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Document 52003DC0718

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant un nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur (Document de consultation)

/* COM/2003/0718 final */

In force

52003DC0718

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant un nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur (Document de consultation) /* COM/2003/0718 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN concernant un Nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur (Document de consultation)

Résumé

Le règlement 2560/2001/CE sur les paiements transfrontaliers en euros a contribué à réduire considérablement le prix des paiements transfrontaliers dans le marché intérieur et a encouragé le secteur des paiements à moderniser ses infrastructures de paiement à l'échelle de l'UE.

Cela a constitué un pas important dans la voie de la création d'un espace unique pour les paiements autres qu'en espèces dans le marché intérieur, qui n'existe pas malgré l'introduction de l'euro. Toutefois, de nouveaux progrès doivent être réalisés car des obstacles techniques et juridiques continuent à empêcher les citoyens, les sociétés et les prestataires de services financiers de l'UE de profiter de tous les avantages d'un espace véritablement intégré pour les moyens de paiements autres que les espèces. Le marché intérieur des biens et des services ne peut bien fonctionner sans des services de paiement peu coûteux, efficaces et sûrs.

Le cadre juridique existant des paiements est fondé dans une large mesure sur des règles nationales conduisant à une fragmentation du marché intérieur qui est préjudiciable au déploiement par les prestataires de services de paiement d'infrastructures de dimensions européennes. La législation sur les services de paiement, principalement applicable aux paiements transfrontaliers, doit elle aussi être revue et consolidée.

L'élimination des obstacles techniques et juridiques devrait garantir des services de paiement efficaces, des conditions de concurrence égales, une protection adéquate des utilisateurs des services de paiement (consommateurs et détaillants), la sécurité des paiements et la sécurité juridique à toutes les parties intéressées par les paiements.

La communication a pour objet de consulter toutes les parties intéressées sur les objectifs et principes généraux qui devraient régir la modernisation et la simplification du cadre réglementaire applicable aux services de paiement de détail dans le marché intérieur. Cette consultation devrait permettre à la Commission de présenter des propositions appropriées relatives à un nouveau cadre juridique pour les paiements.

La communication est assortie de 21 annexes qui abordent diverses questions juridiques et techniques spécifiques concernant le fonctionnement efficace de l'espace unique de paiement.

Des commentaires sur les questions abordées dans la présente communication peuvent être envoyés jusqu'au 31 janvier 2004 à l'adresse suivante: Commission européenne, Direction générale Marché intérieur, C107 01/04, B-1049 Bruxelles, ou à l'adresse électronique: markt-f4@cec.eu.int.

TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION 4

2. SERVICES DE PAIEMENT ET MARCHÉ INTÉRIEUR 5

3. LES RAISONS DE L'INITIATIVE DE LA COMMISSION 6

3.1. Nécessité d'une refonte générale du cadre juridique actuel 6

3.2. Objectifs du sommet de Lisbonne et plan d'action pour les services financiers 7

3.3. Arguments liés au marché intérieur 7

3.3.1. Suppression des barrières juridiques et de l'insécurité juridique 7

3.3.2. Efficacité accrue dans un plus grand marché 8

3.3.3. Élargissement 8

3.4. Simplification et amélioration de la mise en oeuvre de la législation de l'UE 8

3.5. Mise en oeuvre des nouvelles exigences en matière de blanchiment de capitaux dans l'espace de paiement 9

3.6. Tenir compte des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché 9

4. PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE FUTURE PROPOSITION DE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE DES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR 11

4.1. L'efficacité, un objectif permanent 11

4.2. La sécurité en tant que condition sine qua non 12

4.3. Concurrence: accès aux marchés et conditions de concurrence égales 13

4.4. Une degré élevé de protection de la clientèle 14

4.5. Le cadre juridique doit être techniquement neutre 16

4.6. La refonte de la législation sur les paiements doit apporter une valeur ajoutée 16

4.7. La nature du futur instrument juridique 16

5. PAIEMENTS COUVERTS PAR LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LES PAIEMENTS 17

6. COOPÉRATION AVEC LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 18

7. NÉCESSITÉ D'IMPLIQUER TOUTES LES PARTIES PRENANTES 19

8. PROCHAINES ÉTAPES 19

LISTE DES ANNEXES..................................................................................22

1. INTRODUCTION

La présente communication traite du cadre juridique à proposer pour créer un espace de paiement unique qui - malgré l'introduction de l'euro - n'existe toujours pas. Il s'agit là d'un élément important pour l'intégration des marchés de détail en général et des marchés de détail des services financiers en particulier. Le règlement [1] (2560/2001) sur les paiements transfrontaliers en euros a contribué à réduire considérablement le prix des opérations de paiement dans le marché intérieur et a poussé à la création ou à l'adaptation des infrastructures de paiement nécessaires à l'échelle de l'UE. Ce processus doit s'accompagner d'une refonte de la législation existante pour mettre en place le cadre juridique nécessaire. C'est là la raison de la présente communication.

[1] JO L 344 du 28.12.2001, p. 13.

La présente communication de la Commission invite le grand public à présenter ses commentaires sur les différentes questions abordées dans le corps du texte et dans les annexes concernant la législation à venir sur les services de paiement de détail dans le marché intérieur, que l'on appellera le "nouveau cadre juridique". Ces questions concernent l'obligation de fournir des informations essentielles et cohérentes à la clientèle, les droits et obligations des utilisateurs et des prestataires de services de paiement, la sécurité juridique des opérations, etc. Elles revêtent une importance particulière pour les utilisateurs, qu'il s'agisse de consommateurs ou d'entreprises, pour les banques agissant en qualité de prestataires de services de paiement et pour le secteur des cartes de paiement.

Les questions abordées dans les annexes ne revêtent certainement pas toutes la même importance pour les différents participants au marché ou eu égard aux objectifs du marché intérieur. Toutefois, il est difficile de quantifier cette importance ou d'établir un classement. L'importance de la plupart des propositions législatives et des sujets traités varie en fonction des objectifs tels que l'efficacité du marché des paiements, la sécurité juridique ou technique, la protection des utilisateurs de services de paiement ou l'intégration du marché intérieur. Le présent texte reflète le résultat d'une large consultation publique [2] qui a été lancée au printemps 2002. Les commentaires oraux et écrits reçus provenaient de répondants très divers (ministères nationaux, banques centrales, associations de consommateurs, banques individuelles et fédérations bancaires, secteur des cartes de paiement, sociétés et associations du secteur des télécommunications, etc.).

[2] Un cadre juridique envisageable pour un espace de paiement unique dans le marché intérieur - document de travail (MARKT/208/2001); document de synthèse (MARKT/4007/2002); document de réflexion (MARKT/F-4/4002/2003).

La présente communication tient compte des commentaires et suggestions déjà reçus. Toutefois, pour valider ou corriger l'analyse que fait la Commission des différentes questions juridiques abordées, les commentaires qui seront présentés dans le cadre de la présente consultation ne doivent pas se borner à exprimer une préférence pour telle ou telle "voie à suivre", ils doivent présenter des arguments solides. Il est essentiel d'obtenir des informations sur les avantages économiques des différentes propositions législatives et d'éviter toute surréglementation.

2. SERVICES DE PAIEMENT ET MARCHÉ INTÉRIEUR

Les économies modernes fondées sur le principe de la division du travail se caractérisent par des marchés des paiements efficaces. Les systèmes et instruments de paiement constituent la trame financière invisible de l'économie réelle. Les opérations de paiement rendent parfait l'échange de créances et dettes; elles sont le corollaire de l'achat de biens et de services, d'innombrables décisions individuelles en matière d'épargne et de placement ou de simples envois de fonds.

Les services de paiement sont fournis par de nombreux opérateurs. La quantité énorme de transactions journalières s'effectuant sans problème [3], le public a tendance à sous-estimer la performance économique et la valeur ajoutée qu'elles apportent pratiquement sans interruption. Des systèmes de paiement et des prestataires sains contribuent à renforcer la confiance dans la monnaie et la stabilité financière. Dans toutes les économies nationales, l'activité de services de paiement emploie un nombre considérable de personnes.

[3] Le nombre total de paiements autres qu'en espèces dans l'UE en 2001 s'élevait à 52 milliards. Cela équivaut à 143 millions de transactions par jour et à 138 opérations de paiement autres qu'en espèces par habitant sur un an. Source: Banque centrale européenne - Livre bleu.

Les économies de tous les États membres sont dotées de systèmes et d'instruments de paiement efficaces. Les paiements au niveau national sont rapides, sûrs et peu coûteux. Toutefois, il subsiste dans l'UE, dans une large mesure, une fracture entre les marchés de paiement nationaux d'une part, et les marchés de paiement transfrontaliers d'autre part. Cette fragmentation est incompatible avec le principe du marché intérieur [article 14, paragraphe 2, du traité], car elle entraîne un effet de frontière.

De grands progrès ont été réalisés ces dernières années pour remédier à cette situation. On peut citer principalement l'introduction de l'euro, l'établissement de TARGET [4] par le système européen des banques centrales et l'adoption du règlement 2560/2001/CE sur les paiements transfrontaliers en euros. Ces initiatives ont toutes trois amélioré considérablement la manière dont les paiements sont effectués dans le marché intérieur et ont procuré des avantages aux citoyens de l'UE et à l'économie en général:

[4] Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer.

- Les citoyens de toute la zone euro utilisent les mêmes pièces et les mêmes billets libellés en euros. Il n'est plus nécessaire d'acheter et de manipuler d'autres monnaies lorsqu'on voyage. Il n'y a plus de commissions de change. Aucune conversion n'est plus nécessaire lorsqu'on achète des biens ou des services: les prix sont immédiatement comparables. Les complications et le coût qu'il fallait supporter auparavant sont déjà oubliés. Les avantages sont tenus pour acquis. Pour les paiements en espèces en euros, il existe un espace de paiement unique: la zone euro est devenue un marché domestique pour les paiements en espèces [5].

[5] Voir annexe 17.

- Pour les gros paiements dans la zone euro, depuis 1999, TARGET offre les mêmes services efficaces et rapides qu'au niveau national pour les paiements transfrontaliers interbancaires et commerciaux.

- Le règlement dispose que les frais facturés pour les paiements transfrontaliers en euros à concurrence de 12 500 euros [6] doivent être les mêmes que pour les paiements en euros à l'intérieur d'un État membre. Ce principe d'égalité des frais dans toute l'UE est déjà opérationnel depuis le 01.07.2002 pour les paiements électroniques et depuis le 01.07.2003 pour les virements. L'effet de frontière qui entraînait des différences de frais considérables a été éliminé [7]. Du point de vue de l'utilisateur des services de paiement, le marché des paiements autres qu'en espèces en euros doit être considéré comme un marché domestique.

[6] À concurrence de 50 000 euros à partir du 01.01.2006; le principe est applicable également aux paiements en SEK.

[7] Par exemple, depuis le 01.07.2002 pour les paiements par carte et les opérations par DAB.

Des efforts ont également été entrepris par les banques européennes [8], mais leur impact sur les marchés des paiements de détail dans la zone euro a jusqu'à présent été limité et isolé. Le secteur des paiements de l'UE n'était pas suffisamment préparé à l'adoption et à la mise en oeuvre rapides du règlement: au principe de l'égalité de prix ne correspondait pas - à l'époque - une infrastructure de paiement appropriée qui aurait permis de fournir les services de paiement transfrontaliers au même coût.

[8] Par exemple, systèmes EURO1 et STEP1 de l'ABE (Association bancaire pour l'euro).

Toutefois, les entreprises du secteur des paiements ont accepté le principe et ont immédiatement entrepris en commun des efforts considérables. Un Conseil européen des paiements a été institué en juin 2002. Il a défini un programme de travail ambitieux pour réaliser un espace unique de paiements en euros et a suggéré d'importantes modifications en ce qui concerne la manière d'organiser les services de paiement dans l'Union européenne. Il a décidé notamment de créer en priorité une nouvelle infrastructure [9] pour les virements en euros à un coût très faible par opération et avec un délai d'exécution de trois jours maximum. De nombreuses autres actions sont prévues pour réaliser cet espace unique des paiements en euros. D'autres acteurs du marché (les sociétés de cartes, etc.) travaillent eux aussi activement à l'amélioration de leurs services et les nouveaux venus sur le marché (par exemple les opérateurs de télécommunications) élaborent des méthodes alternatives et spécialisées destinées à accroître l'efficacité du marché des paiements de l'UE.

[9] Le système STEP2 de l'ABE a effectué ses premières opérations le 28.04.2003.

3. LES RAISONS DE L'INITIATIVE DE LA COMMISSION

3.1. Nécessité d'une refonte générale du cadre juridique actuel

On admet généralement que le marché intérieur des paiements en euros doit être considéré comme un marché des paiements domestique. Toutefois, si l'on considère l'environnement juridique de cet espace de paiement unique, on constate que la situation n'est pas satisfaisante. Bien qu'il y ait un "acquis communautaire" en matière de législation européenne sur les paiements, qui permet de considérer le marché intérieur comme une seule juridiction, le cadre juridique actuel semble - pour les raisons exposées plus haut - nécessiter une refonte en profondeur.

Conformément au souci de la Commission de "mieux réglementer", la présente communication décrit la situation actuelle sur la base de longues discussions préliminaires en vue de la définition d'un nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur. Immédiatement après l'adoption du règlement 2560/2001/CE, les services de la Commission ont entamé un examen approfondi de la législation européenne actuelle sur les paiements avec toutes les parties concernées afin de combler les lacunes actuelles et de tenir compte de l'évolution du marché et des développements technologiques, de la dimension marché intérieur et d'autres objectifs de la Commission. La présente communication constitue un nouveau document de consultation destiné à recueillir des avis et des commentaires qui doivent permettre à la Commission de proposer les dispositions les plus appropriées pour définir un nouveau cadre juridique.

3.2. Objectifs du sommet de Lisbonne et plan d'action pour les services financiers

La proposition de nouveau cadre juridique pour les paiements a été intégrée dans le plan d'action de la Commission pour les services financiers (PASF) [10] en tant que mesure essentielle et conséquence de l'adoption récente du règlement 2560/2001/CE. Cette initiative vise essentiellement, en créant un environnement juridique approprié, à améliorer le confort et la protection de la clientèle et à soutenir les efforts du secteur des paiements en vue de créer un marché des paiements efficace et sûr. Elle apporte une contribution au renforcement de la stabilité financière et au bon fonctionnement de l'économie dans l'UE. Des infrastructures de paiement modernes contribuent elles aussi à la réalisation des objectifs énoncés dans les conclusions du sommet de Lisbonne qui veulent faire de l'Europe l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive au monde d'ici 2010.

[10] Voir le 6e rapport intermédiaire sur le plan d'action pour les services financiers (PASF), disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/finances/actionplan/.

3.3. Arguments liés au marché intérieur

3.3.1. Suppression des barrières juridiques et de l'insécurité juridique

La libération des mouvements de capitaux a facilité les virements transfrontaliers dans l'UE, mais le marché intérieur, en particulier pour les paiements de détail, n'est toujours pas aussi efficace qu'au niveau national. Des différences existent également entre les législations et conventions nationales relatives aux services de paiement dans le marché intérieur. Le nouveau cadre juridique doit supprimer, le cas échéant, ces barrières juridiques à l'espace de paiement unique, en particulier lorsqu'elles entravent le bon fonctionnement des infrastructures et systèmes de paiement au niveau de l'UE, comme c'est le cas par exemple des règles relatives à la révocation d'un ordre de paiement, qui varient en fonction de l'État membre où l'ordre a été donné. L'interopérabilité, l'utilisation de normes techniques communes et l'harmonisation des règles juridiques essentielles revêtent une importance cruciale.

L'insécurité juridique est un élément qui fait que les prestataires de services de paiement et les utilisateurs de ces services sont réticents à effectuer des opérations transfrontalières, voire n'en effectuent pas du tout. C'est le cas par exemple des opérations par débit direct, qui n'existent pas encore au niveau de l'UE (voir annexe 16). On le constate en particulier pour les paiements réguliers et récurrents (par exemple pour les ordres permanents en faveur d'un magazine étranger ou pour des services au public pour une maison d'été située dans un autre État membre) pour lesquels la "domiciliation" n'est pas possible. Pour que les utilisateurs, c'est-à-dire les consommateurs et les PME, puissent bénéficier de tous les avantages du marché intérieur, il faut que les services de paiement transfrontaliers soient aussi efficaces qu'au niveau national.

Le nouveau cadre juridique doit donc apporter des avantages concrets dans ce domaine et renforcer la confiance et le confort de la clientèle dans un espace de paiement unique dans le marché intérieur.

3.3.2. Efficacité accrue dans un plus grand marché

Certains actes communautaires actuels relatifs aux paiements sont applicables uniquement aux paiements transfrontaliers, alors que d'autres le sont à tous les paiements. L'intégration de l'UE a suffisamment progressé et le marché intérieur devrait comprendre également un marché des paiements intégré. L'intention du secteur des paiements est de créer un espace unique pour les paiements en euros. Par conséquent, la législation actuelle devrait être revue dans cette optique et le nouveau cadre juridique devrait prévoir, dans la mesure nécessaire, l'application des mêmes dispositions juridiques à tous les paiements, tant nationaux que transfrontaliers. Ce nouveau cadre devrait simplifier considérablement la législation communautaire par rapport à la situation actuelle, par exemple dans le cas des virements transfrontaliers (voir également les suggestions formulées dans l'annexe 14). Cette simplification servira les intérêts tant des prestataires de services de paiement que des utilisateurs. La réalisation du nouveau cadre juridique et de l'espace unique de paiement devrait aussi permettre d'accroître l'efficacité des paiements (voir annexe 15), étant donné qu'elle devrait avoir pour effet de consolider l'infrastructure de paiement grâce à un nombre nettement plus élevé d'opérations que dans chaque État membre considéré isolément. Des économies d'échelle pourraient se traduire par des coûts de transaction réduits, ce qui contrebalancerait la pression exercée actuellement par le principe de l'égalité des prix sanctionné par le règlement, voire permettrait de pratiquer des prix encore plus bas.

3.3.3. Élargissement

Même si le nouveau cadre juridique ne sera pas en place au moment de l'adhésion des nouveaux États membres, l'élargissement rend lui aussi nécessaire la discussion sur le cadre juridique. La transposition de l'acquis communautaire dans la législation sur les paiements de ces pays, a ajouté de nouvelles réglementations nationales à celles qui existaient déjà dans les 15 États membres. Cette diversité engendre sur le plan juridique des différences qui peuvent aisément se transformer en obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Il conviendrait d'examiner la question de savoir si des règles communautaires directement contraignantes ne seraient pas plus appropriées (voir section 3.5. ci-après).

3.4. Simplification et amélioration de la mise en oeuvre de la législation de l'UE

Les dispositions juridiques actuelles de l'UE concernant les paiements sont contenues dans différents types d'instruments juridiques communautaires: un règlement (2560/2001/CE) qui introduit l'égalité des frais pour les paiements transfrontaliers en euros et les paiements nationaux correspondants, qui est directement applicable sans transposition dans le droit national; une directive (97/5/CE) [11] qui facilite les virements transfrontaliers en définissant certaines exigences de protection de la clientèle, qui a dû être transposée dans la législation nationale pour devenir applicable; et une recommandation (97/489/CE) [12] qui assure la protection des clients utilisant des instruments de paiement électroniques, comme les cartes de crédit, qui - bien qu'elle ne soit pas juridiquement contraignante -était censée être intégralement mise en oeuvre et appliquée dans l'UE. La coexistence de ces trois actes est une source de confusion [13] car il y a chevauchement entre plusieurs dispositions. Certaines règles de la directive sont devenues obsolètes depuis l'adoption du règlement [14]. Un rapport récent de la Commission sur la directive [15] a dénoncé un certain nombre de déficiences. Une étude sur la recommandation 97/489/CE [16] a révélé une transposition insuffisante en droit national. La recommandation annonçait déjà l'intention de la Commission de proposer une législation contraignante. En conclusion, une "refonte" du cadre juridique actuel des paiements apparaît indispensable.

[11] JO L 43 du 14.02.1997, p. 25.

[12] JO L 208 du 02.08.1997, p. 52.

[13] Par exemple, ils contiennent tous les trois des mesures relatives aux informations qui doivent être données. C'est une source de confusion tant pour les prestataires de services de paiement que pour les utilisateurs: ces derniers ne disposent pas d'une série d'exigences aisément compréhensibles. Les prestataires doivent eux aussi se reporter à différents textes juridiques contenant des exigences similaires mais exprimées en termes différents, ce qui fait qu'ils ne savent pas si les informations qu'ils fournissent sont suffisantes au regard du droit communautaire et de leur droit national.

[14] Voir par exemple annexe 14.

[15] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 97/5/CE du Parlement et du Conseil du 27 janvier 1997 concernant les virements transfrontaliers (COM/2002/0663 final).

[16] L'étude sur l'application de la recommandation 97/489/CE concernant les opérations effectuées au moyen d'instruments de paiement électroniques, en particulier la relation entre émetteur et titulaire (mai 2001) est disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments

3.5. Mise en oeuvre des nouvelles exigences en matière de blanchiment de capitaux dans l'espace de paiement

Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) [17] a adopté le 14 février 2003 des notes interprétatives sur deux recommandations spéciales sur le financement du terrorisme (recommandation spéciale VI sur les "transmetteurs de fonds" et recommandation spéciale VII sur les "renseignements sur le donneur d'ordre"), qui ont trait toutes deux à des questions de paiements. La Commission est favorable à l'incorporation de ces exigences dans le droit communautaire et le nouveau cadre juridique est l'endroit approprié pour légiférer. Le secteur des paiements réclame des règles communautaires totalement harmonisées sur ces aspects: elles estiment que c'est essentiel pour garantir des conditions de concurrence égales (conditions égales pour les prestataires de services de paiement, accès, coût de mise en conformité, etc.) et pour des raisons d'efficacité (mêmes exigences en ce qui concerne les renseignements à fournir sur les donneurs d'ordre afin de permettre le traitement de bout en bout des opérations). Il convient d'examiner la question de savoir si un règlement de l'UE est le meilleur moyen d'atteindre cet objectif (voir section 4.6. ci-après et annexes 1 à 8).

[17] Voir page d'accueil du GAFI: www.oecd.org/fatf

3.6. Tenir compte des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché

Le paysage des paiements est en pleine transformation en raison des nouveaux développements technologiques et de l'évolution du marché. Il convient d'examiner si la législation actuelle sur les paiements est encore suffisante et appropriée pour fournir le cadre nécessaire au marché et à ses participants.

Les utilisateurs des services de paiement considèrent que certaines opérations de paiement - notamment dans l'environnement technologique actuel - devraient être offertes à un coût marginal bas et quasiment en temps réel. Dans ces conditions, les paiements en espèces - qui sont le plus souvent offerts gratuitement aux particuliers avec mutualisation du coût à charge de la société - sont appelés à céder de plus en plus la place à des moyens de paiement modernes autres que les espèces. De nombreux consommateurs apprécient le confort offert par ces instruments modernes à condition qu'ils garantissent une sécurité suffisante et qu'ils protègent leurs intérêts. Cela vaut surtout dans le contexte du commerce électronique et des ventes à distance, mais cela s'applique aussi aux paiements dans les points de vente et autres paiements face à face. Il y a de plus en plus de nouveaux services multimédias qui sont offerts contre paiement de montants très faibles (micro-paiements). Les vendeurs de ces biens et services exigent des méthodes de traitement des opérations de paiement automatisées et sûres afin de limiter au maximum leur travail administratif et l'assurance du caractère irrévocable du paiement. La Commission entend proposer les dispositions juridiques essentielles - nécessaires et suffisantes - pour les utilisateurs de services de paiement dans le marché intérieur en tenant compte de ces développements. Ces dispositions répondront essentiellement aux exigences de sûreté, d'information et de sécurité juridique.

Les prestataires de services de paiement sont pour la plupart conscients que certains instruments et systèmes de paiement traditionnels ne sont plus adaptés du point de vue économique et ne répondent plus aux exigences d'efficacité, de confort pour les utilisateurs et de rapidité. Les services de paiement en tant que transaction retiennent de plus en plus l'attention des gestionnaires soucieux d'efficacité et de rentabilité. Des investissements immenses - notamment en technologie de l'information - ont été effectués par les banques au niveau national. La nécessité de réaliser des économies d'échelle grâce à des volumes importants d'opérations de paiement a conduit à de nouvelles formes de coopération et de consolidation des infrastructures de paiement. L'interopérabilité a exigé des normes et conventions techniques communes au-delà du niveau national, notamment pour réaliser l'espace unique des paiements en euros.

De plus, les développements technologiques, les considérations de coût et les exigences de confort de la clientèle ont amené à un réexamen en profondeur des instruments de paiement existants. On assiste de plus en plus à l'utilisation de nouvelles méthodes de paiement au détriment des virements et chèques classiques (par exemple, débit direct, cartes, paiements par internet, paiements électroniques ou m-paiements). Ces développements sont souvent soutenus par les propositions de nouveaux acteurs du marché des paiements en réponse à des besoins nouveaux, comme par exemple les micro-paiements sur internet ou les m-paiements. Ces nouveaux prestataires qui ont proliféré sur le marché ont souvent disparu rapidement du fait que le volume de leurs opérations n'atteignait pas la masse critique. Les commentaires et idées visant à améliorer l'environnement juridique des prestataires actuels ou potentiels de services de paiement seront les bienvenus (voir en particulier l'annexe 1). Ils peuvent porter tant sur l'accès au marché que sur les conditions d'exercice de l'activité.

4. PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE FUTURE PROPOSITION DE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE DES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

À l'issue de la présente consultation, lorsqu'elle élaborera une proposition formelle de nouveau cadre juridique, la Commission entend observer certains principes directeurs qu'elle considère comme particulièrement pertinents dans le contexte d'une législation européenne sur les paiements. Le présent chapitre traite des plus importants de ces principes.

L'attention est attirée également sur les annexes qui, dans plusieurs cas, contiennent déjà des éléments de formulation juridique présentés comme des "pistes possibles" et qui pourraient être repris dans la future proposition de la Commission. Toutefois, il convient de noter que la décision de proposer officiellement des règles juridiques dans tel ou tel cas ou de retenir telle ou telle formulation n'a pas encore été prise. C'est la raison pour laquelle les commentaires éventuels sur les implications de telles dispositions seront les bienvenus. La présente communication aborde également, d'une manière fragmentaire, les questions juridiques qui ont été identifiées jusqu'à présent. La proposition définitive de la Commission relative au nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur intégrera les dispositions actuelles de l'acquis communautaire, dans la mesure nécessaire, dans un texte juridique complet.

4.1. L'efficacité, un objectif permanent

Dans un rapport récent [18] du Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, on peut lire: "Les systèmes et instruments de paiement apportent une contribution importante à l'efficacité et à la stabilité du système financier, en particulier sur le plan de la confiance des consommateurs et du bon fonctionnement du commerce" et "La confiance du public dans la monnaie serait compromise si les systèmes de paiement étaient inefficaces, peu conviviaux et peu sûrs". Des instruments et des méthodes de paiement efficaces sont essentiels pour toutes les parties à une relation commerciale, en particulier pour les consommateurs et le secteur du commerce de détail.

[18] Banque des règlements internationaux, Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, Bâle, mars 2003.

C'est exactement pour ces raisons que l'efficacité des systèmes et des instruments de paiement devrait être une préoccupation et un principe directeur du législateur de l'UE lorsqu'il sera amené à proposer et à adopter un nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur. Il s'agit non seulement d'un objectif essentiel, mais aussi d'une exigence très pratique pour répondre aux attentes des utilisateurs des services de paiement, notamment en ce qui concerne la sécurité, le prix et les délais d'exécution des paiements.

Les prestataires de services de paiement redoublent d'efforts pour améliorer constamment leurs propositions, également sous la pression de la concurrence et de l'innovation. Le programme de travail sur l'espace unique pour les paiements en euros du Conseil européen des paiements constitue manifestement un pas en avant dans cette direction en ce qui concerne les paiements en euros dans le marché intérieur. Les sociétés de cartes, les opérateurs de télécommunications et d'autres prestataires se sont eux aussi engagés à faire de nouvelles offres.

La première chose à faire est d'examiner l'environnement juridique actuel des paiements afin d'identifier les obstacles juridiques ou réglementaires qui empêchent d'améliorer l'efficacité des marchés, systèmes, prestataires de services et instruments de paiement. De tels obstacles peuvent résulter de l'imposition de conditions disproportionnées en matière d'accès au marché (voir annexe 1) ou d'utilisation d'un nouvel instrument ou de nouvelles de techniques de paiement, de dispositions légales qui n'assurent pas une sécurité juridique suffisante ou d'obligations superflues en matière de communication d'informations. Le nouveau cadre juridique est censé aborder ces questions. La présente communication invite toutes les parties intéressées à présenter leurs observations à la Commission.

4.2. La sécurité en tant que condition sine qua non

Si les systèmes et instruments de paiement ne présentent pas un degré élevé de sécurité, les utilisateurs des services de paiement n'auront pas confiance dans ceux-ci et ils les utiliseront peu. Toutefois, il n'existe pas de moyens de paiement totalement sûr: même des espèces peuvent être perdues, volées ou contrefaites.

Le développement de systèmes et d'instruments de paiement de plus en plus sophistiqués rend l'évaluation de leur niveau de sécurité de plus en plus complexe techniquement. Pour préserver la rentabilité de leur activité et maintenir en même temps la confiance dans leurs produits, les prestataires de services de paiement ont eux-mêmes intérêt à garantir la sécurité et la qualité de leurs services. Il y a toutefois un arbitrage à faire entre le degré de sécurité et le coût de la protection contre les abus, principalement sous la forme de fraude et de contrefaçon. Ces dernières années, les prestataires de services de paiement et les fraudeurs étaient engagés dans une course permanente dans ce domaine, avec pour résultat que les solutions adoptées en matière de sécurité garantissent généralement un degré de protection très élevé.

Pour la Commission, le renforcement de la sécurité des paiements et la lutte contre la fraude (fraude aux cartes bancaires, fraude à la banque électronique) constituent une haute priorité. Bien que ce soit avant tout au secteur des systèmes de paiement qu'incombent la tâche et la responsabilité de mettre en place une infrastructure offrant le niveau de sécurité économiquement viable le plus élevé possible, le nouveau cadre juridique devrait aborder la question de la sécurité juridique de l'environnement des paiements. Cela comprend l'évaluation de la sécurité des systèmes et instruments de paiement et les garanties offertes en cas de non-exécution, de mauvaise exécution ou d'exécution non autorisée d'opérations de paiement ou de non-accès aux services de paiement, par exemple en cas de panne du réseau des paiements. Les exigences légales en matière de certification digitale de paiement, mais aussi les mesures de lutte contre la fraude, la contrefaçon et le financement du terrorisme dans le contexte des paiements sont autant de questions à examiner. La législation de l'UE impose déjà aux États membres de criminaliser la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces [19]. D'autres mesures, législatives ou non, sont actuellement à l'examen dans le contexte du plan d'action trisannuel pour la prévention de la fraude [20] et la mise en oeuvre des recommandations spéciales du GAFI (voir section 2.5.). Dans le contexte du nouveau cadre juridique, la Commission souhaite recevoir des avis sur l'opportunité de mesures législatives supplémentaires en matière de sécurité et sur les coûts et bénéfices que cela entraîne.

[19] Voir décision cadre du Conseil (2001/413/JHA).

[20] Voir communication relative à la prévention de la fraude et de la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces [COM(2001) 11 final].

4.3. Concurrence: accès aux marchés et conditions de concurrence égales

La mise en oeuvre de la politique de la concurrence dans le domaine des ententes sera renforcée à partir de mai 2004 lorsque le règlement 1/2003/CE sera appliqué uniformément et directement dans tous les États membres. Le renforcement de la concurrence a pour but de permettre aux marchés d'offrir des avantages aux utilisateurs. Les marchés des paiements se caractérisent par un grand nombre de prestataires de services et d'utilisateurs. La plupart des opérations de paiement ont besoin d'infrastructures interopérables pour être exécutées. De plus, le service de paiement est une opération commerciale qui en elle-même permet des économies d'échelle: plus le volume d'opérations augmente, plus le coût unitaire diminue; plus le nombre d'infrastructures utilisées en commun est réduit, plus les économies d'échelle sont importantes. La création et le fonctionnement d'infrastructures à cet effet impliquent souvent des accords entre concurrents. Les accords du secteur financier sont soumis aux mêmes règles de concurrence de l'UE que ceux des autres secteurs. Ils peuvent être autorisés à certaines conditions (par exemple, lorsque leurs résultats ne pourraient être obtenus par les entreprises isolément), mais ils sont soumis à une surveillance (visant par exemple à éviter que de nouveaux concurrents soient empêchés d'accéder au marché ou que des accords n'aboutissent en fait à un régime de prix imposés). Il n'est pas nécessaire que le nouveau cadre juridique soit détaillé dans ce domaine, mais ces accords continueront à faire l'objet d'une surveillance normale et, au besoin, d'enquêtes.

Il est possible de réduire les coûts des services de paiement notamment grâce à l'automatisation et au traitement de bout en bout. Cela présuppose, toutefois, un degré élevé de normalisation et l'adoption de normes communes. C'est en général aux entreprises du secteur qu'il appartient d'introduire volontairement de telles normes. Toutefois, un équilibre doit être trouvé dans l'intérêt général entre la mesure dans laquelle des normes sont nécessaires pour atteindre la masse critique pour le traitement de bout en bout et l'interopérabilité d'une part, et les effets négatifs que pourrait avoir l'adoption de normes susceptibles de restreindre l'innovation, par exemple en incitant les entreprises à harmoniser leurs prix ou en dissuadant les nouveaux arrivants de pénétrer sur le marché des paiements. En principe, la Commission est réticente à s'impliquer dans la normalisation du traitement des paiements, mais elle tient beaucoup à ce que des progrès soient réalisés.

Un aspect important de la concurrence dans le secteur des paiements est celui de l'accès ouvert aux infrastructures dans un environnement qui évolue sous l'impulsion des changements technologiques et des forces du marché.

Dans la plupart des États membres, mais pas dans tous, l'exercice d'une activité dans le secteur des services de paiement est subordonné à la possession d'un agrément d'établissement de crédit ou d'établissement de monnaie électronique. Cette différenciation des conditions d'accès au marché entre États membres nuit au fonctionnement du marché intérieur: les prestataires de services qui opèrent légalement dans les pays qui n'exigent pas d'agrément ne peuvent offrir leurs services dans les États membres qui, pour des raisons prudentielles, exigent cet agrément. Même si en vertu de la nouvelle recommandation spéciale VI du GAFI [visant à combattre le financement du terrorisme et le blanchiment des capitaux], chaque prestataire de services de paiement sera tenu à l'avenir d'obtenir une autorisation d'exercer ou de s'inscrire sur un registre, la question d'un passeport européen unique pour les prestataires de services de paiement avec un simple enregistrement dans un seul État membre continue de se poser. De nombreux transmetteurs de fonds et nouveaux prestataires (par exemple les opérateurs de télécommunications) se sont plaint que l'obligation de remplir les conditions fixées pour obtenir un agrément bancaire - qui couvre toute la gamme des activités bancaires - coûte trop cher et est trop lourde pour les simples prestataires de services de paiement et qu'elle est disproportionnée par rapport aux risques réduits que présente une telle activité. On peut donc se demander si un réexamen du niveau des conditions d'accès et d'autres exigences - notamment de communication d'informations - pour les services de paiement uniquement n'aurait pas pour effet de renforcer la concurrence sur le marché des paiements. Les services de la Commission examinent cette question en particulier en ce qui concerne les opérateurs mobiles et souhaiteraient recevoir des commentaires à ce sujet. Toute décision dans ce domaine doit toutefois respecter le principe de l'égalité des conditions de concurrence: même activité, mêmes risques, mêmes exigences.

4.4. Une degré élevé de protection de la clientèle [21]

[21] Le terme "clientèle" désigne les consommateurs et les autres utilisateurs de services de paiement, tels les détaillants ou les PME.

La protection de la clientèle est un objectif important de toute législation sur les marchés, prestataires et instruments de paiement. Le secteur des paiements tient lui aussi à offrir des modèles commerciaux viables et des produits de paiement que les utilisateurs souhaitent. Dans le marché intérieur, la confiance des consommateurs dans les opérations de paiement revêt une importance toute particulière étant donné que ces opérations ont souvent une dimension transfrontalière et que la confiance est un élément essentiel si l'on veut utiliser le potentiel du commerce électronique dans le marché européen élargi. C'est la raison pour laquelle l'article 153 du Traité exige un niveau élevé de protection du consommateur, qui constitue un principe directeur du nouveau cadre juridique. Toutefois, il convient d'évaluer le coût d'une telle protection, car c'est en fin de compte le client qui le supportera d'une façon ou d'une autre. Il faut en outre tenir compte du coût d'opportunité du manque de confiance constaté à l'égard de certains moyens de paiement.

Toute une série de questions relatives à la protection des consommateurs doivent être abordées dans ce contexte et la plupart d'entre elles sont examinées en détail dans les annexes. Elles sont toutes extrêmement importantes et peuvent être synthétisées comme suit:

- Obligation de fournir des informations ciblées, cohérentes et aisément compréhensibles, préalables et postérieures à l'exécution des opérations. La législation actuelle de l'UE sur les paiements contient déjà de nombreuses dispositions dans ce domaine, qui doivent être réexaminées. L'une des plus grandes difficultés est de trouver le bon équilibre entre le contenu des informations et leur volume, de façon à ce que l'utilisateur du service de paiement qui les lit puisse les comprendre et sache exactement quels sont ses droits et ses obligations.

- Protection juridique des consommateurs en cas de non-exécution, de mauvaise exécution ou d'exécution non autorisée d'opérations de paiement. Cet aspect est directement lié à la question de la sécurité des paiements, mais il faut arriver examiner aussi la question de la charge de la preuve et de l'étendue des responsabilités.

- Une protection juridique doit être envisagée également en ce qui concerne le commerce à distance, l'émergence des systèmes de paiement par débit direct et dans le cas de non-accès au système de paiement électronique, etc.

- Possibilité de recourir à un système alternatif de résolution des litiges en cas de plainte. La directive 97/5/CE prévoit déjà de tels systèmes pour les virements transfrontaliers et FIN-NET, le réseau de coopération, a été établi. Le nouveau cadre juridique devrait généraliser ces possibilités de recours rapide pour tous les paiements dans le marché intérieur.

Les citoyens de l'UE souhaitent pouvoir effectuer ou recevoir des paiements sur la base d'une législation simple et qui leur soit familière. Les utilisateurs des services de paiement veulent essentiellement pouvoir effectuer des paiements rapides et sûrs à un faible coût. La transparence et la convivialité sont des éléments essentiels. C'est également le cas du secteur du commerce de détail en sa qualité d'utilisateur des services de paiement.

Les services de la Commission ont également étudié des propositions visant à exiger la portabilité des numéros de compte bancaire comme dans le domaine des télécommunications. Si l'on se fonde sur l'expérience des Pays-Bas et du Royaume-Uni, mais si l'on tient compte également de l'introduction obligatoire récente du numéro de compte bancaire international commun (IBAN) à la suite de l'adoption du règlement 2560/2001/CE, on constate que cette idée entraînerait des coûts élevés et serait contre-productive. D'un autre côté, il apparaît que des clients se plaignent régulièrement des frais excessifs facturés pour le transfert ou la clôture d'un compte de paiement. La Commission souhaiterait savoir comment le nouveau cadre juridique pourrait régler ce dernier problème.

Enfin, les services de la Commission examinent actuellement avec les parties intéressées un projet appelé "Card Stop Europe", qui vise à introduire un numéro de téléphone unique simple (si possible à trois chiffres) pour bloquer rapidement dans toute l'UE une carte de paiement perdue ou volée. C'est l'une des propositions contenues dans le plan d'action pour la prévention de la fraude. Le principal problème est de savoir si un tel projet pourrait être réalisé sur la base d'une coopération entre les sociétés qui offrent ce service au niveau national ou si une réglementation est nécessaire.

Un haut niveau de protection des consommateurs fait aussi partie des objectifs de la législation de l'UE sur la protection des données [22]. Il est nécessaire pour trouver un point d'équilibre entre la nécessité de protéger les données et d'autres impératifs, tels que la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes en matière de paiement.

[22] Voir le 10ème considérant de la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23.11.1995, p. 31.

4.5. Le cadre juridique doit être techniquement neutre

Il faut être particulièrement attentif à ce que le futur cadre juridique garantisse des conditions de concurrence égales à tous les prestataires de services de paiement, qu'il soit techniquement neutre vis-à-vis des différents instruments, évite toute harmonisation superflue des produits et n'entrave pas l'innovation. Le cadre juridique doit, d'une façon générale, ne favoriser aucun instrument par rapport à un autre. Les avantages compétitifs obtenus grâce à des investissements dans une nouvelle technologie doivent résulter d'un choix de marché et pas du cadre juridique.

4.6. La refonte de la législation sur les paiements doit apporter une valeur ajoutée

La refonte de la législation de l'UE sur les paiements dans le marché intérieur doit se faire avec prudence et conformément aux principes de bonne gouvernance [23] et de meilleure réglementation [24] de la Commission. Une législation trop large et trop ambitieuse pourrait se révéler contre-productive, en créant une complexité inutile et en entraînant des coûts de mise en conformité qui, en général, seront inévitablement répercutés sur les utilisateurs, individuellement ou collectivement.

[23] Voir communication de la Commission - Plan d'action « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire (COM/202/0278 final)

[24] Voir communication Gouvernance européenne: mieux légiférer (COM/2002/0275 final)

Toute législation doit apporter une valeur ajoutée en termes de stabilité financière, d'efficacité du marché des paiements (dimension marché intérieur comprise), de sécurité des paiements et de convivialité. Bien qu'il soit très difficile de procéder à une analyse coût/bénéfice parfaitement objective et concluante, l'objectif général de bien-être doit être respecté.

4.7. La nature du futur instrument juridique

Une autre question est de savoir comment il convient de procéder. Le législateur européen peut arrêter des règlements et des directives et la Commission peut adopter des recommandations. La Commission peut aussi promouvoir la coréglementation [25] et encourager l'autoréglementation [26] par les participants au marché. Pour chaque question abordée, l'instrument juridique approprié devrait être choisi à la lumière des critères mentionnés à la section 4.5. Il faudra examiner la question de savoir s'il faut un seul ou plusieurs instruments juridiques (par exemple, un règlement assorti de quelques règles non contraignantes sous la forme de recommandations). Une législation de l'UE pourrait, en plus, être adoptée par le Conseil et le Parlement européen ou par la Banque centrale européenne dans le cadre des compétences que lui confère le traité.

[25] Par coréglementation, on entend un mécanisme par lequel un acte législatif communautaire confie la réalisation des objectifs définis par le législateur à des acteurs reconnus dans le domaine considéré (par exemple, agents économiques, partenaires sociaux, organisations non gouvernementales ou associations européennes)

[26] Par autoréglementation, on entend la possibilité pour les agents économiques, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales ou les associations européennes d'arrêter entre elles et pour elles-mêmes des orientations communes au niveau européen (codes de bonne pratique, accords sectoriels, etc.).

Une fois l'instrument juridique choisi, il faut rappeler que le Conseil européen de Stockholm a invité la Commission à envisager l'usage plus fréquent des règlements lorsque c'est juridiquement possible et que cela accélérerait le processus législatif. La question qui se pose pour le nouveau cadre juridique est de savoir si le marché des paiements, les prestataires de services de paiement et les utilisateurs de ces services n'ont pas souvent avantage à ce que la refonte aboutisse à un règlement de l'UE directement applicable [27]. Le secteur des paiements, par exemple, a demandé à la Commission de mettre la recommandation spéciale VII du GAFI en oeuvre au moyen d'un règlement pour les raisons exposées à la section 3.5. Les prestataires des services de paiement ont intérêt à connaître précisément la liste complète des obligations légales essentielles (nécessaires et suffisantes) pour se mettre en conformité et agir dans des conditions de sécurité juridique (par exemple en ce qui concerne les obligations d'information vis-à-vis de la clientèle). Cela établit aussi des conditions de concurrence égales pour tous, étant entendu que les prestataires qui le souhaitent peuvent offrir plus sur une base volontaire.

[27] De toute façon, en vertu des règles de l'UE, un instrument juridique de l'UE ne peut être modifié que par un instrument du même rang ou d'un rang supérieur (par exemple, une directive par une nouvelle directive ou par un règlement).

De même, comme le montrent les enquêtes Eurobaromètre [28], les consommateurs européens sont très nettement favorables à ce que des règles claires, compréhensibles et essentielles soient fixées au niveau de l'UE pour préciser leurs droits et obligations. Une enquête menée au Royaume-Uni arrive en outre à la conclusion que les informations données aux consommateurs sur les services financiers par exemple doivent être ciblées et limitées pour être lues. Un règlement de l'UE peut contribuer dans une large mesure à résoudre ces problèmes de clarté juridique et de simplicité étant donné qu'il éliminerait le risque de législations nationales divergentes - puisqu'il ne doit pas être transposé dans 25 législations nationales. Les utilisateurs de services de paiement notamment, qui constituent un service financier de détail déjà largement utilisé d'un pays à l'autre, préfèrent savoir qu'ils bénéficient de la même protection où qu'ils effectuent leurs paiements dans le marché intérieur.

[28] Voir, par exemple, l'enquête Eurobaromètre 175 "Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" sur la page d'accueil du site http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ .

5. PAIEMENTS COUVERTS PAR LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LES PAIEMENTS

Le nouveau cadre juridique doit en principe s'appliquer à tous les instruments de paiement de détail domestiques qui sont importants pour l'espace de paiement unique. Dans le marché intérieur, on entend par "paiement domestique" les opérations tant "nationales" que "transnationales", à l'exclusion des opérations à destination ou en provenance de pays tiers. L'accent devrait être mis sur les instruments qui sont mis à disposition et utilisés en tant qu'alternatives aux instruments de paiement libératoires, à savoir les billets et les pièces. Il s'agit essentiellement des virements, des débits directs, des paiements par carte et des différents paiements effectués par moyens électroniques, tant face à face qu'à distance. Les instruments de paiement ad hoc, qui ne peuvent être utilisés que dans certains cas précis, comme les cartes d'essence, etc., ne doivent pas être traités au niveau de l'UE. Si ces instruments ad hoc devaient se développer et remplir les critères d'un instrument de paiement à usage général, ils rentreraient évidemment dans le champ d'application des dispositions de l'instrument juridique prévu.

Les chèques ne rentrent pas dans le champ d'application du nouveau cadre juridique [29] étant donné qu'ils sont principalement utilisés au niveau national dans la plupart des États membres. Leur traitement est relativement coûteux et leur usage est de plus en plus découragé. Cela vaut encore plus pour les paiements transfrontaliers par chèque, dont les frais sont élevés du fait qu'ils sont manipulés selon les méthodes traditionnelles. Cette situation ne devrait pas changer.

[29] Voir article 3 du règlement 2560/2001/CE.

Des instruments très spécifiques, comme les lettres de change, les instruments du marché monétaire et les papiers commerciaux, qui n'ont généralement pas pour objet principal un paiement, sont eux aussi exclus du champ d'application.

Les règles du nouveau cadre juridique devraient - autant que possible - être neutres vis-à-vis des différents instruments de paiement. Les innovations et les nouveaux moyens de paiement qui sont en concurrence avec les instruments couverts devraient eux aussi rentrer dans le champ d'application. Il faut s'attendre à l'arrivée de nouveaux services de paiement utilisant des moyens électroniques ou des techniques de télécommunication, étant donné qu'il subsiste un besoin de micro-paiements, de porte-monnaie électroniques en euros interopérables, etc.

Les services de paiement couverts par le nouveau cadre juridique devraient être les services fournis au public dans le cadre d'une activité commerciale par des personnes physiques ou morales (prestataires de services de paiement). Les règles de ce nouveau cadre seront applicables aux paiements de détail et de gros. Pour les paiements de détail, la conclusion, sur une base contractuelle, d'arrangements bilatéraux spécifiques entre le prestataire des services de paiement et l'utilisateur devrait rester possible. La transaction peut être libellée dans l'une des monnaies de l'UE et ne devrait pas dépasser l'équivalent de 50 000 euros. Toutefois, des exceptions ou des règles spéciales pourraient être nécessaires pour des monnaies autres que l'euro.

6. COOPÉRATION AVEC LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

Les travaux d'élaboration du nouveau cadre juridique et les consultations organisées à cette fin se sont toujours déroulés - dans la mesure du possible - sur la base de discussions et d'une étroite collaboration avec la Banque centrale européenne (BCE). Tant la BCE que la Commission s'emploient depuis de nombreuses années à améliorer le fonctionnement de l'espace de paiement unique. Alors que la BCE se concentre davantage sur la zone euro et sur les paiements en euros de gros et de détail, l'attention de la Commission est plus focalisée sur le marché intérieur. Leur objectif commun est que les systèmes et services de paiement de détail européens offrent le même niveau de service que celui qu'ils offrent déjà au niveau national ou que celui qui existe déjà pour les paiements de gros depuis l'introduction de l'euro.

Le Traité confère à la Communauté et à la BCE [30] le pouvoir de réglementer les paiements (de détail), sous réserve de la répartition des tâches que prévoit le traité. Le rôle essentiel de la BCE se situe manifestement dans les domaines du contrôle des paiements et de l'élaboration de règles plus techniques destinées à assurer l'efficacité et la solidité des systèmes de paiement. Celui de la Commission, qui est chargée de prendre des initiatives et de faire des propositions législatives relatives au marché de paiements, se situe davantage dans le domaine des règles cadres générales concernant en particulier la protection des utilisateurs des services de paiement. Dans le contexte du nouveau cadre juridique, l'intention est de poursuivre la coopération étroite et de réexaminer cette question sur une base bilatérale à la lumière des résultats des consultations.

[30] Voir article 22 des statuts du SEBC et de la BCE. De plus, conformément à l'article 105, paragraphe 4, du Traité et à l'article 4 des statuts de la SEBC et de la BCE, la BCE doit toujours être consultée sur tout acte communautaire proposé dans les domaines relevant de sa compétence.

7. NÉCESSITÉ D'IMPLIQUER TOUTES LES PARTIES PRENANTES

Les efforts considérables entrepris dans le contexte du nouveau cadre juridique et en particulier par le secteur européen des paiements (espace unique pour les paiements en euros, etc.) ne seront couronnés de succès que si toutes les parties concernées apportent leur contribution.

Ces contributions commencent avec les commentaires relatifs à la présente communication et se poursuivront par la participation aux discussions et initiatives futures. Dès maintenant, il est essentiel que le secteur des paiements offre les codes IBAN [31] et BIC [32] et que les donneurs d'ordre les utilisent comme l'exige le règlement 2560/2001/CE. Les prestataires et utilisateurs de services de paiement ne sont pas seulement les banques et leurs clients privés ordinaires. Les utilisateurs de services de paiement comprennent notamment tous les initiateurs de paiements de gros souvent répétitifs comme il en existe dans les services publics (par exemple, services collectifs, autorités fiscales, services de e-gouvernement), mais aussi dans les sociétés privées qui émettent des paiements de masse.

[31] International Bank Account Number.

[32] Bank Identifier Code (code SWIFT).

La participation active de toutes les parties prenantes permettra de renforcer l'efficacité des systèmes de paiement dans le marché intérieur dans l'avenir.

8. PROCHAINES ÉTAPES

La présente communication servira à élaborer le nouveau cadre juridique des paiements dans le marché intérieur. Le corps de cette communication et ses annexes abordent toute une série de questions sur lesquelles la Commission souhaite recevoir des avis. Les réponses doivent lui parvenir avant le 31 janvier 2004 à l'adresse suivante:

Commission européenne

Direction générale marché intérieur

Unité MARKT/F-4

C107 01/04

B - 1049 Bruxelles

Tél. +32.2.295.47.49

Fax +32.2.295.07.50

e-mail: markt-f4@cec.eu.int

ANNEXES

DE LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION

CONCERNANT UN

NOUVEAU CADRE JURIDIQUE

POUR LES PAIEMENTS DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

LISTE DES ANNEXES

>EMPLACEMENT TABLE>

Annexe 1: DROIT DE FOURNIR DES SERVICES DE PAIEMENT AU PUBLIC

* Quelle est la nature du probleme?

Qui peut fournir des services de paiement dans l'Union européenne? Aujourd'hui, les règles diffèrent fortement d'un État membre à l'autre [33]. Ces différences empêchent toute clarté, tant sur la libre prestation des services de paiement que sur un système de passeport européen fondé sur la reconnaissance mutuelle des services de paiement dans le marché intérieur, sauf pour les fournisseurs agréés en tant qu'établissements de crédit ou qu'établissements de monnaie électronique.

[33] Les entreprises qui fournissent des services de paiement sont soumises à des exigences légales très différentes d'un État membre à l'autre. Dans nombre d'États membres, lorsque qu'elle constitue une activité économique à part entière, la fourniture de services de paiement est traditionnellement réservée aux entreprises agréées en tant qu'établissements de crédit. Pour ce qui concerne l'évolution récente du marché, la situation semble varier beaucoup d'un pays à l'autre. La même activité exercée par un fournisseur de services de paiement peut requérir un agrément d'établissement de crédit dans le pays A, un agrément d'établissement de monnaie électronique dans le pays B, un agrément spécial dans le pays C, et être considérée comme une activité déréglementée dans le pays D. Un tableau récapitulant les règles relatives au droit de fournir des services de paiement (MARKT/4007/2003 - projet final) peut être consulté sur la page d'accueil de la DG MARKT, à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/index_fr.htm

En raison de la rapidité de l'évolution technologique, il règne une certaine incertitude sur le marché, quant à la question de savoir quels services de paiement relèvent de la législation communautaire en vigueur et sont, à ce titre, couverts par un passeport européen (exemple: les services prépayés des opérateurs de télécommunications). Outre cette insécurité juridique, se pose le problème des nouveaux entrants, qui fournissent ou souhaitent fournir des services de paiement, mais considèrent le cadre juridique existant comme inadéquat et trop contraignant pour leur activité.

Le texte qui suit n'interprète pas à la lettre les dispositions communautaires en vigueur, comme les définitions de la monnaie électronique ou de l'acceptation de dépôts. Il propose cependant certains principes directeurs et solutions envisageables, afin de promouvoir une discussion ouverte sur la meilleure façon de progresser. En particulier, deux catégories de services de paiements sont évoquées, à savoir: les transferts de fonds et les services de paiement "ad hoc", comme les petits comptes prépayés et postpayés utilisés dans les services de paiement tiers [34].

[34] Par "services de paiement tiers", on entend ici l'acceptation de paiements pour le compte de tiers.

La problématique des transferts de fonds doit être abordée au niveau communautaire, puisqu'il n'existe aucune approche commune pour cette activité de paiement [35]. Un régime d'agrément européen pourrait donc s'avérer nécessaire. La recommandation spéciale n° VI du GAFI concernant les transferts de fonds alternatifs [36] invite les États à exiger l'agrément ou l'enregistrement des fournisseurs de services de transfert de fonds. Le GAFI préconise que l'exercice de cette activité sans agrément ou enregistrement du fournisseur donne lieu à des sanctions.

[35] Voir le tableau susmentionné (MARKT/4007/2003).

[36] Voir la page d'accueil du GAFI: www.oecd.org/fatf.

Peu d'entreprises fournissent actuellement de la "monnaie électronique" au sens de la directive sur les établissements de monnaie électronique [37], à savoir: un système de paiements prépayés où la valeur monétaire émise circule comme un véritable instrument au porteur du détenteur A vers le détenteur B, vers le détenteur C, etc. La directive visait à réglementer les valeurs monétaires circulant d'une personne à une autre, en tant que substitut électronique des pièces et billets, via un réseau de télécommunications ouvert comme Internet, ou d'un dispositif électronique à un autre, dans des transactions face à face. Ce type de système ne s'est guère développé comme prévu avant l'adoption de la directive, pour des raisons de faisabilité technique et économique. De plus, les systèmes apparentés à des systèmes de monnaie électronique au sens propre sont principalement exploités par des entreprises agréées en tant qu'établissements de crédit.

[37] Directive 2000/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 septembre 2000, concernant l'accès à l'activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements. L'article 10 invite les États membres à mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 27 avril 2002. Seulement 7 agréments ont été accordés jusqu'ici (RU: 1, NL: 3, DK: 3), dont certains à des filiales de banques.

Il existe toutefois des services de paiement qui peuvent être considérés comme ne relevant pas de la directive sur la monnaie électronique et qui pourraient répondre à l'échelle européenne à certains besoins en matière de paiements, comme les micropaiements par Internet ou par communication sans fil. Certains produits de paiement offerts sur le marché, comme les comptes des opérateurs de téléphonie mobile et les comptes virtuels (par exemple, PayPal), s'assimilent davantage à des systèmes de transfert de fonds par comptes centralisés qu'à de véritables instruments au porteur.

De nouveaux acteurs, intéressés à fournir des services de paiement de petits montants (comme les micropaiements) à finalités spécifiques, considèrent les règles prudentielles en vigueur comme trop lourdes et inadaptées à leur activité. Ils font valoir que ces règles visent un éventail beaucoup plus large de risques (l'activité des établissements de crédit) ou les services de paiement pouvant remplacer les billets et les pièces (l'activité de "monnaie électronique").

Étant donné l'existence d'un large éventail de nouveaux services de paiement, et vu les besoins du marché, la Commission estime qu'il est important de définir un cadre juridique optimal pour ces services. L'analyse doit tenir compte des risques prudentiels encourus, qu'il convient de déterminer dans ce domaine. Trois solutions possibles sont proposées ci-dessous, afin que les parties intéressées puissent présenter leur point de vue sur la meilleure voie à suivre. Toute solution doit appliquer au minimum les quatre principes suivants:

- tous les services de paiement doivent être couverts par des règles protégeant adéquatement les consommateurs;

- les exigences prudentielles doivent être adaptées à l'ampleur des risques encourus;

- l'égalité des conditions de concurrence doit être assurée, en d'autres termes: à activité et risque identiques, règles identiques; et

- tous les services de paiement doivent remplir les conditions propres à assurer le bon fonctionnement des systèmes de paiement.

* Solutions possibles

La première solution consiste à appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle, sur lequel repose le marché intérieur, à toutes les activités de paiement intracommunautaires. En vertu des règles du traité (article 49 CE) concernant la libre prestation de services dans le marché intérieur, toute activité légitimement exercée dans un État membre peut être exercée légitimement dans d'autres États membres, sauf exception fondée sur la protection de l'intérêt général. Par exemple, si la Commission ne prend aucune initiative en matière d'agrément des transferts de fonds, chaque État membre conservera ou créera son propre régime: ainsi, l'État A pourra considérer que cette activité requiert un agrément bancaire, et l'État B qu'un simple enregistrement suffit. Une société enregistrée dans l'État B pourrait alors revendiquer le droit de fournir ce service dans l'État A, et le droit de l'État A d'interdire cette prestation pourrait être contesté. Toute restriction de la liberté de fournir des services doit être justifiée, nécessaire et proportionnée. Une évaluation du caractère proportionnel de cette interdiction peut aboutir à la conclusion que - en vertu des principes fondamentaux du marché intérieur - un fournisseur de services de paiement a le droit de proposer des transferts de fonds transfrontaliers.

Afin d'étayer le principe de la reconnaissance mutuelle, la Commission, dans une communication récente [38] concernant sa stratégie pour le marché intérieur, a annoncé une nouvelle directive dans le domaine des services, censée promouvoir l'application effective de ce principe.

[38] COM (2003) 238 final du 7.5.2003, p. 12.

Cependant, en l'absence d'une première harmonisation minimale des dispositions concernant les services de paiement, une application du principe de la reconnaissance mutuelle uniquement fondée sur les dispositions générales du traité pourrait donner lieu à des recours devant la Cour de justice des Communautés européennes. La reconnaissance mutuelle pourrait être facilitée par la création d'un passeport européen reposant sur des conditions minimales d'agrément ou d'enregistrement des prestataires de services de paiement.

La deuxième solution consisterait donc à créer une troisième catégorie d'agrément, désignant expressément les services de paiement. Une hiérarchie serait établie entre les fournisseurs de services de paiement, en fonction des risques: exercice de certaines activités de paiement sur la base d'un agrément d'établissement de crédit à part entière (les fonds de la clientèle ne servent pas exclusivement aux activités de paiement), agrément d'établissement de monnaie électronique (la monnaie électronique remplace les pièces et les billets) et agrément d'établissement de paiement (les fonds de la clientèle servent exclusivement aux activités de paiement/transfert).

Ainsi, un agrément ou un enregistrement réservé aux fournisseurs exclusifs de services de paiement pourrait être institué, auquel s'appliqueraient des règles prudentielles moins exigeantes que celles prévues dans la directive sur les établissements de crédit ou dans la directive sur les établissements de monnaie électronique, puisque l'exercice exclusif de l'activité de transfert/de paiement semble ne pas requérir un traitement prudentiel aussi poussé. Un certain degré de surveillance par les banques centrales et/ou les autorités de surveillance sectorielles pourrait cependant être nécessaire. Il va de soi que toutes les règles pertinentes relatives à la protection des consommateurs et au blanchiment de capitaux devraient être respectées.

Ce nouvel agrément devrait, en complétant les deux premiers, créer un régime de reconnaissance mutuelle fondant une zone de paiements unique. Il pourrait recouvrir une ou plusieurs situations, telles que: les transferts de fonds, les comptes prépayés servant aux paiements tiers ne relevant pas des dispositions en matière de monnaie électronique et d'autres services de paiements tiers, en rapport, par exemple, avec la facturation.

Une troisième solution consisterait à adapter la directive sur les établissements de monnaie électronique aux changements imprévus survenus sur le marché depuis son adoption. Pour ce faire, la directive pourrait être transformée en une directive-cadre ("directive concernant les établissements de paiement") régissant le traitement prudentiel de tous les services de paiement fournis au moyen des capitaux des clients. Comme dans la deuxième solution proposée ci-dessus, différentes catégories de services de paiement pourraient être établies à cet effet. L'objectif devrait être d'énoncer les exigences applicables à ces services dans deux instruments juridiques communautaires, ce qui garantirait un traitement prudentiel approprié, ainsi que la sécurité juridique pour les entreprises concernées.

Dans ce dernier cas, il serait également possible d'autoriser des dérogations pour certains services de paiement très ciblés, comme les instruments de paiement à objet limité ou les paiements faisant partie intégrante d'un autre service (par exemple, les services "premium rate" [39]). Ces instruments de paiement très spécifiques dépourvus de risques tangibles pourraient être exemptés de tout ou partie du dispositif, le cas échéant.

[39] Dans ces services, les appels ou les messages sont facturés à un prix supérieur au tarif normal et une partie des montants perçus est transférée à un tiers.

Ces exemptions éventuelles devraient s'appliquer au niveau communautaire, et non uniquement au niveau national, contrairement aux dérogations à la directive sur les établissements de monnaie électronique, puisque rien ne devrait entraver la circulation des services de paiement dans le marché intérieur. Par exemple, une société de transports en commun bénéficiant, dans un État membre donné, d'une exemption pour un instrument de paiement à objet limité devrait pouvoir fournir le même service à un arrêt situé dans un autre État membre.

Si la transformation de la directive sur les établissements de monnaie électronique en "directive sur les établissements de paiement" - moyennant les modifications nécessaires - devait être considérée comme prématurée au stade actuel, la Commission pourrait attendre les résultats du réexamen de la directive en 2005 [40], avant de proposer toute modification. Ce report aurait pour inconvénient de ne pas lever totalement l'insécurité juridique pour les opérateurs du marché.

[40] L'article 11 de la directive de monnaie électronique exige que la Commission présente un rapport (d'ici le 27 avril 2005) au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive.

Les services de la Commission recevront avec intérêt toute observation concernant l'intérêt d'une harmonisation des conditions relatives au droit de fournir des services de paiement au grand public. Les contributions au sujet des effets possibles sur la protection des consommateurs et l'efficacité du marché (concurrence) seront examinées avec une attention particulière.

Annexe 2: EXIGENCES EN MATIÈRE D'INFORMATION

* Quelle est la nature du probleme?

L'information des consommateurs est un élément essentiel de leur protection. Les utilisateurs de services de paiement doivent ainsi disposer de renseignements clairs sur le service auquel ils entendent recourir et/ou qui leur a été fourni. La transparence est un préalable indispensable pour pouvoir comparer les différentes offres du marché, conclure un contrat en pleine connaissance de cause et être mieux à même d'appréhender le service fourni. Les utilisateurs de services de paiement doivent donc se voir garantir le même haut niveau d'information essentielle (c'est-à-dire nécessaire et suffisante), quel que soit l'endroit du marché intérieur où ils achètent ou utilisent leur service de paiement.

En outre, la transparence renforcerait la concurrence dans le secteur des services de paiement. De fait, la définition d'exigences européennes communes concernant l'information essentielle à divulguer faciliterait la fourniture des services de paiement dans tout le marché intérieur en réduisant la charge que représente, pour leurs prestataires, l'obligation de se conformer à des règles nationales divergentes et, partant, renforcerait la concurrence en instaurant l'égalité des conditions de jeu.

Les exigences d'information actuellement applicables aux services de paiement sont énoncées dans différents textes communautaires, dont le contenu n'est pas uniforme. De plus, en raison du caractère non contraignant de la recommandation 97/489/CE, toutes les exigences qu'il définit ne sont pas appliquées par les États membres.

* Solutions possibles

Durant la consultation préliminaire, de nombreuses parties intéressées se sont montrées largement favorables à la définition d'exigences communes d'information pour les services de paiement fournis dans le marché intérieur. À cet égard, la qualité de l'information, plus que sa quantité, a été jugée cruciale. Selon certaines contributions, il conviendrait de tenir compte de la diversité des produits proposés dans tout le marché intérieur (instruments et services). Quelques répondants en ont conclu que les nouvelles exigences de fonds propres devaient se borner à énoncer de grands principes. D'après certains représentants du secteur bancaire, l'autorégulation - sous la forme, par exemple, d'un code de conduite - constituerait le moyen approprié d'atteindre le but fixé au niveau européen. D'autres préféreraient une législation contraignante.

La Commission doute que l'autorégulation soit un bon moyen d'harmoniser les exigences d'information dans le marché intérieur, dès lors qu'elle suppose un engagement de tous les fournisseurs de services de paiement - à savoir, de nombreux établissements bancaires et non bancaires. La Commission considère que la définition de règles contraignantes au niveau européen constitue un moyen plus adapté de réaliser un espace unique de paiement. Le recours à un instrument directement applicable tel qu'un règlement, en vue de garantir le même niveau de protection fondamentale dans tout le marché intérieur, pourrait même être envisagé. L'établissement d'une liste exhaustive d'exigences d'information essentielle serait aussi utile aux prestataires de services de paiement qu'à leurs utilisateurs, en termes de sécurité juridique et de transparence. Par ailleurs, cette approche n'empêcherait aucun prestataire de fournir des informations supplémentaires, de son propre chef ou à la demande.

La Commission estime, par ailleurs, que les dispositions générales devraient, en principe, s'appliquer à tous les services de paiement fournis au public (services de détail) et relevant du champ d'application du nouvel acte juridique. Cependant, il conviendrait peut-être d'envisager des dispositions spécifiques, uniquement applicables à des services de paiement donnés, tels que les virements et les micropaiements.

Un tout premier projet de dispositions applicables à tous les services de paiement pourrait être le suivant:

"1. Bien avant que l'utilisateur du service de paiement ne soit lié par une offre ou un contrat, le prestataire du service de paiement lui communique, sur papier ou sur tout autre support durable disponible et accessible à l'utilisateur, toutes les clauses et conditions contractuelles applicables (ci-après "les conditions").

2. Les conditions sont fixées par écrit et, le cas échéant, par voie électronique; elles sont énoncées dans des termes aisément compréhensibles et sous une forme claire et lisible.

3. Toute modification des conditions est notifiée selon les modalités prévues aux paragraphes 1 et 2, et au moins un mois avant la date de son application. L'utilisateur du service de paiement est réputé accepter une modification des conditions, s'il n'a pas mis fin au contrat de service de paiement à la date d'application de cette modification.

4. Les conditions incluent, au minimum:

(a) une description du service de paiement et, le cas échéant, les spécifications techniques auxquelles doit satisfaire l'équipement de communication que l'utilisateur du service de paiement est habilité à employer ainsi que les modalités possibles de cet emploi, y compris toute limite financière éventuellement appliquée;

(b) une description des obligations et des engagements du prestataire et de l'utilisateur du service de paiement concernant, respectivement, sa fourniture et son utilisation et, le cas échéant, une description des mesures raisonnables que l'utilisateur du service de paiement doit prendre pour préserver la sécurité d'un instrument de paiement et des moyens permettant de l'utiliser (numéro d'identification personnel ou autre code);

(c) le cas échéant, la période durant laquelle le compte de paiement de l'utilisateur du service de paiement est débité ou crédité, y compris le délai d'exécution et la date de valeur; ou bien, lorsque l'utilisateur du service de paiement n'a pas de compte de paiement ouvert chez le prestataire, la période durant laquelle le service est facturé. Le début de cette période doit être clairement indiqué;

(d) la nature de tous les frais payables par l'utilisateur du service de paiement et notamment, le cas échéant, le détail des frais suivants:

- le montant des commissions initiales et annuelles,

- l'ensemble des commissions et des frais, y compris leur mode de calcul, payables par l'utilisateur du service de paiement au prestataire du service de paiement pour des opérations spécifiques,

- le taux d'intérêt susceptible d'être appliqué, ainsi que son mode de calcul;

(e) le cas échéant, le cours de change de référence utilisé pour la conversion des opérations en devises, y compris la date de détermination de ce cours;

(f) la période durant laquelle un ordre de paiement donné peut être contesté [révoqué, rejeté] par l'utilisateur du service de paiement, ainsi que toutes les instructions pratiques nécessaires à l'exercice de cette faculté;

(g) l'indication des procédures de réclamation et de recours offertes à l'utilisateur du service de paiement ainsi que des modalités d'accès à celles-ci;

(h) une clause contractuelle concernant la loi applicable au contrat et/ou le tribunal compétent;

(i) la ou les langues dans lesquelles le prestataire du service de paiement, en accord avec l'utilisateur du service de paiement, s'engage à communiquer pendant la durée du contrat de service de paiement.

5. À la suite d'une opération et selon les modalités prévues aux paragraphes 1 et 2, le prestataire du service de paiement fournit à l'utilisateur de ce service, à moins que ce dernier n'y renonce expressément, des informations contenant au moins:

(a) une référence permettant à l'utilisateur du service de paiement d'identifier l'opération, y compris, le cas échéant, l'information concernant le bénéficiaire;

(b) le montant débité ou crédité sur le compte de paiement de l'utilisateur du service de paiement;

(c) le montant de tous les frais et commissions retenus pour des opérations spécifiques;

(d) le cas échéant, le délai d'exécution et la date de valeur appliquée;

(d) le cas échéant, le cours de change utilisé pour la conversion des opérations en devises."

Les services de la Commission recevront avec intérêt toute observation concernant l'impact du projet de dispositions présenté ci-dessus. Les contributions au sujet des effets possibles sur la protection des consommateurs et l'efficacité du marché seront examinées avec une attention particulière.

Annexe 3: COMPTES DE NON-RÉSIDENTS

* Quelle est la nature du probleme?

Les citoyens de l'UE se plaignent de la différence de traitement réservé aux comptes de résidents et aux comptes de non-résidents au sein du marché intérieur. Ils s'interrogent notamment sur les différents tarifs appliqués, même après l'introduction de l'euro, compte tenu du principe fondamental de non-discrimination inscrit dans le traité.

Les comptes de résidents et de non-résidents sont traités différemment pour les opérations suivantes: 1) ouverture du compte, 2) gestion du compte et 3) paiements en provenance et à destination du compte.

Toutefois, tous les États membres ne possèdent pas de dispositions législatives ou administratives spécifiques imposant de traiter différemment les comptes de résidents de ceux des non-résidents, puisqu'il n'existe pas de règles spécifiques dans ce domaine [41]. D'autres continuent à imposer certaines obligations d'information à l'égard des comptes de non-résidents pour des raisons statistiques ou fiscales. Les banques utilisent souvent ces différences de législations pour justifier les différences de tarifs.

[41] De plus amples informations figurent dans le document intitulé "Règles nationales concernant les comptes de non-résidents" (MARKT/4006/2003 - Projet final) - http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/index_fr.htm

Étant donné que tous les États membres n'ont pas besoin de prévoir des dispositions juridiques différentes pour les comptes des résidents et des non-résidents, ne serait-il pas possible de supprimer le plus de divergences possibles au sein du marché intérieur?

* Solutions possibles

Tous les problèmes susmentionnés ne peuvent être résolus dans le nouveau cadre juridique pour les paiements, qui devra se focaliser sur les questions relatives aux paiements. La présente initiative ne vise pas à supprimer les éventuels obstacles à l'ouverture de comptes de résidents.

Il est peut-être nécessaire de maintenir des règles spécifiques pour les comptes de non-résidents en tant que tels, notamment afin de tenir compte des accords sur la fiscalité de l'épargne conclus lors du Conseil ECOFIN ce printemps. Aux termes de cet accord, les banques seront tenues de communiquer chaque année les intérêts perçus par les non-résidents. Compte tenu de cette décision sur les retenues à la source, il semble peu probable que les comptes de non-résidents en tant que tels disparaissent au sein de l'UE.

Cet accord ne devrait toutefois pas avoir d'impact sur les obligations d'information concernant les paiements en provenance et à destination des comptes de non-résidents, ni servir à justifier des différences de tarifs. Ces dernières doivent être supprimées dans toute la mesure du possible, la base juridique étant déjà fournie par le règlement 2560/2001. En vertu du principe d'égalité des frais pour les paiements nationaux et transfrontaliers et compte tenu du fait que les paiements en provenance et à destination des comptes de non-résidents sont traités comme des paiements transfrontaliers, la Commission ne voit pas pourquoi les banques du marché intérieur traiteraient les paiements en euros (jusqu'à 12 500 euros) en provenance et à destination des comptes de non-résidents différemment de ceux effectués sur les comptes de résidents.

Toutefois, le secteur bancaire considère encore certaines exigences d'information existantes et nouvelles pour les opérations de paiement comme étant trop contraignantes. La question de savoir si et dans quelle mesure les exigences existantes en matière d'information désavantagent des citoyens européens du fait de leur nationalité et/ou de leur résidence et si ces règles entravent le bon fonctionnement des systèmes de paiement sera examinée. Les auteurs des contributions peuvent donc décrire en détail les exigences d'information qu'ils considèrent comme inappropriées ou trop contraignantes. Toute observation sur d'autres obstacles perçus dans le contexte de la gestion des comptes de non-résidents et leur impact sur les services de paiement au sein de l'UE est également bienvenue.

Annexe 4: DATES DE VALEUR

* Quelle est la nature du probleme?

La date de valeur sert de référence pour le calcul des intérêts créditeurs ou débiteurs liés à un paiement [42]. Les banques appliquent des dates de valeur pour un large éventail d'ordres de paiement (virements, retrait en espèces, etc.), donnant lieu au débit ou au crédit du compte. La date de valeur détermine alors la date de référence pour le calcul des intérêts et, indirectement, la disponibilité réelle des fonds. Ainsi, les dates de valeur sont utilisées comme un outil complexe de tarification qui peut également inclure des éléments de prix pour le service de paiement et/ou de rémunération de l'argent se trouvant sur le compte.

[42] Les définitions des législations nationales diffèrent. Toutes établissent un lien entre les dates de valeur et les intérêts.

Les banques considèrent que les dates de valeur constituent un élément de la relation avec leurs clients qui doit relever de la liberté contractuelle ou de l'autorégulation. Cet exercice n'entend pas empiéter sur les questions relatives aux politiques de tarification des acteurs du marché. Toutefois, dans les limites du nouveau cadre juridique pour les paiements, il convient d'examiner la requête visant à régir l'utilisation des dates de valeur par le biais de l'autorégulation ou de la liberté contractuelle afin de garantir l'efficacité des paiements dans le marché intérieur.

Une transparence totale dans l'utilisation des dates de valeur servirait les intérêts des deux parties, banques et clients. Les clients pourraient bénéficier d'un système de facturation plus transparent, tandis que les banques pourraient tirer parti de règles harmonisées au sein du marché intérieur, dans un souci d'assurer le bon fonctionnement des infrastructures (par exemple, CREDEURO), un traitement de bout en bout des opérations et une sécurité juridique.

Contexte juridique

L'utilisation des dates de valeur n'est pas réglementée pour l'heure au niveau de l'UE, que ce soit pour les paiements nationaux ou transfrontaliers, à l'exception des exigences de transparence pour les virements transfrontaliers prévues par la directive 97/5/CE et pour les paiements électroniques en vertu de la recommandation 97/489/CE. Dans certains pays (Belgique, Allemagne, Autriche et France), l'utilisation des dates de valeur est réglementée par le droit national ou la jurisprudence, qui prévoient dans la plupart des cas que les dates de valeur doivent coïncider avec la date de l'opération ou de sa comptabilisation. Les pratiques les plus courantes sur le marché varient selon les États membres et les instruments de paiement, mais, pour la majorité des paiements, la date de valeur correspond à la date de l'opération ou de sa comptabilisation. Par conséquent, l'adoption de cette pratique en tant que norme pour les opérations de paiement n'occasionnerait vraisemblablement pas de difficultés majeures pour la plupart des banques. Le nouveau cadre juridique, qui s'appliquera à l'ensemble des paiements dans l'UE, pourrait servir à harmoniser les pratiques existantes et à établir des conditions identiques pour tous.

Efficacité des systèmes de paiement

Dans le passé, la plupart des paiements n'étaient pas traités de manière instantanée, de sorte que l'utilisation de dates de valeur pouvait se justifier pour des raisons techniques. De nos jours, ce n'est généralement plus le cas puisque la majorité des opérations sont traitées par voie électronique.

Il se peut également que l'utilisation des dates de valeur ne soit pas compatible avec l'objectif d'améliorer l'efficacité des systèmes de paiement transfrontaliers et de fournir une sécurité juridique quant au délai d'exécution:

* La post-datation d'une date de valeur peut conduire à allonger le délai d'exécution, alors que l'objectif du marché unique en matière de paiements est de réduire ce délai au minimum requis. Cette utilisation des dates de valeur peut même entraîner le dépassement de la limite fixée par la directive 97/5/CE. Cette situation est sans doute exceptionnelle, mais pas irréaliste comme l'ont montré certaines études. De plus, le bénéficiaire du transfert est uniquement informé de la date de valeur du montant crédité sur son compte a posteriori, tandis que le donneur d'ordre du transfert ne reçoit aucune notification, ce qui nuit à la sécurité juridique quant au délai d'exécution exact.

* Compte tenu du projet de réduire davantage le délai maximal d'exécution des virements transfrontaliers dans le cadre de l'espace unique de paiement en euro, la question devient encore plus critique. CREDEURO, qui a été mis en place en vue de ramener le délai maximal d'exécution à trois jours (deux pour la banque expéditrice et un pour la banque destinataire), ne se prête guère à l'utilisation de dates de valeur qui ne correspondent pas à la date réelle de comptabilisation.

* Un autre risque de manipulation des dates de valeur dans un contexte transfrontalier consiste à antidater l'argent transféré sur le compte du bénéficiaire. Dans le rapport sur l'application de la directive 97/5/CE, cette pratique a été mentionnée en cas de dépassement du délai maximal d'exécution. Cela constitue un contournement illégal de l'obligation imposée par la directive 97/5/CE en ce qui concerne le délai d'exécution.

Transparence

Le coût d'un paiement doit être fixé de manière transparente et permettre les comparaisons. Le bon fonctionnement du marché dépend de cette transparence et de cette comparabilité. Même si les dates de valeur sont précisées à l'avance, les clients ignorent souvent leur fonctionnement et ne comprennent pas pleinement le mécanisme de tarification. Ce facteur de prix supplémentaire n'est pas toujours bien compris par les clients, car l'impact des dates de valeur sur la tarification est difficile à évaluer. Le problème qui se pose est donc que les dates de valeur introduisent un élément non transparent dans la structure des tarifs et, partant, rendent les comparaisons de prix difficiles. L'utilisation de dates de valeur peut donc être assimilée à un "tarif caché". Les clients se méfient donc de l'utilisation de ces dates et les banques elles-mêmes pourraient tirer profit d'une transparence accrue dans leurs relations et leur position envers leurs clients.

Les services de la Commission souhaiteraient recevoir des avis sur l'impact du projet de dispositions présenté ci-dessous. Les contributions au sujet des effets possibles sur l'efficacité du marché seront examinées avec une attention particulière.

* Solutions possibles

Même si la liberté contractuelle et l'autorégulation restent les options privilégiées, certains arguments donnent à penser que l'utilisation de dates de valeur différentes de la date de l'opération ou de sa comptabilisation pourrait être considérée comme étant incompatible avec les exigences relatives à la transparence des prix, à une concurrence saine, à l'efficacité des paiements transfrontaliers et à la protection des consommateurs.

La Commission envisage donc deux solutions:

maintenir un système d'autorégulation, mais réglementer au moins la transparence dans l'utilisation des dates de valeur pour les paiements;

ou

réglementer, d'une manière uniforme, l'utilisation des dates de valeur pour les paiements. Dans ce cas, les dispositions juridiques applicables à l'ensemble des paiements pourraient se présenter comme suit:

Article sur la définition de la date de valeur

"La date de valeur est la date de référence utilisée par le prestataire du service de paiement pour son client aux fins du calcul d'intérêts créditeurs ou débiteurs."

Article sur l'utilisation des dates de valeur

La date de valeur d'une opération de paiement ne doit pas être différente de [la date à laquelle le flux monétaire correspondant à l'ordre de paiement est exécuté auprès du prestataire du service de paiement concerné] [la date de l'opération/de la comptabilisation].

Annexe 5: PORTABILITÉ DES NUMÉROS DE COMPTES BANCAIRES

* Quelle est la nature du probleme?

Dans le secteur des télécommunications, le principe de la portabilité des numéros de téléphone a été intégré dans la législation communautaire: le client peut changer d'opérateur téléphonique tout en gardant le même numéro. Cette possibilité est considérée comme un élément essentiel du renforcement de la concurrence: l'obligation de changer de numéro de téléphone en cas de changement d'opérateur téléphonique constituait auparavant un obstacle considérable. La Commission a suggéré d'introduire ce principe dans le domaine des comptes bancaires/de paiement durant la consultation préalable sur la présente communication.

Les premières réponses à cette consultation se sont focalisées sur deux aspects: l'utilité et l'applicabilité du principe de portabilité des comptes.

S'agissant de l'utilité, il a été souligné que le fait de pouvoir conserver le même numéro de compte de paiement était nettement moins utile que dans le secteur des télécommunications. Dans la plupart des cas, c'est l'utilisateur du service de paiement qui décide de communiquer son numéro à un établissement pour une opération de paiement ponctuelle ou récurrente. Le principe de portabilité ne serait utile que dans ce dernier cas.

Pour ce qui est de l'applicabilité, des études réalisées dans certains États membres (Royaume-Uni, Pays-Bas) où la question de la portabilité a été analysée montrent que le système de numérotation IBAN et BIC qui vient d'être introduit [43] dans l'ensemble de l'UE ne peut fonctionner avec un tel système sans entraîner de coûts excessifs, nuisant à l'efficacité d'un traitement de bout en bout des opérations.

[43] Règlement 2560/2001/CE

* Solutions possibles

À la suite de la consultation préliminaire, la Commission n'entend pas prendre de mesures législatives en vue d'introduire la portabilité des numéros de comptes bancaires. Les problèmes pratiques qu'il faudrait résoudre l'emportent sur les avantages qui découleraient de cette possibilité pour l'utilisateur du service de paiement. En outre, les utilisateurs ne sont guère susceptibles de supporter les coûts d'une telle opération.

Le système de numérotation BIC+IBAN s'avère néanmoins très compliqué et il sera peut-être nécessaire de le simplifier à long terme. La Commission recommande donc au secteur bancaire de réaliser des études afin de mettre en place, à long terme, un système de numérotation plus simple pour les virements effectués au sein du marché intérieur.

De nombreuses contributions ont indiqué que des mesures destinées à faciliter la mobilité des clients permettraient d'intensifier la concurrence (voir annexe 6).

Annexe 6: MOBILITÉ DES CLIENTS

* Quelle est la nature du probleme?

Dans la grande majorité des cas, un paiement est fondé sur un compte bancaire et peut uniquement être réalisé à partir d'un compte bancaire. Les divers moyens de paiement utilisables sont des services qui sont très souvent offerts en liaison avec la gestion du compte bancaire.

Dans une économie compétitive, il est important que le client soit informé du prix de chaque moyen de paiement afin qu'il puisse faire son choix. Il arrive toutefois que les utilisateurs du service de paiement préfèrent changer de prestataire ou soient contraints de le faire. Les clients sont rarement très mobiles, car changer de banque est une opération complexe, compte tenu de la nécessité d'informer toute une série de tiers et de rétablir les ordres de paiement automatiques. En outre, la Commission a déjà reçu des plaintes concernant les frais considérables prélevés pour la clôture ou le transfert d'un compte de paiement.

Durant la consultation préliminaire sur le nouveau cadre juridique, nombreux sont les intéressés qui ont souligné la nécessité d'améliorer la mobilité des clients. Les moyens proposés pour réaliser cet objectif étaient toutefois très variés.

* Solutions possibles

Il est sans doute nécessaire d'étudier plus en détail les raisons à l'origine des difficultés que les clients rencontrent lorsqu'ils changent de banque ou de prestataire de service de paiement. Un de ces obstacles peut être l'information à fournir aux différents créanciers/débiteurs du client.

On pourrait envisager de confier à un tiers la gestion de toutes les questions administratives liées aux mouvements d'un compte. Ainsi, aux Pays-Bas, le système de compensation (Interpay) joue un rôle prépondérant dans la transmission des informations requises de l'ancien compte vers le nouveau. Une autre possibilité est de garantir une transition sans heurt grâce à la coopération entre banques. Il s'agit de l'option retenue par la British Bankers' Association dont le code dispose: "7.2 Si vous décidez de transférer votre compte courant à un autre établissement financier, nous lui fournirons les informations nécessaires sur vos ordres permanents et vos débits directs dans un délai de cinq jours ouvrables (délai ramené à trois jours ouvrables depuis le 1er août 2003) à compter de la date de la demande de l'établissement en question".

En ce qui concerne les questions administratives (par exemple, l'envoi d'informations sur les ordres permanents du client à la nouvelle banque), la Commission estime que c'est au secteur bancaire qu'il appartient d'améliorer la mobilité par voie d'autorégulation. Ce processus fera l'objet d'un suivi et la question pourra être examinée, le cas échéant, par la Commission.

Les représentants des consommateurs ont néanmoins souligné que le principal obstacle était le montant des frais de fermeture d'un compte. D'aucuns mentionnent des "frais administratifs" pouvant atteindre 80 euros, uniquement pour les services liés à la fermeture du compte. Peut-on justifier une telle entrave à la mobilité et à la concurrence? Ces montants, qui sont excessifs et ne correspondent pas aux frais administratifs, sont destinés à décourager la mobilité.

La Commission estime que des frais excessifs de clôture d'un compte constituent un obstacle à la mobilité. La fermeture d'un compte est un fait normal dans le cycle de vie du compte. Le client devrait être pleinement informé de ces frais lors de l'ouverture du compte. Des solutions moins appropriées consisteraient à refuser tout frais de fermeture ou à fixer un plafond raisonnable pour ces frais. Les services de la Commission invitent toutefois l'ensemble des parties intéressées à présenter des propositions concrètes susceptibles de faciliter la mobilité des clients dans le cadre des services de paiement.

Annexe 7: ÉVALUATION DE LA SÉCURITÉ DES INSTRUMENTS DE PAIEMENT ET DE LEURS COMPOSANTES

* Quelle est la nature du probleme?

Pour l'heure, les instruments de paiement et leurs composantes (cartes à puce, terminaux, etc.) sont certifiés par les autorités compétentes avant d'être mis sur les marchés nationaux de l'UE. Ils sont testés à l'aide de procédures établies par les organismes nationaux de certification qui ne sont toutefois pas harmonisées au niveau de l'UE (méthodologie, type et nombre d'attaques, etc.). La conséquence des différentes procédures de test est que:

* des éléments similaires (par exemple, deux types de terminaux), testés dans des États membres différents, ne peuvent être entièrement comparés. Il est par conséquent difficile pour les banques, les commerçants et les clients de savoir dans quelle mesure un produit est plus sûr qu'un autre. Cette situation influe sur les décisions des acheteurs et sape la confiance des utilisateurs;

* la certification dans un État membre n'est pas forcément synonyme de reconnaissance dans les autres États membres, dans la mesure où les États membres peuvent imposer des exigences de sécurité différentes ou supplémentaires. Dans ce cas, le pays le plus strict ne reconnaîtra pas la certification établie dans un autre pays. Cette situation n'encourage pas l'interopérabilité et est contraire à l'un des principes fondamentaux du marché intérieur;

* une certification qui doit être réalisée dans de nombreux pays est une procédure plus longue et nettement plus onéreuse. Si le principe de reconnaissance mutuelle s'appliquait pleinement, les coûts globaux de certification pourraient être réduits et les économies réalisées par les fabricants pourraient être répercutées sur le prix des composantes, réduisant les coûts pour les banques, les commerçants et les consommateurs.

Des démarches ont été entreprises en vue de trouver des moyens objectifs d'évaluer la sécurité des instruments de paiement, telles que les travaux engagés pour mettre au point des critères de sécurité normalisés (méthode CC/PP) [44]. L'introduction de cette méthode semble emporter une large adhésion, mais elle n'est pas mise en pratique de manière appropriée.

[44] L'exemple le plus notable est celui des critères communs/profils de protection (aujourd'hui, norme ISO IS 15408). Dans ce processus, les critères communs (CC) sont combinés avec les profils de protection (PP) qui sont des objectifs de sécurité liés à des catégories spécifiques d'instruments (par exemple les cartes à puces). Dans les PP, les caractéristiques de sécurité sont évaluées en tenant compte de toutes les menaces auxquelles un produit est exposé dans son environnement. Le niveau de sécurité est garanti par des organismes de certification reconnus, généralement supervisés par une autorité d'évaluation. Ces organismes mettent à disposition un mécanisme commun d'évaluation fondé sur des critères d'accréditation communs et une méthodologie d'essais commune. Des profils de protection sur des cartes à puces et d'autres composantes sont actuellement mis au point dans l'Union européenne et aux États-Unis à l'initiative du secteur des services de paiement et des organismes publics.

* Solutions possibles

En ce qui concerne l'évaluation de la sécurité des instruments de paiement et de leurs composantes, il convient, de l'avis général, d'introduire la méthode CC/PP dans l'UE. Toutefois, durant les consultations en vue de l'élaboration de la présente communication, les parties prenantes ont convenu à l'unanimité qu'il n'était pas nécessaire d'adopter des dispositions législatives pour faciliter cette introduction. Selon le secteur des services de paiement, l'adoption de mesures législatives pourrait accroître le coût des paiements et mettre en péril les innovations et les développements futurs. Il serait préférable de confier les travaux relatifs aux critères de sécurité normalisés aux acteurs du marché [45]. Par ailleurs, au cas où des dispositions législatives s'avéreraient nécessaires, les intéressés ont estimé qu'une recommandation du Conseil et du Parlement européen ou de l'Eurosystème serait préférable à une disposition législative de l'UE. Les gouvernements et les banques centrales préconisent une approche d'évaluation de la sécurité structurée et coordonnée afin d'éviter des procédures longues et onéreuses. Ils estiment que les questions de sécurité peuvent être réglées grâce à la surveillance qu'ils exercent sur les systèmes et moyens de paiement, laquelle devrait englober l'évaluation et la certification des produits et des systèmes.

[45] Une des initiatives intéressantes du secteur est le projet baptisé CAPTIN (IST-2000-31034), qui est financé par le programme IST de la DG INFSO. Ce projet vise à établir une norme de communication ouverte pour les interactions en ligne entre les terminaux et les systèmes de serveurs de saisie (voire les systèmes émetteurs).

L'évaluation de la sécurité est essentielle pour maintenir la confiance dans les paiements et il est nécessaire de supprimer les obstacles à la reconnaissance mutuelle des évaluations de la sécurité des instruments de paiement et de leurs composantes dans le marché intérieur. La Commission doit donc examiner plus en détail la question de la reconnaissance mutuelle, en tenant compte également des travaux déjà entrepris sur la reconnaissance mutuelle des produits. Pour atteindre cet objectif, la Commission peut jouer un rôle catalyseur en vue de préciser les enjeux et pourrait reconsidérer entièrement sa position si une méthode harmonisée destinée à évaluer la sécurité, à réduire les coûts de fabrication et à renforcer notablement la confiance des consommateurs et des commerçants dans les instruments de paiement n'est pas mise en oeuvre dans un délai raisonnable grâce aux efforts conjugués des acteurs du marché et des autorités de régulation.

Les services de la Commission invitent donc les intéressés à donner leur avis sur l'importance de cette question. Des descriptions de problèmes existants en matière de reconnaissance mutuelle seraient particulièrement appréciées.

Annexe 8: INFORMATIONS CONCERNANT LE DONNEUR D'ORDRE D'UN PAIEMENT (RS VII du GAFI)

* Quelle est la nature du probleme?

Le GAFI [46] a adopté en octobre 2001 huit recommandations spéciales sur la lutte contre le financement du terrorisme, en plus des quarante recommandations générales existantes concernant le blanchiment de capitaux. L'une de ces recommandations spéciales (RS VII) impose un certain nombre d'obligations aux institutions financières et services de remise de fonds quant aux renseignements sur l'identité du donneur d'ordre qui doivent accompagner le transfert. Le but de cette recommandation est d'empêcher les terroristes et autres criminels d'accéder librement aux transferts d'argent pour déplacer des fonds, et de détecter les utilisations abusives quand elles se produisent. Une note interprétative [47] sur la RS VII a été publiée en février 2003, selon laquelle toutes les juridictions ont une période de deux ans pour mettre en oeuvre la recommandation.

[46] Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux.

[47] Voir la note interprétative concernant la recommandation spéciale n° VII (virements électroniques) (http://www1.oecd.org/fatf/ TerFinance_en.htm).

La transposition de la RS VII dans une législation communautaire contraignante pourrait s'effectuer de plusieurs façons. Les questions principales qui se posent à cet égard sont les suivantes:

(1) La transposition de la RS VII doit-elle se faire par voie de législation communautaire ou nationale?

(2) Champ d'application: quels types de transactions de paiement convient-il de couvrir?

(3) Quel régime d'information faut-il appliquer: renseignements minimums (cf. paragraphe 1 du projet d'article) ou information complète (cf. paragraphe 2 du projet d'article)?

(4) Nécessité de prévoir des dérogations au régime d'information complète dans le cas des virements transmis par lots?

(5) Nécessité de prévoir des seuils d'exemption?

* Solutions possibles

La Commission propose de transposer la RS VII directement en légiférant au niveau communautaire, ce qui assurerait des règles uniformes dans tout le marché intérieur. Cette uniformité est nécessaire pour garantir le bon fonctionnement des transferts de fonds au sein d'une structure de paiement efficace dans l'UE. Un instrument juridique directement applicable, tel qu'un règlement, serait donc préférable à cet égard. Le secteur bancaire européen a demandé pour cette raison que la question soit abordée au niveau communautaire.

La Commission est d'avis que:

- tous les transferts d'argent et services de remise de fonds devraient être couverts, conformément à la note interprétative;

- les paiements de particulier à particulier exécutés par d'autres moyens que les virements traditionnels, comme ceux offerts par les systèmes de carte, devraient également être couverts, puisqu'ils peuvent être considérés comme de "nouveaux moyens de transferts de fonds".

En ce qui concerne les informations qui doivent accompagner un transfert, la note interprétative prévoit des règles différentes pour les virements dits "nationaux" (ayant lieu à l'intérieur d'une même juridiction) et les virements "internationaux/transfrontaliers" (entre deux juridictions). Si chaque État membre dans l'UE devait être considéré dans ce contexte comme une juridiction distincte, des règles différentes s'appliqueraient aux virements transfrontaliers (entre deux États membres) et nationaux (au sein d'un même État membre); ce serait non seulement aller à l'encontre de l'objectif énoncé ci-dessus d'un bon fonctionnement des transferts de fonds dans le marché intérieur, mais aussi ignorer l'acquis communautaire considérable dans le domaine des paiements ou les objectifs du nouveau cadre juridique pour les paiements. La Commission est donc d'avis que l'UE devrait être considérée comme formant une juridiction unique aux fins de la transposition de la RS VII. Elle propose donc d'appliquer la notion de "virements nationaux" au sens de la RS VII aux transferts intra-UE et celle de "virements internationaux" aux transferts entre l'UE et les pays tiers.

Une autre option consisterait, tout en considérant l'UE comme une seule juridiction, à appliquer le régime d'information complète également aux transferts intracommunautaires. La Commission ne voit cependant pas de raison d'adopter cette approche, qui ferait peser une charge inutile sur les prestataires de services de paiement, étant donné l'étroite coopération existant déjà entre les organismes judiciaires dans l'UE. Par ailleurs, le choix du régime de renseignements minimums n'empêcherait pas de recourir à une information complète dans certains cas ponctuels.

Selon la RS VII, les virements électroniques transmis par lots entre l'UE et d'autres juridictions devraient être traités comme des virements nationaux et non pas internationaux, et être soumis par conséquent au régime de renseignements minimums. Néanmoins, cela serait difficile à réaliser concrètement, puisqu'il n'est guère faisable de fournir en trois jours des informations complètes sur le donneur d'ordre à l'établissement du bénéficiaire ou aux autorités compétentes dans une autre juridiction, extérieure à l'UE. Pour cette raison, la Commission estime que les "transferts par lots" ne devraient pas être traités différemment des transferts ordinaires. Cela ne serait pas en contradiction avec la RS VII, puisque cela impliquerait seulement que le régime plus rigoureux s'applique également aux "transferts par lots" allant de l'UE à une autre juridiction.

La note interprétative prévoit la possibilité d'un "seuil de minimis" (de 3 000 dollars maximum) pour les services de paiement entrant dans le champ de la RS VII. Il appartient à chaque juridiction d'appliquer un tel seuil ou non. L'instauration d'un seuil obligatoire aurait l'inconvénient d'introduire une différence de traitement entre deux catégories de transferts, supérieurs ou inférieurs au seuil, ce qui pourrait nuire à l'efficacité des systèmes de paiement. Une autre possibilité serait de disposer d'un seuil facultatif, que le secteur pourrait choisir d'appliquer ou non, à condition de ne pas porter atteinte à l'interopérabilité et au traitement de bout en bout dans l'espace unique de paiement. La fixation d'un seuil pourrait se justifier pour les paiements de faible montant, les micropaiements par exemple.

Eu égard à ce qui précède, la Commission considère que la RS VII pourrait être transposée comme suit dans une législation communautaire contraignante:

Article sur les informations relatives au donneur d'ordre accompagnant les virements [48] et les transferts effectués par des services de remise de fonds

[48] "Toute transaction par voie électronique effectuée au nom d'un donneur d'ordre (personne physique ou morale) via un prestataire de services de paiement, en vue de mettre à la disposition d'un bénéficiaire une certaine somme d'argent chez un autre prestataire de services de paiement"

(1) "Les virements effectués au sein de l'UE, à l'exception de ceux qui sont visés au paragraphe 2, sont toujours accompagnés du numéro de compte du donneur d'ordre ou d'un identifiant unique permettant de remonter au donneur d'ordre.

S'il y est invité, le prestataire du service de paiement agissant pour le donneur d'ordre met à la disposition du prestataire de service agissant pour le bénéficiaire [ainsi que des autorités appropriées], dans les trois jours ouvrables suivant la réception de la demande, les informations complètes concernant le donneur d'ordre visées au paragraphe 2.

(2) Tous les autres virements et les transferts effectués par des services de remise de fonds sont toujours accompagnés des informations suivantes:

- le nom du donneur d'ordre;

- son numéro de compte, ou à défaut, un identifiant unique permettant de remonter jusqu'à lui;

- son adresse, ou alternativement sa date et son lieu de naissance, un numéro d'identification de client ou un numéro national d'identité.

(3) Les exigences des paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas aux virements et transferts dont le montant ne dépasse pas (... euros).

(4) Les virements et les transferts vers l'UE provenant de pays tiers ayant exempté les services de remise de fonds, à travers leurs mesures de mise en oeuvre de la recommandation spéciale VII du GAFI, de l'obligation d'accompagner ces opérations d'informations complètes concernant le donneur d'ordre [transferts par lots ou transferts inférieurs à un certain seuil], ne sont pas couverts par le présent article.

(5) Lorsque qu'un prestataire de services de paiement intermédiaire est empêché, par des limites techniques, de transmettre les informations complètes concernant le donneur d'ordre accompagnant un virement ou un transfert en provenance d'un pays tiers (pendant le temps nécessaire à l'adaptation des systèmes de paiement), il doit conserver pendant cinq ans un relevé de toutes ces informations reçues du prestataire donneur d'ordre.

(6) Les prestataires de services de paiement agissant pour des bénéficiaires disposent de procédures efficaces leur permettant d'identifier tout transfert couvert par le présent article qui ne serait pas accompagné des informations requises concernant le donneur d'ordre. Le cas échéant, le prestataire de services de paiement du bénéficiaire peut envisager de restreindre ou de suspendre ses relations commerciales avec un prestataire de services de paiement qui ne respecte pas les obligations visées par le présent article.

(7) Les États membres veillent à ce que le respect des dispositions du présent article par les prestataires de services de paiement fasse l'objet d'un contrôle efficace."

Les services de la Commission accueilleront avec intérêt les points de vue sur cette approche, particulièrement pour ce qui est de son incidence éventuelle sur les pratiques et l'efficacité du marché.

Annexe 9: RÉSOLUTION EXTRAJUDICIAIRE DES LITIGES

* Quelle est la nature du probleme?

La résolution extrajudiciaire des litiges offre une solution de remplacement pour le règlement des litiges civils ou commerciaux [49]. On y recourt également dans le domaine des paiements. Ce mode de résolution des litiges se justifie principalement par le fait qu'il permet de limiter les frais juridiques et d'accélérer le règlement des conflits par l'arbitrage et la médiation.

[49] Voir aussi le Livre vert de la Commission sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial (COM/2002/196 final)

L'avènement du marché unique a accru les mouvements de personnes, de biens, de services et également de paiements à travers l'Union européenne; il en a résulté une augmentation des litiges transfrontaliers et la nécessité de trouver des solutions pour donner confiance aux clients. Des modes alternatifs de résolution des conflits ont ainsi vu le jour, dont l'utilisation a considérablement augmenté dans l'UE.

Dans le domaine des services financiers et plus particulièrement des paiements, le FIN-NET est considéré comme un outil important pour accroître la confiance dans les opérations financières et les échanges transfrontaliers. Les États membres sont tenus à l'heure actuelle de veiller à ce qu'il existe des procédures extrajudiciaires appropriées de résolution des conflits dans le domaine des virements transfrontaliers [50]. Les organismes des États membres qui gèrent ces procédures coopèrent à l'intérieur du réseau FIN-NET.

[50] En vertu de l'article 10 de la directive 97/5/CE

Lors de la consultation, les parties ont été unanimes à considérer qu'une extension des mécanismes alternatifs de résolution des conflits à l'ensemble des paiements - nationaux et transfrontaliers - pourrait être bénéfique à l'espace unique de paiement. Une telle évolution serait conforme à la philosophie du marché intérieur et au principe de l'égalité de traitement entre les paiements nationaux et transfrontaliers.

La mise en place et l'existence d'autres modes de résolution des conflits sont sans préjudice du droit des parties de recourir aux procédures judiciaires existantes.

* Solutions possibles

La réflexion sur l'extension des mécanismes alternatifs de résolution des conflits dans le marché intérieur à toutes les catégories de paiements, nationaux et transfrontaliers, devrait notamment porter sur les points suivants:

- l'adoption de principes contraignants pour le fonctionnement des organismes de résolution extrajudiciaire des litiges; les principes [51] proposés dans la recommandation 98/257/CE [52] et adoptés pour le FIN-NET pourraient être utilisés. Ils devraient assurer à ces systèmes un fonctionnement et une indépendance appropriés, ce qui est d'une importance cruciale pour leur crédibilité;

[51] Indépendance, transparence, contradictoire, efficacité, légalité, liberté et représentation

[52] JO L 115 du 17/04/1998, p. 31-34

- la possibilité de laisser aux États membres, comme dans la directive 97/5/CE, le soin de mettre en place concrètement (organisme public, privé, etc.) le mécanisme de résolution extrajudiciaire des litiges au niveau national en se fondant sur les dispositifs existants.

Une option pourrait consister à étendre le champ des dispositions actuelles de la directive sur les virements transfrontaliers (l'article 10) à toutes les sortes de paiements. Le projet d'article sur la résolution extrajudiciaire des litiges pourrait être formulé comme suit:

Article sur la résolution extrajudiciaire des litiges

"Les États membres veillent à ce que soient mises en place des procédures extrajudiciaires adéquates et efficaces de plainte et de recours, conformément à la recommandation 98/257/CE, en vue de la résolution des litiges entre les utilisateurs de services de paiement et leurs prestataires, en s'appuyant le cas échéant sur les organismes existants".

Les services de la Commission accueilleront avec intérêt toutes les observations à ce sujet.

Annexe 10: RÉVOCABILITÉ D'UN ORDRE DE PAIEMENT

* Quelle est la nature du probleme?

La révocabilité signifie la possibilité pour le donneur d'ordre d'un paiement d'annuler son ordre légalement. Cette définition n'inclut pas le droit pour un débiteur de refuser le débit de son compte résultant d'une transaction de débit direct, puisque l'exécution du paiement est lancée dans ce cas par le bénéficiaire et non par une instruction de sa part [53].

[53] Par conséquent, le droit de refuser un débit sur le compte du payeur sera examiné dans le contexte du débit direct en général; voir l'annexe 16.

On ne dispose jusqu'à présent au niveau de l'UE que de la directive sur le caractère définitif du règlement [54], qui traite de l'irrévocabilité des paiements exécutés via des systèmes notifiés. Il n'existe pas en revanche de législation européenne sur la révocabilité en ce qui concerne les droits des utilisateurs et des prestataires de services de paiement.

[54] Directive 98/26/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 concernant le caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, JO L 166 du 11.06.1998, p. 45.

Cette absence de législation harmonisée fait que les règles divergent sur ce point au sein de l'UE [55]:

[55] Des informations sur les législations nationales existantes sont regroupées dans le tableau intitulé "Règles nationales relatives au droit de révocation d'un paiement (doc. MARKT/4010/2003 - projet final)", à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/index_fr.htm.

* en ce qui concerne les virements, certains États membres autorisent la révocation jusqu'au moment de l'exécution de l'ordre, d'autres l'acceptent jusqu'à ce que le montant ait été crédité sur le compte du bénéficiaire, et d'autres encore laissent ce point aux dispositions contractuelles passées entre les parties;

* pour les paiements par carte, la situation varie elle aussi: certains États membres ne possèdent pas de législation contraignante, alors que d'autres prescrivent que tout paiement par carte est irrévocable et d'autres qu'une révocation est possible, mais dans certaines circonstances seulement (par exemple, si l'ordre de paiement et le numéro de la carte ont été donnés, mais sans présenter la carte elle-même, comme dans le cas du commerce électronique).

Ces divergences dans les règles nationales relatives à la révocabilité des ordres de paiement au sein de l'UE peuvent faire obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur, et nuire à la sécurité juridique concernant le caractère définitif des paiements. Une telle situation risque d'altérer le bon fonctionnement des systèmes de paiement dans le marché intérieur. Elle peut également prêter à confusion pour les participants au marché, et notamment les utilisateurs de services de paiement.

* Solutions possibles

L'adoption de règles harmonisées sur la révocabilité pourrait améliorer l'efficience des systèmes de paiement présents et à venir, et ce d'autant plus que le caractère définitif du paiement interviendrait plus tôt [56]. Cela renforcerait également la transparence pour les utilisateurs des services de paiement.

[56] On examine dans l'annexe 11 la nécessité et la faisabilité de règles spécifiques sur la révocabilité des paiements en matière de commerce électronique visant à améliorer les droits du consommateur en cas d'achat via l'internet de biens ou de services payables d'avance.

On pourrait aussi considérer qu'il suffit, en la matière, de laisser faire l'autoréglementation des prestataires de services de paiement, en se contentant d'imposer des exigences harmonisées d'information concernant les règles applicables. Toutefois, une autoréglementation ne pourrait aller à l'encontre des législations nationales contraignantes en vigueur. Il est donc peu probable qu'un régime harmonisé de révocabilité puisse être instauré dans le marché intérieur par voie d'autoréglementation. L'adoption de dispositions communautaires semble par conséquent préférable.

Le nouveau cadre juridique à venir pour les paiements pourrait inclure des règles harmonisées en matière de révocabilité afin d'améliorer la transparence et d'assurer la sécurité juridique, en indiquant quel est l'événement/le fait qui rend un ordre de paiement irrévocable, que le traitement s'effectue par un système notifié ou non. Ces règles devraient sans doute faire une distinction entre divers modes de paiement possibles.

La différence principale entre les divers types d'instruments de paiement réside dans le fait que l'instruction de paiement peut être donnée directement par le donneur d'ordre à son prestataire de services ou bien émaner du bénéficiaire. Les ordres de virement appartiennent à la première catégorie par exemple, et les paiements par carte à la seconde. Dans le premier cas, le bénéficiaire constate le caractère définitif d'un paiement lorsque son compte a été crédité du montant correspondant, tandis que dans le deuxième cas il peut déjà compter sur l'exécution prochaine de l'ordre de paiement qu'il a accepté à la place d'un paiement.

Ces règles pourraient s'appliquer à tout type de paiement basé sur l'instruction d'un donneur d'ordre, c'est-à-dire aux modes de paiement "classiques" (virements, paiements de carte) ainsi qu'aux formes de règlement modernes ou à venir (paiements par internet par exemple ou par téléphone portable). La sécurité juridique serait donc indépendante de l'évolution technique et des innovations, ce qui dissiperait les craintes de rigidité des dispositions légales.

Dans le cadre d'un régime harmonisé, ces dispositions pourraient être formulées de la manière suivante:

Article sur les ordres de paiement donnés directement aux prestataires de services de paiement (exemple: virements)

"Un ordre de paiement donné par le donneur d'ordre à son prestataire de services de paiement est révocable [jusqu'à ce que le compte du donneur d'ordre ait été débité] ou [jusqu'à ce que le transfert d'argent ait été amorcé] ou [jusqu'à ce que l'ordre de paiement ait été exécuté] ou [jusqu'à ce que le montant à transférer ait été crédité sur le compte du bénéficiaire]."

En proposant quatre solutions possibles à ce stade, la Commission invite toutes les parties intéressées à se prononcer sur la formulation la plus appropriée d'un point de vue technique et pratique. La disposition finale doit être un gage de sécurité juridique.

Une cinquième option pourrait consister à prévoir que le paiement devient irrévocable dès que l'ordre a été donné au prestataire. Cependant, cela empêcherait un donneur d'ordre de révoquer également un ordre de paiement à exécuter ultérieurement. Refuser ce droit alors que personne n'a encore travaillé à l'exécution du paiement serait faire preuve d'une rigueur excessive.

Article sur les ordres de paiement donnés via le bénéficiaire (exemple: paiements par carte)

"Un ordre de paiement donné par le donneur d'ordre via le bénéficiaire du paiement est irrévocable, sauf si le montant n'était pas déterminé au moment où l'ordre a été donné."

Cette disposition tiendrait compte de la nécessité pour le bénéficiaire de pouvoir compter sur la validité et l'exécution d'un ordre de paiement donné. Comme l'ordre de paiement est accepté à la place d'un paiement en espèces, il doit être aussi "sûr" que ce dernier. Sinon, les paiements en espèces ne pourraient jamais être remplacés par d'autres moyens de paiement.

Il peut néanmoins être nécessaire de prévoir un droit de révocation spécifique, pour les cas où le montant n'est pas déterminé par le donneur d'ordre au moment où il donne son ordre de paiement (garantie de paiement pour la location d'un véhicule, règlement express de notes d'hôtel, etc.). Ce droit est d'ailleurs prévu par l'article 5 de la recommandation 97/489/CE.

Les règles d'irrévocabilité ne porteraient atteinte à aucun droit légal ou contractuel de l'utilisateur de services de paiement, tel que le droit à remboursement en cas d'exercice du droit de rétractation légal (délai de réflexion) ou de rupture de contrat par un commerçant. Elles ne préjugent pas non plus des droits de l'utilisateur en cas de transaction non autorisée, lorsque l'ordre de paiement n'est tout simplement pas valable. Le remboursement est une transaction juridiquement indépendante entre les parties au contrat, distincte de l'ordre de paiement.

Ces règles devraient promouvoir l'efficacité des paiements et des systèmes de paiement, et offrir une protection suffisante aux consommateurs. Les services de la Commission accueilleront avec intérêt tout commentaire sur cette approche et sur son adéquation avec ces objectifs. Ils souhaiteraient notamment avoir des avis sur l'exception à la règle d'irrévocabilité pour les ordres de paiement portant sur un montant indéterminé.

Annexe 11: RÔLE DU PRESTATAIRE DE SERVICES DE PAIEMENT EN CAS DE LITIGE OPPOSANT LE CLIENT AU COMMERÇANT LORS D'UNE TRANSACTION À DISTANCE

* Quelle est la nature du probleme?

La communication sur le commerce électronique et les services financiers publiée par la Commission en mars 2001 [57] reconnaît qu'"il n'existe (...) pas de base législative cohérente [régissant le] remboursement dans le marché intérieur", et que "cela nuit à la généralisation des procédures de remboursement, en particulier au niveau des transactions transfrontalières".

[57] COM(2001) 66 - Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le commerce électronique et les services financiers

La question qui se pose est de savoir si et dans quelle mesure un prestataire de services de paiement devrait jouer un rôle dans une transaction commerciale entre deux parties contractuelles, le consommateur et le commerçant. Sont notamment concernées les situations dans lesquelles le produit ou le service, qui a été payé d'avance, n'est pas fourni par le commerçant. Les paiements d'avance sont aujourd'hui plus fréquents dans la vente à distance que dans la vente face à face.

En cas de problèmes avec le produit, il est généralement plus facile pour un consommateur de faire valoir son droit de rétractation (lorsque ce droit existe), ou de demander réparation, s'il s'agit d'une vente face à face. Par contre, lors d'une vente à distance, le consommateur peut, en cas de problèmes, avoir plus de mal à entrer en contact avec le commerçant, pour peu que celui-ci soit installé loin, etc. Malgré les nombreuses initiatives prises pour renforcer leur protection dans le commerce à distance à l'intérieur de l'UE [58], il est souvent difficile, pour les systèmes de vente autres que face à face, de gagner la confiance des consommateurs. Il n'est donc pas inutile de réfléchir aux mesures à prendre pour permettre aux consommateurs d'obtenir réparation en pareil cas. L'introduction de produits offrant des niveaux de protection comparables dans toute l'Union contribuerait à dissiper les préventions des consommateurs à l'égard des transactions transfrontalières en général, et du commerce électronique en particulier.

[58] Les relations entre consommateurs et commerçants dans le cas des ventes autres que face à face sont réglementées dans la directive sur la vente à distance (97/7/CE). Ce texte énonce les principales règles applicables, y compris le droit de rétractation, aux contrats d'achat à distance de biens ou de services conclus entre un fournisseur et un client. La directive concernant la commercialisation à distance (2002/65/CE) assure une protection similaire en ce qui concerne les services financiers.

Le commerce à distance étant très lié à l'utilisation de moyens de paiement à distance, et les paiements s'effectuant presque toujours autrement qu'en numéraire, les prestataires de services de paiement jouent un rôle crucial. Or, il n'existe aucune législation communautaire spécifique sur le rôle du prestataire de services de paiement en cas de litige contractuel entre consommateur et commerçant dans le cadre de ventes à distance

* Solutions possibles

Renforcer la responsabilité du prestataire de services de paiement en cas de conflits entre un commerçant et son client pourrait contribuer à accroître la confiance des consommateurs dans le commerce électronique. Cependant, la question de l'opportunité d'une telle mesure et, surtout, de ses modalités, est très controversée.

Jusqu'à présent, deux idées ont été principalement examinées durant la période des consultations préliminaires sur le prochain cadre juridique pour les paiements, à savoir:

(1) l'instauration d'une forme de responsabilité solidaire entre le prestataire de services de paiement et le commerçant en cas de non-livraison d'un produit (voire de non-conformité d'un produit livré);

(2) l'introduction de règles spécifiques de révocabilité pour les paiements effectués dans le domaine du commerce électronique, qui disposeraient par exemple que les paiements effectués dans le cadre de contrats de vente à distance sont révocables jusqu'à ce que le commerçant fournisse au prestataire de services de paiement la preuve que la livraison a eu lieu.

D'après les consultations déjà menées, les associations de consommateurs seraient en principe favorables aux options envisagées, et notamment à la possibilité de se faire rembourser par l'intermédiaire du prestataire de services de paiement. En revanche, le secteur des paiements est très réservé quant à la faisabilité de cette solution et au surcoût qu'elle entraînerait pour les consommateurs. Il estime qu'il faudrait établir une distinction claire entre le contrat d'achat, d'une part, et l'exécution du paiement, d'autre part.

Actuellement, le niveau de protection des consommateurs, en matière de commerce électronique, varie en fonction du produit et de l'État membre:

* Au Royaume-Uni, en Finlande et en Suède, le remboursement est imposé par la loi pour les cartes de crédit.

* Certaines sociétés de carte de paiement offrent des produits de paiement spécifiques qui prévoient une responsabilité contractuelle du prestataire de services de paiement ou d'autres possibilités de remboursement par son intermédiaire, parfois moyennant un prix plus élevé.

* Certaines plates-formes sur l'internet proposent de se charger du processus de paiement en assurant la livraison du produit.

* Certaines sociétés proposent d'effectuer le paiement au moment de la livraison des biens (physiques) (paiement via le service de livraison, par exemple).

Plusieurs systèmes ou dispositions existent déjà, comme ceux mentionnés ci-dessus, et d'autres sont en cours de développement. Toutefois, si ces solutions ne satisfont pas aux attentes des utilisateurs du commerce électronique, une action communautaire pour toutes les transactions du commerce à distance (commerce électronique et m-commerce) est envisageable. Cette action traiterait la question au niveau communautaire au moyen de règles impératives ou d'autorèglementation, ou par une combinaison des deux.

Les solutions adoptées devront assurer la protection des consommateurs à un prix raisonnable. Une solution équilibrée doit respecter trois grands principes:

(1) être facilement compréhensible et commode pour les consommateurs;

(2) le principe de neutralité entre les instruments de paiement utilisés dans le commerce à distance;

(3) être proportionnée au problème et ne pas entraîner de coûts déraisonnables pour le service de paiement.

La Commission invite toutes les parties intéressées à se prononcer sur les questions ci-dessus, et notamment sur leurs effets en termes de protection des consommateurs et d'efficacité du marché des paiements. Elle est également intéressée par toute autre proposition visant à apporter à ces problèmes des solutions qui renforceraient la confiance des consommateurs et permettraient de promouvoir le commerce à distance.

Annexe 12: INEXÉCUTION OU EXÉCUTION INCORRECTE

* Quelle est la nature du probleme?

En principe, un prestataire de services de paiement (PSP) est censé exécuter un ordre de paiement conformément au mandat que lui donne l'utilisateur du service. S'il ne respecte pas ses obligations envers l'utilisateur, se pose alors la question de sa responsabilité.

L'existence de règles harmonisées couvrant les obligations et les engagements des parties concernées en cas d'inexécution ou d'exécution incorrecte d'un ordre de paiement faciliterait l'instauration de conditions de concurrence égales entre les prestataires de services de paiement dans le marché intérieur. Elle garantirait également un niveau uniformément élevé de protection des consommateurs. Le but devrait être qu'un utilisateur de services de paiement bénéficie du même niveau de protection où qu'il achète ou utilise un service de paiement dans le marché intérieur.

Il convient donc de réfléchir à l'étendue et à la nature de la responsabilité du prestataire de services de paiement en cas d'inexécution du paiement, c'est-à-dire si celui-ci n'arrive pas sur le compte bénéficiaire, ou d'exécution incorrecte, lorsque le montant n'arrive pas dans son intégralité ou bien plus tard que convenu ou prévu par la loi.

Dans ce contexte, il faut décider s'il serait possible d'appliquer une règle générale à tous les types de services de paiement, tels que virements, paiements par carte etc., ou si la nature particulière de certains instruments de paiement exigerait un traitement spécial.

Il n'existe pas à l'heure actuelle de cadre juridique complet englobant tous les instruments de paiement:

* la directive 97/5/CE prévoit un régime de responsabilité sans faute (la "garantie de remboursement") faisant obligation au prestataire de services de paiement de rembourser un virement transfrontalier jusqu'à concurrence d'un certain montant si celui-ci n'arrive pas sur le compte du bénéficiaire ou bien arrive plus tard que convenu (articles 6 et 8);

* en ce qui concerne les moyens de paiement électroniques, la recommandation 97/489/CE stipule que l'émetteur devrait être tenu responsable de l'inexécution ou de l'exécution incorrecte de la transaction d'un titulaire (article 8), et précise que c'est à lui d'apporter la preuve que la transaction a été correctement enregistrée et portée en comptes (article 7).

* Solutions possibles

Il semble que chacun soit d'accord sur le fait que les prestataires de services de paiement devraient être responsables de la bonne exécution des ordres de paiement et supporter la charge de la preuve attestant que la transaction a été correctement enregistrée, exécutée et comptabilisée. La Commission estime qu'une règle de responsabilité sans faute du prestataire de services de paiement constitue une piste intéressante à cet égard, puisque l'utilisateur du service de paiement n'est pas en mesure d'influer sur d'éventuelles relations contractuelles que le prestataire peut entretenir avec des tiers dans le cadre du processus de paiement. Cette responsabilité sans faute évite à l'utilisateur de devoir prendre contact avec un certain nombre de prestataire de services de paiement dans la chaîne de paiement afin d'établir à qui incombe la faute, une tâche pour laquelle le prestataire de services de paiement est bien mieux armé que lui. La question des dommages consécutifs n'a pas été posée en tant que telle dans ce contexte parce que l'idée n'a pas reçu beaucoup de soutien pendant la pré-consultation.

Une règle générale s'appliquant à tous les instruments de paiement serait préférable car elle garantirait un même niveau de protection aux utilisateurs de services de paiement, faciliterait ainsi le choix du client parmi les différents services de paiement et promouvrait l'égalité de concurrence entre les prestataires de services de paiement. Cette solution rendrait inutiles les dispositions particulières telles que la garantie de remboursement pour les virements. Par ailleurs, la clause existante en la matière ne couvrant que les virements transfrontaliers, il y aurait lieu de toute façon de la modifier puisque le nouveau texte de loi s'étendra à l'ensemble des paiements ("nationaux" et "transfrontaliers) dans le marché intérieur. Le projet de dispositions à sujet pourrait être formulé comme suit:

"1. Le prestataire de services de paiement est tenu responsable de l'inexécution ou de l'exécution incorrecte d'un ordre de paiement introduit par l'utilisateur conformément à ses obligations [légales/contractuelles ].

2. Le paragraphe 1 s'applique même si l'ordre de paiement est introduit sur des appareils/terminaux ou au moyen d'équipements qui ne sont pas sous le contrôle direct ou exclusif du prestataire de services de paiement, à condition toutefois que ces dispositifs/terminaux ou ces équipements ne soient pas interdits à l'usage par le prestataire de services de paiement.

3. Sans préjudice du paragraphe 4, la responsabilité au sens du paragraphe 1 couvre le montant de l'ordre de paiement inexécuté, ainsi que les frais et intérêts y afférents, le cas échéant.

4. Toute compensation financière supplémentaire est déterminée conformément au droit applicable au contrat passé entre le prestataire de services de paiement et l'utilisateur.

5. Si un utilisateur de services de paiement se plaint qu'un ordre de paiement n'a pas été exécuté correctement, le prestataire fournit la preuve, sans préjudice des preuves contraires produites par l'utilisateur, que l'ordre de paiement a été correctement enregistré, exécuté et comptabilisé."

Pour éviter que la charge ne soit déraisonnable pour les prestataires de services de paiement concernant des circonstances qui sont objectivement hors de leur contrôle, il pourrait être nécessaire de prévoir une clause de "force majeure". La formulation précise d'une disposition de ce type doit être étudiée.

En outre, une clause stipulant le caractère obligatoire de ces dispositions pourrait s'imposer elle aussi afin de garantir un même niveau de protection à l'utilisateur de services de paiement. Cette clause pourrait être formulée de la manière suivante:

"1. Le prestataire de services de paiement ne peut pas exclure ni limiter par contrat les obligations et responsabilités qui lui incombent en vertu du présent acte juridique."

Les services de la Commission accueilleront avec intérêt les observations concernant cette approche et ses conséquences éventuelles.

Annexe 13: Obligations et responsabilités des parties contractuelles relatives aux transactions non autorisées

* Quelle est la nature du probleme?

Alors que les paiements électroniques, tels que les paiements par carte et les services bancaires en ligne, deviennent de plus en plus usités dans le marché intérieur, la question de l'utilisation frauduleuse de ces instruments se pose également avec plus d'acuité. En cas d'utilisation frauduleuse d'un instrument de paiement [59], des clauses de sauvegarde légales doivent être en place dans le marché intérieur pour les parties concernées. Ces clauses doivent assurer un niveau élevé de protection aux consommateurs ainsi que l'efficacité et la sécurité de l'espace de paiement unique, tout en répondant aux besoins de la lutte contre la fraude. L'utilisateur des services de paiement devrait jouir d'un même niveau élevé de protection où qu'il achète ou utilise des services de paiement dans le marché intérieur.

[59] La notion d'instrument de paiement recouvre ici les moyens d'identification personnelle ou autres codes secrets permettant de donner/d'exécuter un ordre de paiement

Il n'existe pas actuellement de législation complète au niveau communautaire sur la question des transactions non autorisées: la recommandation 97/489/CE traite des relations entre l'émetteur et le titulaire des instruments de paiement électroniques à cet égard, tandis que la directive 97/7/CE et la directive 2002/65/CE s'appliquent aux paiements par carte frauduleux dans le commerce à distance.

* Solutions possibles

Les services de la Commission considèrent que la recommandation 97/489/CE constitue une bonne base pour aborder la question des obligations et responsabilités des parties contractuelles en cas de transactions non autorisées.

À cet égard, un juste équilibre doit pouvoir être trouvé entre les responsabilités et obligations de l'utilisateur, d'une part, et du prestataire de services de paiement, d'autre part, en tenant compte des objectifs généraux mentionnés ci-dessus. Dans ce contexte, il faut considérer les effets que les dispositions juridiques peuvent avoir sur les comportements des parties contractuelles. Par exemple, la législation ne doit pas, en faussant les incitations, accroître la probabilité d'un comportement frauduleux de l'utilisateur légitime des services de paiement ("first-party fraud").

Il importe également d'examiner si une règle générale peut s'appliquer à tous les moyens de paiement, tels que les services bancaires en ligne, les paiements par carte etc., ou si la nature particulière d'un instrument de paiement justifie un traitement spécial à cet égard. A priori, les services de la Commission considèrent qu'un seul corps de règles générales pourrait s'appliquer à tous les services de paiement autres qu'en espèces.

Le projet de dispositions sur ce point pourrait prendre la forme suivante:

Article sur les obligations des parties contractuelles

1. L'utilisateur de services de paiement:

(a) utilise l'instrument de paiement conformément aux modalités applicables à son émission et à son utilisation; en particulier, il prend toute mesure raisonnable pour conserver en sécurité l'instrument de paiement et garder secret tout moyen, tel qu'un numéro d'identification personnel ou tout autre code, qui lui permet d'être utilisé;

(b) prévient sans délai le prestataire de services de paiement (ou l'entité spécifiée par ce dernier) après s'être rendu compte de:

- la perte, le vol ou le détournement de l'instrument de paiement et/ou des moyens d'identification qui lui permettent d'être utilisé,

- l'enregistrement sur son compte de toute transaction non autorisée, ou toute erreur ou autre irrégularité dans la tenue de son compte.

2. Le prestataire de services de paiement:

(a) ne révèle pas le numéro d'identification personnel d'un utilisateur de services de paiement ou tout autre code le concernant, sauf à l'utilisateur en question;

(b) n'expédie pas d'instrument de paiement non sollicité, sauf quand celui-ci vient remplacer un instrument déjà en possession de l'utilisateur;

(c) conserve pendant une durée suffisante des relevés internes permettant de retrouver les transactions et de rectifier les erreurs;

(d) veille à ce que l'utilisateur de services de paiement dispose des moyens appropriés pour le prévenir comme prévu au paragraphe 1. Lorsque cette notification s'effectue à distance, le prestataire de services de paiement (ou l'entité spécifiée par ce dernier) fournit à l'utilisateur les moyens de preuve attestant qu'il a fait cette notification.

4. Si l'utilisateur de services de paiement affirme qu'une transaction n'était pas autorisée, le prestataire fournit des preuves que la transaction l'était effectivement, qu'elle a été correctement enregistrée et comptabilisée et qu'elle n'a pas été affectée par une panne technique ou toute autre défaillance.

5. Les éléments de preuve visés au paragraphe 3 sont sans préjudice des preuves contraires produites par l'utilisateur du service de paiement. En particulier, l'utilisation d'un instrument de paiement ou de tout code personnel lui permettant d'être utilisé ne suffit pas en soi à prouver que le paiement a été autorisé par l'utilisateur, si ce dernier apporte des informations ou éléments factuels permettant de présumer qu'il n'a pas pu autoriser le paiement.

Article sur les responsabilités entre parties contractuelles

1. Le prestataire de services de paiement est responsable des transactions exécutées sans l'autorisation de l'utilisateur.

2. Le prestataire de services de paiement n'est pas tenu responsable si l'utilisateur fait preuve de négligence grave ou agit frauduleusement. Pour déterminer la négligence grave de l'utilisateur de services de paiement, il est tenu compte de toutes les circonstances factuelles.

3. En cas de responsabilité de sa part, le prestataire de services de paiement rembourse sans tarder à l'utilisateur la somme requise pour rétablir son compte dans la position dans laquelle il se trouvait avant que la transaction non autorisée n'ait lieu.

4. Toute compensation financière supplémentaire est déterminée conformément au droit applicable au contrat passé entre le prestataire de services de paiement et l'utilisateur.

5. L'utilisateur de services de paiement supporte les conséquences financières résultant de la perte, du vol ou du détournement de l'instrument de paiement, lesquelles ne peuvent dépasser 150 euros, s'il n'a pas respecté l'obligation de notifier comme prévu le prestataire de services de paiement.

6. Une fois qu'il a prévenu le prestataire de services de paiement comme prévu à l'article [XXX], l'utilisateur n'est pas tenu responsable des conséquences financières de la perte, du vol ou du détournement de l'instrument de paiement, sauf dans le cas où il a agi frauduleusement.

7. La limite mentionnée au paragraphe 5 ne s'applique pas si l'utilisateur de services de paiement a fait preuve de négligence grave ou agi frauduleusement.

8. Dans le cas où le prestataire de services de paiement ne respecte pas l'obligation de fournir des moyens appropriés pour la notification de la perte, du vol ou du détournement d'un instrument de paiement comme prévu à l'article [XXX], l'utilisateur de services de paiement n'est pas tenu responsable des conséquences financières résultant d'une telle perte ou d'un tel vol ou détournement, sauf s'il a agi frauduleusement.

Les services de la Commission accueilleront avec intérêt les avis concernant cette approche; les commentaires sur les conséquences pour la protection des consommateurs et l'efficacité du marché des paiements seront particulièrement bienvenus.

Annexe 14: UTILISATION DES OPTIONS "OUR", "BEN" et "SHARE"

* Quelle est la nature du probleme?

Le secteur bancaire utilise certains termes pour caractériser le mode de partage des coûts entre le donneur d'ordre et le bénéficiaire d'un virement: OUR (tous les frais à la charge du donneur d'ordre), BEN (tous les frais à la charge du bénéficiaire) et SHARE (partage des frais entre les deux). Cette terminologie a été employée par commodité à propos de la directive 97/5/CE sur les virements transfrontaliers, bien qu'elle n'apparaisse pas dans la directive même. Celle-ci prévoit néanmoins les trois options, OUR étant l'option par défaut. Ce choix avait pour but d'éviter le double prélèvement de frais et de garantir que le compte du bénéficiaire soit crédité de l'intégralité du montant viré.

Or, le règlement 2560/2001/CE concernant les paiements transfrontaliers en euros [60] dispose qu'à partir du 1er juillet 2003, les frais appliqués aux virements transfrontaliers devront être les mêmes que ceux facturés pour les virements nationaux. Une option par défaut ne devrait donc pas être nécessaire pour les paiements transfrontaliers couverts par le règlement. Une disposition stipulant que le paiement doit être exécuté pour l'intégralité du montant devrait suffire à prévenir toute déduction le long de la chaîne de paiement.

[60] Également applicable à la couronne suédoise, par décision des autorités suédoises (JO C 165 du 11.07.2002, p. 36)

En revanche, il y a lieu de se préoccuper des virements qui ne sont pas couverts par le règlement, et que l'on peut répartir en deux catégories:

- les paiements qui ne sont libellés ni en euros, ni en couronnes suédoises ;

- les paiements entre 12 500 euros et 50 000 euros effectués entre le 1er juillet 2003 et le 1er janvier 2006.

Pour le premier groupe, il conviendrait de se demander si une disposition obligeant à exécuter le paiement pour son montant intégral (voir le texte proposé à la fin de la présente annexe) suffirait à éviter toute déduction le long de la chaîne de paiement, ou si la directive 97/5/CE doit rester inchangée de ce point de vue. La première solution entraînerait une simplification considérable de la législation.

La même question peut se poser à propos du deuxième groupe. Selon l'article 3 du règlement concernant les paiements transfrontaliers, le principe d'égalité des frais entre les paiements nationaux et transfrontaliers s'applique dès le 1er juillet 2003 pour les virements jusqu'à 12 500 euros, mais seulement à partir du 1er janvier 2006 pour les virements jusqu'à 50 000 euros. Une autre solution consisterait à étendre le règlement aux paiements transfrontaliers entre 12 500 euros et 50 000 euros effectués entre le 1er juillet 2003 et le 1er janvier 2006.

* Solutions possibles

Comme indiqué ci-dessus, l'existence de règles spécifiquement applicables aux virements transfrontaliers pour le partage des frais entre donneur d'ordre et bénéficiaire ne peut se justifier que pour les virements qui ne sont pas couverts par le règlement. Dans ce cas, les dispositions correspondantes de la directive sur les virements transfrontaliers (article 7, "Obligation d'effectuer le virement transfrontalier conformément aux instructions") ne devraient plus être applicables qu'aux paiements ne relevant pas du règlement, et ceux qui en relèvent devraient être soumis au principe de liberté contractuelle.

En outre, puisque le principe de virement du "montant intégral" est largement appliqué au niveau national, et qu'il obtient la faveur générale [61], il conviendrait de préciser, dans le nouveau cadre juridique pour les paiements, que le compte du bénéficiaire doit être crédité de l'intégralité du montant viré par le donneur d'ordre. Ce principe devrait s'appliquer à tous les paiements et pourrait être formulé dans les termes suivants:

[61] C'est le principe adopté dans la convention "CREDEURO" du Conseil européen des paiements (European Payment Council - EPC).

Article sur l'obligation d'exécuter un paiement pour son montant intégral

"Le bénéficiaire est crédité, sans aucune déduction, du montant intégral précisé dans l'ordre de paiement, sans préjudice d'accords explicites entre le bénéficiaire et son prestataire de services de paiement."

Les services de la Commission sont ouverts à tout commentaire sur cette proposition et sur ses incidences.

Annexe 15: DÉLAI D'EXÉCUTION DES VIREMENTS

* Quelle est la nature du probleme?

La directive actuelle sur les virements transfrontaliers contient des dispositions sur le délai d'exécution de ces virements: à moins que l'utilisateur de services de paiement et son prestataire en aient convenu autrement, un virement transfrontalier doit, par défaut, être crédité sur le compte du prestataire de services de paiement du bénéficiaire dans les cinq jours ouvrables. De même, le prestataire de services du bénéficiaire doit créditer le compte de ce dernier avant la fin du jour ouvrable suivant la réception du virement, à moins qu'ils aient convenu d'un autre délai. La directive prévoit donc, pour les virements transfrontaliers, un délai d'exécution par défaut de 5+1 jours.

Comme le Commissaire Bolkestein l'avait déjà annoncé au Parlement européen en 2000, la Commission a l'intention de proposer que ce délai maximal d'exécution par défaut de 6 jours ouvrables soit considérablement raccourci. Cette réduction des délais pour les virements transfrontaliers devrait être possible grâce aux technologies modernes et aux derniers développements dans ce domaine. Une étude récente de la Commission a montré que le délai d'exécution moyen était de 2,97 jours, ce qui est très inférieur au maximum fixé par la directive. Sur les virements étudiés, 95,4 % sont arrivés dans le délai par défaut de six jours ouvrables; 99,7 % sont arrivés dans les 15 jours. L'introduction de l'euro en tant que monnaie unique contribue aussi à accélérer l'exécution des virements.

Cependant, puisque le nouvel instrument législatif couvrira tous les paiements effectués dans le marché intérieur, afin de faciliter la création d'un espace de paiement unique, une règle applicable uniquement aux virements "transfrontaliers" ne serait probablement pas la solution la plus appropriée dans ce contexte. Il ne devrait y avoir, dans le marché intérieur, aucune différence majeure entre virements "transfrontaliers" et virements "nationaux". Toute mesure législative devrait avoir pour objectif de développer le marché intérieur des paiements de détail et d'aligner les conditions applicables à ces deux types de virements.

* Solutions possibles

Selon les services de la Commission, la politique à suivre consiste à ne faire aucune distinction entre les virements exécutés dans le marché intérieur. Nombre de ceux qui se sont exprimés lors des consultations préalables ont estimé pour leur part que l'autodiscipline était la meilleure solution. Cependant, la Commission craint fort que l'autodiscipline ne suffise pas à garantir la sécurité juridique et la transparence d'exécution des virements. Des dispositions législatives applicables à tous les virements exécutés dans le marché intérieur pourraient donc être nécessaires pour garantir la sécurité juridique de l'ensemble des intéressés, et en particulier des utilisateurs de services de paiement.

La seule exception pourrait être concerner les virements "transfrontaliers" non libellés en euros, qui peuvent nécessiter un traitement distinct, car ils ne sont probablement pas prêts, pour des raisons techniques, à être placés sur un pied d'égalité avec les virements en euros. Dans ce cas, les dispositions actuelles de la directive pourraient continuer de s'appliquer par dérogation.

Une disposition législative pourrait être envisagée dans les termes suivants:

Article sur les délais d'exécution

"Une fois accepté, un ordre de virement [ordre de paiement] est exécuté dans le délai convenu avec le donneur d'ordre ou, en l'absence d'un tel délai, au plus tard à la fin du troisième jour [ouvrable/bancaire] suivant la date de son acceptation."

Les services de la Commission sont ouverts à tout commentaire sur cette solution et sur ses conséquences en termes de protection des clients et d'efficience du marché des paiements.

Annexe 16: PRÉLÈVEMENTS AUTOMATIQUES

* Quelle est la nature du probleme?

Les systèmes de prélèvement automatique se caractérisent par le fait que c'est le bénéficiaire qui, muni d'une autorisation, déclenche le transfert des fonds du compte du client sur son propre compte. Ce système est surtout utilisé pour le règlement périodique de certains services (électricité, téléphone), le paiement de primes d'assurance ou le remboursement de prêts. Ce mode de paiement est généralement régi par un contrat, le débiteur donnant mandat à sa banque ou au bénéficiaire pour débiter son compte.

D'usage courant dans plusieurs pays, le prélèvement automatique n'est pratiquement pas utilisé pour les paiements transfrontaliers, ce qui s'explique tant par des différences juridiques que par un manque d'interopérabilité technique entre les systèmes de prélèvement nationaux.

Cette technique étant déjà de plus en plus utilisée au niveau national pour des raisons de commodité et d'efficacité, il serait souhaitable de l'étendre à l'ensemble du marché intérieur. Mais une telle mesure ne sera couronnée de succès et acceptée par les acteurs du marché que si, outre les avancées techniques, les droits des utilisateurs de services de paiement sont suffisamment pris en considération. Il convient notamment de se préoccuper de la situation des débiteurs en cas de débit injustifié ou non autorisé. Si les débiteurs n'ont pas la possibilité de s'opposer au débit de leur compte ou ne disposent pas d'un délai suffisant pour le faire, ils éviteront de recourir au prélèvement automatique.

Jusqu'ici, les systèmes nationaux présentent des différences assez importantes. Celles-ci peuvent porter sur la procédure à suivre par le débiteur pour autoriser le bénéficiaire à déclencher les paiements, sur les obligations du prestataire de services de paiement (obligation de veiller à ce que les prélèvements s'effectuent en vertu d'une autorisation valable), ou sur le droit du débiteur de s'opposer à un prélèvement.

Il conviendra, au moment de définir un système de prélèvement automatique à l'échelon européen, de veiller à ce qu'aucun obstacle majeur n'entrave son interopérabilité. Ce système doit aussi reposer sur un ensemble de règles propres à susciter la confiance des utilisateurs comme des prestataires de services de paiement, et être suffisamment performant pour dissiper les inquiétudes liées à l'hétérogénéité des pratiques nationales.

* Solutions possibles

La Commission européenne et le Conseil européen des paiements (EPC) coopèrent étroitement sur cette question en vue de permettre, dans un proche avenir, l'exécution de prélèvements automatiques dans le cadre d'une infrastructure européenne de paiement rentable et performante. Les travaux sur ce projet se poursuivent. L'EPC travaille actuellement à un modèle de système paneuropéen qui permettra d'effectuer des prélèvements automatiques en euros dans le marché intérieur.

Par ailleurs, la Commission européenne a entrepris une étude sur les systèmes nationaux existants, afin de déterminer les aspects juridiques sur lesquels il faudra se pencher pour lever les barrières législatives et faire en sorte que les utilisateurs aient confiance dans le nouveau système. Les résultats de cette étude, ainsi que des travaux de l'EPC, serviront de base de travail pour le nouveau cadre juridique.

Le nouveau cadre juridique supprimera les principaux obstacles légaux qui gênent la bonne exécution de prélèvements automatiques transfrontaliers. Elle répondra notamment au souhait des utilisateurs de services de paiement de bénéficier d'une protection suffisante, ce qui inclut par exemple le droit de pouvoir s'opposer à un prélèvement.

Ces nouvelles dispositions harmoniseront les disparités actuelles qui font obstacle à l'exécution de prélèvements automatiques transfrontaliers, afin de gagner la confiance des acteurs du marché et de garantir leur sécurité juridique. L'élément le plus important, de ce point de vue, est l'autorisation initiale donnée par le débiteur à son créancier pour le déclenchement des prélèvements.

Toutefois, une proposition législative, quelle qu'elle soit, ne doit pas porter atteinte aux systèmes nationaux en place dès lors qu'ils fonctionnent bien. Il n'en demeure pas moins que l'un des objectifs de ce cadre juridique est d'instaurer des règles applicables (dans la mesure où cela est possible et utile) à tous les services de paiement, qu'ils soient purement nationaux ou paneuropéens.

Des contributions sur les conditions légales à respecter en ce qui concerne les systèmes de prélèvement automatique seraient utiles pour les futures décisions à prendre.

Annexe 17: levée des obstacles à l'activité des transporteurs de fonds

* Quelle est la nature du probleme?

Bien que tous les pays de la zone euro partagent la même monnaie, le transport de fonds international rencontre encore des difficultés.

L'un des principaux obstacles à l'acheminement d'espèces d'un pays à l'autre tient aux règles qui régissent la profession de transporteur de fonds. Ces règles, très variables d'un pays à l'autre de la zone euro, n'ont pas encore été harmonisées, ce qui rend pratiquement impossible l'exercice de cette activité à l'échelon transfrontalier. Une banque située dans un État membre ne peut pas approvisionner en liquidités des commerçants situés de l'autre côté de la frontière avec un autre État membre, ni recevoir leurs encaisses.

* Solutions possibles

La Commission a constitué un groupe de travail avec les professionnels du transport de fonds, afin d'examiner différentes solutions. La stratégie adoptée doit être axée sur le marché intérieur, ce qui sera aussi un facteur d'efficience et permettra de réduire les coûts de cette activité.

Les services de la Commission invitent les acteurs du marché à lui faire part de tout autre problème qui se poserait dans ce contexte et à proposer d'éventuelles solutions pour le marché de gros.

Annexe 18: PROTECTION DES DONNÉES

* Quelle est la nature du probleme?

L'échange d'informations entre parties prenantes est un élément essentiel de toute stratégie efficace de prévention de la fraude. La recherche et la poursuite des fraudes en matière de paiement présupposent un tel échange entre établissements financiers et services de répression, aussi bien à l'intérieur de chaque État membre de l'UE qu'à l'échelon transfrontalier. Des systèmes performants d'échange d'informations au sein du secteur privé (notamment dans le secteur des paiements) ont aussi été mis en place dans tous les États membres de l'UE à des fins préventives [62].

[62] L'utilisation de systèmes de "signalisation en ligne" permettant aux établissements financiers d'échanger des informations sur les fraudes et tentatives de fraude a contribué à réduire ce type d'incidents. Le secteur des paiements a mis au point plusieurs bases de données consacrées à l'étude des fraudes et à l'évaluation des risques qui s'y rattachent. Quelques initiatives semblables ont aussi été prises dans le commerce de détail, avec la création de bases de données répertoriant les fraudes.

Le traitement des données à caractère personnel dans l'UE est régi par la directive 95/46/CE sur la protection des données [63]. Conformément à cette directive, la collecte des informations à caractère personnel doit se faire de manière loyale et licite et pour des finalités déterminées, et la personne concernée doit en avoir été dûment informée. Les données doivent être exactes, ne servir qu'aux finalités annoncées lors de la collecte, et ne pas être conservées plus longtemps que ne l'exige l'accomplissement de ces finalités. La directive confère à la personne concernée le droit, notamment, d'accéder aux données, de les rectifier et de s'opposer à leur collecte.

[63] Directive 95/46/CE du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23 novembre 1995.

Ces conditions relatives à la collecte et au traitement des données à caractère personnel s'appliquent aussi à l'échange d'informations entre opérateurs sur les marchés des paiements, et entre ces opérateurs et les autorités compétentes. L'article 13, point d) de la directive permet aux États membres de déroger à ces dispositions si cela est nécessaire pour assurer la prévention, la recherche, la détection et la poursuite d'infractions pénales. Cependant, tous les États membres n'ont pas fait usage de cette dérogation, et ceux qui l'ont fait ne lui ont pas tous donné la même portée. C'est ce qui explique que la collecte et le traitement de certaines informations à caractère personnel aux fins de la prévention des fraudes en matière de paiement soient autorisés dans certains États membres, et interdits dans d'autres.

Cette mise en oeuvre hétérogène de la directive peut être un problème pour les systèmes qui dépendent de données recueillies dans d'autres États membres ou obtenues par voie d'échange. Selon la Commission, il est nécessaire, pour prévenir la fraude, de rapprocher davantage les règles régissant l'échange d'informations au sein de chaque pays, et entre États membres de l'UE.

Les services de la Commission ont rencontré les représentants du secteur privé afin de mieux cerner les problèmes. La principale question serait liée au fait que pour prévenir la fraude, les sociétés de carte de paiement ont constitué des bases de données, centralisées ou locales, réunissant des informations sur les commerçants à risque et les fraudeurs. Ces bases de données dépendent des renseignements fournis par les banques qui sont en relation contractuelle avec les commerçants (organismes "acquéreurs"). Leur but est de permettre aux acquéreurs d'agir en pleine connaissance de cause lorsqu'ils traitent avec des commerçants dont des contrats ont déjà été résiliés pour violation, collusion ou fraude caractérisée. Depuis la transposition de la directive en droit national, l'on observe dans certains États membres une réticence des acquéreurs à signaler à ces bases les commerçants fraudeurs, par crainte d'enfreindre ainsi leur législation nationale sur la protection des données. Du coup, les représentants du secteur estiment que ces bases sont incomplètes et dépassées, qu'elles ne sont plus fiables et que cela a favorisé une nette recrudescence de la fraude sur les marchés concernés, avec des répercussions sur le coût des services de paiement et sur la confiance des consommateurs.

Lors du récent forum de l'UE sur la fraude aux cartes de paiement organisé par la Commission en mars 2003, les représentants des services de répression et du ministère public ont demandé une clarification de la législation communautaire en vigueur sur la protection des données, afin de permettre à l'échange d'informations transfrontalier de se développer.

D'après les contributions adressées par le secteur bancaire lors de l'élaboration de la présente communication, la fragmentation excessive du cadre juridique actuel sur la protection des données dans l'Union européenne est clairement perçue comme un obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Le secteur bancaire de l'UE a demandé que le législateur communautaire apporte à la législation les ajustements nécessaires pour permettre aux acteurs du marché de partager leurs informations sur la fraude.

* Solutions possibles

Le plan d'action de l'UE pour la prévention de la fraude [64] appelle à une amélioration de l'échange d'informations, sans préjudice des droits et des libertés des personnes. Il invite la Commission à examiner dans quelle mesure la mise en oeuvre hétérogène de la directive 95/46/CE a une incidence sur la lutte contre la fraude et la contrefaçon, et à définir, en coopération avec les autorités nationales chargées de la protection des données, des lignes directrices sur les conditions d'échange d'informations liées à la prévention de la fraude.

[64] Communication de la Commission sur la "Prévention de la fraude et de la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces", COM(2001) 11 final du 9 février 2001 (.) Ce plan d'action vise à promouvoir une stratégie globale et cohérente de lutte contre la fraude et repose sur la coopération de toutes les parties concernées.

Pour parvenir à des règles communes claires, une première solution consisterait à définir des lignes directrices conciliant la nécessité de prévenir la fraude et le respect des droits et libertés fondamentaux des personnes. Ces lignes directrices faciliteraient l'interprétation et l'application communes des textes sur la protection des données du point de vue des activités de prévention. Le groupe de protection des données (groupe Article 29 [65]) a déjà chargé un groupe de travail mixte informel (composé de représentants du secteur des paiements et des autorités compétentes pour la protection des données) de réfléchir à ces lignes directrices. Les autorités des États membres chargées de la protection des données ont souhaité définir des lignes directrices, mais elles auraient besoin que le secteur privé leur fournisse davantage d'informations pour pouvoir entamer des discussions juridiques détaillées. Mais cette solution, bien que souhaitable et utile, a ses limites et risque d'être insuffisante au regard des objectifs poursuivis. Même si elles sont prêtes à s'entendre sur une interprétation commune, les autorités chargées de la protection des données sont tenues de respecter les dispositions de leur propre législation nationale et ne peuvent y déroger, fût-ce par voie interprétative. C'est pourquoi le premier rapport sur la mise en oeuvre de la directive sur la protection des données ("le rapport") confirme que les discussions du groupe Article 29 permettront éventuellement de régler sur une base multilatérale les questions concernant plusieurs États membres, mais qu'elles ne sauraient déboucher sur une modification de facto de la directive.

[65] Ce groupe se compose des responsables des autorités des États membres chargées de la protection des données, ou de leurs représentants. Il se réunit périodiquement à Bruxelles ; son secrétariat est assuré par les services de la Commission. Il est notamment chargé d'étudier les questions relatives à l'application des mesures nationales adoptées conformément à la directive, en vue d'assurer l'application uniforme de ces mesures, et de conseiller la Commission sur toute proposition de modification de la directive. Il peut formuler des avis et des recommandations.

Une deuxième solution consisterait à inviter les États membres à modifier les législations nationales en vue d'obtenir un cadre juridique identique dans toute l'UE, ce qui permettrait de développer les échanges d'informations nécessaires à la prévention de la fraude. Le rapport reconnaît que la mise en oeuvre de la directive pourrait être considérablement améliorée et confirme que la Commission restera attentive aux domaines dans lesquels les divergences d'interprétation ou de pratique posent des problèmes au regard du marché intérieur. Le programme de travail pour une meilleure mise en oeuvre de la directive prévoit des réunions avec les États membres en 2003 et 2004. Ces discussions devraient principalement porter sur l'examen des cas de transposition incorrecte, mais la Commission pourrait, avec l'aide des autorités nationales compétentes pour la protection des données, inviter les États membres à apporter certaines modifications à leur législation, afin de parvenir à des règles harmonisées dans ce domaine. La question est de savoir comment parvenir concrètement à ce résultat.

Une troisième option consisterait à effectuer une révision de la directive 95/46/CE. Toutefois, cette possibilité ne paraît pas envisageable actuellement, notamment parce que certains États membres viennent seulement de transposer la directive, laquelle n'a donc pas encore pu produire tous ses effets. Après discussion avec les États membres, la Commission a conclu dans son rapport qu'une modification de la directive n'était ni nécessaire ni souhaitable pour l'instant. Cet avis semble partagé par une grande majorité d'États membres et d'autorités de surveillance nationales. Néanmoins, la Commission suivra de près les résultats du programme de travail pour une meilleure mise en oeuvre de la directive et fera des propositions de suivi en 2005. Une attention particulière sera accordée à l'harmonisation totale des dérogations facultatives prévues à l'article 13, point d) de l'actuelle directive sur la protection des données (dérogations à la directive destinées à faciliter la prévention, la recherche, la détection et la poursuite d'infractions pénales), en vue de les rendre obligatoires pour tous les États membres.

Une quatrième solution serait d'inclure dans le nouveau cadre juridique pour les paiements dans le marché intérieur une disposition correspondant à l'article 13, point d) de l'actuelle directive sur la protection des données. Cette disposition permettrait d'harmoniser les nécessaires dérogations aux principes de protection des données et de compenser le fait que certains États membres n'appliquent pas cette option. Dans son rapport, la Commission déclare attendre des États membres et des autorités de contrôle qu'ils entreprennent tout ce qui doit raisonnablement l'être pour créer un environnement au sein duquel les responsables du traitement (en particulier ceux opérant à un niveau paneuropéen et/ou international) puissent se conformer à leurs obligations de façon moins compliquée et moins contraignante, et pour éviter d'imposer des exigences qui pourraient être abandonnées sans que cela n'ait aucun effet néfaste.

Les services de la Commission invitent tous les intéressés à décrire en détail les problèmes concrets liés, notamment, aux dispositions communautaires (existantes ou non) en la matière.

Annexe 19: SIGNATURES NUMÉRIQUES

* Quelle est la nature du probleme?

Les certificats numériques servent à identifier les parties à un échange (par exemple sur Internet) et leur permettent de communiquer de manière sûre et confidentielle. L'identification et l'authentification des parties et l'intégrité des messages sont en effet indispensables à la sécurisation des paiements, notamment lors de transactions en ligne.

Alors que plusieurs systèmes de signature électronique basés sur le concept d'infrastructure à clé publique (ICP) commencent à être employés pour des applications ciblées nécessitant un haut degré de sécurité (administration en ligne, certification conforme de documents, etc.), dans le domaine du commerce électronique et du commerce mobile, en revanche, aucune application ICP n'a réussi à s'implanter à grande échelle pour les échanges entre entreprises et particuliers. Cet insuccès est peut-être dû au coût élevé de la technologie ICP et à la faible convivialité de ces applications. Néanmoins, la question se pose de savoir si la législation apporte au marché tout le soutien dont il a besoin, notamment en traitant tous les problèmes juridiques et techniques qui se posent en matière de paiements.

La directive sur les signatures électroniques [66] met en place un cadre juridique général pour les signatures électroniques dans l'UE, en assurant leur reconnaissance juridique et leur libre circulation dans le marché intérieur. Elle comporte aussi une liste d'exigences minimales à respecter pour les certificats qualifiés, les prestataires de services de certification et les dispositifs sécurisés de création et de vérification des signatures, mais elle ne couvre pas certaines applications spécifiques. Elle s'applique aux "signatures électroniques" (notion englobant pratiquement toutes les méthodes d'authentification) et aux "signatures électroniques avancées" (AES), qui répondent à certains critères (il s'agit en fait de signatures numériques fondées sur la cryptographie asymétrique), reposent sur un "certificat qualifié" et sont créées par un dispositif sécurisé de création de signature. D'un point de vue juridique, les implications pratiques du statut juridique des AES ne sont pas toujours évidentes, certaines législations nationales leur ayant attribué des effets juridiques particuliers [67]. En outre, certaines dispositions nationales n'autorisent l'utilisation de signatures numériques que par les personnes physiques, et non par les personnes morales.

[66] Directive 1999/93/CE du 13 décembre 1999. Le délai imparti aux États membres pour sa mise en oeuvre a pris fin le 19 juillet 2001.

[67] Selon la loi espagnole, par exemple, un document signé par AES est présumé être intègre et authentique. En matière de paiement, le fait que les signatures électroniques de base et les AES n'aient pas les mêmes effets juridiques peut être d'une grande importance. Si un client conteste une opération, une signature électronique de base peut certes être acceptée comme preuve par la justice, mais elle ne prouvera pas automatiquement la participation du client. En revanche, une AES prouve bien la participation du client et atteste que le document n'a pas été modifié après la signature.

Sur le plan technique, la directive ne définit pas les exigences techniques applicables aux signatures électroniques avancées et laisse au Comité sur les signatures électroniques, composé de représentants des États membres, le soin de les préciser. En revanche, elle autorise aussi le maintien ou la création de systèmes d'accréditation nationaux (publics ou privés), dont les pratiques peuvent être divergentes [68]. Il serait donc souhaitable de définir plus précisément les exigences techniques applicables aux AES en matière de paiements. On rappellera, de ce point de vue, l'extrême importance des travaux de l'Initiative Européenne de Standardisation de la Signature Électronique (EESSI) lancée par la profession en vue de définir des normes de facto.

[68] Certains pays considèrent ainsi que les clés privées (qui sont des dispositifs sécurisés de création de signature) ne peuvent être stockées que sur des supports matériels tels que les cartes à puce.

* Solutions possibles

Dans le domaine des signatures numériques, l'on peut envisager de se pencher sur les incertitudes juridiques liées au statut des AES dans certains États membres, ainsi que sur la question de l'utilisation de signatures numériques par les personnes morales, au moment de vérifier la mise en oeuvre complète et correcte de la directive. Dans ce cas, le cadre juridique actuel pourrait être considéré comme suffisant et l'adoption de nouvelles dispositions pourrait ne pas apparaître comme une nécessité immédiate.

Il semblerait cependant, à en juger par l'expérience limitée acquise jusqu'à présent [69], que des entraves techniques empêchent la reconnaissance des signatures électroniques comme preuves absolues de l'autorisation de paiement donnée par un client. De surcroît, le développement et la mise en oeuvre de cet outil sont aussi entravés par des problèmes liés à l'absence de reconnaissance mutuelle de ces signatures. Il est donc nécessaire de faire en sorte qu'aucune entrave juridique ou technique ne s'oppose à la libre utilisation des signatures électroniques dans le marché intérieur. Une harmonisation plus poussée serait souhaitable, car les législations nationales actuelles diffèrent aussi quant aux exigences de sécurité imposées aux prestataires de services de certification, ce qui peut entraîner des incompatibilités techniques.

[69] Les États membres de l'UE devaient s'être conformés à cette directive au plus tard en juillet 2001. Le retard considérable avec lequel certains l'ont transposée explique le peu d'expérience pratique acquise dans le cadre de sa mise en oeuvre.

La Commission devant remettre à la fin de 2003 un rapport sur la mise en oeuvre de la directive dans les États membres, une étude a été entreprise sur ce sujet et est en train d'être finalisée. Compte tenu des retards pris dans cette mise en oeuvre et du fait que l'étude devrait offrir une vision beaucoup plus claire des enjeux, il serait prématuré de proposer de nouvelles mesures avant de connaître les conclusions de ce rapport.

Les services de la Commission invitent néanmoins l'ensemble des intéressés à lui décrire en détail les problèmes concrets liés aux services de paiement et les moyens éventuels d'améliorer la situation dans le cadre de la législation de l'UE.

Annexe 20: SÉCURITÉ DES RÉSEAUX

* Quelle est la nature du probleme?

Ces dernières années ont vu plusieurs atteintes majeures à la sécurité des bases de données de sociétés de commerce électronique, d'agences de renseignement commercial et de services administratifs; les données personnelles de clients ou de particuliers (nom, adresse et numéro de carte de crédit) ont ainsi pu être obtenues par intrusion. Ces atteintes ont permis une recrudescence des fraudes en matière de paiement et contraint les établissements bancaires à annuler et à remplacer des milliers de cartes de paiement. Elles ont également nui de façon difficilement quantifiable à la réputation des commerçants, ainsi qu'à l'opinion des consommateurs concernant la sécurité sur Internet et l'utilisation d'instruments de paiement dans ce contexte. Cela n'est pas évidemment pas de nature à leur donner confiance dans le commerce électronique. Le problème est encore aggravé par le fait que nombre d'intrusions ne sont pas signalées à la police [70].

[70] Selon des statistiques récentes, 80 % des "cyberinfractions" commises dans le secteur financier ne sont pas signalées (IDC et Gartner, novembre 2002).

Les actes de piratage continuent, avec leur cortège de perturbations. La dernière invention des pirates consiste à s'attaquer aux bases de données des sociétés de traitement des paiements, c'est-à-dire des intermédiaires auxquels les prestataires de services de paiement confient le traitement de ces données.

* Solutions possibles

Dans ce domaine, les gouvernements ont vigoureusement réagi en modifiant la législation pénale nationale pour faire face de manière adéquate à ce nouveau type d'infractions. Au niveau international, le Conseil de l'Europe a adopté la convention sur la cybercriminalité [71]. Dans l'UE, la Commission a présenté en avril 2002 un projet de règles contenant une définition commune pour certaines "cyberinfractions" (dont le piratage de bases de données) et prévoyant des peines communes [72]. En ce qui concerne les systèmes de paiement, des dispositions communautaires ont été adoptées en mai 2001 pour lutter contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces [73]. Des mesures préventives, telles que l'imposition d'exigences de sécurité minimales aux commerçants en ligne acceptant les cartes de paiement, sont à l'étude dans le cadre du plan d'action pour la lutte contre la fraude [74]. Récemment, la Commission a proposé un règlement [75] instituant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information. La création d'une agence compétente pour la sécurité des réseaux et de l'information dans toute l'UE vise à renforcer la coordination au niveau européen dans ce domaine. Le rôle et les compétences de cette agence en ce qui concerne les opérations de paiement effectuées sur des réseaux ouverts pourraient être un point à débattre.

[71] Cette convention contient des règles et des sanctions communes pour prévenir les actes portant atteinte à la confidentialité, à l'intégrité et à la disponibilité des systèmes informatiques, des réseaux et des données. Elle est ouverte à la ratification depuis octobre 2001 et n'est pas encore entrée en vigueur.

[72] Proposition de décision-cadre du Conseil relative aux attaques visant les systèmes d'information, COM(2002) 173 final.

[73] Décision-cadre du Conseil, du 28 mai 2001, concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces (2001/413/JHA, JO L 149 du 2.6.2001). Ce texte érige notamment en infraction pénale dans tous les États membres le fait d'exécuter intentionnellement une opération de paiement en introduisant, en altérant, en effaçant ou en supprimant des données informatiques (en particulier des données permettant l'identification), ou en perturbant le fonctionnement d'un logiciel ou d'un système informatique. Les États membres avaient jusqu'à juin 2003 pour le mettre en oeuvre.

[74] Communication de la Commission intitulée "Prévention de la fraude et de la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces", COM(2001) 11 final du 9.2.2001.

[75] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, COM(2003) 63 final du 11.2.2003.

Jusqu'à présent, la stratégie des régulateurs a surtout consisté à modifier la législation pénale afin d'y inclure de nouveaux types d'agissements et de prévoir des sanctions adéquates. L'harmonisation de la législation pénale contre les cyberinfractions, dans l'UE et au-delà, et la collaboration avec d'autres juridictions ont reçu le soutien appuyé des parties prenantes. On pourrait en conclure qu'il n'est pas nécessaire de légiférer davantage en ce qui concerne la sécurité des infrastructures dans le domaine des paiements, et qu'il est possible, pour d'éventuelles initiatives, de s'en remettre à l'autodiscipline.

Il convient toutefois de rappeler que la sécurisation des réseaux de télécommunications et des technologies de l'information est devenue un élément crucial de la sécurité des instruments et des systèmes de paiement. L'utilisation croissante d'Internet, des services bancaires et des paiements électroniques impose un niveau de sécurité élevé pour protéger les systèmes, les transactions et les données à caractère personnel de tout accès non autorisé. Ces considérations, ainsi que la fréquence et le taux de réussite des actes de piratage, peuvent justifier l'adoption de nouvelles dispositions législatives visant à empêcher l'obtention ou la divulgation non autorisées de données à caractère personnel.

Ce principe est déjà inscrit dans l'article 17 de la directive 95/46/CE [76], qui prévoit l'obligation, pour le responsable du traitement de données à caractère personnel, de prendre les mesures appropriées pour protéger ces données, notamment, de tout accès non autorisé. En cas de sous-traitance à un tiers, le responsable du traitement doit choisir un sous-traitant qui apporte des garanties suffisantes du point de vue des mesures de sécurité technique et des modalités d'organisation liées au traitement. L'obligation de protéger les données à caractère personnel doit être étendue au sous-traitant par un contrat ou un acte juridique. Mais compte tenu de la mise en oeuvre limitée des dispositions sur la protection des données dans ce domaine, l'on peut douter que cette disposition-ci soit actuellement appliquée de manière systématique et rigoureuse.

[76] Directive 95/46/CE, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23.11.1995. Une disposition analogue figure dans l'article 4 de la directive 2002/58/CE concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, JO L 201 du 31.7.2002.

Il conviendrait aussi de donner corps à l'obligation générale de résultat imposée par cet article de la directive sur la protection des données, en visant par exemple les objectifs suivants:

* faire en sorte que les prestataires de services de paiement et les commerçants qui conservent ou traitent, dans un but professionnel, des données à caractère personnel liées à des opérations de paiement (nom, adresse, numéros de carte de crédit et de compte bancaire de clients, par exemple) prennent les mesures techniques et organisationnelles appropriées, du point de vue de la sécurité des réseaux, pour empêcher tout accès non autorisé à ces données (c'est-à-dire leur piratage);

* faire en sorte que les clients soient informés des atteintes à la sécurité qui permettent à des tiers d'accéder sans autorisation à ces données par le biais de réseaux d'information;

* faire en sorte que le client n'ait pas à supporter les conséquences financières éventuelles d'atteintes à la sécurité des systèmes (paiements frauduleux, contrefaçons et autres formes de détournement des données, telles que l'usurpation d'identité);

* veiller à ce que les prestataires de services de paiement et les commerçants qui sous-traitent tout ou partie de leurs activités à des tiers contrôlent les systèmes de sécurité et les modalités d'organisation de ces derniers sous l'angle de la sécurité des réseaux.

Pour parvenir à ces résultats, une première solution consisterait à inclure dans le nouveau cadre juridique des paiements des dispositions supplémentaires qui compléteraient les dispositions communautaires existantes (l'article 17 de la directive sur la protection des données et les dispositions similaires de la directive 2002/58/CE). Cette option présente des avantages, mais pose aussi des problèmes, notamment un problème d'articulation avec le cadre juridique existant, au niveau communautaire comme au niveau national.

Une deuxième solution consisterait à ne pas adopter de dispositions nouvelles, et à faire en sorte que l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, une fois opérationnelle, joue un rôle majeur dans la collecte de données et la fourniture de conseils d'expert aux établissements financiers et aux commerçants sur les incidents liés à des paiements exécutés sur des réseaux ouverts. Elle pourrait notamment être habilitée à conclure des accords avec les acteurs du marché sur la sécurisation de leurs systèmes d'information, accords qui pourraient prévoir des pénalités financières en cas d'infraction.

Les services de la Commission souhaiteraient avoir des avis sur l'importance de cette question, et en particulier sur les avantages que présenterait l'adoption de mesures législatives dans ce contexte.

Annexe 21: DÉFAILLANCES DES RÉSEAUX DE PAIEMENT

* Quelle est la nature du probleme?

Les défaillances techniques des réseaux de paiement affectent aussi bien les prestataires de services de paiement que leurs utilisateurs. Les perturbations qui empêchent le bon fonctionnement d'une infrastructure de paiement (indisponibilité temporaire d'installations de télécommunication ou de traitement informatique, par exemple) sont des facteurs de risque, qui peuvent poser un problème de responsabilité. En matière de systèmes de paiement, les risques sont accrus par deux facteurs:

* Les systèmes de paiement reposent sur l'exploitation d'externalités de réseau, de sorte que les établissements membres d'un réseau ne doivent pas seulement veiller à la sécurité de leurs propres systèmes, mais sont aussi plus vulnérables aux pannes de système des autres établissements du réseau. La plupart des sociétés prestataires de services de paiement ont défini des procédures d'urgence pour parer à ces problèmes.

* Certains prestataires de services de paiement tendent à sous-traiter le traitement des données et d'autres activités très techniques.

La défaillance d'un réseau de paiement met les utilisateurs dans l'incapacité d'accéder à leurs comptes, d'effectuer des paiements et de mener à bonne fin des transactions. La question est de savoir si les prestataires de services de paiement doivent, dans ce cas, être tenus pour responsables vis-à-vis des utilisateurs.

Le cadre juridique actuel au niveau de l'UE ne répond pas entièrement à cette question. Dès lors qu'il existe un ordre de paiement valable, il semble généralement admis que le prestataire est responsable vis-à-vis du client de sa bonne exécution (cf. annexe 12). Il est moins aisé de déterminer s'il doit aussi être tenu pour responsable:

* vis-à-vis de clients qui n'ont pas pu émettre un ordre de paiement valable parce qu'ils étaient dans l'impossibilité d'utiliser leurs moyens de paiement (sites bancaires sur Internet, par exemple), et qui subissent pour cette raison un préjudice financier (pénalité pour retard de paiement, etc.);

* vis-à-vis de commerçants acceptant, par exemple, les cartes de paiement, lorsque le réseau d'une carte est temporairement indisponible et qu'ils subissent un manque à gagner important parce que leurs propres clients sont dans l'incapacité de régler leurs transactions par carte.

* Solutions possibles

La Commission n'a pas encore d'avis tranché sur l'éventuelle responsabilité des prestataires de services de paiement vis-à-vis de clients ou de commerçants en cas de défaillance d'un réseau de paiement. Dans le cas des commerçants, une telle responsabilité peut poser des problèmes pratiques, liés à la charge de la preuve et à la détermination du montant à leur rembourser. Ainsi, dans l'exemple ci-dessus (commerçant acceptant une carte de paiement dont le réseau se révèle temporairement indisponible), il peut être difficile pour le commerçant de prouver combien de clients ou, tout simplement, que des clients, n'ont pas pu payer par carte; il risque d'avoir encore plus de difficulté à prouver le montant précis du manque à gagner et de la perte de chiffre d'affaires imputables à cette défaillance du système (dans la mesure où ces clients auraient pu régler leurs achats en liquide ou par un autre mode de paiement).

Tous les intéressés sont invités à faire connaître leurs arguments pour ou contre la reconnaissance, en cas de défaillance d'un réseau de paiement, d'une responsabilité des prestataires de services de paiement vis-à-vis des clients ou des commerçants, et à faire part de toute autre suggestion en la matière.

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