Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52004AE0313

Avis du Comité économique et social européen sur le «Système de préférences généralisées (SPG)»

OJ C 110, 30.4.2004, p. 34–39 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)

30.4.2004   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 110/34


Avis du Comité économique et social européen sur le «Système de préférences généralisées (SPG)»

(2004/C 110/10)

Le 20 janvier 2003, le Commissaire en charge du commerce, Pascal LAMY, a saisi le Comité économique et social européen, en vertu de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'une demande d'avis sur le «Système de préférences généralisées».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 6 février 2004 (rapporteur: M. PEZZINI).

Lors de sa 406ème session plénière des 25 et 26 février 2004 (séance du 25 février 2004), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 117 voix pour et une voix contre.

1.   Introduction

1.1

Au cours des dernières décennies, l'UE a procédé, à la lumière des développements intervenus, à une révision et à une mise à jour substantielles de sa politique de préférences commerciales en faveur des pays en voie de développement. La dernière révision importante du système de préférences généralisées (SPG) a pris effet le 1er janvier 1995 pour une période de dix ans à compter de son entrée en vigueur. Ce système arrivera donc à échéance le 31 décembre 2004 et une nouvelle révision s'avère en conséquence nécessaire.

1.2

Les orientations actuelles ont apporté un certain nombre de modifications importantes, en substituant à l'approche traditionnelle — qui consistait à accorder l'accès au marché en exemption de droits pour des quantités restreintes — le principe de modulation, qui prévoit des préférences limitées pour des quantités illimitées. De nouvelles dispositions ont dans le même temps été introduites en matière de graduation, ce qui a permis d'exclure, pour certains pays bénéficiaires, des secteurs d'exportation déterminés.

1.2.1

Des préférences complémentaires ont par la suite été prévues sous forme de régimes spéciaux d'encouragement visant à promouvoir les objectifs suivants:

mise en oeuvre d'un développement durable,

assistance aux pays les moins développés,

lutte contre la production et le trafic de stupéfiants,

protection des droits des travailleurs,

protection de l'environnement.

1.2.2

Des dispositions prévoient le retrait temporaire des régimes préférentiels pour les pays qui ne respectent pas les droits de l'homme, qui violent gravement et systématiquement les droits fondamentaux des travailleurs, dont les contrôles douaniers sont déficients, qui sont complices de trafic de drogue, qui ont un comportement frauduleux ou des pratiques commerciales déloyales, qui portent atteinte aux conventions internationales relatives à la conservation et à la gestion des ressources halieutiques ou qui ne respectent pas une ou plusieurs autres exigences. Cependant, cette sanction est si rarement invoquée qu'elle est tout à fait inefficace, le seul pays actuellement sanctionné de la sorte est le Myanmar.

1.3

En 1998, la Commission européenne, afin de faciliter l'application du SPG, avait présenté des propositions (COM(1998) 521 final) qui regroupaient dans un règlement unique, applicable du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001, les dispositions très disparates en vigueur concernant les produits agricoles et industriels. Le Comité avait approuvé ces propositions (1) reprises dans le règlement (CE) no 2820/98 du Conseil.

1.4

En 2001, la Commission a présenté des propositions (COM(2001) 293 final) introduisant un régime modifié pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004. Le Comité a émis un avis favorable sur ces propositions (2) qui ont ensuite été mises en oeuvre via le règlement (CE) no 2501/2001 du Conseil.

2.   Les propositions de la Commission

2.1

Initialement, la Commission avait pensé publier un document en septembre 2003 en y incluant ses propositions concernant le nouveau régime qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Par la suite, elle a décidé de reporter d'un an l'introduction du nouveau système et de présenter une proposition de régime transitoire pour la période considérée, régime qui aurait repris les orientations existantes en introduisant quelques modifications relativement peu importantes et de nature principalement technique.

2.1.1

La décision de reporter l'introduction de modifications fondamentales au système s'explique notamment par la volonté d'attendre les résultats de la réunion de Doha, dans le cadre des négociations de l'Organisation mondiale du commerce, et de ne pas compromettre l'issue de ces rencontres. Ce report a également été motivé par le recours introduit par l'Inde contre l'UE dans le cadre de l'OMC. Il a également été considéré qu'il serait avantageux de reporter l'introduction de nouvelles orientations à une date ultérieure quelque temps après que l'élargissement de l'Union ait eu lieu, de manière à donner aux nouveaux États membres plus de temps pour s'adapter; l'un d'entre eux (Chypre) est actuellement bénéficiaire du SPG.

2.1.2

La décennie d'application du nouveau régime devrait débuter le 1er janvier 2007. Même dans l'hypothèse où les règles négociées lors du cycle de négociations de Doha ne seraient pas entrées en application d'ici à cette date, la Commission a maintenant décidé de ne pas rechercher une nouvelle prorogation du statu quo. L'échec relatif des négociations de Cancún n'est pas de bon augure pour la réussite des négociations de Doha dans ce laps de temps.

2.2

Les propositions de la Commission pour la période intermédiaire ont été publiées en septembre 2003 (COM(2003) 634 final), et le CESE les a dûment approuvées (3).

2.3

Conformément à la demande de M. LAMY, le CESE présente ici ses observations et recommandations sur la forme que devraient prendre les orientations pour le nouveau système définitif de préférences généralisées, qui sera introduit à la fin de cette période intermédiaire.

3.   Observations du CESE

3.1

Le Comité estime que les objectifs du régime actuel (voir ci-dessus) sont pertinents et doivent être à la base de tout nouveau système visant à remplacer les accords en vigueur.

3.2

Il s'agit à présent de mettre au point un système qui garantisse une mise en oeuvre effective des politiques communautaires dans ce domaine.

3.3

Le Comité observe à cet égard que la plupart du temps, les régimes spéciaux d'encouragement n'ont pas eu l'effet désiré. D'après le dernier recensement, un seul pays (la République de Moldavie) bénéficie du régime spécial d'encouragement à la protection des droits des travailleurs (un deuxième pays, le Sri Lanka, devrait en bénéficier en février 2004) et aucun du régime spécial d'encouragement à la protection de l'environnement; cela indique clairement que les régimes spéciaux d'encouragement ne sont pas parvenus à remplir leurs fonctions d'incitation. Le CESE considère donc que le processus de révision doit également envisager un remaniement en profondeur de ces mécanismes.

3.3.1

Dans un avis antérieur en la matière (4), le Comité a soutenu que les propositions présentées par la Commission afin d'améliorer ces régimes n'étaient peut être pas allées assez loin pour améliorer l'attractivité des incitations offertes aux pays bénéficiaires. Il se demande en conséquence s'il est possible, dans le cadre du système de modulation et des préférences limitées correspondantes, d'inciter les pays concernés à adopter les modes de comportement souhaités.

3.3.2

La nouvelle réduction forfaitaire de 3,5 % entraîne une réduction totale de 7 % et pourrait s'avérer inopérante face aux énormes sommes d'argent qui entrent en jeu dans le trafic de stupéfiants ou aux coûts considérables que représente, pour les finances nationales des pays bénéficiaires, la mise en oeuvre de projets dans le domaine environnemental.

3.3.3

Il faut en outre se demander quel genre d'incitations est à privilégier: vaut-il mieux accorder des réductions ex post, après s'être assuré qu'un pays bénéficiaire a satisfait aux exigences prescrites, ou bien faut-il préférer des incitations ex ante, afin d'encourager les pays concernés à adopter les politiques nécessaires. Toutefois, aucune de ces deux approches n'aura l'effet voulu si les préférences ne sont pas d'un niveau suffisant pour représenter une véritable incitation.

3.4

Le Comité estime que les mesures adoptées, quelle que soit leur nature, devraient être transparentes, cohérentes, objectives et non discriminatoires. En outre, elles devraient se fonder sur des normes adoptées et des critères reconnus au niveau international, lorsqu'il y en a, y compris les huit normes du travail centrales de l'OIT. Elles devraient également être compatibles avec les règles de l'OMC et les autres obligations imposées par les traités.

3.5

Dans son précédent avis (5), le Comité a affirmé que la nouvelle révision du règlement ne permettrait pas d'harmoniser totalement ni d'unifier toutes les normes et procédures du SPG et il a invité à saisir l'occasion du profond remaniement prévu pour 2004 pour simplifier, harmoniser, assouplir, codifier, réduire et unifier l'ensemble du système. Il réitère ici cette affirmation et souligne l'importance qu'il attache à cette question. Une simplification est fondamentale pour améliorer le fonctionnement du SPG et pouvoir en réaliser les objectifs. Les arrangements existants se caractérisent par un manque de clarté, de concision et de structure.

3.6

Le mécanisme de graduation est l'un des facteurs contribuant à la complexité du système actuel. Il permet en effet d'exclure des secteurs d'exportation spécifiques de certains pays bénéficiaires lorsqu'il n'est plus nécessaire de soutenir ces secteurs et qu'une prorogation du SPG ne se justifie donc pas dans le cadre de l'aide aux pays en voie de développement, même si d'autres types d'industrie de ces mêmes pays continuent à bénéficier d'aides. Le Comité s'est prononcé en faveur (6) du maintien de la graduation dans le cadre des régimes transitoires pour la période comprise entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2004, mais il estime que ce processus devrait être revu dans le contexte de la révision plus approfondie en cours actuellement.

3.7

Dans de nombreux avis récents (7), le Comité a souligné à quel point il est essentiel que les propositions législatives soient assorties d'analyses d'impact détaillées. Il souhaite que la Commission prépare une analyse d'impact concernant ses propositions de révision du SPG.

4.   Le point de vue de la société civile

4.1

Le 10 juin 2003, le Comité a organisé une audition des représentants de la société civile à son siège de Bruxelles. Les positions exposées dans ce chapitre reflètent les contributions écrites reçues et les interventions effectuées lors de l'audition.

4.2

Le sentiment qui prédomine est que le système actuel ne fonctionne pas aussi bien qu'il le pourrait. Dans plusieurs réponses, les personnes interrogées ont exprimé de sérieux doutes quant à l'efficacité des tarifs préférentiels, tout en affirmant ne pouvoir justifier plus concrètement ces réserves. Ils affirment en outre qu'il est difficile d'évaluer le succès du système en raison du manque de données disponibles. D'autres réponses ont signalé l'existence d'un déséquilibre dans la distribution des bénéfices; 75 % du volume total des réductions tarifaires bénéficie aux pays orientaux et un tiers de ce pourcentage est destiné à la Chine. Des préoccupations ont été exprimées quant au fait que la plupart des avantages profitent aux pays en voie de développement les plus avancés et non aux pays les plus faibles. Il n'est pas rare que les principaux bénéficiaires soient les opérateurs commerciaux internationaux plutôt que les États. On a en outre l'impression que l'impact des préférences généralisées est souvent plus que compensé par d'autres facteurs, tels que les barrières non tarifaires.

4.3

Différents problèmes ont été pointés du doigt:

L'érosion tarifaire compromet l'impact des préférences généralisées. La réduction générale des tarifs a pour effet de réduire la marge de manœuvre disponible pour accorder un traitement préférentiel dans une mesure significative à certains pays. La conclusion des négociations de Doha aboutira, pense-t-on, à de nouvelles réductions généralisées;

le système est vulnérable aux fraudes. Il est relativement facile pour des opérateurs peu scrupuleux établis dans des pays ne pouvant bénéficier de tarifs préférentiels d'exporter leurs marchandises dans un pays profitant de ces tarifs et de là, de les réexporter vers l'UE comme s'il s'agissait de produits de ce dernier pays;

même en l'absence de fraudes, le contrôle relatif au pays d'origine constitue un processus complexe, en particulier pour les articles manufacturés contenant divers matériaux ou composants; dans bien des cas, cela impose à l'importateur UE des contraintes tellement lourdes qu'elles sont inacceptables;

les règles, notamment celles relatives au mécanisme de graduation, sont trop complexes et sont source de confusion et de controverses.

Il faut déplorer une absence de cohésion entre le système SPG et les autres instruments UE. Dans certains cas, certains pays peuvent bénéficier de quotas dans le cadre:

a)

d'un accord bilatéral conclu avec l'UE;

b)

de contingents autonomes et spécifiques par produit accordés chaque année à tous les pays tiers, sans égard pour l'origine;

c)

de tarifs préférentiels accordés dans le cadre du système SPG.

4.4

De fortes oppositions se sont fait jour sur la question des objectifs à assigner au système SPG durant la prochaine décennie. Les organisations syndicales sont fermement convaincues que les critères essentiels du travail, de la protection de l'environnement et de la lutte contre la production et le trafic de drogue doivent rester un élément clé du système, au point de prévoir l'exclusion des pays qui ne respectent pas ces conditions, quelle que soit leur situation économique. Inversement, les associations commerciales, tout en reconnaissant la grande importance de ces questions, considèrent que le système SPG ne constitue pas un instrument approprié pour traiter ces problèmes et que leur inclusion a compliqué l'application du régime préférentiel, en donnant de plus lieu à certaines incertitudes juridiques.

4.5

Certains participants ont affirmé que l'actuelle liste de pays bénéficiaires n'est pas cohérente car:

a)

le spectre des phases de développement incluses dans la liste est trop large;

b)

la liste inclut indifféremment économies en voie de développement et économies en transition;

c)

certains pays bénéficiaires bénéficient également d'un statut préférentiel en raison d'accords commerciaux bilatéraux ou régionaux.

D'autres intervenants sont d'avis que le PIB par habitant ne devrait pas servir de critère pour la définition des pays bénéficiaires, car certains pays dont le PIB par habitant est faible occupent dans certains secteurs industriels une position forte voire dominante au niveau du commerce mondial. Les représentants syndicaux soutiennent que les seuls critères à appliquer devraient être ceux du respect des droits fondamentaux des travailleurs, de la protection de l'environnement et de la lutte contre le trafic de drogue. Il ressort de nombreuses réponses que la liste des bénéficiaires devrait être limitée aux 49 pays qui figurent sur la liste des pays les moins avancés établie par les Nations unies.

4.6

Un consensus général s'est dégagé sur le fait que les préférences de base devraient être accordées selon un critère ex ante, mais que les préférences spéciales, pour autant qu'elles soient accordées, devraient l'être selon un critère ex post.

4.7

Parmi les propositions de simplification figurent:

la réduction de la liste des pays bénéficiaires,

la réduction du nombre des secteurs industriels et des catégories de produits,

l'exclusion des pays ayant conclu un accord bilatéral avec l'UE,

l'exclusion des pays bénéficiant d'un accord commercial régional,

l'abolition des préférences spéciales ou la réduction de leur nombre,

la simplification des règles relatives au pays d'origine,

la simplification ou la suppression du mécanisme de graduation,

la suppression de tous les droits ad valorem de 3 % ou moins et de tous les droits spécifiques de valeur égale ou inférieure à cinq euros.

Les partisans de la proposition visant à limiter les bénéficiaires aux 49 pays les moins avancés ont fait valoir que cette mesure se traduirait ipso facto par une simplification du système.

4.8

De l'avis général, le fonctionnement du mécanisme de graduation n'est pas satisfaisant et a généré de nombreuses controverses. L'une des personnes interrogées est allée jusqu'à affirmer que l'actuel système de graduation est tout à fait opaque et non transparent. Il est observé que la perte du bénéfice du SPG a souvent entraîné une baisse des investissements directs extérieurs dans le pays concerné, car les investissements étaient liés à l'existence des tarifs préférentiels: les pays exclus ont donc souffert d'une double pénalisation. Un autre problème résulte du fait que la période de référence utilisée pour actualiser la graduation est trop éloignée du moment de l'actualisation effective: c'est ainsi par exemple que la période de référence pour 2003 est la période 1997-1999.

4.9

L'avis général est que non seulement il faut déplorer un manque de cohérence entre les politiques générales de l'UE en matière de commerce et de développement, mais qu'en outre celles-ci sont parfois contradictoires. Remédier à cette situation et parvenir à établir un équilibre entre les différents facteurs à prendre en considération demandera une approche coordonnée de la part de toutes les institutions UE ainsi que la participation active de certaines directions générales de la Commission.

5.   La position des pays tiers

5.1

Le même questionnaire a été envoyé aux gouvernements et organisations représentatives de plusieurs pays bénéficiaires. Malheureusement les réponses ont été très peu nombreuses; il n'a donc pas été tenu compte de ces résultats dans l'enquête, car le taux de réponse a été jugé trop bas pour être représentatif d'un point de vue statistique. Toutefois, le CESE demeure activement engagé dans l'aide aux pays en développement destinée à la construction de leurs capacités pour pouvoir répondre à des demandes de cette nature.

6.   Observations particulières

6.1

Il est probable, en raison de ses débuts difficiles, que le cycle de négociations du GATT à Doha traînera autant que les précédents. Le CESE souscrit par conséquent à la décision de la Commission de poursuivre la procédure d'introduction du nouveau système, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2006 et de ne pas attendre l'issue de celles-ci a une date ultérieure incertaine.

6.2

L'initiative «tout sauf les armes» lancée par l'UE relative à 49 pays moins développés signifie que ceux-ci ne sont de fait plus couverts par le système SPG. Dans la mesure où ils sont autorisés à exporter tous les autres produits (avec des exceptions transitoires dans le domaine agricole) vers l'UE en quantités illimitées, en franchise de droits de douane, le SPG ne s'applique plus à ces pays dès lors que l'on ne peut réduire, dans le cadre d'un système de préférences, ce qui a déjà été fixé à zéro.

6.3

Le SPG est un élément de la politique de développement de l'UE. En tant que tel, il ne doit pas être en décalage avec les autres éléments de cette politique. Les modifications apportées au SPG doivent être considérées à la lumière d'une stratégie de développement globale, ce qui requiert un degré élevé de coordination entre les différentes directions générales de la Commission concernées.

6.4

Le CESE espère que l'on saisira l'occasion de l'introduction du nouveau système, pour harmoniser toutes les règles et les procédures du système.

6.5

Le SPG est en premier lieu destiné à aider les pays en développement à développer leurs économies. Il ne saurait être une panacée pour tous les problèmes auxquels ces derniers sont confrontés.

6.6

Le SPG actuel a fait l'objet de plusieurs critiques, notamment:

trop de pays sont couverts par ce schéma SPG;

les régimes spéciaux d'encouragement ont échoué;

il y a un déséquilibre dans la distribution des bénéfices;

le mécanisme de graduation est trop complexe;

le système SPG peut donner lieu à des fraudes; et

l'impact système SPG s'est affaibli en raison de l'érosion tarifaire.

6.6.1

Le CESE admet que trop de pays sont couverts par le SPG. La liste actuelle des nations éligibles en compte 174 et il existe entre ces pays de larges disparités en terme de stade de développement, de volume d'échanges, de PIB par habitat, de niveau d'industrialisation, de niveau de pauvreté et d'adhésion aux normes de responsabilité sociale acceptées au niveau international.

6.6.1.1

D'une part, la liste comprend des nations qui sont de grands acteurs commerciaux tels que la Chine, l'Inde et la Fédération de Russie ainsi que l'Afrique du Sud, qui sont de formidables concurrents de l'UE sur de nombreux secteurs du marché et, d'autre part, en bas de l'échelle, elle compte des territoires insulaires éloignés avec de minuscules économies tels que l'île Christmas, l'île Heard, les îles McDonald et les îles South Georgia et South Sandwich. Entre ces deux extrêmes l'on trouve des paradis fiscaux tels que les îles Cayman, des nations pétrolières riches telles que le Koweït et des pays avec économies bien développées tels que l'Égypte et des régimes totalitaires tels que le Zimbabwe.

6.6.1.2

Le CESE admet que la proposition selon laquelle le PIB par habitant ne doit pas être le seul critère utilisé pour déterminer l'éligibilité à une inclusion dans le dispositif SPG. Il partage également les préoccupations qui ont été exprimées dans de nombreuses enceintes quant au fait que ce sont les nations qui en ont le moins besoin qui reçoivent la plus grosse part de bénéfices. Pour garantir que l'aide accordée dans le cadre du SPG est bien ciblée sur les pays qui en ont le plus besoin, le CESE recommande que les nouvelles orientations devraient exclure les catégories de pays suivantes:

les nations qui n'ont pas été désignées par l'Organisation des Nations Unies comme «pays en développement»;

les nations qui ont conclu des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux avec l'UE;

les nations qui sont membres de l'OPEP;

les nations qui ont un programme d'armes nucléaires; et

les nations qui se comportent comme des paradis fiscaux.

6.6.1.3

Afin de ne pas désavantager les nations avec lesquelles l'UE a conclu des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux, il devrait être possible de modifier les accords existants de manière à consolider dans le cadre de ceux-ci tous les bénéfices auxquels elles pourraient actuellement être éligibles dans le cadre du SPG.

6.6.2

Le CESE accorde une extrême importance à la promotion du respect des normes principales du travail, à la protection de l'environnement et à la lutte contre le trafic de drogue mais il faut dire que le système actuel de SPG s'est avéré totalement inefficace pour parvenir à ces objectifs. Un seul pays a été inclus dans le régime spécial d'encouragement à la protection des droits des travailleurs et aucun ne bénéficie du régime spécial d'encouragement à la protection de l'environnement tandis que rien ne prouve que le régime spécial de lutte contre la production et le trafic de drogue, dont douze pays ont bénéficié, ait eu un impact quelconque sur le commerce de stupéfiants.

6.6.2.1

Le CESE estime qu'il n'y pas lieu de prolonger un système qui, tout en étant admirable dans ses objectifs, est un échec patent en pratique. Il est d'avis qu'il faudrait rechercher des formules plus efficaces pour atteindre ces objectifs louables. Il considère que le SPG devrait être employé à cette fin et la meilleure manière d'y parvenir serait d'avoir davantage recours au mécanisme temporaire de retrait. Jusqu'à présent, celui-ci n'a été invoqué que contre l'un des 174 pays de la liste, malgré le fait que l'on puisse facilement trouver des infractions aux normes requises. Dans de nombreux cas, la raison en est que l'on estime que c'est impolitique d'offenser ou de se mettre à dos les régimes des pays concernés. Le CESE ne peut pas fermer les yeux sur la subordination de questions de principes à l'opportunisme politique.

6.6.2.2

Le CESE recommande que, dans le cadre des nouvelles orientations, la Commission définisse clairement les normes de protection des droits des travailleurs, de protection de l'environnement, de lutte contre le trafic de drogue, de respect des droits de l'homme fondamentaux, de développement durable, sans oublier d'autres domaines donnant lieu à préoccupation tels que la protection des consommateurs et le bien-être des animaux. Les pays dont on sait qu'ils enfreignent gravement et systématiquement ces normes devraient, en premier lieu, se voir signaler leur comportement frauduleux et demander de le corriger. Dans le cas où ils ignoreraient cette première démarche, un avertissement public devrait être publié les prévenant qu'en cas de non-respect des normes requises à une date spécifiée, ils seraient sanctionnés sous forme de retrait temporaire de tous les bénéfices du SPG. Les pays ne réagissant pas à cet avertissement devraient donc se voir retirer toutes les préférences jusqu'à ce qu'ils agissent en conformité avec les exigences requises. Pour produire l'effet escompté, cela doit être considéré comme une mesure appliquée de manière relativement courante lorsque nécessaire et non comme une arme qui est utilisée en dernier ressort, in extremis.

6.6.2.3

Lorsqu'il existe des normes acceptées à l'échelle internationale, comme c'est le cas des principales normes du travail de l'OIT (8), celles-ci devraient constituer la base des normes de l'UE applicables. Toutefois, l'absence de telles normes ne devrait pas être un obstacle à la formulation et l'application de normes correspondantes de l'UE. L'UE a le droit de poser des conditions dans la conduite de ces échanges commerciaux à des conditions préférentielles avec d'autres pays. La tentation de fermer les yeux sur le trafic de drogue, d'ignorer les violations des droits de l'homme et de piller l'environnement sont grandes et, pour y résister, il faut un contrepoids suffisamment lourd de manière à parer à l'accusation selon laquelle ces exigences ne sont pas autre chose que des barrières non tarifaires déguisées.

6.6.3

Le CESE admet qu'il y a un déséquilibre dans la distribution actuelle des bénéfices, les principaux bénéficiaires étant les pays les plus avancés parmi les pays en développement et non ceux qui ont le plus besoin d'aide. Il est d'avis que l'élimination des catégories mentionnées précédemment au paragraphe 6.6.1.2 irait dans le sens du rétablissement du juste équilibre. Afin de promouvoir le développement économique dans les pays les plus pauvres, les préférences relatives aux produits devraient être déterminées principalement en fonction des intérêts en termes d'exportation du pays bénéficiaire. Cela simplifierait considérablement la procédure si l'on pouvait rationaliser quelque peu les secteurs industriels et les catégories de produits couverts par le système.

6.6.4

Le CESE admet que le mécanisme actuel de graduation est trop complexe et qu'il a donné lieu à beaucoup de controverses et de mécontentement, en particulier de la part de pays qui en ont fait l'objet; une amélioration de celui-ci est incontestablement souhaitable mais le CESE ne partage pas l'avis de ceux qui préconisent une graduation discontinue. La graduation ne doit pas être considérée comme une sanction mais plutôt comme une reconnaissance du fait que les préférences ont fonctionné et qu'un secteur industriel particulier a progressé au point de ne plus avoir besoin d'une aide préférentielle. Pour preuve le fait que huit des neuf pays dont l'industrie a fait l'objet d'une graduation jusqu'à présent ont continué à accroître leur volume d'exportations vers l'UE après la graduation. L'idée selon laquelle des secteurs et des nations parviendraient éventuellement à ce stade est inhérente au système de SPG

6.6.4.1

Le CESE recommande que le mécanisme de graduation soit simplifié, rendu plus transparent et combine une évaluation économique statistique basée sur une formule d'indicateurs de marché étayée par une sérieuse évaluation du marché du secteur concerné. L'on aurait tout avantage à associer la DG Entreprises à cet exercice et il faudrait également demander le point de vue de l'industrie européenne. En outre, l'intervalle de temps séparant le point de graduation et la période de référence devrait être réduit.

6.6.4.2

Le CESE recommande de reprendre dans les nouvelles orientations pour le nouveau système définitif la disposition introduite dans les régimes transitoires, selon laquelle la procédure de graduation ne devrait pas s'appliquer au pays bénéficiaire dont les exportations vers la Communauté européenne représentent moins de 1 % du volume total des importations communautaires pour les produits couverts par le Système de préférences communautaire au cours de l'une des années de référence au moins. En effet, il est d'avis que l'on pourrait même envisager de relever ce seuil.

6.6.5

Le CESE est préoccupé par l'importance de la fraude et estime qu'il faut tout mettre en oeuvre pour la réduire. Les règles de l'origine sont trop complexes et il est difficile de les appliquer. Elles ne sont fréquemment pas comprises et requièrent une connaissance approfondie d'une énorme quantité de textes juridiques. Elles agissent par conséquent à la fois comme une contrainte sur le commerce et une incitation à la fraude. Trop souvent, des pays bénéficiaires ne servent que de canaux de transit pour les produits des pays non bénéficiaires. L'incidence de la publication incorrecte ou de la falsification dans certains pays d'origine du formulaire A du certificat d'origine du SPG dans les années 90 en est un exemple. Il faut établir un système efficace d'inspection, de vérification et d'application. Cela requiert de renforcer les services douaniers à l'intérieur de l'UE et de mieux les coordonner

6.6.5.1

Il faut également demander aux pays bénéficiaires d'améliorer leurs contrôles. Ceux qui contribuent à la fraude en mettant en oeuvre des mécanismes de contrôle inopérants devraient être sanctionnés par un retrait temporaire de leurs bénéfices. L'UE supporte un coût annuel excédentaire de 2,2 milliards d'euros sous forme de perte de recettes douanières afin de financer le SPG tandis que les pays participants reçoivent un bénéfice collectif annuel de ce montant. Si l'UE doit accorder des avantages de cette importance elle doit pouvoir imposer les termes et les conditions dans lesquelles ces avantages sont accordés.

6.6.5.2

Il faut également des contacts et une coopération plus étroits entre les services douaniers de l'UE et ceux des pays d'origine. Cela peut nécessiter des engagements financiers au niveau communautaire pour pouvoir mettre en liaison les fonctionnaires des douanes de l'UE et leurs homologues des pays en développement. De plus, il faudra peut-être prévoir des actions de formation à l'intention des services douaniers de ces pays. Il ne faut pas oublier l'aspect sécurité. En effet, dans les circonstances actuelles, il a été reconnu qu'en réalité, les frontières extérieures de l'UE ne se situent pas seulement aux limites de ses États membres mais de plus en plus dans les territoires des pays d'où proviennent ses importations. Le CESE est actuellement en train de préparer un avis sur ce thème (9).

6.6.6

Le CESE reconnaît que l'efficacité des préférences au titre du SPG est de plus en plus érodée par les réductions tarifaires progressives générales qui se produisent à la suite des cycles successifs de négociations du GATT. Cette situation lui semble inévitable et pas forcément indésirable. Il a été clairement démontré que les réductions tarifaires globales se sont avérées très efficaces pour stimuler les échanges mondiaux et accroître l'activité commerciale globale, ce qui ne peut que bénéficier à toutes les nations commerciales. En effet, l'évolution de ce processus est telle que les nouvelles orientations dont on envisage qu'elles demeureront en vigueur pour une période de dix ans, pourraient bien représenter la dernière application par l'UE d'un système conventionnel de réduction tarifaire.

6.7

Le CESE estime que les règles de l'origine actuelles appliquées aux échanges préférentiels sont trop complexes. En conséquence, elles sont sources de contraintes inutiles pour les importateurs de l'UE et ont pour résultat un système qui se caractérise par l'opacité et la confusion. Un tel système ne peut que favoriser la fraude. Le CESE aimerait voir ces règles remplacées par de nouvelles élaborées sur le modèle de celles qui sont actuellement en vigueur pour les marchandises ne bénéficiant pas de conditions préférentielles.

6.8

Une autre mesure de simplification consisterait à éliminer les droits de douane pour lesquels un traitement préférentiel a pour résultat: des droits ad valorem de 3 % ou moins; des droits spécifiques de 5 euros ou moins.

6.9

Afin de donner aux gouvernements des pays en développement et aux importateurs de l'UE le temps d'ajuster leur planning, tout changement dans le traitement préférentiel d'un pays devrait être rendu public une année avant son entrée en vigueur.

6.10

Le CESE estime que les nouvelles orientations devraient être: simples, prévisibles, faciles à administrer, cohérentes, transparentes, pertinentes, équitables, stables dans le temps.

7.   Conclusions

7.1

Le CESE souscrit à la décision de la Commission d'introduire le nouveau système SPG avec effet au 1er janvier 2006.

7.2

Le CESE recommande vivement de saisir cette occasion pour harmoniser, unifier et intégrer toutes les règles et procédures du SPG dans les nouvelles orientations.

7.3

Le CESE estime que la Commission devrait assortir ses propositions relatives aux nouvelles orientations d'un rapport d'évaluation d'impact détaillé.

7.4

Le CESE admet que les régimes spéciaux d'encouragement existants se sont avérés inopérants et il préconise de les retirer. A la place, la Commission devrait définir des normes acceptables à l'échelle internationale et basées sur les principes fondamentaux de la société européenne. Un pays qui enfreindrait l'une ou l'autre de ces normes devrait voir son accès à des tarifs préférentiels temporairement suspendu.

7.5

Le CESE partage le point de vue sur lequel trop de nations participent au SPG et fait valoir qu'il faudrait en réduire le nombre, comme souligné dans le texte.

7.6

Le CESE recommande de maintenir le mécanisme de graduation mais en le simplifiant et en le rendant plus transparent.

7.7

Le CESE est préoccupé par l'importance de la fraude dans le cadre du système actuel et appelle à l'instauration de contrôles plus stricts.

7.8

Le CESE estime que les règles de l'origine préférentielles actuelles sont trop complexes et suggèrent de les simplifier sur le modèle des règles de l'origine non préférentielles en vigueur.

7.9

Le CESE estime que la simplification du système devrait être l'objectif premier dans le cadre des nouvelles orientations. Il espère que les propositions qu'il a formulées afin de, entre autres choses, réduire le nombre de pays bénéficiaires, remplacer les régimes spéciaux d'encouragement par l'application d'un mécanisme de retrait temporaire basé sur des règles clairement définies, de remplacer les règles de l'origine actuelles par des règles basées sur les règles de l'origine non préférentielles, de réduire le délai entre le moment de l'actualisation effective de la graduation et la période de référence et de rationaliser les secteurs industriels et les catégories de produits couverts par le SPG contribueront en partie à la réalisation de cet objectif.

7.10

Cet avis, préparé à la demande de M. LAMY, constitue un premier pas important dans la consultation de la société civile dans ce domaine. Le CESE est d'avis que l'introduction de nouvelles orientations devrait être précédée par d'autres consultations élargies et intervenant en temps opportun sur les propositions avec les parties concernées, tant dans l'UE que dans les pays en développement.

Bruxelles, le 25 février 2004.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger BRIESCH


(1)  Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil portant application d'un schéma pluriannuel de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001 — (COM(1998) 521 final – 98/0280(ACC)), (J.O.C 40 du 15 février 1999)

(2)  Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004 — COM(2001) 293 final – 2001/0131(ACC) (JO C 311 du 7 novembre 2001.

(3)  Avis sur la proposition de règlement du Conseil prorogeant jusqu'au 31 décembre 2005 l'application du règlement (CE) no 2501/2001, portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004 et modifiant ledit règlement – COM(2003) 634 final — 2003/0259 (ACC), (CES 1623/2003 du 10 décembre 2003).

(4)  Avis sur la proposition de règlement du Conseil portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004 — COM(2001) 293 final – 2001/0131 (ACC), (J.O.C 311 du 7 novembre 2001, paragraphe 3.6).

(5)  Avis sur la proposition de règlement du Conseil portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004 — COM(2001) 293 final – 2001/0131 (ACC), (J.O.C 311 du 7 novembre 2001).

(6)  Ibid.

(7)  Avis sur la simplification, (J.O. C 48 du 21 février 2002), Avis sur la Communication de la Commission —Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire — COM(2001) 726 final (JO C 125 du 27 mai 2002) et avis sur la simplification, (J.O.C 133 du 6 juin 2003).

(8)  Normes de l'OIT 29,87,98,100,111,138, et 182

(9)  Avis sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil amendant le règlement (CEE) numéro 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire COM(2003) 452 final – 2003/0167(COD).


Top