements are: a rationalisation of the existing health service agencies, the establishment of a national health service executive, the decentralisation of budgetary responsibility and the modernisation of planning and reporting processes. Implementation is currently underway but will take several years to complete. Progress on value for money as part of the benchmarking process and the review of the National Development Plan are dealt with below.

Wage moderation required to protect competitiveness

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Higher inflation than in the main trading partners coupled with the recent appreciation of the euro have heightened competitiveness concerns. In response, wage growth eased markedly between early 2001 and end-2002, illustrating Ireland's capacity to respond flexibly to changing circumstances. However, the latest data show a gradual pick-up in compensation growth, especially in industry. This implies that competitiveness concerns, which resulted in relatively modest pay provisions for the private sector in the wage clause of the March 2003 national agreement, Sustaining Progress, are likely to feature prominently in the negotiations on a new pay deal, which are to start in Spring 2004.

In the public sector, Sustaining Progress provides for the gradual implementation by mid-2005 of an average 8.9% rise under "benchmarking", an exercise to better align pay scales with those in the private sector for comparable jobs. Payment of three-quarters of the increase is conditional on verifiable progress on modernisation and flexibility and maintenance of the industrial peace, in line with the government's drive to secure value for money. In the course of 2003, the necessary arrangements (action plans, performance verification groups) were put in place to monitor such progress and the first verification evaluations took place.

Various measures are planned to improve capital spending and to increase the level of R&D

The National Development Plan (NDP) 2000-2006 came up for a detailed mid-term evaluation in 2003. An independent review published in October 2003 concluded that the overall strategy underlying the NDP is as valid as in 1999, when it was drawn up. Regarding the infrastructural part of the NDP, the review argued that substantial progress has been made and that the returns to investment in physical infrastructure, especially roads, are very substantial. Hence, it advocated an increase in funding for the infrastructure programme of the NDP over the rest of the NDP period, primarily for the National Roads priority. In addition, the review made several recommendations to strengthen value for money and to address management weaknesses as manifested in cost overruns and delayed project delivery. For instance, it underlined the need to improve project selection, the desirability of multi-annual budgeting and the need to strengthen the capacity of implementing departments to manage large-scale projects.

The government agreed with the independent review's evaluation that infrastructure should be the key priority for investment over the remainder of the NDP period and the 2004 allocations for infrastructure are deemed to be broadly in line with the review's recommendations. In December 2003, the government published its first five-year envelopes for capital spending by department for the period 2004-2008, which aim at keeping public investment close to 4% of GDP, well above the EU average of around 2½% in 2003. The practice of multi-annual envelopes provides greater certainty for government departments and public bodies, which should enhance the efficiency of capital expenditure planning and management. In addition, the government intends to publish legislation to speed up the planning and environment impact assessment process and address issues arising from compulsory purchase orders and their cost. Finally, revised capital appraisal procedures to be introduced in 2004 should also help achieve better value for money.

In comparison with other EU countries, both business and total R&D spending are quite low in Ireland as a percentage of GDP. Although expenditure on R&D continued to increase in absolute terms between 1999 and 2001, the ratio of R&D expenditure to GDP levelled off at 1.2% because of the rapid growth in GDP. The number of Irish patents applied for at the EPO (per million inhabitants) is also below the EU average, although it has increased quite strongly in recent years. Funding for science, technology and innovation under the current NDP is on a larger scale than under the previous NDP. New research centres have been created and partnerships have been developed between Irish universities and companies. Naturally, the results of these efforts by the Irish authorities to improve the overall level of R&D will only be seen in the medium term. In addition, in the budget for 2004, it is proposed to introduce a tax credit for incremental R&D spending by companies.

Competition is increasing but at a variable speed depending on the sector

In the telecommunications sector, more competition has been introduced. In mobile telephony, three operators are currently operating on the market. In fixed telephony, the local loop is now unbundled and the market share of the incumbent is now 80% against 95% in 2000. Significant improvements have also been made in the telecommunications infrastructure and in broadband services, mainly for enterprises. In the gas and electricity markets, new competition rules have been introduced. 56 % of the electricity market and 85% of the gas market are now open. Additional measures are being introduced which will achieve full liberalisation in both sectors by early to mid-2005. In transport, new proposals have been made for reforming the aviation and bus sectors.

The Competition Authority is currently reviewing the medical and legal professions as well as engineers and architects and this work will be concluded by end-2004. As regards insurance, reform of motor insurance advances slowly with only 48% of the measures proposed by the Motor Insurance Advisory Board currently implemented. In the other insurance sectors, the authorities are analysing the degree of competition and barriers to entry. This work will be completed by end-2003 and a report on possible regulatory changes is expected for 2004. Finally, the retail sector, including retail in pharmacies, is also under review.

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8. Italy

In the context of a cyclical slowdown, Italy's recent economic performance has underlined some of the emblematic aspects of the country's economy. In 2003, the economy went into a slight recession in the first half of the year, recovering somewhat in the second. Inflation remained relatively high and sticky in the face of a negative output gap inter alia due to insufficient competition in services. On the external side, the economy continued to suffer from foreign sales concentrated towards markets growing less than world demand and from the comparatively high price sensitivity of its exports. Defying stagnant economic growth, the labour market continued to create new jobs, which, however, were not fully reflected in higher consumption expenditure. In this difficult context, authorities have chosen to rely on temporary measures to stave off the risk of breaching the 3% of GDP deficit threshold and avoid a restrictive fiscal stance, postponing the lasting consolidation of public finances warranted by the high debt ratio. As to the overall reform agenda, some progress has been made in the labour market and in education, while a proposal for pension reform to be implemented in the medium-term was presented in the Autumn. While the cycle is expected to have improved in the second half of 2003, no rapid improvement can be expected in the slow pace of underlying growth observed since the early 1990s. A series of structural weaknesses such as the slow transition to a knowledge-based economy, comparatively low expenditure on R&D and a relatively unfriendly business environment also weigh on economic growth. As a result, the government faces a difficult trade-off between improving the long-term growth perspective and obeying to short-term political constraints.

Key challenges in the light of recent developments

Last year, Italy's economic policy agenda largely reflected issues stemming from unfavourable short-term developments. In this context, the government has nonetheless progressed, albeit in a piecemeal way, in some areas of its more long-term reform agenda, most importantly labour market and education, while significant reform plans were put forward for pensions. Progress was made to accelerate the transition to the knowledge-based economy and to reduce the administrative burden for businesses, but measures undertaken to stimulate effective competition in services and energy markets are at this stage insufficient. In other areas, notably in the case of lasting adjustments in public finances, reforms were deferred. A more detailed assessment of recent developments in addressing Italy's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Public finances

Rapidly consolidate public finances

Under this challenge, Italy was requested to:

1. until a medium-term budget position close to balance or in surplus is achieved, ensure a reduction in the cyclically-adjusted deficit of at least 0.5% of GDP per year, replacing one-off measures by measures of a more permanent character;

2. strengthen policy co-ordination between all levels of government, by ensuring adequate and transparent enforcement mechanisms for fiscal discipline, while providing for clear sources of financing regional spending; and

3. finance further reductions in the tax burden through structural cuts in current primary expenditure within a comprehensive reform plan on both the expenditure and the revenue side.

Budgetary consolidation slackens

In line with the experience of recent years, budgetary consolidation did not advance significantly in 2003. With a deficit in the region of 2.6 percentage points of GDP, the cyclically-adjusted primary surplus is estimated to have contracted, albeit slightly, and the cyclically-adjusted budget balance to have improved marginally compared to 2002. Also taking into account lower growth than had generally been expected, this contrasts with the recommendation to ensure a reduction in the cyclically-adjusted deficit of at least 0.5 percentage point of GDP per year until a medium-term budget position close to balance or in surplus is achieved. Moreover, the government continues to rely on one-off measures (sales of real assets and a series of tax amnesties), whose impact on the budget balance was in excess of 1 percentage point of GDP in 2002 and could be around 1.5 percentage points in 2003. The draft budget and fiscal measures adopted for 2004 do not foreshadow a significant turnaround in the fiscal stance. Temporary measures (including disposals of real assets and a fiscal amnesty for building regulation violations) once again feature prominently in the fiscal package. Taking into account receipts from sales of real assets already decided in the past, the full weight of the one-off measures may well be over 1 percentage point of GDP. On the whole, despite the perspective of an improving economic environment, the government's determination to implement a sizeable structural correction appears weakened, and there is a risk, after half the parliamentary term has elapsed, of further postponement in the coming years.

Sluggish current primary expenditure reduction constrains tax reform implementation...

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

In 2003, the government implemented the first phase of the tax reform, hinging chiefly on a reduction in the personal income tax, which is to be followed in 2004 by a modification of corporate taxation. Given the goal of reducing the overall tax burden, fiscal consolidation implies lowering current primary expenditure in percentage of GDP, which has displayed a strong degree of downward rigidity in past years. Steps taken in late 2002 to tighten controls, implement more transparent spending procedures and set in place a system to collect timely information on the disbursements of public entities, all represent welcome progress. However, major difficulties persist in implementing structural expenditure cuts, and in perspective the process of decentralisation will continue to represent a key challenge, requiring a clear definition of means, instruments, competencies and objectives at all levels of government.

... and generates initiatives to promote public-private partnerships in infrastructure investment

The rigidity of current primary expenditure limits the possibility to expand capital expenditure, which so far has borne the major brunt of consolidation efforts. To overcome this constraint, in 2002 the government set up Infrastrutture S.p.A, a public company designed to finance infrastructure programmes by operating as a borrowing institution of the private sector and promoting public-private partnerships. It is expected to shortly embark on a first operation involving high-speed trains. The operations of Infrastrutture S.p.A. and their impact on the public debt will have to be closely monitored.

Ensure the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing.

Under this challenge, Italy was requested to:

4. ensure that the debt ratio is diminishing at a satisfactory pace towards the 60% of GDP threshold; and

5. adopt further measures to address the critical issue in the public pension system, in particular the long transition period to the new contribution-based system. The new system has been designed just to deal with adverse demographic shocks and promote supplementary privately funded pension schemes.

Long-term fiscal trends continue to be a cause for concern...

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Italy's debt to GDP ratio remains very high. A marked slowdown in the process of disposal of financial assets and persisting high levels of the cash government borrowing requirement, which since 1999 has tended to exceed the Maastricht definition of general government deficit by about 1.5% of GDP on average, have weighed on the path of reduction of the debt ratio in recent years, while the dampening effect of low real GDP growth has been counterbalanced by a strong dynamics of the GDP deflator. In 2002 the reduction in the debt ratio of around 3 percentage points of GDP was achieved chiefly through an extraordinary debt conversion operation. In 2003, in a context of continued subdued real GDP growth, the debt ratio will decrease largely thanks to a resumption of privatisations (subject to Eurostat clearing the privatisation of the Casa Depositi e Prestiti, the formerly public deposits and loans fund), a sizeable reduction in cash assets held by the government with the Bank of Italy and a favourable exchange rate effect. The debt targets for the coming years are conditional upon achieving a progressive recovery in primary surpluses (increasing from the current expected 2.7% of GDP to above 5% in 2007) and on an estimate of privatisation operations of 1% of GDP per year on average, which appears ambitious even in comparison with the experience of 1995-2000. An acceleration of the reduction in the debt ratio compared to plans would be warranted in the light of the looming pressures from population ageing.

...despite plans to pursue reform in the pension system in the medium term.

The current draft framework law on the reform of the pension system appreciably dampens the projected increase in the ratio of pension expenditure to GDP over the next twenty years and advances on the implementation of the fully-funded second pillar. The government's plans envisage tightening conditions required to benefit from seniority pensions from 2008, in practice inducing the deferral of the age for retirement. Savings in pension expenditure, estimated by the Treasury at up to 0.7% of GDP per year compared to the present system, would gradually taper off after around 2030, as a longer contribution period will entail a higher average pension for workers falling under the full-contribution system. Yet the enabling legislation draft, subjects the proposal to non-negligible political risks, inter alia by deferring steps to curb pension expenditure trends to 2008. Moreover the proposal leaves open a number of critical issues such as the long interval between scheduled reviews of the parameters of the system.

2. Labour market and regional development

Raise the low employment rate, especially among women and older workers, and reduce the wide North-South economic disparities.

Under this challenge, Italy was requested to:

6. Further encourage increased labour force participation, especially among women, including by adequate provision of child-care facilities; and among older workers, stepping up and reinforcing measures targeted at postponing retirement from the labour force;

7. Further reform employment protection legislation, in order to facilitate job creation and adaptability and to reduce the segmentation of the labour market across type of contracts and firm size; and, at the same time, increase the resources and improve the efficiency of the unemployment benefit and social assistance system; and

8. Encourage social partners to move towards more decentralised wage setting mechanisms that allow wages to better reflect different productivity conditions and individual skill levels.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Employment rate rises as job creation continues in the face of anaemic growth

The Italian labour market has continued to perform relatively well throughout the recent economic slowdown. Employment was still up, despite a slight contraction of real GDP in the first half of 2003. Thanks to this and a pro-cyclical labour force, the rate of unemployment in 2003 fell below the current estimate of the non-accelerating inflation rate of unemployment (NAIRU) of 9.1%, possibly reflecting the increasingly tight labour market conditions in the North of Italy. Italy's employment rate remained on an upward trend in 2003. Following the pattern of the recent past, including the demographic effect, i.e. the effect from an increasing share of age cohorts with high employment rates, the increase was mainly due to women. Older workers also posted a further rise in their very low rate of employment. However, despite the ongoing progress Italy's employment rate remains the lowest in the EU. Apart from marginal steps included in the 2004 draft budget, no significant measures have been taken to improve childcare facilities.

Labour market reform proceeds at variable pace...

Besides wage moderation and fiscal incentives, the positive performance of the Italian labour market is believed to reflect the impact of the successive stages of reform since the mid 1990s, chiefly by introducing new more flexible labour contracts. The most recent reform, the so called 'Biagi law', was approved by Parliament in February and entered effectively into force in October 2003. In the main, the new law further extends the range of existing, flexible labour contracts, attempts to tackle the issue of precarious work and sets out a reform of private and public employment services. While this may further increase the degree of flexibility of the labour market at the margin and improve its matching capacity, the issue of segmentation of the labour market across types of contract and firms remains to be addressed.

.....with important elements of the reform still pending.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The original version of the draft 'Biagi law' also aimed at loosening employment protection legislation (EPL) and reforming the unemployment benefit system so as to mitigate the risk of a dual labour market. However, the proposals were removed from the law in the light of fierce trade union protest and wrapped in a separate draft law still pending in Parliament. While parts of the still outstanding reform agenda may currently be difficult to implement from a political point of view, the overall progress and impact of the labour market reform will crucially depend on the government's readiness to tackle the issue of tight EPL and the atypical structure of unemployment benefits system favouring mainly 'insiders' in the manufacturing sector. As regards the low participation of older workers, the government plans to offer a fiscal incentive to employees postponing their retirement decision. The effectiveness of that incentive remains subject of debate.

North-South economic disparity narrowing, although slowly

The regional income gap between the North and South of the county linked to large differences in the employment ratio and labour productivity remains high. The relative income level in the South has slowly improved in the second half of the 1990s returning to the levels observed in the late 1980s. In 2001, the latest year for which final regional data is available, GDP per capita in the South was at 68% of the country's average. Based on preliminary data the slow convergence is estimated to have continued in 2002. The relative improvement of the South since the mid-1990s chiefly resulted from somewhat higher productivity growth. However, the regional productivity differential remains high compared to a low regional wage dispersion. While the government acknowledges that a greater wage differentiation is needed to reduce the employment gap in the South it believes the issue should be dealt with by social partners.

The government's strategy for the South aims at increasing productivity

In view of the fact that the regional income gap intersects with regional employment disparities, progress in the labour market reform is clearly instrumental. More generally, the government's strategy for the South is to reduce the reliance on market-distorting subsidies and to improve the competitiveness of local firms by increasing the quantity and quality of local public goods and, therefore, productivity. The medium-term economic and financial plan (DPEF) for the period 2004-2007 released in July 2003 outlines the key points of that strategy, notably to accelerate public infrastructure programmes (inter alia by resorting to public-private-partnerships) and to strengthen local public administration. In terms of budgetary resources, the government aims at increasing the share of total public capital expenditure designated to the South to 45% in 2007, up from somewhat below 40% in 2002. It is also pursuing a plan of thorough institution building, especially in the Regional administrations. Moreover, the 2003 budget law introduced a single fund for lagging areas providing for more flexibility in the allocation of resources so as to faster react to changing requirements. While these elements clearly go into the right direction, their impact will depend on the improvement in the administrative capacity in Southern regions and the availability of funding for the implementation of infrastructure projects.

3. Knowledge-based economy

Strengthen the knowledge-based economy in terms of educational attainment and skill levels, investment in IT, R&D and innovation performance.

Under this challenge, Italy was requested to:

9. Pursue efforts undertaken to raise the overall education and skill base of the population, to further increase investment in R&D and innovation and to promote higher ICT take up, in particular through measures targeted at small and medium enterprises.

Efforts have been undertaken to accelerate the transition to a knowledge-based economy

Despite recent progress, Italy lags behind most of the other Member States in the field of the development of the knowledge-based economy. This is reflected by lower performances than the EU 15 average in the fields of IT expenditures as a percentage of GDP, of internet penetration and of e-commerce use. This slow transition to a knowledge-based economy can be explained by below EU average business R&D expenditure and patent applications and by a weak educational achievement of the population, as measured by the proportion of tertiary graduates. In March 2003, the Parliament approved a reform of the primary and secondary level education system which notably aims at reducing the still high drop out rates and at facilitating the school-to-work transition. In this respect, the compulsory schooling years have been increased from 10 to 12 years and a vocational education and training stream is proposed. Several measures have also been taken with the view of stimulating R&D and innovation. Actions have been engaged to simplify the public procedures aiming at supporting innovation in the private sector and to make the public aids system for innovation more efficient. Moreover, a new fund for technological innovation projects has been created. Specific actions have also been launched by the government to favour a more intensive use of ICT among companies and households and schools.

4. Productivity and business dynamism

Continue to improve the business environment and to enhance competition in the energy and service sectors.

Under this challenge, Italy was requested to:

10. Improve the business environment by reducing the administrative burden on businesses; and

11. Increase effective competition in the service sector, widen the opening of the energy markets, and improve the implementation of internal market directives.

Better environment for business creation...

Regarding the time and costs necessary to set up a new company, Italy still needs to improve its performance, also in terms of enterprise creation. Administrative procedures for the setting up of new businesses have been lightened and all the relevant documents necessary for companies' registration can henceforth be send via electronic means. A wide reform of Italian bankruptcy law is currently under discussion. One of its major objectives is to make bankruptcy procedures less harsh towards debtors so to ensure that the consequences of business failures are not so severe as to discourage risk taking. However, administrative burden and red-tape associated with running a business in Italy are still high by international standards.

...but the liberalisation of the service sector and of the energy markets proceeds at a slow pace.

Professional services (such as liberal professions and services to households) are still highly regulated and characterised by measures restricting market entry. A number of proposals to reform professional services are being discussed before the Parliament. These proposals assign to the Professional Associations the task of establishing and enforcing appropriate quality standards. However, these proposals do not contain substantial changes in the regulation of entry and Italy still remains among the worst performers in term of strict regulation of professional services.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

As regards the energy sector, the gas market for final consumers has been fully liberalised but in many instances there is still one firm in the market. In electricity, recent developments are mixed. On the one hand, the Parliament is currently discussing a comprehensive energy sector reform, part of which has already been enacted. Some of the new measures could result in enhancing competition in the electricity sector, by accelerating investments in new capacity and by privatising the firms and allowing the Transmission System operator to own the facilities. Moreover, the law under discussion foresees the acceleration of the liberalisation of the market as requested by the EU Directive (full market liberalisation in 2004 for non-households users and 2007 for households). On the other hand, the measures designed to develop interconnections capacities also contain provisions that would allow the company investing in such capacities to be exempted from the "third party access" requirement for a limited period of time and only for a limited extent. In addition, in order to control inflation, the government has intervened recently by asking the energy regulator to modify the criteria for updating the part of the tariff linked to the fuel prices. A new proposal under discussion reorganises some aspects of the regulatory Authorities, assigning new regulatory competencies to the Ministries is being discussed. The introduction of a wholesale electricity pool has been postponed to 2004 and in the meantime a provisional system of exchanges, limited to captive market, has been set up.

Finally, the transposition rate of internal market directives (97.0%) has continued to decrease in 2003 and remains below the 98.5% target.

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9. Luxembourg

Following many years of real GDP growth well above the EU average, economic growth in Luxembourg slowed down sharply. Over the last decades, the sectors of financial intermediation, real estate and services to businesses have seen their share in gross value added increasing at the expense of the industry to reach about 47%, compared to an average of 27% in the EU-15 (see chart). Because of the importance of the financial sector to the economy of the Grand Duchy, the negative impact of the turmoil on financial markets on economic growth was more profound than in most other EU Member States. The resulting drag on activity and productivity growth continued into 2003, as firms adjusted to the shock. Weak profits and balance sheet restructuring held back investment. As the slowdown in economic activity spread to more sheltered sectors of the economy, the negative impact on employment was increasingly felt. Against the backdrop of weak economic growth, the labour market has weakened markedly in the course of 2002 and 2003. While economic growth is expected to pick up in 2004, there would be no improvement in the labour market in the near term. Its high openness and receptiveness to FDI inflows allows Luxembourg to benefit from competition from abroad whilst the reform of its own competition framework is dragging.

Key challenges in the light of recent developments

The weakened situation of the labour market makes the challenge to increase the domestic employment rates, especially for older workers, which is currently among the lowest in the EU, even more important. Strengthening competition and improving the business climate remain fundamental to boost the growth potential of the economy. In addition, the reform of the competition law is a long-awaited measure, which has not yet been implemented. The following sections present a more detailed assessment of recent developments in addressing key policy challenges identified for the Grand Duchy.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

1. Labour market

Increase the low national participation and employment rates, especially for older workers,

Under this challenge, Luxembourg was requested to:

1. review incentives for early and pre-retirement and ensure appropriate eligibility rules in the disability pension scheme (GL 16 and E-REC 2).

Continued weak growth takes its toll on employment

The substantial slowdown in employment growth in the course of 2003 (in response to sluggish real GDP growth) has led to a progressive increase in the domestic registered unemployment rate, which is forecast to increase from a low of 2.1% in 2001 to 4.2% in 2004. While in 2002 the overall employment rate in terms of full time equivalents still increased, the expected further deceleration in employment would lead to a decrease in the participation rate, even though this is likely to be cushioned somewhat by the specific employment schemes. In the public sector, employment would increase only slightly in 2004, in order to limit the increase in public expenditure.

In the limited time that elapsed since the adoption of the 2003-2005 BEPGs, to date, no concrete policy measures have been implemented to reduce incentives for early retirement. However, the government is considering abandoning legislation that prohibits people receiving pension benefits to take up salaried employment. In the public sector, a new measure allows officials to continue working beyond the age they are eligible for retirement. Some progress has been made to reduce the inflow in disability pension schemes by tightening eligibility. A specific measure aimed to promote the participation rate concerns the introduction of more flexible working schedules for workers in the public sector. An agreement has been reached on the right to vocational education. Because of the recent introduction of all these measures, it is too early to assess their impact on the participation rate.

2. Productivity and business dynamism

Improve the business environment and encourage entrepreneurship in order to achieve a more balanced economic structure.

Under this challenge, Luxembourg was requested to:

2. fully implement the reforms of competition law and to ensure that competition and regulatory authorities have sufficient independence, resources and power to fulfil their tasks (GL 9); and

3. take measures to encourage and facilitate the creation of SMEs and to help those to access venture capital (GL 11).

The reform of the competition law is slowly within sight...

The recommendation to reform the competition legislation dates from 2000. Original and amended draft legislations have been approved by the government respectively in September 2002 and in November 2003. The latter text should now go to the Parliament to be adopted, possibly before the end of the present legislature in mid-2004. It will abolish the present outdated legislation on fixed and monitored prices and install an independent Competition Council. New legislation has been adopted to set up a single legislative framework for public procurement, in order to align the national legislation with EU directives. No progress has been reported on the financial and human resources of the competition and regulatory authorities.

... and some measures have been taken to encourage entrepreneurship.

Luxembourg has traditionally been among Member States where a high share of SMEs identified the administrative burden as a major constraint for business performance. Typically, the thirty days necessary in 2002 to register a start-up and the associated cost of the procedure placed Luxembourg at the 11th position of the EU ranking. Legal initiatives have been taken in 2002 and 2003 to streamline the set of data requested to start up a business. A joint venture between the Public Company for Credit and Investment and some private banks has been created to help SMEs to access venture capital. In addition, actions to make pupils aware of entrepreneurship have been launched in schools with the help of Chambers of Commerce. These targeted schemes aim at removing cultural barriers to entrepreneurship, which Luxembourg claims to be the main problem in this field. It is too early to assess the effectiveness of the various programmes.

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10. Netherlands

In 2003 real GDP is expected to decline by 0.9% in the year as a whole, compared to a meagre positive growth rate of 0.2% in 2002, the weakest growth performance in the EU. In response, social partners agreed to freeze contractual wage increases in 2004 and 2005. Against the background of stronger and more protracted economic slowdown than in most other EU countries, the situation of public finances deteriorated markedly as surpluses turned into deficit. To reverse these adverse budgetary developments, the government adopted substantial fiscal consolidation measures in 2003 and 2004, in total equivalent to 2.5% of GDP. This substantial consolidation effort is an important step to meet the short-term objective in the field of public finances. Nevertheless, the weak economic prospects imply that the deficit would increase to 2.7% of GDP in 2004. Planned expenditure reductions are mostly of a structural nature and stem, inter alia, from reforms in social security, wage restraint in the public sector, measures to control health care spending, and a reduction of subsidies. The reforms of benefit systems should help to promote labour force participation in the medium term and thus go some way to meet the key challenges formulated for the labour market. Productivity growth has been relatively slow in the Netherlands over the recent years. Although this may be partly attributed to rapid employment growth, the low level of competition in some sectors as well as the declining specialisation in high-tech manufacturing sectors also contributed to this slowdown. Thus, reforms aimed at improving the functioning of product markets should be stepped up.

Key challenges in the light of recent developments

Shortly after adoption of the 2003-2005 BEPGs, the new Dutch government decided to pursue even more rigorous fiscal consolidation than previously envisaged in order to ensure that the deficit would not pass the 3% of GDP threshold. Some of the measures taken in order to meet the budgetary challenge posed by the severe economic slowdown are also aimed at increasing labour force participation. This constitutes progress with respect to labour market reforms, to the extent that these measures will be successful in promoting labour force participation in the medium term, even though the adverse economic situation hinders progress in the near term. However, some fundamental issues, specifically with respect to pensions, are still undecided. Productivity and innovation should be enhanced to boost potential growth, but while declared intentions go in the right direction recent progress in these areas has been slow. The following sections present a more detailed assessment of recent developments in addressing key policy challenges identified for the Dutch economy.

1. Long-term sustainability of public finances

Pursue budgetary adjustment in the coming years in the face of weaker potential growth, and the budgetary costs of ageing.

Under this challenge, The Netherlands was requested to:

1. continue to contain government expenditure within clearly defined ceilings set in real terms, consistent with a budgetary position close to balance or in surplus (GL 1 and 14).

Substantial budgetary consolidation despite economic headwind

Despite the strong and commendable fiscal consolidation effort, Dutch public finances have deteriorated very quickly and the deficit is expected to peak in 2004 just below 3% of GDP. Both the 2003 and 2004 budgets are very restrictive and contain ex-ante consolidation packages

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

equivalent to 1.2% and 1.3% of GDP respectively [15]. In fact, over the summer the new government decided a package of additional measures in order to prevent the deficit from exceeding the 3% of GDP mark. For the whole cabinet period from 2003 to 2007, the budget contains ex-ante consolidation measures equivalent to a cumulative 3.9% of GDP. The consolidation effort relies to a large extent on expenditure reductions of a structural nature. As a consequence of tight budgetary policy, the cyclically adjusted deficit is forecast to improve markedly between 2002 and 2005. The budgetary consolidation effort is appropriate in view of the rather moderate growth rate of potential real GDP, which requires expenditure to move in line with the relatively modest increase in the revenue base in years ahead. In line with the recommendation in the 2003-05 BEPGs, the new government has decided to maintain the key elements of the budgetary strategy already used by previous governments. This encompasses limiting the growth of real government expenditure under ceilings defined in real terms and set in advance for the whole cabinet period up to 2007. The challenge for the Dutch authorities in the current adverse macro-economic environment is to ensure that actual expenditure remains consistent with achieving and maintaining a budgetary position close to balance or in surplus in the medium term. This may require additional consolidation efforts, should budgetary prospects worsen significantly compared to the targets set.

[15] Because of second-round effects on economic activity, the actual (ex-post) improvement of the government balance is less.

2. Labour market

Draw currently inactive people into the labour market.

Under this challenge, The Netherlands was requested to:

2. push forward with reforms of benefit systems in order to make work pay (GL 4 and E-REC 3). Concentrate, in particular, on benefit eligibility and conditionality. Legislate and implement the planned reform of the disability scheme, thereby paying attention to both the inflow and to the activation of those who already receive benefits.

Several measures aim to enhance incentives to work and discourage early retirement...

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The 2004 budget contains several measures to reform benefit systems with the aim of enhancing incentives to work. In addition, the government intends to promote the labour force participation of the elderly by removing fiscal incentives for private early retirement schemes. Measures decided upon include a limitation of the duration of unemployment benefits. In order to encourage the participation of older employees (of 57½ years and over), the obligation for unemployed elderly people on benefits to actively search for a job will be reintroduced. The municipalities will have full financial and administrative responsibility for those on welfare benefits (including both the payment of benefits and reintegration efforts) as of 2004. This decentralisation should save costs and enhance the efficiency of reintegration efforts. Measures taken to limit income-dependent subsidies would help to diminish the adverse cumulated effects of different benefit schemes. With respect to disability benefits, a reformed system will come into force in 2006. The period during which employers have to pay the sickness benefits of employees is extended from one to two years. Furthermore, criteria for the partly disabled to receive an income-related wage supplement will be limited. These measures are in line with the recommendation to reform benefit systems as they limit eligibility and enhance conditionality. The reforms of social security and pensions decided upon aim to reduce public expenditure and strengthen supply side conditions. At this juncture it is too early to assess to what extent they will actually affect the behaviour of economic agents.

...but some issues still pending in the aftermath of the wage moderation agreement.

However, some of the reforms of social security and pensions announced in the 2004 budget as presented to Parliament have been dropped or are still pending. This mainly reflects the outcome of a dialogue with social partners, which resulted in an agreement to freeze contractual wage increases new collective labour agreements in 2004 and to have these increases approach zero in 2005. Social benefits will be frozen in 2004 and 2005. The wage agreement is an important step marking efforts to improve external competitiveness, which had suffered substantially in recent years due to high wage and price increases. It is clear that the central wage agreement will have a beneficial impact on labour costs and external competitiveness in the near term. However, in the longer term more wage differentiation across sectors is called for, to promote innovation, competition, and an efficient distribution of production factors.

In response to the wage agreement, the government agreed to delay or modify some intended measures, especially concerning pre-pensions and early retirement and the disability benefit scheme. The planned measures to abolish tax-facilitation of early retirement and pre-pension schemes are put on hold. The cabinet and the Labour foundation have agreed to jointly propose a new arrangement to be introduced in 2006, including possible transitory arrangements. For the time being, the cabinet will put on hold some additional initiatives to tighten conditions to become eligible for unemployment benefits. As regards the disability scheme, proposed limitations on benefit payments related to family income and income suppletion of sickness benefits in the second year of illness have been dropped under the condition that social partners agree not to provide supplementary income. This has significant implications both for the recipients and for the costs of the system if the intended savings from this measure will occur. The new criteria for determining disability will be determined taking into account advice from the Social Economic Council. However, it is important not only to stem the inflow in disability schemes, but also to add further measures aimed at activating those currently on benefits to the extent possible. Apart from the introduction of medical re-examinations, this issue has not been sufficiently addressed so far.

3. Productivity and business dynamism

Tackle the relatively slow productivity growth, stemming, inter alia, from the low level of competition in some sectors, and insufficient business investment, particularly in R&D.

Under this challenge, The Netherlands was requested to:

3. improve the regulatory framework as well as its implementation (GL 11), especially in sectors where competition has been found to be inadequate, such as construction and professional services; and

4. promote a more technology oriented education and strengthen science-industry links with the aim of increasing business investment in R&D (GL 13).

Effective competition in a number of sectors remains limited

Until recently, the process of liberalisation in the network industries in the Netherlands was proceeding quite rapidly. However, as competition in the already liberalised markets remained rather limited, consumers benefited only little from the reform effort. This has negatively affected the public perception of liberalisation, which led the Dutch Government to delay further reforms (while opening up the electricity market for residential private customers was initially planned for January 2004, the government recently postponed the date to July 2004). In order to regain support for liberalisation, the government announced that further liberalisation will be accompanied with measures allowing to safeguard consumers' interests. This would imply a reinforcement of the regulatory regimes in the network industries.

The Dutch government intends to increase the powers of the Dutch Competition Authority, in order to better handle competition problems in sectors such as construction and professional services, where competition was found to be inadequate. In particular, the Competition Authority will have the power to enter the homes of suspected private individuals; to seal off business premises and objects (which would facilitate investigation procedures in the construction industry, for example); to give increased fines for failing to co-operate with an investigation; and to allow for penalties for directors as well as organisations.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Objectives have been set to promote a more technology oriented education.

The Netherlands has an advanced R&D sector. However business R&D expenditure has been below the EU average during the last years. In order to stimulate private innovations an Innovation Council has been created recently which is headed by the Prime Minister. One specific problem is the low level of new science and technology graduates, which may create an obstacle for future innovation. The difference in the number of new Science and Technology PhDs between the Netherlands and the EU average has been growing over the recent period. There is a shortage in the labour market for highly qualified specialists and scientists. Therefore, the Ministry of Education, Culture and Science defined as a key objective increasing the intake into science and technology courses, bringing focus to scientific research, making vocational training more innovative and to improving the co-operation between research and educational institutions and business. In order to strengthen the Science-Industry links the Netherlands is currently reviewing all policy measures for innovative start-ups with the view of bringing all instruments under one initiative called "TechnoPartner".

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11. Austria

Against the background of subdued growth in a weak external environment, the Austrian government pressed forward with an extensive reform agenda, featuring most prominently a comprehensive reform of the public pension system and a sizeable tax relief. Budgetary negotiations and the simultaneous debate on the complete overhaul of the pension system accompanied by multi-sectoral strikes were at the centre stage in spring 2003. Against this background and despite increased uncertainty linked to the pension debate, consumer demand proved surprisingly resilient, although household disposable income was squeezed by weak employment growth and a further increase in unemployment. Notwithstanding a short-term economic outlook in line with international developments, potential growth in the medium term is projected to decrease. Measures aiming at raising participation rates are particularly welcome and represent the path to be followed with a view to reversing the projected trend in potential output growth. In this respect, however, the government's current policies send contrasting signals. Austria has benefited from reasonably high growth rates of labour productivity over the recent years. Increasing competition in product markets and intensive trade relations with the accession countries have been instrumental in this respect. However, some sectors still suffer from a lack of effective competition and the implementation deficit of the Internal Market directives should be further reduced. Due to a number of measures adopted, the conditions for a transition to the knowledge-based economy have improved but R&D expenditures remain slightly below the EU average.

Key challenges in the light of recent developments

In less than a year since having taken office, the Austrian government has implemented important economic reforms. Most importantly, it has enacted a comprehensive overhaul of the Austrian pension system. Moreover, a sizeable tax reform, to be implemented in two steps, is in the offing. The blueprint for the second, more substantial step of the tax reform 2005 is currently being drafted. Its implementation would require additional savings to return to a cyclically-adjusted budgetary position close to balance. Austria has continued building and streamlining the framework for support of R&D. Effective competition in some sectors has been promoted but significant weaknesses remain. A more detailed assessment of recent developments in addressing Austria's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Long-term sustainability of public finances

Ensure the sustainability of public finances in the face of population ageing,

Under this challenge, Austria was requested to:

1. implement measures leading to structural expenditure savings, also at lower levels of government, so as to lower the high tax burden, while securing a cyclically-adjusted budgetary position close to balance (GL 1); and

2. reform the public pension system to ensure the sustainability of public finances (GL 16); in particular link more closely the level of pension benefits to life-long contributions; increase the low average effective retirement age and ensure in this context that incentives to work are enhanced (GL 4 and E-RECs 2 and 3), with a view to raising the labour market participation of older workers.

In 2003, deficit increase mainly induced by discretionary measures ...

The general government deficit in 2003, has widened to 1% of GDP according to preliminary official data. Apart from automatic stabilisers working fully, the deterioration of the budgetary balance vis-à-vis 2002 is mainly explained by discretionary measures. On the revenue side, the full impact of two economic stimulus packages is being felt, resulting in considerable permanent income shortfalls while on the expenditure side an increase in the family allowances and deferred, if small, one-off spending related to the flood disaster in summer 2002 led to rising discretionary expenditures. Structural savings have been implemented in the area of the ongoing administrative reform, consisting of staff reductions and cuts in current expenditure. As a result, the cyclically-adjusted deficit in 2003 is estimated to have widened by half of a percentage point to 0.7% of GDP.

In 2004, structural savings are expected to outpace additional increases in discretionary spending. Above all, spending should be curbed by beginning effects of the pension reform and related measures. Combined with a streamlining of health insurance funds and the administrative reform, the total impact of structural expenditure savings are estimated at some 0.6% of GDP in 2004. On the other hand, higher spending for R&D, universities, and family allowances is estimated to burden the budget by ¼% of GDP.

At the state level (Länder), structural savings measures have not been implemented (apart from a reduction in the number of school teachers).

Overall, noticeable progress with regard to structural savings is clearly being made, providing room for lowering the tax burden. However, due to an increase in discretionary spending and a sizeable tax relief planned for 2005, after a smaller one having become effective as of 2004, a cyclically-adjusted budgetary position close to balance is projected not to be maintained after 2004. Although planned to be of a temporary nature, this departure from the medium-term target may turn out to be persistent, if the expenditure savings announced in the stability programme update of November 2003 were only partly implemented or did not materialize as intended.

... but comprehensive overhaul of the Austrian pension system should rein in long-term spending increase with positive effects already in the short term.

The substantial modification of the pension system was for a long time the politically most sensitive and from a budgetary perspective most important issue. After long negotiations, the Austrian parliament on 11 June 2003 adopted a pension reform law, concerning both the public and the private sector pension regimes. The measures address the key problem areas and are fully in line with the respective recommendation:

* The actuarial fairness of the pay-as-you-go scheme should be enhanced. Starting from 2004, the reference period for calculating pension benefits will be extended by one additional year annually from currently 15/18 years with the highest income to ultimately - by as late as 2028 - a full 40-year earnings career. The same will apply to federal government officials, whose pension benefits have so far been based on their last salary.

* The effective retirement age as well as the labour force participation of older workers should be raised by a series of measures, mostly starting in 2004: (1) Early retirement will be abolished, but the effective retirement age should correspond to the statutory age only by 2017. In the private sector, unequal treatment of genders is planned to persist, as the early retirement age will be raised to 65 years for men and to only 60 years for women (from at present 61½/56½ years). As of 2019, however, due to the reform in 1997, the gender harmonisation of retirement ages will be phased in until 2033. For federal government officials, the retirement age will be raised likewise, with the same age limit of 65 years applying equally to men and women. (2) The retirement age for persons with particularly long contribution periods (men 45, women 40 years) will also be raised as of 2007. (3) Moreover, the gradual retirement scheme for older workers ("Altersteilzeit") is modified. Front-loading is prohibited, i.e. employees must actually work part-time for a period of 6½ years, instead of effectively retiring early. (4) In addition, incentives to stay in employment are strengthened. To this end, the so-called bonus/malus system is modified, increasing gains from remaining active or losses from retiring early. As a consequence, the Austrian authorities expect the overall participation rate to increase from 67% in 2000 to 76% by 2040 and the participation for workers aged 60-64 from 10% to 42% respectively.

* Upward pressure on budgetary spending shall be contained by lowering the annual accruals rate for pension benefits from 2 percentage points to 1.78 percentage points per contribution year, in five steps between 2004 and 2008. As a result, the maximum replacement ratio, remaining at 80%, will be attained after 45 instead of 40 contribution years.

Notwithstanding the overall merits of the reform, a few shortcomings remain: (1) A uniform 10 percent cap on benefit "losses" compromises guiding principles of this reform. New parameters become ineffective with benefits determined essentially by the old formula, reduced by 10%. Moreover, the notion of benefit "losses" is an artefact, misleadingly suggesting that benefit levels based on the old formula could have been maintained in the long run. (2) Long transition periods will delay the exonerating effect on public finances. In particular, the phasing-in period for early retirement, rather generous from the outset, should have been abolished by 2013, but was extended until 2017. (3) Early contribution years are not sufficiently re-valued in the framework of extending the reference period for calculating pension benefits. In practice, this implies that individuals with a flat earnings profile will receive lower benefits than persons with a steeper profile, even if in absolute terms their accumulated pension contributions are equivalent.

While the initial proposal was somewhat diluted in the parliamentary process, the pension reform should, nevertheless, be considered a major political success. Some measures are expected to have budgetary effects already in the short term, and further sizeable expenditure savings should materialise far beyond the current legislation period.

The Austrian authorities project the long-run upsurge in public pension spending to abate noticeably thanks to the recent reform. Expenditure for private sector pension schemes is forecast to be up by less than 2 instead of some 3 percentage points in 2050, rising from currently 10.5% of GDP to 12.3% in the year 2050, with a peak at 13.1% of GDP in 2035. In addition, savings in the civil servants' pension schemes are estimated at some 0.1 percentage point of GDP by 2010, rising to 0.3-0.4 percentage point by 2030. Clearly, even if these projections were subject to change, the pension reform 2003 represents a substantial, albeit not the last, step towards ensuring the long-term sustainability of public finances.

2. Productivity and business dynamism

Continue to improve the weak technology base, and encourage business R&D and innovation,

Under this challenge, Austria was requested to:

3. take measures to encourage business research and innovation, especially for SMEs, (GL 13).

Strengthening of weak technology base should continue to be a priority ...

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

While an increasing trend of some indicators on innovation and research (e.g. number of patents, scientific publications) provide evidence of improvements, a strengthening of the weak technology base should continue to be a priority, especially given the slow increase in R&D expenditures which have kept Austria below the EU average. Moreover, the low participation of domestic companies in the financing and carrying-out of research activities has not significantly improved as the share of business financed R&D has stagnated at around 40%, as compared with around 55% at the EU level.

... but measures adopted promise future improvement.

Over the last year, Austria has taken several measures to increase and rationalise R&D and innovation support. On the one hand, the government adopted measures to stimulate R&D and innovation in the business sector. In this respect, the government has recently announced further extension for the next year of the tax allowance for innovation expenditures and pledged additional funds for R&D. In April 2003, a pilot project was launched with aim to step up the creation of technological axes between Austrian technology parks, research skills centres, technology-oriented clusters and cooperative research institutes, and their counterparts in Central and Eastern Europe. On the other hand, the government proceeded with rationalising the R&D support framework as a means of ensuring its efficiency. After creating the Austrian Business Service with focus on SMEs and start-ups by merging different promotion and financing bodies, a streamlining of the institutional framework for the administration of State aids to R&D is currently under examination. Since the recently adopted measures, coupled with sustained future efforts, might have the potential of generating benefits in the medium term, heightened attention should now be paid to introducing systematic monitoring and assessment of the programmes.

Strengthen the development of effective competition in some sectors.

Under this challenge, Austria was requested to:

4. increase the resources of the competition authority and to take measures to enhance effective enforcement of regulators' decisions in telecommunications (GL 9).

Effective competition increased in some sectors ...

Austria has made a step towards enhancing effective competition in the retail sector by partially liberalising the regulation on opening hours. Furthermore, a simplification of the regulatory framework has resulted in the decrease of start up costs and allowed for easier access to several professions. As a result, the share of SMEs considering administrative burdens as a major constraint has declined significantly in 2003. However, no measures to address high concentration in some other sectors (e.g. print media, health insurance, network industries, drugstores and furniture) have been reported.

... but resources of the Federal Competition Authority remain inadequate and the power of the telecom regulator continues to be insufficient.

During the first year of its existence the Federal Competition Authority started to build up the public record of its activities. Notwithstanding a slight increase in the number of the Authority's staff, insufficient resources remain a problem. The Authority has fewer resources than competition authorities in any of the other EU countries. The ability of the Authority to carry out thorough investigations, produce studies or get involved in competition advocacy is thus severely limited. No measures to enhance effective enforcement of the regulator's decisions in telecommunications were reported over the period under examination.

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12. Portugal

The impact of the economic slowdown in Europe is being accentuated by the ongoing adjustment of domestic demand such that economic growth is projected to stay below the EU average during the period 2002-05. Since the end of 2001, domestic demand has been receding on account of the continuous efforts of private sector agents to restore the sustainability of their balance sheets and of the tightening of fiscal policy. After the significant losses in price-competitiveness accumulated in recent years, cyclical conditions, together with the near-freeze in wages in the general government sector in 2003, are having a favourable impact on wage settlements for the private sector. As regards fiscal policy, in order to avoid having to adopt an overly restrictive stance, and to give extra-time for a broad-based programme of structural reform that is currently being carried through in order to yield the expected benefits in terms of expenditure savings, the Portuguese authorities have had to rely, for a second year running, on sizeable one-off measures in order to keep the budgetary deficit below the 3% of GDP ceiling. In order to strengthen the catching up process, the Portuguese authorities have taken a number of initiatives (or are planning to), notably to stimulate innovation and R&D activities, improve the education system, foster life-long learning, and enhance competitiveness, particularly in network industries.

Key challenges in the light of recent developments

In the present difficult circumstances, the Portuguese government has started to address the key challenges identified in the 2003-05 BEPGs. However, the budgetary plan for a further reduction of the general government deficit was severely hampered by the large (negative) output gap that induced a large revenue shortfall. However, considerable progress was made in slowing down the pace of total current primary expenditure on account basically of the rapid deceleration of public consumption, although this was partly offset by a strong dynamism of social benefits that is unsustainable over the medium-term. Progress was also made in the implementation of a number of reforms as recommended in the BEPGs, especially in the health-care sector and as regards incomes policy. Nevertheless, further efforts are needed to accelerate the transition towards a knowledge-based economy in order to increase productivity. A more detailed assessment of recent developments in addressing Portugal's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Public finances

Accelerate the consolidation of public finances and address the strong dynamics of Government expenditure,

Under this challenge, Portugal was requested to:

5. ensure that the Government deficit is further reduced in 2003 as planned, and that the cyclically adjusted deficit is thereafter lowered by at least 0,5 % of GDP a year in order to reach a budget position that is close to balance (GL 1);

6. ensure that the deficit reduction is obtained mainly through the expenditure side by firmly executing budgetary plans for all sub-sectors of the general government (GL 14); and

7. undertake structural reforms in areas with a more direct impact on budgetary consolidation, notably in public administration, education, health-care, and social security.

The general government deficit in 2003 is expected to be below the 3% of GDP ceiling due to sizeable one-off measures.

As the general government deficit is estimated to amount to 2.9% of GDP in 2003 compared with 2.7% in 2002, Portugal did not meet the recommendation that called for a further reduction of the deficit, which was planned to be achieved against a much more favourable growth background. The strong deterioration of the cyclical position that has emerged together with the high sensitivity of the tax system to cyclical movements caused a massive shortfall in tax revenue. Government expenditure is expected to grow broadly in line with targeted values for 2003. These revenue and expenditure developments would lead to a government deficit above 3% of GDP in 2003. In order to prevent this, the Portuguese authorities have introduced two one-off measures, together worth more than 2% of GDP: (i) a lump-sum payment by the Post Office (CTT) to the government in exchange of the transfer to the government of CTT's unfunded pension obligations; (ii) the sale to a financial corporation of non-performing tax claims (i.e. tax arrears). Both operations have been cleared by Eurostat.

The cyclically adjusted deficit is expected to fall by more than ½ percentage point of GDP in 2003. This, however, is largely due to the impact of one-off measures.

Current primary expenditure is developing broadly in line with planned values.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Total current primary expenditure is growing broadly in line with targeted values. This corresponds to a significant deceleration in the annual growth rate from 8.1% in 2002 to 5.1% in 2003. Despite the concerted efforts by the Portuguese authorities to rein in expenditure growth, the expenditure-to-GDP ratio increased further in 2003, basically because growth in nominal GDP decelerated by about 2½ percentage points. The progress made on curbing current primary expenditure growth in 2003 reflects basically the strong deceleration in public consumption growth from 6.9% in 2002 to an estimated 2.9% in 2003, to a large extent on account of a significant slowdown in the compensation of employees. Further moderation in current expenditure growth is expected for 2004, brought about both by budgetary measures and the efficiency gains associated with the ongoing implementation of a number of structural reforms.

The reforms programme is proceeding broadly as planned

The programme of structural reforms encompasses nearly all major policy areas, including those with a more direct impact on budgetary consolidation, notably public administration, the labour code, competition policy, the provision of education and health-care, and the reform of pension schemes. The main aims of the reforms are twofold: first to pursue the process of budgetary consolidation on a sustainable basis, therefore eventually dispensing with one-off operations, and second, to enhance the growth potential of the economy.

2. Productivity and business dynamism

Increase overall competitiveness which is at risk from the low efficiency of the education system, low R&D spending, a low degree of competition in certain sectors, and high nominal wage growth,

Under this challenge, Portugal was requested to:

8. promote the stronger involvement of the business sector in R&D spending and innovation (GL 13), together with higher ICT take-up;

9. improve the efficiency of spending in education with a view to, inter alia, raising the qualification of human resources (GL 13 and E-REC 1), and reducing substantially the number of early school leavers with insufficient levels of schooling or training;

10. enhance effective competition in liberalised utilities, especially in the energy sector, and create a better competitive environment by increasing the transposition rate of internal market directives (GL 9); and

11. encourage the social partners to secure wage moderation, while allowing wage increases to take into account productivity and skill differentials, with a view to improving competitiveness (GL 3 and 5).

Several initiatives have been launched to encourage the transition towards a knowledge based society

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The levels of R&D expenditure (as a percentage of GDP) particularly in the business sector are among the lowest in the EU. In addition, overall ICT diffusion remains below the EU level, while showing an improvement over the last decade. However, measures have recently been taken to spur innovation in enterprises and R&D activities. For example, in order to develop venture capital and risk capital funds, their legal framework is being revised. Tax deduction for investment in R&D is granted to firms that produce tradables. The "Quadros Programme" gives financial compensation to small and micro enterprises for hiring staff with university degree in technological areas. Moreover, within the framework of the Operational programme for information society, actions to promote the use of ICT within academic communities (the e-U programme) and by the public sector have been implemented. For example, the e-procurement Program is currently being developed in order to offer a unified platform for public tendering. Public access points have also been opened in municipalities and a tax incentive has been given to households for the acquisition of IT equipment.

Initiatives have been taken to improve the quality of education and to promote life-long learning

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Despite spending on education (as percentage of GDP) above the EU average, the level of educational attainment of the population remains comparatively low. For example, in 2002 the percentage of early school-leavers in the population aged 18-24, with at most lower secondary education and not in further education training, was the highest in the EU. In addition, the fraction of the active population involved in life-long learning is one of the lowest in the EU. In order to increase the quality of education, a law has been recently approved, setting a comprehensive system of evaluation for all non-tertiary schools. In secondary education, the range of courses offered has also been broadened and modernised with the objective of reducing dropout rates. The creation of a general and independent system of evaluation and certification of university courses has been announced by the Portuguese government. Finally a law which aims to promote life-long learning is currently being discussed between the government and social partners.

In the gas sector, steps in the right direction are being taken, but effective competition in the electricity market is not yet secured

Portuguese electricity and gas prices for households and, albeit to a lesser extent, for large users rank amongst the highest in the EU. In 2001 the market share of the largest generator in the electricity market was higher than the EU average. Despite a derogation on the gas market, the Portuguese government approved a plan to restructure this sector. The severing between the oil and gas businesses and the unbundling between the generation and the transporter should contribute to more competition in this sector. On the electricity market, the elimination of long term purchase agreements between generators and the transmitter may lead to more competitive prices. The implementation of the Iberian Electricity market will improve capacity and efficiency in this sector. In addition, Portugal plans to open its retail market by 2004. However, the government intends to merge the ownership of the gas and electricity transmission networks. This new structure added to the common ownership of transmission and generation of electricity are likely to raise competitive concerns at the generation level.

The transposition rate of internal market directives has improved but remains insufficient.

Although the transposition rate of internal market directives in Portugal has increased from 96.9% to 97.8%, it is still lower than the target set in Internal Market directives of 98.5%.

Major steps towards improving competitiveness and enhancing the flexibility of the labour market

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

In 2003, wage settlements in the private sector decelerated significantly compared with 2002 on the back of the cyclical weakness and the leadership role played by the general government sector that adopted a quasi-wage-freeze, following a number of years of both buoyant wage and employment growth. According to the Commission Autumn 2003 forecast, the slowdown in the growth rate of wages (per employee) is projected to bring to a halt the trend decline of price-competitiveness registered in recent years. In 2003, a new labour code (Código do Trabalho) was approved, replacing most current individual and collective labour legislation with a unified text. Some of the areas that were amended in the new code, notably the introduction of expiry clauses in collective agreements and the possibility of compulsory arbitration being determined by the Ministry of Social Security and Labour if a collective agreement expires without being replaced by another are likely to enhance the responsiveness of wage settlements to productivity and skill differentials across economic sectors.

3. Long-term sustainability of public finances

Ensure the long-term sustainability of public finances in the face of population ageing.

Under this challenge, Portugal was requested to:

12. increase the efficiency of the health-care system by introducing a wide range of measures that strengthen market mechanisms and rationalise demand (GL 14); and

13. adopt further reforms to the pension system for workers in the general government sector to secure its long-term sustainability and in order to progressively align it with the pension regime for private sector workers (GL 16).

A comprehensive reform of the health-care system is proceeding at a rapid pace.

A thorough reform in health-care is underway of which the major elements are: (i) a significant number of public hospitals have been transformed into publicly owned corporations, with an enhanced degree of entrepreneurial autonomy; (ii) medical services will be charged for in future according to a price list established for services/techniques and not as in the past as part of an overall budgetary envelope based on historical data; (iii) the setting-up of a regulatory agency for the health-care sector that will address, among other things, the problem of adverse selection, (iv) the implementation of a comprehensive policy for the consumption of medicines, involving the promotion of generic drugs and the setting of ceilings for the reimbursement of drugs according to reference prices; and (v) an increase in user fees for medical treatment.

At this stage, it is too early to assess of the impact of these ambitious reforms on either efficiency or equity grounds.

The reforms of the pension scheme for the general government sector have not yet been fully implemented

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Since 2001, the pension schemes (both the general social security and the public employee scheme to be gradually phased out) are being reformed in order to strengthen their long-term sustainability. As regards the former, the formula used to calculate pension benefits was modified in 2001: benefits will eventually be based on the entire working career and no longer on the best 10 out of the last 15 contribution years. However, given the long transition period to the new formula, it is projected that only pensioners retiring after 2016 will have a lower pension compared with the pension that would have resulted from using the previous formula. In 2004, the government projects to introduce legislation allowing for contributions in excess of a relatively high threshold to be channelled into individual pension funds. As regards the public employee scheme, the government introduced a number of reforms in 2003, which are expected to come fully into force at the beginning of 2004, in order to reduce the generosity of this scheme when compared with the general pension scheme [16].

[16] Entry to this regime was closed in 1 September 1993. After that date, the pension rights of new general government employees follow the same rules of the general social security pension scheme. The changes to be implemented in January 2004 include: the calculation of new pensions based of the last net wage (instead of the last gross wage) and penalties for retirement before 60 years of age even for pensioners that have the full contributory career of 35 years.

However, on account of a constitutional court ruling, these reforms were only partly carried through in 2003. Both pension schemes have not yet reached their maturity. In the coming years, new pensioners are going to retire with longer contribution records, thereby increasing the average replacement ratio even after consideration of the reform of 2001 to the pension formula and the measures introduced or planned to be for the public sector scheme. In addition, the government has decided to secure, by 2006 at the latest, the convergence of minimum pensions to certain pre-determined fractions of the statutory minimum wage net of the worker's social contributions. Combined with the imminent demographic shock, the planned convergence of minimum pensions, as well as the envisaged setting of ceilings for the contributions to the general social security scheme will put additional pressure on pension expenditure, requiring offsetting measures in order to secure the long-term sustainability of the social security system.

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13. Finland

Although Finland was also affected by the cyclical slowdown, economic performance in 2003 remained clearly above the euro area average. While sluggish external demand and further declining business investment weighed on activity, private consumption, fuelled by rising real disposable income, provided firm support. The new government, appointed in June, responded to the slowdown by easing the fiscal stance and introduced measures to stimulate growth. Employment has been surprisingly resilient, falling only marginally. The situation of public finances is expected to remain favourable, even though the general government surplus is projected to moderate in 2004. The new government has put forward measures that respond to the recommendations of the 2003-05 BEPGs, inter alia, by introducing multi-annual spending limits for the entire election period and tax cuts on labour. Regarding productivity and business dynamism, Finland has maintained its leading position in the transition to the knowledge-based economy, even though the benefits have not yet been fully materialised into higher hourly productivity, which remains around the EU average. Contributing factors could be weak competition in some sectors of the economy and inefficiencies in the large public sector. Enhancing competition could also help to lower the price level, which is one of the highest in the EU. Some initiatives have been taken to improve competition and to enhance the efficiency of the large public sector.

Key challenges in the light of recent developments

In 2003, Finland's economic policy has addressed concerns arising from the unfavourable short-term development and medium-term challenges facing the economy. The new government decided as one of its first steps to lower taxes on earned income and step up measures to support employment growth. Further tax cuts could be envisaged, as lowering the tax burden on labour is one the key priorities in the Government Programme. While fostering job creation, the government also seeks to ensure the sustainability of public finances. Furthermore, important adjustments have been made to improve the efficiency of the public sector, notably the introduction of multi-year spending limits and the envisaged reform of local government finances. Measures have also been taken to increase competition in network industries. A more detailed assessment of recent developments in addressing Finland's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Labour market

Reduce the high level of structural unemployment and increase the employment rate of older workers,

Under this challenge, Finland was requested to:

1. improve incentives in tax and benefit systems further to make work pay, in particular by addressing their combined effects on older workers, continue to reform the eligibility criteria, improve the administration of benefit systems and target the tax measures on low-paid labour (GL 4 and EREC 2); and

2. seek possibilities to ensure that wage bargaining systems allow wages to better reflect productivity differences across skills in order to improve the job prospects of low-skilled unemployed (GL 5).

The new government is proposing steps to reduce structural unemployment and promote labour supply

The government has decided to cut taxes on labour by at least EUR 1.12 billion i.e. 0.8% of GDP over the electoral period 2003-07. In the first 2003 supplementary budget, taxes on labour were reduced by EUR 295 million. Taking earlier decisions into account, including an increase in tax deductions for household service work, tax cuts in 2003 will total EUR 792 million. These tax cuts have been distributed fairly evenly among all income levels. For 2004, the government has put forward the following proposals: cuts in earned income taxation worth of EUR 775 million, by lowering marginal tax rates in state income tax schedules, increasing work-related deductions and earned income deductions in municipal taxation. Even though the tax cuts on income will apply to all income levels fairly evenly, the increase in deductions of work-related expenses and an earned income is targeted towards low and medium-income wage-earners. Furthermore, the government decided to reform the capital and corporate income taxation as from 2005. The corporate income tax rate will be reduced by 3 percentage points to 26 per cent and the capital tax rate will also be reduced by one percentage point to 28 per cent, yielding a decline in tax receipts from business and capital taxation by EUR 500 million i.e. 0.3% of GDP.

These tax reliefs will narrow the tax wedge (i.e. the ratio between take-home pay and total labour costs to the employer) for a low-income wage earner by about one percentage point to 50% in 2004. The tax wedge on labour has narrowed by 5.5 percentage points since the mid-1990s. The government is also planning to improve incentives for offering and accepting work, particularly in low-productivity sectors.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The government has introduced an intersectoral employment programme to raise the employment rate and prevent social exclusion. The emphasis of the programme is to reduce the high level of structural unemployment and boost labour supply. Some of the key measures to achieve these targets include reforming public employment services, raising the participation of job-seekers in active labour market policy measures to 30%, shifting the emphasis from passive to active labour market support and improving the effectiveness of active labour market programmes. While these measures represent a step in the right direction, it remains to be seen how effective they will be. The previous government had launched similar programmes to combat the high level of structural unemployment, but their effects have been marginal with the NAIRU estimated being around 8-9%. Admittedly, the proposed measures appear to be on a larger scale and may potentially be more effective than the previous ones. The present government is also setting up rather ambitious employment targets; creating 100 000 new jobs by the end of election term in 2007 and raising the employment rate to 75% by 2011.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

The employment rate of older workers has been rising markedly over the last few years and this is expected to continue when the 2002 pension reform is implemented in 2005. Consequently, the Lisbon target of 50% employment rate for older workers is achievable. Concerning the further tightening of the eligibility criteria and improvement of the administration of benefit systems, no progress has been made so far.

Some progress in allowing wages to better reflect productivity differences

In previous wage agreements, pay rises have been based on the average productivity increase with the result that in low-productivity sectors unit labour costs have risen significantly. In the current two-year collective bargaining agreement that was settled in December 2002, this factor was taken into account and the cost effect of the pay rises is now somewhat less biased against the low-wage sectors than previously. Still, progress on this issue is small and tangible outcomes will likely be limited in 2003-04 as multi-annual centralised wage agreement is binding until January 2005.

2. Productivity and business dynamism

Enhance competition in certain sectors and improve the efficiency of the public sector.

Under this challenge, Finland was requested to:

3. step up efforts to enforce competition in network industries and non-tradable services (GL 9);

4. make further efforts to increase the efficiency of the public sector, inter alia by improving the framework conditions for increased competition, promoting the benchmarking of public sector efficiency and by increasing public tendering (GL 11); and

5. improve mechanisms to help control spending and ensuring compliance with rules on expenditure (GL 14).

Steps towards improved competition ...

Prices remain among the highest in the EU, including indirect taxes, and competition in sectors such as network industries and non-tradable services is still weak. However, there are some planned measures to strengthen competition in general. The Competition Restrictions Act is currently subject to a reform aligning it with EU competition rules and introducing a leniency programme in the case of revealing cartel agreements. In order to get better information on competition and market efficiency, the Competition Institute will be established. Some measures have been taken to enhance competition in network industries such as mobile number portability and amending the Electricity Market Act to make it easier to change suppliers. However, the government is concerned about excessive market concentration in the electricity sector and a government working group has presented proposals in November 2003 on how to reform the network pricing in the energy markets. In 2003 a government working group presented proposals to enhance competition in the financial sector and some steps have been taken to strengthen competition in the real estate sector and construction.

... and initiatives have been launched and pursued to improve the efficiency of the public sector.

Some encouraging measures have been taken to improve the efficiency of the large public sector. In 2003, the Ministry of Finance has launched a Productivity Action Programme to enforce reforms in the public administration with the aim to increase public sector productivity. Other government programmes pursued during 2003 aim at increasing the public sector efficiency through more advanced use of information technology. Work is continuing on reforming the National Procurements Act and special attention will be devoted to procurement below the EU threshold value. There are plans to set up an advisory service point for public procurement to promote the use of the private sector in the provision of public services. In September 2003, the government submitted a bill to parliament regarding service vouchers. The objective is to open up the possibility to use service vouchers for social and health care services.

Multi-annual spending limits introduced to improve spending control

After repeated overruns of spending targets during the previous government, the new government has redesigned politically binding spending ceilings, first introduced in 1991. In the new type of ceilings about ¾ of budget appropriations are designed to fall within the spending limits. Excluded from the ceilings are expenditures like housing subsidies and unemployment benefits, which are typically vehicles for automatic stabilisers. Furthermore, interest expenditures and financial investment expenditures are excluded as well as compensations of tax losses of other levels of government due to tax reforms. A further change to previous spending limits is that supplementary budgets are included in the ceilings. In its new budget rules the government aims at balance in central government finances at the end of its term and introduces a central government deficit ceiling of 2.75% of GDP in national account terms, even in times of weak economic development. Furthermore, the government has made a commitment to take expenditure-reducing measures and other remedial action if the deficit limit on central government finances threatens to be breached. However, the update of the 2003 stability programme envisages that the government will fall short of target of balancing central government finances, as the deficit in central government finances is expected to widen from 0.1% of GDP in 2003 to 0.9% in 2007.

The 2004 budget proposal provides for expenditure of EUR 316 million or 0.2% of GDP below the spending limit. This leeway will be used to cover the supplementary budgets. In the light of the experience with the supplementary budgets over the recent years, the proposed leeway is somewhat small.

On intra-government financial relations, a basic service programme between the central government and municipalities will improve the balance and predictability of municipalities' responsibilities, obligations and financing. A working group, assessing the local government financing and the central government transfer systems to municipalities, has been set up with the objective of reforming the transfer system. The reform is aiming to improve the stability of local government finances and provide incentives to carry out reforms with a view to improve service efficiency. This is envisaged to take effect from the beginning of 2005.

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14. Sweden

While Sweden's economic performance has been affected by the global downturn, the economy has held up relatively well supported by a stability-oriented macro-economic framework. Steady private consumption growth contributed to growth in 2003 and a recovery is expected in 2004 and beyond, benefiting from a revival in export markets and business activity. Inflation should remain in line with the Riksbank's 2% inflation target, underpinned by a negative output gap and moderate wage increases. In 2003, the situation on the labour market deteriorated with negative employment growth and a significant rise in unemployment. While addressed by the Swedish authorities, a strengthening of the incentives to work by means of further reducing negative effects on labour supply and employment stemming from the interaction of tax and benefit systems and by completing the tax reform, should result in higher labour force participation and a better labour market performance. The government surplus is expected to be low in 2003, in response to relatively weak economic growth. The Swedish fiscal policy framework and plans - with a strong emphasis on sound public finances - suggests that fiscal stance will be tight in 2004-05. Whereas Sweden had maintained its lead in R&D and innovation, the effects of the advanced stage of the transition to the knowledge-based economy does not yet seem to have fully materialised into higher productivity. Both the hourly productivity trend growth 2000-2002 and the hourly productivity level in 2002 are below the EU average. Contributing factors could be weak competition in several sectors of the economy and possible inefficiencies in the large public sector. Enhancing competition could also help to lower the Swedish price level, being one of the highest in the EU.

Key challenges in the light of recent developments

Sweden has made some progress in several key areas in implementing the 2003-05 BEPGs. However, the relatively weak cyclical position of the economy has impacted negatively on the room for fiscal manoeuvre and has been a constraint on some reforms, e.g. to complete the tax reform. Nonetheless, some steps towards strengthening the work incentives have been taken and additional measures are expected in 2004. Some initiatives have been taken with a view to strengthen competition and to increase efficiency in the public sector. The following sections present a more detailed assessment of recent developments in addressing Sweden's key policy challenges.

1. Labour market

Ensure an adequate labour supply in view of the ageing of the population,

Under this challenge, Sweden was requested to:

1. pursue further the reforms of tax and benefit systems to improve work incentives, in particular for those groups with high marginal effective taxes (GL 4 and E-REC 3), and complete the tax reform on labour income while maintaining sound public finances.

Some progress has been made, but several important issues are pending

Employment rates, while remaining very high and well beyond the Lisbon targets, have fallen during 2003, as economic activity has been subdued. The Swedish authorities have undertaken several steps with a view to improve work incentives. Efforts have been made to retain older workers in the labour force, to integrate immigrants into the labour market and to strengthen prospects for the young to find employment. However, there are also some elements that may have an adverse impact on labour supply. Preparations are underway to extend the 'free-year' initiative (an employee can, while paid a salary-linked benefit, take up to one year off under certain conditions) throughout the country, aimed at taking effect in 2005. Another measure having that could have a negative impact on supply are the plans tp reduce working time, for which a pilot is starting in 2004. On the tax side, there has been some easing of labour taxation in the framework of the 'green tax swap' strategy. However, local government tax rates were increased in 2003 and further increases have been announced for 2004. The Swedish government intends to complete the tax reform - the fourth and final step - during the present term in office (until 2006). However, this hinges upon the government finances being 'sufficiently sound'. There would appear to be little room for going through with the reform unless it is offset in the Budget, keeping in mind the Swedish surplus target for the public finances of 2% of GDP on average over the cycle. There are no detailed plans as to when this reform will be implemented. On the benefit side, the authorities introduced a cut in the sickness insurance with the 2003 Spring Fiscal Policy Bill, which should strengthen the financial incentives to work. Other measures for this insurance have also been introduced, intended to curb the rising costs in this area e.g. the employers' financial responsibility for the sickness leave period has been extended from two to three weeks and the sickness benefit for unemployed persons can no longer exceed the highest unemployment benefit. In order to achieve the nationally set target of halving the number of sick days until 2008, additional measures are foreseen in 2004. Increasing labour market participation and employment further remains crucial, not least as the Swedish authorities do not expect to reach the nationally set target of raising employment by 2004, according to the latest Budget Bill. As noted above, Sweden has an ambitious surplus target, intended to ensure the long-term sustainability of the public finances with regard to the ageing of the population. While according to the Commission services estimates in the years to 2005 this target is not fully reached, Sweden is nevertheless expected to continue to show a sound fiscal position during this period, therefore continuing to respect the Stability and Growth Pact's requirement of a fiscal position 'close to balance or in surplus'.

2. Productivity and business dynamism

Enhance competition in certain sectors and improve the efficiency of the public sector.

Under this challenge, Sweden was requested to:

2. step up efforts to enforce competition in sectors where competition is inadequate (GL 9); and

3. make further efforts to increase the efficiency of the public sector, inter alia by improving framework conditions for increased competition, promoting the benchmarking of public sector efficiency, and by increasing public tendering (GL 11).

Some steps towards increased competition taken....

Prices in Sweden, including indirect taxes, remain among the highest in the EU, with very high price levels in sectors such as retailing, housing, construction and non-tradable services, and there are so far few signs of increased competition. Laws which came into effect in August 2002 have increased the effectiveness of competition policy, enabling the discovery and prosecution of several cartels during 2003. In September 2003 the government presented a proposal for a new law on price information, which is expected to increase price transparency in general and especially for the energy market and financial services. At the sectoral level the government has acknowledged that competition is weak in the food industry and construction. The establishment of a foreign food discount chain in 2003 may put pressure on food prices. A parliamentary committee will further investigate whether the local application of zoning and building legislation constitutes an entry barrier for competitors. Regarding the construction sector, proposals from a committee with the aim to increase competition are currently reviewed by the government. A project to increase competition and trade in the construction sector involving the Nordic and Baltic countries and Poland has started during 2003. The National Board of Trade will present a report on how to tackle and solve problems common to a number of service sectors. Regarding the rental housing sector no further measures have been taken to open-up the market, but there is evidence of greater influence of location factors as well as of production costs for new rental housing. Sweden is a pioneering country as regards efforts to simplify rules and reduce administrative burdens to enterprises. However, according to representatives of the private sector there is still a lot to be done.

... but further room to increase public sector efficiency.

There is little evidence of increased efficiency in the public sector. Competition for public sector welfare services remains limited with private operators having less than ten percent of the market for schools and care for the elderly. There has been a long-term trend towards a slightly larger share of privately provided welfare services, but no further measures to increase the share of private operators in welfare services have been reported. In 2003 the Council for Municipal Analyses made publicly accessible a municipal benchmarking database containing more than 100 indicators covering mainly public services.

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15. United Kingdom

The UK's macro-economic performance continues to combine low inflation, low unemployment and steady growth, and is now recovering from the relatively slow growth rate as the global economy situation improves in a framework of supportive, stability-oriented macro-economic policy. For 2003 as a whole, growth is expected to be some way below trend growth as a result of a less strong private consumption, but a recovery in fixed investment and export growth. Actual and prospective inflation is subdued, as an output gap persists, although it is narrowing. The easy monetary stance of the recent past, together with large rises in government expenditure, has helped maintain domestic demand growth in 2003. Employment growth remained healthy and unemployment stabilised on a low level. To sustain labour supply in the longer term, as well as address social concerns, the UK authorities have announced some new initiatives for the disabled, but the number helped by such policies is small. Recent revisions of national accounts data give an improved picture of UK productivity growth. Nevertheless, the level of productivity remains well below the EU average. The reforms undertaken to tackle this problem will take some time to produce their effects. Among these reforms are many initiatives to boost training and basic skills. The UK authorities have also made some progress in opening up certain protected sectors, such as professional bodies, pharmacies and postal services. While the UK is below the EU average in terms of R&D expenditure as a percentage of GDP, a mechanism has now been put in place for evaluating the science and technology strategy. To help ensure that the large rises in public expenditure are as effective as possible, the government launched a consultation process for an efficiency review.

Key challenges in the light of recent developments

The key challenges for the United Kingdom as identified in the 2003-05 BEPGs include the need to improve the relatively low level of productivity, to address the high numbers of working-age people claiming sickness and disability benefits and sustain labour supply in the longer term, and to improve the quality and efficiency of public services. This is particularly important given that there is a widening general government deficit. This was 1.4% of GDP in 2002, and is expected to widen further. The Commission is projecting deficits of around 2¾% of GDP in 2003 and 2004. A more detailed assessment of recent developments in addressing the UK's key policy challenges is presented in the following sections.

1. Productivity and business dynamism

Improve the relatively low level of productivity,

Under this challenge, United Kingdom was requested to:

1. continue to improve competition in sectors like the professions, postal services and pharmacies (GL 9);

2. monitor closely existing measures to promote R&D (GL 13); and

3. review and strengthen, where appropriate, policies aimed at improving basic skills in the work force (GL 13).

Although a revision of the national accounts has improved the picture of UK productivity growth, the relatively low level of productivity remains a key challenge for the UK. Productivity per person employed was still well below the EU average in 2002 although the gap has been declining in recent years. While the UK did embark on reforms, their effect will take time to feed through into increases in productivity. The government itself has identified five priority areas for further action to improve productivity: strengthening competition to promote greater business efficiency and consumer choice, promoting enterprise by removing market barriers to entrepreneurship, improving the skills base, encouraging investment through stronger local and national capital markets, and supporting science and innovation to harness the potential of new technologies.

Some progress in opening up protected sectors

The Enterprise Act 2002 increased the powers of the competition authorities. Amongst other things, it is no longer possible for the government to exclude the rules of professional associations from control by the competition authorities. The Office of Fair Trading has made some progress in persuading professional bodies, particularly in accountancy, to amend anti-competitive rules. The government has announced a slight relaxation of the restrictions on the location of pharmacies. On the other hand, full opening of the postal markets is not foreseen until 2007, although this deadline is to be reviewed in 2005.

A mechanism is in place for evaluating the science and technology strategy

A wide range of measures for promoting research and innovation is in place. Nevertheless, the U.K. is below the EU average in terms of the percentage of GDP spent on R&D, both by businesses and by government. The Department of Trade and Industry has a long-established mechanism for evaluating initiatives in this field but the published reports are limited in scope. The most important recent initiative in this field was the extension of tax credit for R&D to large companies. Since this measure only applies to expenditure incurred since April 2002, it is clearly too early to assess its impact.

Many initiatives to boost training and basic skills

As was mentioned above, the UK government has identified five priority areas for increasing productivity. One of these concerns improving the skills base. The UK authorities thus consider improving skills among young people and the adult workforce to be one of the key drivers of productivity performance.

The 2003 Budget included a number of measures to boost training and basic skills as a direct policy response to improving productivity. Further, in July 2003, the authorities presented a White Paper on Skills Strategy in which additional initiatives have been announced. It outlines an agenda for sustained effort over the long term, through to 2010 and beyond. As for basic skills, the government's target is to raising the literacy and numeracy skills of 750,000 adults by 2004 and those of 1.5 million adults by 2007. It is as yet too early to assess the impact of these measures, especially since a number of them take the form of pilot schemes.

The 2003 Budget announced measures including pilots for improving access to training such as extending the Employer Training Pilots which were launched in September 2002, and introducing a new form of adult learning grant. The government also announced the creation of a Sector Skills Council network. Sector Skills Councils are independent, UK-wide organisations who are licensed to tackle the skills and productivity needs of their sector throughout the UK. The first full five year licences were issued in April 2003. The UK authorities claim to be on track to establish 23 Sector Skills Councils by summer 2004. In their approach to apprenticeships, the UK authorities intend to meet a target that, by 2004, 28% of 22 year-olds will have entered an apprenticeship. The plan is to have 320,000 young people will be participating in an MA by 2006. The Budget also enhanced MAs by lifting the current age cap, so adults can benefit.

Although the medium-to-long term perspective encouraged by the White Paper on Skills Strategy, and the initiatives to strengthen apprenticeships and facilitate adult learning are steps in the right direction, it is premature to judge whether the many different initiatives will work together, as a set, to raise productivity by boosting basic skills in the UK.

2. Labour market

Address the high numbers of working-age people claiming sickness and disability benefits and sustain labour supply in the longer term,

Under this challenge, United Kingdom was requested to:

4. ensure that all those who are able to work have the opportunities and incentives to do so, in particular by examining and reforming as necessary sickness and disability benefit schemes (GL 4 and E-REC 3).

New initiatives for the sick and disabled

While unemployment has fallen to around 5%, the number of people claiming incapacity benefit and severe disability allowance was 2.7 million in 2003Q2, slightly more than the trough value at the beginning of 2000. Survey evidence suggests that many of these people - the Labour Force Survey suggests over a quarter - would like to work if they could find suitable employment and obstacles to accessing work could be overcome. Finding ways to encourage all these people to find work will sustain labour supply in the longer term and address social concerns.

In its 2003 Budget, the government announced further pilot projects to provide claimants with better advice (the extension to the New Deal for Disabled People), new programmes which aim to provide recipients of incapacity-related benefits with greater support and improved financial incentives (such as the Pathways to work programme, launched in October 2003, and the newWorking Tax Credit). Also mentioned in the Budget in this context was the National Minimum Wage. In March 2003, the Fourth Report from the Low Pay Commission (LPC) found that the National Minimum Wage had also benefited disabled workers. In particular, the LPC found that when the National Minimum Wage was increased in October 2001, it specially benefited working disabled people and women. It is estimated that 70% of employees benefiting from the increase were women, 13% were disabled, and two-thirds worked part-time. As a result of these findings, the government has announced an increase to the National Minimum Wage as of October 2003 and, subject to consideration of the LPC's review early next year, again as of October 2004. However, any beneficial effects on the supply of disabled workers may be counteracted by the impact on employers' demand for labour of the increased National Insurance Contributions (NICs) which came into effect in April 2003. It is as yet premature to assess the impact, if any, of the NICs changes on labour demand. More analysis by the authorities on the combined impact of changes in the National Minimum Wage and in the the tax and social insurance regime would give a more complete picture of the work opportunities facing the disabled.

In 2003 the Government introduced regulations, which implement the disability provisions of the EU Article 13 Employment Directive and come into force in October 2004. Existing anti-discrimination legislation is affected, such as the Disability Discrimination Act (DDA). In this context, a draft Disability Discrimination Bill was proposed on 3 December 2003. The current DDA exemption of small employers (i.e. those with fewer than 15 employees) will be ended together with a wide range of occupational exclusions, bringing within the scope of the DDA occupations like the police, fire-fighters, barristers in chambers and partners in business partnerships. The authorities estimate that these changes will extend the DDA's coverage to over 1 million additional employers, 7 million further jobs and 600,000 disabled people already working in those jobs.

The number helped by policies specifically targeted at the disabled so far was relatively small compared to the 2.7 million claiming incapacity benefit and severe disability allowances. The new policy initiatives would appear to be addressing this weakness.

Improve the quality and efficiency of public services.

Under this challenge, United Kingdom was requested to:

5. ensure that the public services associated with the announced increases in public expenditure (including investment in the transport infrastructure) are delivered efficiently and with a view to ensuring cost-effectiveness (GL 11 and 14).

Consultation process for an efficiency review underway

The government has budgeted for a large increase in expenditure on public services. As a result of decisions taken in the 2002 Spending Review, public sector net investment is projected to rise steadily to 2¼% of GDP in 2007-08 from around 1.0% of GDP in 2002-03. Current expenditure is set to rise by 2.6% a year in real terms in 2004-05 and 3.7% in 2005-06. NHS healthcare spending is planned to grow by 7.2% per year in real terms over the same period. Planned spending on education is set to grow by 6.0% a year and on transport by 8.3%. These increases are affecting the public finances. There was a general government deficit of 1.4% of GDP in 2002, and it is expected to widen further in 2003 as some tax revenues, notably income and corporation tax, are weak, while discretionary expenditure growth is forecast to rise strongly as planned. The Commission Autumn 2003 forecast projects deficits of around 2¾% of GDP in 2003 and 2004. The ratio of gross debt to GDP, though increasing slightly, is forecast to be close to 40% by the end of 2005.

The UK government has recognised the need to accompany the increases in expenditure with reforms designed to ensure that these resources are used and allocated efficiently and effectively, that consumers receive high quality public services and that both consumers and taxpayers receive best value for money. Some may argue that the significant increases in general government consumption and investment expenditures in real terms (at 2.4% and 10.8% respectively in 2002) are a testimony to the beneficial impact of this efficiency drive. However, a note of caution is sounded by the noticeable rise in the value of the public expenditure deflators in recent years. For example, the general government consumption deflator was a robust 6.8% in 2002.

To further address this issue, the Chancellor announced an Efficiency Review in his Budget speech in the Spring. The Review seeks to maximise the effectiveness of investment going into public services by assessing measures to strengthen the transfer of best practice and support the devolution of funds to local bodies. A consultation process was launched in October 2003, with views sought by 21st November 2003. No conclusions on the effectiveness of this measure can therefore be drawn yet.

A well-established policy cornerstone for public expenditure reform is the use of Public Service Agreements (PSAs). These were first introduced in the 1998 Comprehensive Spending Review and are central to the Government's strategy for public service reform and improved delivery. PSAs set targets for the outcomes that each department is committed to achieving, so they form an integral part of the Government's public spending framework. Government departments now publish details of progress against their targets twice a year, in their Autumn and Spring departmental reports. As of April 2003, the government introduced an innovation in this area in the form of regular web-based reporting against all the new PSA targets, making all the latest performance information accessible to the public in a single place, the website of HM Treasury. Alongside these developments in public accountability, HM Treasury and the Cabinet Office have worked closely with departments to improve departmental capacity to manage performance to deliver the public service improvements outlined in PSAs. This includes improving work on active performance management and use of the evidence base in developing policies. The 2003 Budget specifically stated that "targets set out in PSAs have contributed to a genuine shift in departmental culture away from inputs and processes and towards the delivery of outputs and results." In addition, following a public consultation, in January 2003 the Treasury issued a new edition of its long-standing guide to appraisal and evaluation - the 'Green Book'. This guidance is binding on all government departments, their agencies and Non-Departmental Public Bodies. Departments are required to follow the principles and practice set out in the Green Book, requiring them to justify departures from the guidance when circumstances dictate. The principles of appraisal and evaluation in the Green Book help ensure that lessons from the delivery of outputs and results are widely learned, communicated and applied when assessing new proposals.

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