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Document 52003DC0572

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles

/* COM/2003/0572 final */

In force

52003DC0572

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles /* COM/2003/0572 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

1. Introduction générale

2. Définitions

2.1. Ressources naturelles

2.2. Productivité des ressources

2.3. Dissociation

3. Développement durable et utilisation des ressources naturelles

3.1. Trois piliers: croissance économique, progrès social et qualité de l'environnement

3.2. Attitude des pouvoirs publics

3.3. Utilisation des ressources et incidences sur l'environnement

4. Quel est l'état de la situation?

4.1. Utilisation et raréfaction des ressources

4.1.1. Ressources non renouvelables

4.1.2. Ressources renouvelables

4.1.3. Sécurité des approvisionnements

4.2. Tendances en matière d'utilisation des ressources

4.3. Cheminement des ressources naturelles dans l'économie

4.4. Tendances en matière d'incidences sur l'environnement

4.5. Incidence de l'utilisation des ressources sur la santé

4.6. Concepts liés à la gestion des ressources

4.7. Résumé

5. Quelles politiques existe-t-il déjà en matière de ressources?

5.1. Introduction

5.2. Politiques concernant les milieux naturels

5.3. Politiques ayant une influence sur l'utilisation des ressources et leurs incidences sur l'environnement

5.4. Politiques pouvant contribuer à réduire les incidences de l'utilisation des ressources

5.5. Une approche cohérente des incidences de l'utilisation des ressources sur l'environnement

6. Que faut-il faire?

6.1. Introduction

6.2. Principaux éléments d'une future stratégie thématique

6.3. Travaux en cours

6.4. Calendrier

6.5. L'élargissement et la dimension internationale

7. Développement futur de la stratégie en matière de ressources

Résumé

La présente communication est une première étape dans l'élaboration de la stratégie thématique concernant l'utilisation et la gestion durables des ressources («la stratégie en matière de ressources») prévue par le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement. Elle vise à lancer un débat sur un cadre d'utilisation des ressources qui aille dans le sens des objectifs du processus de Lisbonne et de la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable. Après une analyse des questions environnementales liées à l'utilisation des ressources naturelles, la communication présente les principales caractéristiques requises d'une future stratégie, en se fondant sur les politiques actuelles. Si elle expose les grands principes à suivre par l'UE pour réduire les incidences de l'exploitation des ressources sur l'environnement, elle ne propose pas pour autant de mesures précises dans ce sens. Ce point sera inscrit dans la stratégie finale qui sera présentée en 2004.

Les ressources naturelles constituent le socle des trois piliers du développement durable: le pilier économique, le pilier social et le pilier environnemental. Néanmoins, les réserves physiques peuvent s'épuiser ou se raréfier, ce qui, à l'avenir, pourra entraver le développement économique et social. De plus, le mode d'utilisation des ressources peut réduire la qualité de l'environnement au point de menacer les écosystèmes et la qualité de la vie humaine.

Pour le moment, les incidences sur l'environnement dues à l'utilisation de ressources non renouvelables telles que les métaux, les minéraux et les combustibles fossiles sont plus inquiétantes que leur éventuelle raréfaction. Dans le cas des combustibles fossiles, par exemple, le problème qui se pose aujourd'hui à court terme est celui des gaz à effet de serre produits par l'utilisation de ces ressources plutôt que leur risque d'épuisement. Pour les ressources renouvelables telles que les poissons, l'eau pure et les sols, la situation est différente en raison de la diminution de la biodiversité et des habitats. Par conséquent, la stratégie en matière de ressources doit s'attacher principalement à réduire les incidences sur l'environnement de manière à permettre aux économies en expansion d'utiliser les ressources d'une manière rationnelle, tant du point de vue économique que du point de vue social. Cette rupture du lien, ou dissociation, entre les pressions sur l'environnement et la croissance économique est l'objectif général à laquelle cette stratégie doit contribuer. Il faudra conduire les politiques qui exercent une influence directe ou indirecte sur l'utilisation des ressources à trouver un équilibre entre le pilier économique, le pilier environnemental et le pilier social du développement durable.

Mettre en oeuvre de nouvelles politiques et adapter les politiques actuelles afin d'assurer la nécessaire dissociation entre les incidences environnementales liées à l'exploitation des ressources et la croissance économique sera un processus de longue haleine. Les entreprises, les consommateurs et les institutions ont besoin de temps pour élaborer et mettre en pratique des schémas de production et de consommation présentant moins d'incidences. Ils auront également besoin que les pouvoirs publics définissent des politiques comportant des objectifs précis à long terme pour pouvoir planifier leurs investissements et innover. C'est pourquoi une période de 25 ans est prévue pour la mise en oeuvre de la stratégie.

On ne connaît que partiellement les relations entre l'utilisation des ressources et leur impact sur l'environnement. En outre, ces relations évoluent dans le temps, par exemple, en fonction de l'évolution des techniques ou de la situation sociale. Il faut également tenir compte des différences sur le plan des circonstances régionales et des modes d'utilisation. Enfin, les incidences sur l'environnement varient largement d'une ressource à l'autre. Dans un premier temps, la stratégie doit donc déterminer quelles sont, à tout moment, les ressources prioritaires, par exemple, les ressources qui présentent le potentiel d'amélioration le plus élevé sur le plan de l'environnement, en tenant compte des possibilités technologiques et des aspects socio-économiques. Pour assurer les fonctions qui viennent d'être décrites et tenir compte de l'évolution permanente des formes d'incidences environnementales de l'utilisation des ressources, la stratégie comprendra trois modes d'action qui seront appliqués en permanence pendant toute sa période de mise en oeuvre.

Acquisition de connaissances

C'est l'ensemble du cycle de vie des ressources naturelles, depuis leur extraction jusqu'à la phase des déchets en passant par leur utilisation pour la production de biens et de services ainsi que la phase d'utilisation ultérieure, qui produit des effets sur l'environnement. Le cheminement d'une matière première dans le circuit économique peut être très varié. L'aluminium, par exemple, peut être transformé en produits aussi divers que des châssis de fenêtres, des fuselages d'avions ou des canettes pour boissons, qui agissent tous très différemment sur l'environnement. La connaissance de ces cheminements et de leurs effets est actuellement dispersée entre de nombreux opérateurs, et il existe d'importantes lacunes. La stratégie en matière de ressources doit faire en sorte que ces connaissances soient facilement accessibles aux responsables et que les lacunes soient comblées.

Évaluation des politiques

L'utilisation des ressources naturelles est influencée par de nombreuses politiques environnementales, notamment les stratégies en matière d'environnement marin, de protection des sols, de biodiversité et d'environnement urbain, ainsi que la politique concernant le changement climatique, la directive-cadre sur l'eau et bien d'autres. En outre, de nombreuses politiques non environnementales exercent aussi une forte influence sur l'utilisation des ressources, parfois involontairement. Citons, par exemple, les politiques dans le domaine de la fiscalité, des transports, de l'agriculture et de l'énergie. Cependant, aucun mécanisme ne permet pour le moment de déterminer dans quelle mesure les choix politiques effectués dans ces différents domaines sont compatibles avec l'objectif global de la dissociation entre la croissance économique, d'une part, et l'impact de l'utilisation des ressources, d'autre part. La stratégie en matière de ressources permettra d'effectuer ces évaluations, assurera la publicité des compromis éventuels et proposera des solutions de rechange dans la mesure du possible.

Intégration politique

Pour mener à bien la stratégie, il faudra prendre des mesures concrètes sur la base des informations recueillies dans le cadre des deux précédentes étapes de la stratégie. Des prises de position politiques seront notamment nécessaires pour déterminer l'ordre d'importance des incidences et des objectifs environnementaux, en tenant compte des principes du développement durable en général et en dressant l'inventaire des mesures offrant les meilleures perspectives d'amélioration de l'exploitation des ressources du point de vue environnemental. La stratégie en matière de ressources contribuera donc à renforcer l'intégration des questions environnementales liées aux ressources dans les autres politiques qui ont une influence sur les incidences environnementales de l'utilisation des ressources naturelles, notamment dans le cadre du processus de Cardiff.

Après la publication du présent document, la Commission, dans le cadre d'une procédure de collaboration ouverte impliquant les institutions de la Communauté et les milieux intéressés, développera une stratégie globale qui sera proposée en 2004.

1. INTRODUCTION GENERALE

Les ressources naturelles comprennent à la fois les matières premières nécessaires à la plupart des activités humaines et les différents milieux ambiants tels que l'air, l'eau et le sol, qui permettent la vie sur notre planète. Le développement durable suppose une gestion prudente de l'exploitation de ces ressources. Ceci a été reconnu au niveau international, et notamment tout récemment au sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de Johannesbourg, dont les participants ont estimé que «la protection et la gestion viable du stock de ressources naturelles nécessaires au développement économique et social sont des objectifs primordiaux du développement durable et en sont aussi les conditions préalables» [1]. En mars 2000, le Conseil européen s'est accordé sur l'objectif ambitieux de faire de l'Union européenne «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale». On estime qu'un taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) de 3% est nécessaire pour respecter l'agenda de Lisbonne [2]. Dès lors que la productivité des ressources s'améliore, il faudra moins de ressources par unité de PIB à l'avenir. Cependant, dans la mesure où les progrès en matière de productivité des ressources peinent à compenser la croissance économique, les incidences associées à l'utilisation des ressources risquent encore d'augmenter. Par conséquent, pour protéger et gérer notre stock de ressources, nous ne pouvons pas compter uniquement sur l'amélioration de la productivité des ressources. C'est pourquoi des appels ont été lancés en faveur d'une «dissociation entre croissance économique et dégradation de l'environnement ...», notamment dans le plan de mise en oeuvre du SMDD [3], et, au niveau européen, dans le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement [4], dont l'un des objectifs est de «dissocier pressions sur l'environnement et croissance économique» en cherchant à «améliorer de manière globale l'état de l'environnement» et à «restaurer et développer le fonctionnement des systèmes naturels».

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, paragraphe 2.

[2] Recommandation de la Commission concernant les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté pour 2002 - COM(2002)191final du 24.4.2002.

[3] Le SMDD a invité à «dissocier la croissance économique et la dégradation de l'environnement en améliorant l'efficacité et la durabilité dans l'utilisation des ressources».

[4] Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement - JO L 242 du 10.9.2002, p. 1.

Utiliser les ressources naturelles de manière durable, cela signifie:

a) garantir les approvisionnements, et

b) gérer l'impact de l'utilisation de ces ressources sur l'environnement.

Dans le cadre de cette gestion durable des ressources naturelles, la Communauté a déjà abordé un certain nombre de questions environnementales. Traditionnellement, ces questions concernent essentiellement les sources ponctuelles d'incidences sur l'environnement qui se situent au tout début et à l'extrême fin du cycle d'utilisation des ressources. Plus récemment, l'attention s'est portée également sur les sources d'incidences diffuses liées à l'utilisation des produits. Tandis qu'elle élabore une approche coordonnée générale des incidences sur l'environnement de l'utilisation des ressources naturelles, des matières et des produits, la Communauté lance actuellement trois initiatives étroitement liées sur la base des orientations figurant dans le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement.

- une stratégie en matière d'utilisation durable des ressources naturelles;

- une stratégie en matière de prévention et de recyclage des déchets;

- une politique intégrée des produits tenant compte de leur incidence sur l'environnement.

La stratégie en matière de ressources sera axée sur la compréhension et la cartographie («mapping») des liens qui existent entre l'utilisation des ressources et leurs incidences sur l'environnement, afin de définir les axes d'intervention. La politique intégrée des produits (PIP) offre une série d'instruments permettant de réduire l'impact d'un produit sur l'environnement pendant tout son cycle de vie [5]. Les deux initiatives sont donc complémentaires. La stratégie pour la prévention et de recyclage prend pour point de départ la phase des déchets [6]. À terme, elle devrait se concentrer sur les secteurs ayant un lien avec les priorités identifiées par la stratégie en matière de ressources. Une mise en oeuvre parallèle des trois initiatives permettra de fréquentes interactions, ce qui améliorera progressivement l'approche globale grâce à un processus d'apprentissage itératif. En abordant simultanément les questions environnementales posées par les ressources et les produits aux différents stades de leur cycle de vie, on pourra également améliorer la compréhension des équilibres: comment des mesures visant à réduire l'impact d'une ressource sur l'environnement à un stade donné peuvent-elles augmenter son impact à un autre stade? Il est évident qu'une approche cohérente suppose une évaluation de la réduction des incidences sur l'environnement pendant tout le cycle de vie de la ressource concernée.

[5] Politique intégrée des produits, COM(2003)302 final du 18.06.2003.

[6] Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets, COM(2003)301 final du 27.05.2003

Étant donné l'augmentation prévue du volume global de ressources utilisées, l'objectif général, pour l'environnement, d'une stratégie en matière de ressources doit consister à réduire l'impact négatif de l'utilisation des ressources sur l'environnement, c'est-à-dire sur l'air, l'eau, le sol et les organismes vivants. Pour ce faire, il est nécessaire de définir le mode d'utilisation des ressources offrant les meilleures perspectives de progrès sur le plan environnemental. La stratégie doit donc fournir une base de connaissances en établissant la «carte des points chauds» parmi les incidences de l'utilisation des ressources et en évaluant les possibilités d'amélioration. Cette évaluation devra prendre en compte les effets socio-économiques prévisibles. Les possibilités d'amélioration relèveront probablement de l'une des trois catégories suivantes:

- exploiter les ressources avec des techniques présentant une meilleure écoefficacité;

- modifier les schémas de consommation;

- utiliser une moindre quantité d'une ressource donnée s'il existe des moyens rentables et raisonnables de le faire.

Pour établir la carte des points chauds, il faut bien comprendre l'ensemble du cycle de vie d'une ressource. C'est pourquoi la stratégie en matière de ressources étudiera les cheminements de certaines ressources naturelles, depuis leur extraction jusqu'à l'utilisation qui en est faite pour toutes sortes de produits ou d'autres fins, ainsi que leur réintroduction dans l'environnement sous la forme de polluants ou de déchets. Ces travaux doivent permettre de déterminer et d'analyser les points qui, dans ces cheminements, se prêtent le mieux à des initiatives d'action efficaces et appropriées visant à réduire les incidences sur l'environnement.

Cette activité est étroitement liée à la politique intégrée des produits (PIP). Dans la mesure où il s'agit d'une activité sans limite dans le temps, chaque nouvelle génération de produits devant être plus durable que la précédente, la PIP sera sans nul doute efficace pour stimuler l'utilisation durable des ressources naturelles. Toutefois, s'agissant d'une approche évolutive, elle ne convient pas pour définir des objectifs spécifiques en matière d'incidences. Ces deux aspects relèvent de décisions à prendre par les pouvoirs publics dans le contexte plus large du développement durable et, sur ce point, la stratégie en matière de ressources sera très utile.

Les liens entre la stratégie en matière de ressources, d'une part, et la prévention ou le recyclage des déchets, d'autre part, sont tout aussi importants: la prévention et le recyclage des déchets réduisent les incidences sur l'environnement dues à l'extraction des matières premières primaires et à la transformation des matières premières primaires dans les procédés de production. La gestion des déchets est donc un élément du cycle d'utilisation des ressources et, à ce titre, elle fait partie intégrante de sa gestion.

La stratégie en matière de ressources a pour but de fournir les connaissances scientifiques nécessaires à l'évaluation des problèmes environnementaux, ainsi qu'à la fixation d'objectifs en matière d'incidences, notamment sur la base des résultats issus des recherches financées par la Communauté. À l'heure actuelle, il n'existe pas d'indicateur unique universellement reconnu pour mesurer les incidences environnementales de l'utilisation d'une ressource, si bien que des indicateurs de «pression» tels que la consommation d'énergie ou la production de déchets servent parfois de valeurs de substitution. Cependant, la relation entre la pression exercée par une ressource et son impact sur l'environnement n'est pas toujours linéaire et des recherches considérables sont encore nécessaires pour améliorer notre compréhension de cette question. C'est l'un des enjeux de la stratégie.

L'objectif de la stratégie est d'établir un cadre et d'arrêter des mesures qui permettront d'utiliser les ressources naturelles d'une manière durable sans continuer à dégrader l'environnement, tout en respectant les objectifs de la stratégie de Lisbonne. En se fondant sur les politiques existantes menées dans le contexte général de la stratégie de développement durable de l'Union européenne, elle fournira, avec les deux autres initiatives visées plus haut, les éléments environnementaux d'une approche stratégique globale de la gestion durable des ressources naturelles, en tenant compte dans une égale mesure des aspects socio-économiques. Cependant, elle ne cherchera pas à mettre en oeuvre des initiatives particulières dans des secteurs environnementaux qui sont déjà couverts par d'autres politiques.

La présente communication constitue la première étape de l'élaboration d'une stratégie européenne en matière de ressources. Elle examine le problème de l'utilisation des ressources et la manière dont il s'intègre dans le contexte global du développement durable (point 3). Le point 4 passe en revue nos connaissances sur l'utilisation des ressources et la dégradation de l'environnement; le point 5 présente les politiques environnementales et non environnementales actuelles qui ont un impact sur l'utilisation des ressources. Les points 6 et 7 esquissent les possibilités de progression vers la stratégie thématique.

2. DEFINITIONS

2.1. Ressources naturelles

Les ressources naturelles comprennent:

a) les matières premières telles que les minéraux (y compris les vecteurs d'énergie fossile et les minerais métalliques) et la biomasse. Les vecteurs d'énergie fossile, les minerais métalliques et autres minéraux (par exemple le gypse, le kaolin) ne sont pas renouvelables en ce sens qu'ils ne peuvent pas se reconstituer en l'espace d'une vie humaine. Leurs stocks sont limités et s'amenuisent en raison de leur utilisation pour des activités humaines. Par contre, la biomasse est en principe renouvelable en l'espace d'une vie humaine. Elle comprend les ressources rapidement renouvelables, comme les cultures agricoles, et les ressources qui se renouvellent lentement, comme le bois [7]. Toutefois, ces ressources biologiques utilisées comme matières premières peuvent s'épuiser si elles sont surexploitées [8]. C'est une menace grave qui pèse, par exemple, sur certaines espèces marines faisant l'objet d'une pêche commerciale;

[7] La définition des «ressources renouvelables» diffère de celle des «sources d'énergie renouvelables» au sens de la directive 2001/77/CE du 27.9.2001.

[8] La notion de «ressources biologiques» est définie dans la convention des Nations unies sur la diversité biologique (CBD).

b) les milieux ambiants comme l'air, l'eau et le sol. Ces ressources constituent les supports de la vie et produisent des ressources biologiques. Contrairement aux matières premières, c'est la diminution de leur qualité qui est préoccupante. La question qui se pose n'est pas de savoir quelles sont les quantités disponibles de ces ressources, mais quel en est l'état. Par exemple, les quantités totales d'air et d'eau disponibles sur la terre ne changent pas en l'espace d'une vie humaine, mais elles sont souvent de qualité médiocre en raison de la pollution. De plus, la diversité biologique des ressources environnementales est d'une importance vitale;

c) des ressources diffuses comme les énergies éolienne, géothermique, marémotrice et solaire. Ces ressources sont inépuisables, mais leur exploitation suppose d'autres ressources. Par exemple, il faut de l'énergie, des matières premières et de l'espace pour construire des turbines éoliennes ou des cellules solaires;

d) l'espace, car il est évident qu'il faut un espace physique pour produire ou maintenir toutes les ressources précitées. Citons, par exemple, l'affectation des sols aux établissements humains, les infrastructures, l'industrie, les activités minières, l'agriculture et les forêts.

2.2. Productivité des ressources

L'efficacité ou la productivité des ressources peut se définir comme l'efficacité avec laquelle nous utilisons l'énergie et les matières dans tous les secteurs de l'économie, c'est-à-dire la valeur ajoutée par unité de ressource consommée. Cette définition est donc à rapprocher de celle de la productivité de la main-d'oeuvre: la valeur ajoutée par unité de ressource humaine. La productivité des ressources à l'échelon national peut ainsi se mesurer en divisant l'activité économique totale d'un pays (exprimée par le PIB) par le volume total d'énergie (par exemple, en tep) ou de matières (en tonnes) utilisées. L'inverse de ce quotient, c'est-à-dire le volume d'énergie utilisée divisé par l'activité économique, s'utilise également et correspond à la notion d'intensité énergétique de l'économie. Si l'intensité énergétique (ou matérielle) de l'économie diminue, on parle de dématérialisation. La définition précitée de l'efficacité des ressources concerne uniquement l'utilisation qui est faite desdites ressources. Autrement dit, elle ne prend pas en compte la manière dont les ressources sont extraites ou récoltées (en amont de l'activité économique) ni la manière dont elles sont éliminées dans l'air, l'eau et les sols (en aval de l'activité économique). Pour comprendre toutes les conséquences de l'utilisation des ressources pour l'environnement, il est nécessaire de tenir compte à la fois des activités en amont et en aval (notamment l'utilisation des infrastructures, le transport, les pertes par dispersion, etc.).

2.3. Dissociation

La dissociation consiste à briser le lien entre deux paramètres. La présente communication s'intéresse à deux couples de paramètres: croissance économique/utilisation des ressources et croissance économique/incidences sur l'environnement. Dissocier l'utilisation des ressources de la croissance économique peut avoir une double signification: 1) l'économie se développe plus rapidement que l'utilisation des ressources tandis que le volume absolu de ressources consommées continue d'augmenter; 2) l'économie se développe tandis que la quantité totale de ressources utilisées reste stable ou diminue. Ces deux degrés de dissociation sont généralement appelés dissociation relative et dissociation absolue. De la même manière, dissocier l'incidence sur l'environnement de la croissance économique signifie que l'économie se développe plus rapidement que les incidences sur l'environnement (dissociation relative) ou qu'elle se développe tandis que les incidences sur l'environnement se stabilisent ou diminuent en valeur absolue (dissociation absolue). Ce dernier point est illustré ci-dessous dans l'encadré n° 1.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3. DEVELOPPEMENT DURABLE ET UTILISATION DES RESSOURCES NATURELLES

3.1. Trois piliers: croissance économique, progrès social et qualité de l'environnement

La définition la plus courante du développement durable se trouve dans le rapport de 1987, intitulé Notre avenir à tous, de la commission mondiale de l'environnement et du développement (connue sous le nom de commission Brundtland). Ce rapport définit le développement durable comme en ces termes: «le développement durable permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins». Pour réaliser cet objectif, il faut conjuguer croissance économique, progrès social et amélioration de la qualité de l'environnement Ces trois piliers ne peuvent évoluer séparément en raison de leur grande interdépendance. La croissance économique peut générer de nouvelles ressources financières qui permettront d'améliorer la qualité de l'environnement et de renforcer la cohésion sociale. La politique sociale soutient la bonne marche de l'économie et responsabilise la population. La politique en matière d'environnement contribue à préserver les stocks de ressources naturelles nécessaires à l'économie et à améliorer la qualité de la vie.

De nombreux exemples illustrent la compatibilité entre progrès environnementaux et croissance économique. Les politiques de protection de l'environnement, associées à la demande sur le marché, favorisent l'éco-industrie européenne. En 1999, avec un chiffre d'affaires de 183 milliards d'euros, elle représentait un tiers du marché mondial de l'écologie. Il s'agit, pour l'UE, d'un important secteur d'activité tourné vers l'avenir [9]. Les perspectives de l'éco-industrie sortiront renforcées de l'élargissement, dès lors que les exportations à destination et en provenance des pays adhérents devraient se révéler plus dynamiques qu'entre les États membres actuels.

[9] ECOTEC Ltd, 2002, «Analysis of the EU Eco-industries, their employment and export potential»

Le développement durable est possible sans entraver le progrès. Il faut toutefois que la coopération soit assurée entre les domaines d'action relatifs aux trois piliers. Les tentatives concertées de mise sur le marché de piles à combustible à hydrogène constituent un bon exemple de coopération entre un grand nombre d'acteurs. L'UE envisage d'affecter 600 millions d'euros en quatre ans à la recherche dans ce domaine et a élaboré un plan en cinq étapes pour favoriser l'utilisation de la pile à combustible [10]. Les États-Unis et le Japon préparent, eux aussi, des programmes ambitieux visant à mettre en place une infrastructure pour l'hydrogène et à encourager les technologies automobiles de pointe. Le Japon compte commercialiser, d'ici 2020, environ 5 millions de véhicules équipés de piles à combustible [11]. Ces travaux pourraient inaugurer une transition vers l'avènement d'une nouvelle infrastructure d'approvisionnement en énergie qui allierait sécurité d'approvisionnement, préservation de l'environnement et création d'emploi.

[10] http://europa.eu.int/comm/research/energy/ pdf/hlg_summary_vision_report_en.pdf

[11] Eamonn Bates Issue Tracker, juillet 2003.

3.2. Attitude des pouvoirs publics

En principe, l'utilisation des ressources naturelles peut nuire au développement durable de deux manières. En premier lieu, l'exploitation des ressources naturelles diminue les réserves physiques et peut donc les raréfier. Cette raréfaction pourrait alors entraver la capacité des générations futures à accéder aux ressources nécessaires au futur développement économique et social. Deuxièmement, l'utilisation des ressources naturelles peut avoir des effets sur l'environnement qui réduisent la qualité de l'environnement naturel (comme l'air, les masses d'eau, le sol) au point de menacer les écosystèmes ou la qualité de la vie humaine.

Il est important de faire la distinction entre ces deux types de problèmes potentiels, car ils appellent des réactions différentes de la part des pouvoirs publics. Si la rareté d'une ressource naturelle pose un problème, il se pourrait qu'il faille imposer des limites à son exploitation par la génération actuelle. Cela suppose que des objectifs soient fixés pour réduire l'utilisation actuelle et future des ressources naturelles. En revanche, si nous nous attachons à réduire l'impact sur l'environnement de l'utilisation des ressources, l'attitude politique appropriée consistera à empêcher cette utilisation de conduire à une dégradation inacceptable de l'environnement, notamment en favorisant des technologies propres et des produits de consommation non polluants. Si, dans certains cas, les quantités de ressources utilisées s'en trouvent réduites, notamment grâce au recyclage ou à des techniques plus rationnelles sur le plan des ressources, cette réduction relèvera davantage d'une conséquence que d'un objectif exprès de la politique adoptée. Au point 4, on verra que, si l'on excepte un nombre limité de ressources renouvelables, comme les poissons, le bois tropical et la biodiversité, la rareté ne constitue pas le problème principal.

3.3. Utilisation des ressources et incidences sur l'environnement

L'ensemble du cycle de vie des ressources naturelles, depuis leur extraction jusqu'à leur élimination finale sous la forme de déchets, produit des effets sur l'environnement. L'utilisation des ressources peut dégager des matières toxiques et affecter la qualité des sols autour de nous. Une fois utilisées, les matières premières retournent souvent dans l'environnement dans un état chimique ou physique beaucoup plus actif qu'auparavant. L'utilisation de beaucoup de ressources renouvelables, depuis leur production jusqu'à leur élimination finale, exerce également de nombreuses pressions susceptibles d'entraîner une baisse de la biodiversité et une dégradation de l'environnement. En outre, la combustion des matières énergétiques libère du dioxyde de carbone, contribuant ainsi au changement climatique mondial. Par ailleurs, certaines ressources renouvelables peuvent produire des retombées positives pour l'environnement. L'exploitation du bois peut, par exemple, freiner le changement climatique grâce au phénomène des puits du carbone. Dans la mesure où la croissance économique augmente les quantités de matières premières déplacées et l'utilisation des sols, il importe de veiller à ce que les incidences de ces activités sur l'environnement n'augmentent pas au point d'entraver la capacité de l'environnement à produire des ressources. À défaut, nous risquerions de «nous orienter vers une surexploitation de l'environnement», comme l'indique le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement.

Il est clair, cependant, que la solution ne doit pas consister à se servir de l'utilisation des ressources comme valeur de substitution aux incidences sur l'environnement. Le développement des connaissances concernant les relations entre utilisation des ressources et incidences sur l'environnement constitue donc un préalable indispensable à l'élaboration d'une stratégie en matière de ressources. De récentes recherches ont démontré qu'il est possible de dresser un inventaire des matières et des ressources dont l'utilisation présente les plus lourdes incidences sur l'environnement [12].

[12] «WEIGHTING MATERIALS: NOT JUST A MATTER OF WEIGHT». CML (LEIDEN, 2003)

4. QUEL EST L'ETAT DE LA SITUATION?

4.1. Utilisation et raréfaction des ressources

4.1.1. Ressources non renouvelables

Les invitations à réduire la consommation des ressources naturelles non renouvelables reposent sur la crainte qu'à l'avenir, les ressources nécessaires pour soutenir la croissance économique ou le développement social fassent défaut. Ces invitations concernent essentiellement les minéraux, les métaux et les combustibles fossiles, car il est indéniable que leurs stocks physiques sont limités.

a) Réserves de combustibles fossiles et de ressources minérales

Les réserves mondiales connues de combustibles fossiles sont très importantes et continuent d'augmenter [13]. Compte tenu du volume total des réserves de charbon avérées, l'extraction houillère pourrait se poursuivre au rythme actuel pendant plus de 200 ans. Les réserves de pétrole avérées ont augmenté d'environ 45 milliards de barils depuis la dernière enquête du Conseil mondial de l'énergie, malgré la production d'environ 75 milliards de barils de pétrole et de gaz naturel. En d'autres termes, l'augmentation des réserves avérées a dépassé la consommation au cours des dernières années. Pour les métaux, les perspectives sont semblables. Pour la plupart des minerais métalliques, les réserves connues correspondent à plusieurs décennies de la production actuelle (encadré n° 2) [14]. Bien que la production de plusieurs décennies puisse sembler insuffisante pour garantir la sécurité des approvisionnements à long terme, il ne faut pas perdre de vue qu'à tout moment, les réserves connues avec certitude ne représentent qu'une fraction des réserves physiques totales. La raison en est que l'on consacre moins d'efforts à l'exploration géologique aussi longtemps que les réserves avérées sont suffisantes.

[13] www.worldenergy.org

[14] Rapport de Simonds et COWI à la DG Environnement (2001)

Deux autres facteurs expliquent pourquoi les réserves de ressources non renouvelables n'ont pas tendance à diminuer:

- amélioration de l'efficacité: le progrès technique permet d'extraire une plus grande proportion des ressources présentes dans les réserves. En outre, l'innovation permet de faire plus avec une tonne d'acier aujourd'hui qu'il y a un siècle. Cela signifie que les ressources sont utilisées plus lentement que les schémas de consommation passés et présents ne le suggèrent. De plus, les progrès techniques en matière de prospection et d'extraction des ressources naturelles permettent aujourd'hui d'exploiter des réserves qui étaient jusqu'ici inconnues ou jugées non rentables;

- recyclage: certaines matières peuvent être recyclées dans une très large mesure, par exemple l'aluminium. Chaque tonne d'aluminium recyclé permet d'économiser un tonnage considérable de matières premières primaires, comme la bauxite et, dans certains cas, l'énergie fossile. Là encore, l'augmentation des taux de recyclage permet d'utiliser certaines ressources plus lentement que les schémas de consommation passés et actuels ne le suggèrent.

L'existence de ces mécanismes ne signifie pas que l'on peut faire abstraction des craintes concernant la raréfaction des ressources. Cela signifie simplement qu'il faut les considérer avec précaution et en tenant dûment compte des conditions spécifiques de toute ressource. En outre, cela montre que le fait qu'une ressource donnée soit limitée n'implique pas automatiquement qu'elle va se raréfier. En effet, étant donné que certaines ressources peuvent être substituées à d'autres ou même devenir surabondantes grâce à l'application de nouvelles technologies, il n'y a aucune raison d'utiliser perpétuellement une ressource donnée et d'en épuiser les réserves physiques.

b) Progrès scientifiques et techniques dans l'utilisation des ressources minérales

Il existe de nombreux exemples d'innovation qui ont permis de substituer une ressource à une autre. Les schémas de production et de consommation ont beaucoup évolué au cours du XXème siècle. En général, l'expérience historique tend à montrer que les schémas d'utilisation des ressources évoluent parce que d'autres solutions apparaissent, et pas parce qu'elles se raréfient [15].

[15] Par exemple, il est bien connu le charbon utilisé pour le chauffage domestique et la production industrielle d'électricité a été partiellement remplacé par d'autres sources d'énergie, bien que le charbon demeure l'une des principales sources d'énergie primaire.

Une autre raison importante de la baisse d'utilisation de nombreuses ressources minérales est l'amélioration de notre compréhension de leurs effets sur la santé et de leur écotoxicité. Par exemple, l'amiante, le radium, l'uranium, le plomb, le mercure et le cadmium sont utilisés avec modération du fait de leur toxicité alors qu'il n'y a pas pénurie de ces ressources.

c) Évolution des prix des ressources minérales

Dans un marché qui fonctionne bien, la rareté d'une ressource doit entraîner une augmentation des prix aussi longtemps que la demande se maintient. D'après cet indicateur, rien n'annonce une rareté imminente des ressources non renouvelables. Malgré l'augmentation de la consommation, les prix des métaux et de l'énergie ont accusé un recul constant au cours des dernières décennies. Par exemple, les prix du pétrole brut affichent une tendance générale à la baisse depuis les crises pétrolières (encadré n° 3) [16]. Toutefois, l'augmentation prévue de la demande mondiale de pétrole à moyen terme pourrait bien renverser cette tendance.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

[16] http://www-cta.ornl.gov/data/ Chapter5.html

4.1.2. Ressources renouvelables

Si rien ne prouve vraiment que la raréfaction des ressources non renouvelables soit une grave menace pour le développement durable, on s'accorde de plus en plus à penser qu'un certain nombre de ressources renouvelables se raréfient. Citons, par exemple, les stocks halieutiques et l'eau douce [17].

[17] Cependant, la dynamique de l'évaluation des ressources est très différente pour les poissons et pour l'eau. La raréfaction des stocks halieutiques s'explique essentiellement par leur surexploitation, tandis que la raréfaction de l'eau douce est due essentiellement à la pollution.

Ces ressources sont capables de se renouveler ou de se reconstituer, mais la consommation actuelle dépasse leur capacité à se régénérer. Par ailleurs, l'exploitation du bois dans l'UE est telle que la production annuelle totale ne représente que 50 % de l'accroissement annuel net, de sorte que les stocks sont en augmentation. Bien que certaines ressources renouvelables puissent en principe être remplacées par d'autres, leur raréfaction aurait néanmoins, en tant que telle, des incidences sur l'environnement, notamment parce qu'elle réduirait la biodiversité du fait de l'extinction de certaines espèces ou de la perte d'habitats. Il s'agit d'une différence fondamentale par rapport aux ressources non renouvelables.

4.1.3. Sécurité des approvisionnements

En dépit de réserves mondiales suffisantes, la disponibilité de certaines ressources naturelles pourrait se trouver limitée pour des raisons d'ordre géopolitique. Par exemple, la pénurie de pétrole survenue dans les années 1970 a été le résultat d'un embargo commercial fondé sur des considérations économiques et politiques, et non d'une raréfaction physique. Dans le contexte plus général du développement durable, une stratégie européenne des ressources devra tenir compte du risque d'interruption des approvisionnements par des événements de ce type, ainsi que des conséquences qui en découlent pour l'utilisation des ressources naturelles. Les politiques européennes de l'énergie et des transports, dont la sécurité des approvisionnements constitue déjà depuis plusieurs décennies l'un des principaux enjeux, joueront un rôle important en la matière [18]. Il importe également de noter que, si les prévisions concernant la raréfaction de la plupart des ressources non renouvelables à l'échelle mondiale se révèlent sans fondement à moyen terme, les réserves intérieures de l'UE sont limitées. Malgré les progrès considérables accomplis dans l'exploitation des réserves de combustibles classiques dans l'UE, leur niveau demeure faible et leur extraction est coûteuse. À l'avenir, elles devraient connaître un net recul et on prévoit qu'au cours des vingt à trente prochaines années plus de 70 % des besoins énergétiques de l'UE devront être couverts par des importations. Il faudra analyser attentivement l'évolution des prix dans l'hypothèse d'un accroissement de la demande mondiale de pétrole et l'influence qu'elle pourrait exercer sur la sécurité des approvisionnements. La sécurité des approvisionnements demeurera, dès lors, un enjeu stratégique important. La sécurité des approvisionnements n'a cependant pas pour objet de réduire la dépendance à l'égard des importations, mais de limiter les risques inhérents à cette dépendance. [19] Pour une étude plus vaste des questions relatives à l'approvisionnement en énergie, voir le document intitulé «Security of supply - the current situation at European level» [20].

[18] Par exemple, les directives sur l'électricité produite à partir de SER et sur la performance énergétique des bâtiments, ainsi que la proposition de directive sur les stocks de pétrole et de gaz.

[19] Livre vert: «Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique», COM(2000)769 final du 29.11.2000

[20] Document de travail des services de la Commission: «Security of supply - The current situation at European Union level» SEC(2002)243

4.2. Tendances en matière d'utilisation des ressources

Les quantités de ressources utilisées, les produits et services issus de leur transformation et les technologies appliquées ne cessent de changer. Certaines ressources peuvent être rendues obsolètes par l'innovation technologique, comme la gomme naturelle et l'indigo naturel, tandis que pour d'autres, la demande ne cesse de croître, ce qui est le cas du nickel avec la demande d'acier inoxydable, dont le nickel constitue un élément important. Des ressources peuvent également être interdites ou progressivement éliminées pour des raisons de santé, comme l'amiante ou le mercure.

Dans certains secteurs économiques, l'utilisation des ressources fait depuis longtemps l'objet d'une gestion active, comme le pétrole brut par l'OPEP, le charbon et l'acier par la CECA, la politique commune de la pêche par l'UE, ou encore l'aménagement du territoire. Un nombre appréciable de pays tendent également à mettre en place une politique de gestion durable des forêts. L'utilisation de nombreuses autres ressources est également influencée de manière moins visible, par exemple, par les politiques fiscales, sociales et commerciales. Des données récentes montrent qu'il existe de grandes différences de tendances entre les groupes de ressources «matières» (y compris la biomasse), «énergie» et «sols». Ces tendances sont examinées ci-après.

a) Le rendement des matières s'améliore

La comptabilité des flux de matières montre que depuis vingt ans, la consommation globale par habitant reste pratiquement inchangée dans l'UE, se situant aux alentours de 16 tonnes par an [21]. Au cours de la même période, la croissance économique a atteint 50 %. Aujourd'hui, nous créons plus de 50 % de valeur ajoutée en plus par kilogramme de matière utilisée par rapport à 1980. Cela signifie que nous avons considérablement amélioré le rendement des matières. L'encadré n° 4 présente les résultats d'études sur les flux de matières dans l'Europe des 15, qui montrent clairement que la consommation intérieure de matières (Domestic Material Consumption, ou DMC) et la consommation de matières par habitant sont dissociées de la croissance économique.

[21] Eurostat (2002): «Material use in the European Union 1980-2000: indicators and analysis», documents de travail et études, Office des publications officielles des Communautés européennes.

Les flux de matières fournissent de précieuses indications sur l'évolution générale de l'utilisation des ressources. Cependant, ils ne nous disent pas comment les matières interagissent avec l'environnement. Toutes autres choses égales par ailleurs, la stabilisation des quantités de matières utilisées par habitant ne permettrait d'inverser la tendance à la dégradation de l'environnement. En revanche, elle pourrait contribuer à réduire sensiblement les incidences dans la mesure où des technologies et des habitudes de consommation moins polluantes seraient mises en place et où les effets positifs ne seraient pas annulés par la croissance démographique. Dans certains cas, notamment en ce qui concerne l'étanchéification des sols, les incidences continuent d'augmenter même si la consommation de matières demeure constante.

Pour identifier les changements qui se produisent dans la configuration des flux de matières et leurs interactions potentielles avec l'environnement (où et comment ces changements se répercutent sur l'environnement), il faut disposer d'un ensemble complet de données et d'une connaissance continuellement actualisée des flux de matières. Les organismes nationaux, européens et internationaux, y compris l'OCDE et la Commission européenne, sont déjà largement à pied d'oeuvre [22]. Cependant, de nombreux flux de matières demandent un examen plus approfondi pour permettre l'élaboration des politiques. Il est également nécessaire de mieux comprendre comment des matières comme les métaux lourds sont dispersées dans l'environnement à partir, par exemple, des produits de consommation à courte durée de vie, des habitations ou des infrastructures.

[22] Par exemple, par l'intermédiaire d'EUROSTAT, de l'AEE et du Centre thématique européen sur les déchets et les flux de matières.

Encadré n° 4

Dissociation relative entre l'utilisation des matières et la croissance économique

La consommation de matières dans l'Europe des 15 a augmenté de 3 % environ entre 1980 et 2000. Cette augmentation était due essentiellement à l'augmentation des minéraux (+ 5 %) et de la biomasse (+ 6 %), tandis que le poids des combustibles fossiles a diminué (- 5 %). La consommation de matières par habitant a diminué, passant de 16,2 tonnes à 15,6 tonnes (- 3 %). L'évolution dans le temps montre une nette dissociation (relative) entre croissance économique et utilisation de matières (voir figure). Le rendement global des matières a augmenté de 52 %. En 2000, la consommation de matières dans l'Union européenne a été d'environ 5,9 milliards de tonnes, soit quelque 15,6 tonnes par habitant et par an. 50 % de l'ensemble des matières consommées en 2000 étaient des minéraux, 26 % de la biomasse et 24 % des combustibles fossiles (Eurostat, 2002).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Légende: DMC = consommation intérieure de matières.

Material efficiency = rendement des matières.

GDP = PIB.

Population = population.

Material consumption per capita = consommation de matières par habitant.

Indices des principaux indicateurs pour l'Europe des 15 - 1980-2000 (1980 =100). DMC = consommation intérieure de matières (source Eurostat 2002).

b) La consommation d'énergie continue d'augmenter

L'énergie est une ressource clé pour notre économie. Il est prévu que la demande globale augmente dans des proportions considérables au cours des décennies à venir: de 30 % dans les pays de l'OCDE [23] et de 70% au niveau mondial dans les trente prochaines années [24]. Pour l'UE, ces augmentations sont inférieures à l'objectif de doublement de la croissance économique au cours de la même période [25] et, si l'effort est maintenu, la dissociation entre consommation d'énergie et croissance économique se poursuivra. Cependant, la consommation d'énergie va continuer d'augmenter en valeur absolue [26]. Pour comprendre l'incidence potentielle de ce facteur sur l'environnement, il faut évaluer avec soin la manière dont différentes options de politique énergétique se répercutent sur les flux de matières et estimer leur interaction avec les milieux ambiants. Par exemple, la tendance très marquée à utiliser la biomasse comme source d'énergie doit être évaluée du point de vue de la surface agricole et des forêts nécessaires, ainsi que des conséquences pour les habitats naturels. Dans le contexte plus général du développement durable, il faut également tenir compte des conséquences qu'une politique de l'énergie axée sur la biomasse entraînerait pour la production de denrées alimentaires et sur le marché du bois. Il est nécessaire d'acquérir une bonne connaissance des schémas d'utilisation actuels et de leur évolution probable, pour la mettre à la disposition des décideurs et des milieux intéressés, faute de quoi les décisions visant à remplacer une source d'énergie par une autre risquent de ne faire que déplacer la pollution, par exemple de l'air vers le sol, sans en réduire l'impact global sur l'environnement.

[23] Les perspectives de l'environnement de l'OCDE, Paris 2001.

[24] «World Energy Technology and Climate Policy Outlook - 2030». Commission européenne, OPOCE Luxembourg 2003.

[25] Recommandation de la Commission concernant les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté pour 2002 - COM(2002)191.

[26] Signaux environnementaux 2002 - Mesurer et comparer le millenium - Agence européenne pour l'environnement

c) L'utilisation des espaces n'est pas rationnelle

Les espaces physiques (terre et mer) constituent, eux aussi, une ressource essentielle. Une fois affectés à des constructions ou à des infrastructures, ils peuvent se révéler irrécupérables. Or, l'affectation des sols à ce type d'usages s'accélère en Europe. Les zones construites se sont étendues de 20 % en deux décennies, ce qui est beaucoup plus rapide que la croissance démographique (+ 6 %). Ce phénomène a de nombreuses explications, comme la décentralisation de l'aménagement urbain, la demande de maisons plus grandes et l'exploitation des périphéries (supermarchés, centres récréatifs, etc.), ainsi que la création d'infrastructures de transport. Cette conjoncture est à l'origine d'une augmentation des superficies affectées par l'étanchéification, d'une diminution des terres bioproductives et d'une fragmentation des espaces naturels dans la majeure partie de l'Europe [27]. La terre doit donc être considérée comme une ressource rare qui, notamment en raison d'un développement urbain irrationnel, réduit la qualité globale de l'environnement.

[27] Signaux environnementaux 2002 - Mesurer et comparer le millenium - Agence européenne pour l'environnement

4.3. Cheminement des ressources naturelles dans l'économie

Le cycle de vie des ressources naturelles utilisées dans notre économie comprend plusieurs phases. La première est la phase d'extraction, qui recouvre des activités telles que l'exploitation minière, la récolte et la pêche. Tout à la fin du cycle, même si elles ont fait l'objet de nombreux recyclages, les ressources retournent dans l'environnement - air, eau et sol - sous forme d'émissions, d'effluents et de déchets. Entre ces phases, les ressources sont transformées en produits très divers et autres biens qui sont consommés plus ou moins rapidement ou s'ajoutent à l'environnement construit. Cette phase intermédiaire du cycle de vie associe la production des ressources naturelles, notamment par des techniques minières ou agricoles, à l'impact de leur utilisation sur l'environnement. Pendant cette phase, chaque ressource suit son propre chemin, qui est souvent très complexe; à titre d'exemple, le phosphore peut entrer dans la fabrication des détergents ou des engrais; ce n'est qu'à la fin de son cycle de vie que ces différents chemins se rejoignent lorsque le phosphore est réintroduit dans l'environnement, où il peut polluer les rivières, les lacs et les eaux côtières, que ce soit sous la forme de détergents ou d'engrais.

Le plomb, pour prendre un autre exemple, est exploité en différents lieux dans des conditions techniques et environnementales très différentes, puis il est transformé selon une multitude de techniques en produits aussi divers que des piles électriques, des substances chimiques ou des matériaux de construction. Tout au long de son cycle de vie, une partie du plomb réintègre l'environnement où sa toxicité peut porter préjudice aux systèmes biologiques et à la santé humaine.

Les mesures antipollution se concentrent traditionnellement sur les premières phases du cycle de vie des ressources naturelles (par exemple, les mesures de prévention et de réduction intégrées de la pollution (IPPC) lors de la phase de fabrication industrielle) et sur la fin du cycle (politique des déchets). Ce n'est que récemment que l'on s'est intéressé aux phases intermédiaires, comme la phase d'utilisation des produits dans la politique intégrée des produits (PIP). La stratégie en matière de ressources comblera cette lacune en créant une relation entre l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement à la fin de leur cycle de vie et leur extraction au tout début de ce cycle. Pour ce faire, il faudra avoir une idée précise du volume des flux de ressources et de leur cheminement au travers de l'économie jusqu'à leur réintroduction dans l'environnement. Cette analyse fournira en outre des informations sur les choix qui pourraient être effectués à chaque étape du cycle de vie et sur leurs incidences économiques, environnementales et sociales.

a) Introduction des ressources dans l'économie

On connaît généralement assez bien les courants de pénétration des ressources naturelles dans notre économie. Il existe toute une série de sources de données sur la production nationale et les importations. Celles-ci sont traitées et réunies dans des banques de données annuelles et pluriannuelles, des statistiques et des analyses de tendances par toute une gamme d'opérateurs appartenant à différents secteurs d'activité, comme l'industrie, le commerce, l'université, le secteur public, etc.

La stratégie en matière de ressources exploitera ces connaissances. Toutefois, il faudra parfois effectuer des études approfondies sur l'utilisation de certaines ressources pour étayer les décisions politiques et adapter les mesures en vigueur à l'évolution des techniques et de la situation économique.

b) Chemins suivis par les ressources naturelles dans l'économie

Tout courant de matières premières pénétrant dans l'économie va rapidement se scinder en plusieurs chemins. L'aluminium, par exemple, sera transformé en produits aussi divers que des châssis de fenêtre, des fuselages d'avions et des canettes de bière. Certains produits ne retourneront pas dans l'environnement avant des décennies du fait de leur longue espérance de vie et de l'efficacité de leur recyclage. D'autres y retourneront très rapidement - on estime, par exemple, que plus de 100 000 tonnes d'aluminium se perdent chaque année en canettes pour boissons qui ne sont pas recyclées. Ces pertes doivent être remplacées par de l'aluminium primaire, dont la production exige trente fois plus d'énergie. Un autre exemple est celui du pétrole brut: utilisé comme combustible, il est également transformé en centaines de plastiques et en milliers de substances chimiques. Bien que les déchets de plastiques soient particulièrement visibles, certains des impacts les plus dommageables à l'environnement peuvent provenir de très petites quantités de pétrole qui sont transformées en substances nocives susceptibles, par exemple, de perturber la fonction endocrine.

Les connaissances concernant ces cheminements sont dispersées entre de nombreux acteurs et présentent de graves lacunes. La stratégie en matières de ressources permettra aux décideurs d'y avoir facilement accès, de combler les lacunes et de proposer des mesures.

c) Retour des ressources dans l'environnement

Dès que nous commençons à extraire une ressource, nous produisons des émissions, des effluents et des déchets qui sont déversés dans l'environnement. Le battage du grain, par exemple, produit de grandes quantités de paille qui retournent ensuite dans la nature sous forme de CO2 (incinération) ou de biomasse (compostage). Pendant la phase d'utilisation d'un grand nombre de produits, de nouvelles quantités de matières retournent dans l'environnement. Par exemple, plusieurs milliers de tonnes de zinc issues du bâtiment, des infrastructures et des biens de consommation sont déversées dans les eaux résiduaires européennes. Certaines ressources sont même destinées à être dispersées volontairement, comme le phosphate contenu dans les engrais et les détergents, cité plus haut.

Les politiques de réduction de la pollution et la politique des déchets visent à réduire le plus possible les pertes de ressources naturelles par dispersion dans l'environnement. Si elles sont très efficaces pour réduire les quantités de polluants déversés dans l'environnement, il peut être utile d'analyser si les flux de matières et de déchets les plus importants ont été pris en compte. En établissant la carte du cheminement des ressources naturelles au cours des trois phases décrites ci-dessus, la stratégie en matière de ressources établira les liens qui unissent l'utilisation des ressources, l'activité économique et les incidences sur l'environnement. Elle pourra ensuite désigner les domaines d'action prioritaires en maximalisant ses chances de produire des retombées environnementales et économiques positives. Les principales options envisageables sont les suivantes:

- appliquer des techniques plus efficaces et plus propres.

- modifier les schémas de consommation de manière à réduire l'utilisation de certaines ressources précises;

- utiliser de moindres quantités d'une ressource pour la protéger et atténuer l'impact de son utilisation.

Au demeurant, la stratégie en matière de ressources tiendra compte des différences régionales, du progrès technologique et de l'évolution des schémas de production et de consommation.

4.4. Tendances en matière d'incidences sur l'environnement

L'OCDE et l'AEE observent toutes deux que la croissance de nos économies dépasse les progrès réalisés en matière de productivité des ressources, cette situation se traduisant par un risque d'accroissement d'un grand nombre d'incidences environnementales liées à l'utilisation des ressources [28], [29]. Selon les perspectives de l'environnement de l'OCDE, il est urgent de s'attaquer aux questions suivantes: biodiversité, superficie des forêts tropicales, stocks de poissons, qualité des eaux souterraines, qualité de l'air dans les villes, changement climatique et présence de produits chimiques sans l'environnement. Le rapport déclare également que de nouvelles mesures s'imposent en ce qui concerne la qualité des eaux de surface, la qualité des forêts dans les régions de l'OCDE et l'intégrité de la couche d'ozone. En guise de conclusion, l'étude de l'AEE sur les signaux environnementaux 2002 («Environmental signals 2002») indique que certaines pressions sur l'environnement demeurent étroitement associées au développement dans certains secteurs, comme les émissions de gaz à effet de serre produites par les transports (et le tourisme), la production de déchets, la dégradation des espaces et des territoires, la consommation d'énergie et de ressources par les ménages, ainsi que la réduction des stocks due aux activités de pêche. Dans sa troisième évaluation de l'état de l'environnement en Europe («Europe's environment: the third assessment») récemment publiée, l'AEE observe que l'état de l'environnement en Europe s'est amélioré sur plusieurs points au cours de la décennie écoulée. Elle met en garde, toutefois, contre le risque de voir une grande partie de ces progrès anéantis par la croissance économique en raison de l'ampleur des mesures qui restent à prendre par les pouvoirs publics pour dissocier les pressions environnementales de l'activité économique [30].

[28] Les perspectives de l'environnement de l'OCDE (Paris, 2001) établissent une projection sur 20 ans basée sur une évaluation essentiellement économique des pressions et de la situation en matière environnementale jusqu'en 2020.

[29] Signaux environnementaux 2002 - Mesurer et comparer le millenium - Agence européenne pour l'environnement

[30] Rapport d'évaluation n° 10 («Europe's environment: the third assessment») élaboré par l'AEE en vue de la conférence ministérielle organisée à Kiev (Ukraine) du 21 au 23 mai 2003 dans le cadre du processus «Un environnement pour l'Europe» placé sous les auspices de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE-ONU).

4.5. Incidence de l'utilisation des ressources sur la santé

Si le bien-être humain dépend de l'exploitation des ressources naturelles, celle-ci peut également produire des effets non désirés sur la santé humaine au cours des phases de production, d'utilisation et d'élimination desdites ressources. Par exemple, l'extraction minière peut provoquer des accidents du travail et des cas de silicose si les mesures de précaution nécessaires ne sont pas prises. De nombreux travailleurs ont développé un cancer dans des usines à cause d'une exposition à l'amiante, une substance reconnue dangereuse pour la santé lorsqu'elle est utilisée dans les bâtiments. En ce qui concerne les ressources à l'état de déchets, la maladie de Minamata est un cas bien décrit [31] d'affection neurologique due à un empoisonnement par le méthylmercure présent dans la chaîne alimentaire. Ces exemples ont retenu toute l'attention des milieux politiques et des mesures ont été prises pour éviter ou réduire ce type de risques sanitaires liés à l'état de l'environnement. Cependant, cela ne signifie pas que tous les problèmes sont résolus. L'Organisation mondiale de la santé (OMS) estime que les maladies sont dues à vingt-cinq facteurs de risques différents, dont certains sont liés à l'environnement (comme l'air ambiant, l'air à l'intérieur des locaux, le plomb ou le changement climatique) [32] et à l'utilisation des ressources. L'OMS a estimé que l'exposition aux particules fines dans l'air à l'intérieur des locaux cause chaque année quelque 100 000 décès (et 725 000 années de vie perdues) en Europe [33]. Par ailleurs, les projections concernant les émissions en provenance des transports routiers annoncent un net recul des émissions polluantes traditionnellement réglementées, qui devraient tomber d'ici 2020 à moins de 20 % de leurs niveaux de 1995 [34]. La Commission a mis au point une stratégie communautaire en matière d'environnement et de santé qui désigne les domaines dans lesquels il est le plus urgent d'agir au niveau européen et qui définit les mesures à prendre [35].

[31] http://www.nimd.go.jp/english/ index.html

[32] http://www.who.int/peh/burden/ globalestim.htm

[33] «Rapport sur la santé dans le monde 2002», Genève, Organisation mondiale de la santé 2002, http://www.who.int/whr/en/

[34] Bilan du programme Auto-oil II - COM(2000)626 (5.10.2000).

[35] Stratégie européenne en matière d'environnement et de santé, COM(2003)338 du 11.06.2003

4.6. Concepts liés à la gestion des ressources

Il existe différents concepts liés à la gestion des ressources qui abordent cette question sous différents angles. Le nombre et la variété de ces concepts, qui ont chacun leurs propres mérites, indiquent qu'il n'existe pas de réponse ou d'attitude claire qui fasse l'unanimité face à ce problème. Ces différents concepts remplissent plusieurs fonctions, comme la sensibilisation (empreinte écologique) et la comptabilité du flux des matières (TMR). De plus, certains concepts comportent des objectifs (par exemple le facteur 4), tandis que d'autres sont orientés sur le processus (PNB vert). Cela signifie que ces concepts sont abordés selon différents points de vue, qu'ils ont différents champs d'application, émanent de différentes écoles de pensée et impliquent différentes perceptions des problèmes et différentes solutions. Aucun d'entre eux n'est axé sur l'incidence de l'utilisation des ressources. C'est pourquoi aucun concept unique ne peut servir de cadre d'analyse à la stratégie en matière de ressources. Néanmoins, celle-ci peut se fonder sur certains éléments de ces concepts [36].

[36] «Analysis of Selected Concepts on Resource Management, a study to support the development of a thematic strategy on the Sustainable use of Resources» - COWI, mars 2002, disponible sur l'internet.

Par ailleurs, un ensemble d'indicateurs relatifs à l'utilisation des ressources a été élaboré dans le cadre des recherches dans le domaine des évaluations d'incidences par rapport à la norme LCIA (évaluation de l'impact du cycle de vie) pour divers types de ressources, parmi lesquelles les ressources vivantes et minérales, l'aménagement du territoire et l'affectation des sols, le captage d'eau, etc.

4.7. Résumé

- À l'exception de certaines ressources renouvelables, les prévisions sur la raréfaction des ressources dans le monde se sont révélées sans fondement.

- Nous avons réussi à dissocier utilisation des matières et croissance économique, notamment dans de nombreux secteurs de l'industrie UE, mais certaines incidences environnementales dues à cette utilisation continuent d'augmenter.

- Bien qu'on puisse s'attendre à une amélioration du rendement énergétique au cours des trente prochaines années (à raison d'1 % chaque année dans un scénario où les choses suivent leur cours), la consommation globale d'énergie risque d'augmenter encore en raison de la croissance économique et, partant, d'entraîner de nouvelles conséquences pour l'environnement.

- L'étanchéification des sols prend de l'ampleur, provoquant une diminution des terres bioproductives et un accroissement de l'espace construit à un rythme qui dépasse notre croissance démographique.

- L'extraction et l'utilisation (par exemple, par combustion) des ressources peuvent, dans certains cas, produire des effets négatifs sur la santé humaine, malgré les progrès constants accomplis dans ce domaine.

- L'objectif environnemental d'une stratégie en matière de ressources doit consister à réduire l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement. Dans le contexte général du développement durable, toute stratégie européenne en matière de ressources doit également tenir compte des problèmes de rareté économique et de sécurité des approvisionnements.

- L'utilisation des ressources peut exercer des pressions sur l'environnement lors de toute phase de leur cycle de vie. Les liens entre l'extraction des ressources et l'impact que leur utilisation et leur élimination peuvent avoir sur l'environnement sont souvent complexes et insuffisamment compris.

- Bien que certains éléments composant les nombreux concepts de gestion des ressources puissent être utilisés dans la stratégie en matière de ressources, aucun ne peut servir de fondement unique à l'ensemble de la stratégie.

5. QUELLES POLITIQUES EXISTE-T-IL DEJA EN MATIERE DE RESSOURCES?

5.1. Introduction

La stratégie en matière de ressources ouvre de nouvelles voies car l'UE n'a pas de politique globale, à ce jour, dans le domaine des incidences environnementales de l'utilisation des ressources et la Commission n'a pas non plus connaissance de l'existence de politiques nationales globales en la matière [37]. Par ailleurs, l'OCDE a effectué un travail considérable. Sa stratégie environnementale pour la première décennie du XXIème siècle [38] fixe notamment pour objectif la dissociation entre pressions sur l'environnement et croissance économique. L'OCDE a également travaillé sur les indicateurs relatifs à environnement. La stratégie en matière de ressources se fondera notamment sur ces travaux, mais aussi sur les stratégies et politiques actuelles qui sont liées aux ressources, comme la stratégie thématique sur le milieu marin [39], la stratégie thématique pour la protection des sols [40], la stratégie sur la biodiversité [41] et la future stratégie en matière d'environnement urbain.

[37] Aucun État membre n'a encore élaboré de stratégie en matière de ressources. Cela signifie aussi qu'aucun d'eux n'a adopté de concepts en la matière. Cependant, il existe des politiques nationales qui traitent de certaines questions. Par exemple, le Royaume-Uni finance un programme visant à encourager une utilisation plus efficace des matières premières (Envirowise). Afin de se faire une idée plus précise des politiques nationales qui ont une incidence sur l'utilisation des ressources, la Commission a l'intention d'achever un examen des mesures existant dans ce secteur pour l'automne 2003.

[38] Stratégie environnementale pour la première décennie du XXIème siècle - OCDE - 16 mai 2001.

[39] Vers une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin - COM (2002) 539 (2.10.2002).

[40] Vers une stratégie thématique pour la protection des sols - COM (2002) 179 (16.04.2002).

[41] Stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique - COM (1998) 42 (04/02/1998) et plan d'action en faveur de la diversité biologique dans les domaines de la protection des ressources naturelles, COM(2001)162 final, Volume II, 27.3.2001.

La stratégie en matière de ressources complétera les politiques environnementales qui traitent de l'état des milieux naturels. Son point de départ est le début du cycle de vie des ressources (par exemple, l'exploitation minière, les récoltes, etc.). De là, elle suit la trace des ressources dans l'économie, identifie les effets les plus graves sur l'environnement qui sont liés à leur utilisation et elle élabore des solutions. À ce stade, elle rejoint les autres stratégies et politiques citées ci-dessus. La stratégie en matière de ressources peut donc être considérée comme la base d'une pyramide de politiques en matière d'environnement, au sommet de laquelle se situent les préoccupations pour la santé humaine et la biodiversité.

5.2. Politiques concernant les milieux naturels

D'une manière générale, les politiques concernant les sols, l'eau et l'air ont toutes pour point de départ la qualité environnementale du milieu considéré, les mesures requises étant déterminées par la connaissance des problèmes au moment considéré. Par exemple, dans le domaine de la protection de l'eau, si une masse d'eau ne présente pas «la qualité requise», certaines mesures doivent être prises [42]. En ce qui concerne les sols, l'extension de la désertification et la diminution de la matière organique impliquent la nécessité probable de mesures pour remédier à cet état de fait.

[42] Plusieurs aspects de l'utilisation durable des ressources en eau relèvent de la directive-cadre sur l'eau (directive 2000/60/CE).

Ces politiques, y compris dans le domaine de la biodiversité, sont nécessaires pour fournir des réponses ciblées à des problèmes particuliers, car il n'est pas faisable d'envisager simultanément tous les problèmes posés par l'environnement de façon un tant soit peu détaillée, un élément dont il a implicitement été tenu compte dans le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, dans la mesure où il préconise des stratégies thématiques. Toutefois, pour traiter de l'utilisation des ressources, qui concerne tout l'environnement, il vaut mieux ne pas séparer les différents milieux naturels les uns des autres. Telle est l'approche suivie dans la stratégie en matière de ressources.

5.3. Politiques ayant une influence sur l'utilisation des ressources et leurs incidences sur l'environnement

Outre les politiques en matière d'environnement concernant l'état de certains milieux naturels, beaucoup d'autres ont une incidence sur l'utilisation des ressources - parfois de manière non intentionnelle. Il s'agit notamment des politiques suivantes:

- la politique économique, qui suppose l'utilisation de ressources pour satisfaire l'aspiration à une forte croissance économique;

- la politique fiscale, dans laquelle l'accent traditionnellement mis sur la taxation des ressources humaines (par exemple, par le biais de cotisations sociales) plutôt que sur la taxation de l'utilisation des ressources, a favorisé l'accroissement de la productivité de la main-d'oeuvre au détriment de la productivité des ressources;

- la politique agricole, dans la mesure où la politique agricole commune s'élargit à d'autres objectifs que la productivité agricole, parmi lesquels l'intégration des problématiques environnementales d'utilisation durable des sols et des ressources en eau;

- la politique de la pêche, dès lors que le politique commune de la pêche s'efforce de mettre en place des mesures cohérentes concernant la conservation, la gestion et l'exploitation des ressources aquatiques vivantes. Ces mesures comprennent la limitation des incidences de la pêche sur l'environnement en harmonie avec les autres politiques communautaires, notamment l'environnement, les matières sociales et régionales, le développement, la santé et la protection des consommateurs [43];

[43] Règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche

- la politique de l'énergie, dont l'un des objectifs consiste à assurer la sécurité des approvisionnements en énergie; la politique des transports, dans laquelle l'affectation des sols à des infrastructures de transport peut conduire, par exemple, à la fragmentation de l'habitat.

Toutefois, ces politiques comportent également des instruments capables de réduire les effets indésirables sur l'environnement. Par exemple, les mécanismes de prix appliqués sur les marchés de ressources opérationnels peuvent atténuer efficacement les incidences négatives de l'utilisation des ressources sur l'environnement en stimulant leur remplacement ou l'innovation technologique. L'essentiel, à cet effet, est donc d'intégrer de façon coordonnée dans ces politiques les préoccupations concernant l'utilisation des ressources et ses effets. À titre d'exemple, le plan d'action pour la biodiversité définit des instruments et des mesures ayant pour finalité d'assurer une gestion durable (conservation et exploitation) des ressources naturelles (même si, dans le contexte du plan d'action pour la biodiversité, il faut entendre par «ressources naturelles» les espèces de faune et de flore sauvages ainsi que leurs écosystèmes et habitats). De plus, les plans d'action sectoriels de la stratégie sur la biodiversité contribuent à intégrer la problématique de la biodiversité dans les divers domaines d'action. La récente réforme de la politique agricole commune de l'UE constitue un autre exemple d'intégration accrue des considérations environnementales dans un domaine d'action sectoriel. L'utilisation des ressources et ses incidences sur l'environnement font également partie du champ d'application de nombreuses conventions internationales, dont il conviendra de préciser le rôle dans le cadre d'une approche européenne globale lors de l'élaboration de la stratégie définitive. Enfin, l'intégration des enjeux environnementaux de l'exploitation des ressources dans les politiques de l'enseignement et de l'information peut contribuer à responsabiliser la population et les collectivités concernées dans leurs habitudes de consommation. La stratégie en matière de ressources attachera une grande importance à l'intégration des problématiques environnementales dans les autres politiques ayant une influence sur les incidences de l'utilisation des ressources naturelles sur l'environnement, mais sans chercher à lancer des initiatives spécifiques dans des domaines qui relèvent déjà de politiques bien établies, notamment dans le cadre des accords internationaux mentionnés plus haut.

5.4. Politiques pouvant contribuer à réduire les incidences de l'utilisation des ressources

Outre les politiques telles que celles évoquées au point 5.2 qui traitent directement des pressions exercées sur l'environnement, d'autres politiques, actuelles ou en cours d'élaboration, peuvent contribuer à réduire ces pressions. Il s'agit notamment des politiques suivantes:

- le processus d'intégration de Cardiff - il se propose de renforcer l'intégration des questions environnementales dans d'autres secteurs politiques. Au nombre de ces questions figure l'intégration des préoccupations relatives aux ressources, au sens du point 5.3;

- les programmes de recherche et d'innovation [44] - une partie de ces programmes est consacrée à l'élaboration de nouvelles technologies environnementales et à la recherche de nouveaux modes de production et de consommation qui contribueront à atténuer les effets de l'utilisation des ressources sur l'environnement. D'autres visent à acquérir une meilleure compréhension des effets de l'utilisation des ressources, notamment par la prise en compte des effets externes;

[44] Par exemple, les programmes-cadres de l'UE en matière de RDT et le programme LIFE.

- le plan d'action en matière d'écotechnologie [45] - il se propose de démanteler les entraves à l'application des nouvelles technologies en matière d'environnement;

[45] COM(2003)131

- la politique intégrée des produits - dont l'objet est de réduire l'impact sur l'environnement des produits et services pendant tout leur cycle de vie et, partant, de repenser la manière dont les ressources sont utilisées;

- la nouvelle politique européenne des produits chimiques - qui aura pour objet de favoriser une exploitation plus durable des substances chimiques, et donc de réduire leurs incidences sur l'environnement;

- l'éducation et l'information concernant les politiques environnementales dans le domaine des ressources.

5.5. Une approche cohérente des incidences de l'utilisation des ressources sur l'environnement

Si toutes les politiques examinées dans les points qui précèdent ont une incidence sur l'utilisation des ressources, elles doivent être appliquées de manière cohérente. La stratégie en matière de ressources y contribuera par sa vision holistique de l'interrelation entre les différentes mesures ayant trait aux incidences environnementales de l'utilisation des ressources.

Exemples d'objectifs potentiellement divergents en matière de politique environnementale:

- utiliser de la biomasse, notamment des produits de l'exploitation forestière, pour produire de l'énergie peut être un moyen efficace de réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais il faut procéder de manière à éviter les incidences négatives sur l'environnement en matière d'aménagement du territoire et de biodiversité, ainsi que les distorsions du marché;

- l'interdiction des CFC dans le cadre du protocole de Montréal a incité à utiliser des substances de remplacement qui ne réagissent pas avec la couche d'ozone mais qui ont un potentiel important de production de gaz à effet de serre;

- l'adoption de la directive sur les eaux urbaines résiduaires a entraîné une amélioration significative de la qualité des eaux résiduaires déversées dans les cours d'eau. Toutefois, l'élimination des boues d'épuration ainsi produites, si elle n'est pas gérée correctement, peut avoir à son tour un impact important sur l'environnement.

Exemples d'objectifs potentiellement divergents entre la politique en matière d'environnement et les autres politiques:

- les subventions à l'extraction houillère peuvent être considérées comme relevant du volet social du développement durable, mais elles doivent être gérées de manière à ne pas créer d'obstacles à l'introduction de nouvelles technologies environnementales et de sources d'énergie renouvelables. Il convient également d'étudier les possibilités d'atteindre ces objectifs sociaux par des moyens économiquement plus rationnels et moins néfastes pour l'environnement;

- réduire les quotas de pêche contribue à protéger la biodiversité, mais il ne faut pas perdre de vue la question des incidences sur l'emploi dans le secteur de la pêche, tant à court qu'à long terme.

Maintenir l'équilibre entre différents objectifs est un élément fondamental du développement durable: c'est pourquoi les choix politiques doivent être étayés par une bonne compréhension des compromis possibles. De plus en plus, les évaluations dans le domaine de l'environnement [46] et les procédures internes à la Commission telles que les analyses d'impact approfondies [47] sont utilisées pour évaluer les options envisageables. Cependant, aucun mécanisme ne permet pour le moment de rattacher les choix politiques à l'objectif global qui consiste à dissocier la croissance économique de l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement. La stratégie en matière de ressources vise à fournir aux décideurs les moyens de procéder à ces évaluations.

[46] DIRECTIVES 85/337/CEE ET 2001/42/CE

[47] COM 2002/276 - COMMUNICATION SUR L'EVALUATION D'IMPACT.

6. QUE FAUT-IL FAIRE?

6.1. Introduction

L'objectif de la stratégie en matière de ressources est d'élaborer une approche communautaire qui fournira aux décideurs et autres parties intéressées dans les domaines d'action concernés le cadre et l'information nécessaires pour:

- identifier et évaluer les incidences de l'utilisation des ressources sur les différents milieux naturels (air, eau, sol), sur la biodiversité et sur la santé humaine;

- lutter contre la raréfaction des ressources, le cas échéant;

- élaborer et évaluer les politiques qui influent sur l'utilisation des ressources et ses incidences sur l'environnement.

Ces travaux doivent également permettre à la Commission d'étudier et de définir des mesures qui permettraient d'accroître la cohérence des politiques actuelles en favorisant l'adoption de méthodes d'analyse stratégique équilibrées, intégrant les objectifs économiques, sociaux et environnementaux en rapport avec l'utilisation des ressources naturelles. La finalité à long terme de cette approche consiste à réduire les incidences de l'utilisation des ressources sur l'environnement et l'utilisation des ressources rares conformément aux objectifs d'amélioration globale de l'environnement, d'assainissement et de développement du fonctionnement des systèmes naturels et de développement durable de l'UE en général.

6.2. Principaux éléments d'une future stratégie thématique

a) Acquisition de connaissances

À l'appui des décisions politiques concernant l'ordre de priorité des problèmes environnementaux liés aux ressources, une bonne connaissance des liens entre l'utilisation des ressources et leur impact sur l'environnement à chaque étape de leur cycle de vie s'impose, faute de quoi les effets très visibles comme l'extraction du plomb pourraient monopoliser une attention disproportionnée par rapport à d'autres effets apparemment plus subtils et plus longs à percevoir, comme la dissémination du plomb contenu dans le carburant automobile.

Cette base de connaissances devra notamment comprendre des informations sur les flux de matières, l'état des écosystèmes, l'affectation des sols et les ressources marines. De nombreux organismes, tant nationaux que communautaires, peuvent fournir les informations nécessaires si les bonnes questions leur sont posées. Dans le cadre de la stratégie en matière de ressources, des travaux seront entrepris, dont le suivi sera assuré, afin d'élaborer la base de connaissances nécessaire pour définir des actions et les mettre en oeuvre. Ces données seront alors mises à la disposition des responsables politiques qui devront décider sur quels impacts il convient de mettre l'accent et quelles sont les options les plus appropriées en préservant la croissance économique.

À ce propos, il importe de garder à l'esprit que, dans une société de la connaissance, les mesures d'éducation et d'information visant à mettre les connaissances accumulées à la disposition de la population et des autres parties concernées contribueront à favoriser la mise en oeuvre des politiques environnementales dans le domaine de l'utilisation des ressources.

b) Évaluation des politiques

Toute politique visant à réduire l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement, par exemple, en modifiant la structure de la demande ou en utilisant des techniques d'une plus grande écoefficacité, est susceptible de se répercuter sur d'autres politiques ou sur les techniques proprement dites. C'est pourquoi, toute politique de ce type doit faire l'objet d'une analyse préalable de son impact probable sur l'environnement (aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE). Cette analyse devra déterminer si l'impact probable des mesures en question sur l'environnement est compatible avec l'objectif de la stratégie en matière de ressources. Elle devra prendre en compte les effets socio-économiques à prévoir. En procédant de cette manière, l'analyse permettra aux décideurs et aux milieux concernés de prendre conscience des compromis possibles - avec d'autres politiques environnementales ou non environnementales - et de stimuler l'élaboration, chaque fois que possible, de mesures de substitution.

c) Intégration politique

Des actions concrètes devront être arrêtées sur la base des informations issues des deux activités précitées. Pour ce faire, il faudra prendre des décisions politiques qui tiennent compte du rôle des ressources naturelles dans le contexte général du développement durable. Par exemple, s'il est généralement admis qu'il est nécessaire de fixer des prix justes [48], les progrès dans ce sens ont souvent été très limités [49]. De la même manière, dans une perspective environnementale, il reste des progrès à réaliser dans le domaine de l'élimination des subventions ayant un impact négatif sur l'environnement. L'élément «intégration politique» de la future stratégie permettra d'assurer la prise en compte des enjeux essentiels dans tous les travaux ayant trait à des aspects du développement durable. Cet élément permettra aussi d'assurer le suivi permanent des progrès réalisés afin que toute initiative prise dans le cadre de la stratégie puisse être réévaluée et revue si nécessaire.

[48] Voir, par exemple, les conclusions du sommet européen de Göteborg en 2001.

[49] Par exemple, la part globale des recettes provenant des taxes en matière d'environnement par rapport au total des recettes provenant des taxes et cotisations sociales dans les États membres de l'Union européenne se situe entre 5 et 10 % (Signaux environnementaux 2002 - Mesurer et comparer le millenium, Agence européenne pour l'environnement, p. 125) et il a fallu six ans pour trouver un accord politique sur la proposition de directive sur la taxation des produits énergétiques, présentée par la Commission en 1997 (COM(97)30 du 12.3.1997).

6.3. Travaux en cours

Conformément au sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, la stratégie en matière de ressources doit comprendre cinq volets ou tâches.

Tâche 1 - Estimation des courants de matières et de déchets dans la Communauté, y compris les importations et les exportations, par exemple, par l'analyse des flux de matières

La Commission (EUROSTAT), l'Agence européenne pour l'environnement et le Centre thématique européen sur les déchets et les flux de matières effectuent déjà des travaux sur la quantification des flux de matières et de déchets. Récemment, la Commission a rédigé un rapport sur les flux de matières en Europe [50] et elle a publié les résultats d'une analyse plus approfondie sur ce sujet en réponse directe à la demande contenue dans le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement [51]. En outre, elle a entrepris d'élaborer une méthode permettant d'évaluer les schémas d'utilisation des différentes ressources [52]. L'objectif est de comprendre la relation entre l'utilisation de certaines ressources et leur impact sur l'environnement aux différents stades de leur cycle de vie. En fonction des résultats obtenus, d'autres travaux pourront être effectués pour élargir la gamme des ressources évaluées et affiner la méthode. Dans un premier temps, ces travaux permettront de collecter des données sur certains flux de matières et sur leur impact sur l'environnement; à plus long terme, ils serviront à préparer l'acquisition des connaissances nécessaires à la stratégie thématique.

[50] Material use in the European Union 1980 -2000: Indicators and analysis. EUROSTAT, 2002

[51] Resource use in European Countries. European Commission, December 2002.

[52] Resources - a dynamic view. Commission européenne, étude en cours.

Tâche 2 - Examen de l'efficacité des mesures politiques et incidence des subventions liées aux ressources naturelles et aux déchets

La Commission a entrepris une enquête sur les mesures politiques les plus courantes et sur la manière dont elles influencent l'utilisation des ressources dans les États membres de l'Union européenne et dans les pays adhérents et candidats [53]. Cette enquête sera suivie, au cours du second semestre 2003, par une enquête plus détaillée effectuée en liaison avec la tâche 3 ci-après. Les résultats ainsi obtenus devraient d'abord permettre d'identifier les compromis nécessaires entre les préoccupations pour l'environnement et les autres secteurs de développement durable dans la sélection des différentes mesures politiques, mais aussi de contribuer à définir les tâches concrètes à prévoir pour le programme de travail qui sera proposé dans le cadre de la stratégie thématique. À plus long terme, ce type d'enquête devrait être considéré comme un projet pilote entrant dans la préparation de l'analyse stratégique qui est proposée dans la stratégie.

[53] Interface public-privé. Commission européenne, étude en cours.

Tâche 3 - Établissement des objectifs à atteindre en matière d'efficacité des ressources, de réduction de leur utilisation et de dissociation entre croissance économique et impact négatif sur l'environnement

Cette tâche correspond à l'objectif global de la future stratégie en matière de ressources, qui est de dissocier l'impact négatif de l'utilisation des ressources sur l'environnement de la croissance économique; il ne peut donc s'agir d'une activité ponctuelle.

Pour s'attaquer à cette tâche, la Commission poursuivra l'évaluation de l'efficacité des ressources dans les différents pays en se fondant sur les résultats des analyses récentes citées dans la description des tâches 1 et 2 ci-dessus. Elle analysera les raisons des différences établies et leurs conséquences pour l'état de l'environnement. À cette fin, elle s'efforcera de comprendre en quoi une analyse comparative des différents pays peut aider à fixer des objectifs. Les résultats les plus problématiques ainsi que les meilleures pratiques feront alors l'objet d'un suivi afin qu'une première série d'objectifs de recherche spécifiques soit disponible fin 2004. À l'avenir, ce type d'analyse comparative devrait faire partie des tâches de routine du volet «acquisition des connaissances» de la stratégie en matière de ressources.

Tâche 4 - Promotion des méthodes et techniques d'extraction et de production visant à encourager l'écoefficacité et l'utilisation durable des matières premières, de l'énergie, de l'eau et d'autres ressources

et

Tâche 5 - Développement et mise en oeuvre d'une large gamme d'instruments, dont la recherche, le transfert de technologies, les instruments économiques et fondés sur le marché, les programmes de meilleures pratiques et les indicateurs de l'efficacité des ressources

Les politiques communautaires en matière d'environnement, de recherche et d'innovation contribuent à cette tâche: citons la directive IPPC, le plan d'action en faveur de l'écotechnologie, les programmes-cadres de la Communauté en matière de recherche et de développement et le programme LIFE. Elles contribuent au développement de produits et de procédés davantage basés sur les connaissances et consommant moins de ressources. Elles peuvent aussi jouer un rôle essentiel pour favoriser la transformation des schémas d'utilisation des ressources dans l'industrie européenne. Les partenaires internationaux dans le domaine des technologies et de l'environnement, tels que ceux cités au chapitre 6.5 de la présente communication, contribueront également à ces tâches. En outre, de nouvelles politiques communautaires telles que la politique intégrée des produits, la stratégie thématique sur la prévention et le recyclage des déchets ainsi que le suivi, assuré par l'Union européenne, du programme-cadre en dix ans décidé lors du sommet mondial pour le développement durable à Johannesbourg favoriseront le transfert des technologies et les instruments économiques. La stratégie s'attachera également à l'utilisation des instruments économiques et fondés sur le marché. Elle s'efforcera, par exemple, d'assurer une utilisation optimale des instruments fiscaux dans la mise en place de mesures d'incitation en faveur d'une utilisation durable des ressources.

La mise au point d'indicateurs de l'efficacité des ressources est envisagée dans le contexte de la stratégie de l'Union européenne en matière de développement durable ainsi que dans le cadre des engagements de Johannesbourg [54]. Avec l'acquisition des connaissances, la stratégie en matière de ressources s'efforcera d'aller au-delà des indicateurs quantitatifs d'efficacité et de pression et de définir ses besoins spécifiques en matière d'indicateurs agrégés d'impact sur l'environnement. La Commission travaillera à l'élaboration de ces indicateurs en collaboration avec l'Agence européenne pour l'environnement et d'autres institutions. Cette activité sera étroitement liée au travail sur les indicateurs effectué dans le cadre de la politique intégrée des produits ainsi que des politiques communautaires sur le recyclage et les déchets. Cependant, une grande partie des tâches 4 et 5 suppose que les aspects environnementaux de la gestion des ressources soient intégrés dans d'autres domaines d'action. La stratégie en matière de ressources y contribuera en fournissant des données, en proposant des actions et en garantissant qu'il en soit dûment tenu compte. Dans un souci d'efficacité, les trois éléments fondamentaux de cette stratégie décrits au chapitre 6.2 doivent être opérationnels en permanence.

[54] COM(2002)524 final du 20.09.2002: Rapport de la Commission au Conseil - Analyse de la «liste ouverte» d'indicateurs-clés environnementaux. Ce document analyse les possibilités de produire de tels indicateurs.

Parallèlement à ces tâches, il convient également d'assurer l'information de manière à communiquer efficacement aux Européens les ambitions de la politique de l'environnement en matière d'utilisation des ressources naturelles. Il faut demander aux États membres de faire oeuvre d'information et d'éducation concernant ces politiques. Les moyens à mettre en oeuvre à cette fin, comprenant, par exemple, des programmes d'enseignement, de formation et de diffusion dans l'Espace européen de la recherche, peuvent faire l'objet d'une étude approfondie au moment de l'élaboration de la stratégie définitive.

6.4. Calendrier

Il convient également de se fixer un calendrier approprié pour atteindre les objectifs de la stratégie. Il est généralement admis qu'il faudra beaucoup de temps pour mettre en oeuvre intégralement les nouvelles politiques et adapter les concepts actuels. La Banque mondiale, par exemple, préconise que l'on s'accorde du temps pour élaborer une politique de gestion des ressources naturelles car «celle-ci est presque toujours liée à des problèmes à long terme». Pour la stratégie en matière de ressources, la Commission considère qu'une perspective de vingt-cinq ans est la plus appropriée car:

- pour parvenir à la dissociation nécessaire entre l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement et la croissance économique et pour apporter les améliorations qui s'imposent à l'efficacité des ressources, il faudra modifier en profondeur nos schémas de production et de consommation et notre manière de gérer les ressources naturelles, mais aussi procéder à des changements institutionnels. Cela ne peut pas se faire du jour au lendemain;

- il existe déjà des politiques à court et à moyen terme, mais elles ne disposent pas d'un cadre global permettant d'élaborer les politiques futures. Par exemple, l'objectif décidé à Kyoto de réduire les émissions de CO2 de 8 % d'ici 2008-2012 par rapport au niveau de 1990 doit être mis en relation avec l'objectif à long terme de stabiliser les concentrations de CO2 dans l'atmosphère, qui pourraient devoir diminuer de plus de 50 %. Le cinquième programme d'action communautaire pour l'environnement évoquait même l'objectif à long terme d'une réduction de 70 %;

- les entreprises ont besoin de politiques publiques assorties d'objectifs précis à long terme afin de planifier leurs investissements et d'innover.

6.5. L'élargissement et la dimension internationale

En raison de son prochain élargissement, l'Union européenne va multiplier par trois le soutien qu'elle apporte à la protection de l'environnement en faisant appel à des instruments de développement structurel et rural, auxquels s'ajoute l'instrument transitoire pour le renforcement des institutions. Les pays adhérents auront pour priorité de développer leurs économies et leurs infrastructures. La stratégie en matière de ressources tiendra compte de ces besoins, tout en détournant ces pays des orientations non durables de l'utilisation des ressources et de la consommation intensive de ces ressources.

L'approche de la gestion des ressources qu'aura l'Union européenne jouera probablement aussi un grand rôle dans des pays voisins, comme en Europe orientale au-delà des pays adhérents et en Asie centrale; la législation de l'UE est appelée à devenir la principale référence en matière de législation internationale pour la plupart des pays de la région. Le rapprochement des cadres législatifs de ces pays aura une incidence sur la gestion des ressources naturelles par le biais des politiques environnementales, ainsi que par les possibilités de liens économiques renforcés qui se répercuteront à leur tour sur d'autres secteurs.

Il est évident qu'une stratégie européenne en matière de ressources doit tenir pleinement compte de cette évolution. Dans ce cadre, il faudra réfléchir à la manière d'aider la Commission européenne à poursuivre avec les pays voisins des objectifs concrets et différenciés en matière d'environnement, par exemple, en faisant appel à des mécanismes bilatéraux ou dans le cadre de coopérations infrarégionales comme la dimension septentrionale de l'Union européenne, la task-force Danube/mer Noire et le programme régional de reconstruction environnemental dans les Balkans.

La stratégie doit également tenir compte de la nouvelle dynamique de participation de l'UE à la coopération internationale dans le domaine de l'environnement à la suite de l'élargissement, ainsi que des incidences sur les diverses organisations concernées, et doit s'efforcer de rechercher des synergies et des complémentarités lorsque celles-ci présentent une valeur ajoutée.

À cela s'ajoute que la stratégie de l'UE en matière de ressources doit tenir compte de l'interdépendance commerciale de l'Europe avec de nombreuses autres régions extérieures à l'Europe et de ses politiques commerciales et de développement à l'échelle mondiale. Les ressources circulent dans le monde entier et font l'objet d'échanges commerciaux de grande envergure. Par exemple, l'UE figure parmi les principaux utilisateurs de métaux du monde, alors que moins de 5 % de la production mondiale de minerais provient de son propre territoire. On peut citer d'autres exemples, comme la dépendance de certaines parties de l'industrie européenne du bétail par rapport aux importations de fourrage et le volume important des importations de produits de la pêche qui sont souvent issus de techniques non durables appliquées dans des pays extérieurs à l'UE. Par ailleurs, bien que la superficie totale des forêts dans l'UE soit relativement stable, voire en augmentation, la déforestation à des fins d'exportation se poursuit dans les pays en développement. Néanmoins, le désir de soumettre ces flux commerciaux aux principes du développement durable soulève des questions délicates, comme l'extraterritorialité et la réglementation du commerce mondial. Il convient, dès lors, de situer la stratégie de l'UE en matière de ressources dans un contexte mondial, dans la mesure où de nombreuses solutions (et les mesures destinées à favoriser leur mise en oeuvre) ne seront cohérentes et efficaces que si elles sont élaborées et appliquées en tenant compte des enjeux planétaires, dont la division internationale du travail. Pour appliquer à l'utilisation durable des ressources naturelles une approche fondée sur leur cycle de vie, il faut y inclure tous les éléments de la chaîne d'approvisionnement.

S'il est vrai que les ressources naturelles constituent une importante source de revenus pour de nombreux pays, il existe également des rapports étroits entre la pauvreté et l'exploitation des ressources naturelles dans les pays en développement, tant par les effets secondaires d'une utilisation irrationnelle des ressources à tous les échelons de la chaîne de valeur que par la dépendance économique de ces pays (et, partant, leur vulnérabilité) par rapport aux ressources naturelles. Les politiques d'acquisition au moindre coût, qui souvent ne tiennent pas compte des coûts à long terme de l'utilisation des ressources, peuvent également conduire à une exploitation non durable des sols, des forêts et des océans et devraient figurer parmi les problèmes à résoudre dans les divers domaines d'action concernés.

Pour définir le rôle de ces divers éléments dans une stratégie européenne en matière de ressources, y compris la répartition inégale de l'utilisation des ressources, des travaux considérables seront nécessaires lors de l'élaboration de la stratégie définitive.

7. DEVELOPPEMENT FUTUR DE LA STRATEGIE EN MATIERE DE RESSOURCES

La présente communication confirme que l'objectif de la future stratégie thématique sur l'utilisation durable des ressources naturelles est d'élaborer un cadre et d'arrêter des mesures qui permettront d'utiliser les ressources naturelles d'une manière écologiquement durable, dans le respect des objectifs définis dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Cette stratégie sera fondée sur les politiques communautaires actuelles, ainsi que sur les politiques nationales et sur les différentes politiques sectorielles qui ont une incidence sur les modes d'utilisation des ressources.

La publication du présent document est la première étape dans l'élaboration de cette stratégie. À partir de là, la stratégie sera élaborée dans le cadre d'une procédure ouverte de collaboration impliquant les institutions de la Communauté et les milieux intéressés, tant publics que privés. Un forum consultatif, présidé par la Commission européenne, sera mis en place pour piloter le processus d'élaboration des politiques. Des groupes de travail seront créés pour étudier certaines ressources et certaines questions essentielles et les analyser au regard des trois piliers (environnemental, économique et social) du développement durable. La Commission européenne invitera différents services et intervenants à assurer la présidence et la coprésidence de ces groupes de travail.

À partir des analyses présentées dans la présente communication, ainsi que d'autres stratégies thématiques et de l'issue de la consultation qui suivra l'adoption de la présente communication, la Commission proposera en 2004 une stratégie communautaire globale sur l'utilisation durable des ressources naturelles. Par ailleurs, les parties intéressées sont invitées à consulter la page internet de la Commission sur la stratégie en matière de ressources (http://www.europa.eu.int/comm/environment/ natres/index.htm). Les réactions et participations à l'élaboration de la stratégie peuvent être soumises par courrier électronique à l'adresse indiquée sur le site web.

La Commission prie le Conseil et le Parlement européen d'approuver l'approche présentée dans la présente communication.

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