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Document 52003DC0554

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Parvenir à un modèle agricole durable pour l'Europe par la PAC réformée les secteurs du tabac, de l'huile d'olive, du coton et du sucre {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

/* COM/2003/0554 final */

In force

52003DC0554

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Parvenir à un modèle agricole durable pour l'Europe par la PAC réformée les secteurs du tabac, de l'huile d'olive, du coton et du sucre {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023} /* COM/2003/0554 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - parvenir à un modèle agricole durable pour l'Europe par la PAC réformée- les secteurs du tabac, de l'huile d'olive, du coton et du sucre {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

EXPOSÉ DES MOTIFS

Depuis 1992, la politique agricole commune (PAC) a fait l'objet d'un processus de réforme en profondeur, visant à s'écarter d'une politique de soutien des prix et de la production pour aller vers une politique plus globale de soutien des revenus des agriculteurs. La dernière étape de ce processus a été la décision prise lors du Conseil de Luxembourg du 26 juin 2003, concernant la réforme de la PAC de 2003, d'introduire le système de paiement unique par exploitation.

Le Conseil de Luxembourg a également invité la Commission à présenter, à l'automne 2003, une communication sur la réforme des organisations communes de marché dans le secteur de l'huile d'olive, du tabac et du coton qui serait fondée sur les principes de la réforme de la PAC de juin. La présente communication répond à l'engagement pris par la Commission à Luxembourg; les textes législatifs de la proposition de réforme pour les trois secteurs concernés suivront en novembre.

Par la décision de Luxembourg, le découplage de l'aide directe au producteur devient l'élément clé des paiements directs de la PAC, encore que la possibilité d'un couplage d'une partie de l'aide soit préservée pour répondre aux craintes des États membres de voir certaines zones plus marginales abandonner la production.

La présente communication suit la même approche de base que la réforme de la PAC de juin. L'essentiel de l'aide en faveur de ces trois secteurs est découplé, sur la base de références historiques concernant la période 2000-2002 et est intégré dans le cadre du paiement unique par exploitation.

Ainsi, les objectifs fondamentaux de la réforme de la PAC seront atteints:

* par la mise en place d'une perspective à long terme pour ces secteurs, conforme à leur enveloppe budgétaire actuelle, au plafond du titre 1 des perspectives financières actuelles et au nouveau cadre de dépenses agricoles convenu lors du Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002;

* par le soutien des objectifs et de l'approche de la réforme de la PAC de juin 2003, à savoir une capacité concurrentielle accrue, une politique davantage orientée vers le marché, un plus grand respect de l'environnement, des revenus stabilisés et une meilleure prise en compte de la situation des producteurs des zones défavorisées;

* par la priorité accordée aux revenus des producteurs et non au soutien des produits, par le transfert d'une partie significative des paiements directs liés à la production vers le système d'un paiement unique par exploitation, à compter du 1er janvier 2005;

* par la subordination de ces paiements, comme dans le cas de tous les paiements directs de la PAC, au respect des normes communes européennes sur le plan de l'environnement et de la sécurité des aliments, grâce à l'éco-conditionnalité, et des règles concernant les bonnes pratiques agricoles et environnementales ainsi qu'aux mécanismes de modulation et de discipline financière.

En outre, la communication reflète les conclusions de la Commission, fondées sur l'analyse d'impact approfondie du secteur européen du tabac, au regard d'une approche de politique durable pour ledit secteur, dans le contexte de la stratégie européenne pour le développement durable, convenu au Conseil européen de Göteborg de juin 2001.

Le principal objectif commun en ce qui concerne la culture du tabac, des olives et du coton consiste à soutenir le développement durable dans ces secteurs, grâce à la réorientation du soutien vers la rémunération de productions et de pratiques saines et de qualité élevée, et à la création de sources alternatives de revenus et d'activités économiques.

Cependant, en mettant au point ses propositions, la Commission a dû tenir compte du fait que les secteurs du tabac, de l'huile d'olive et du coton se caractérisent par une concentration de leur production dans des régions particulièrement en retard dans leur développement économique. En outre, l'ensemble de ces trois secteurs étant marqué par des différences en ce qui concerne les régimes actuels relatifs au marché et en ce qui concerne les problèmes et les priorités à long terme auxquels ils doivent faire face, différentes solutions sont envisagées pour la partie de l'aide que l'on se propose de coupler, dans leur cas.

Pour le tabac, l'objectif général est de permettre aux producteurs de s'adapter à une situation où l'aide à la production serait progressivement supprimée: d'où le passage au découplage complet et le transfert d'une partie de l'aide actuelle vers des mesures destinées à aider les producteurs à s'adapter. Pour l'huile d'olive, où les risques potentiels sont essentiellement liés à l'abandon d'oliveraies dans les zones marginales - ce qui aurait un effet négatif sur l'environnement - la part couplée de l'aide est conçue pour garantir la couverture des frais d'entretien des oliviers, la décision de production étant laissée aux producteurs. Enfin, pour le coton, on vise de manière générale à combiner les formes d'aide n'ayant pas d'effet de distorsion sur les échanges (boîte verte) et celles qui ont moins d'effet de distorsion sur les échanges (boîte bleue) réduisant l'incidence, déjà marginale, du coton européen sur les marchés mondiaux.

Enfin, compte tenu de l'impact potentiel du découplage sur ces secteurs, et notamment le risque d'un abandon de la production et l'affaiblissement de la compétitivité des zones rurales, il est prévu, dans les propositions, de réserver une part des dépenses sectorielles aux paiements à la surface et/ou de transférer une partie de ces crédits vers une enveloppe de restructuration.

Ainsi, la communication répond aux engagements pris par le Conseil en 2003 concernant le régime communautaire du sucre et ses perspectives, comme le prévoit l'article 50, paragraphe 23 du règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil. La complexité du secteur et les différents défis auxquels il doit faire face, à la fois sur le plan intérieur et au niveau international, ainsi que l'impact potentiel des différentes options sont mises en évidence dans l'analyse d'impact approfondie qui accompagne le présent document.

Le secteur du sucre se caractérise, entre autres, par le fait que jusqu'ici, il n'a jamais subi de restructuration en profondeur. En conséquence, le Conseil et le Parlement n'ont pas eu la possibilité de mener un débat politique sur les approches qui pourraient s'appliquer à ce secteur.

Comme cela a été le cas avant la mise en place de la récente réforme concernant le secteur du lait et des produits laitiers, la présente communication vise à ouvrir un premier débat sur les trois options de réforme présentées pour le régime communautaire applicable au sucre avant de procéder à une proposition formelle, et invite le Conseil, le Parlement et les parties prenantes à participer activement à cette discussion.

Indépendamment des différentes incidences des diverses options qui pourraient être envisagées, il est néanmoins évident que toute réforme du secteur devrait suivre les principes fondamentaux de la réforme de la PAC mis en oeuvre dans d'autres secteurs, c'est-à-dire combler l'écart entre prix intérieurs et prix du marché mondial et passer d'un système d'aide au produit vers une aide au producteur. En outre, il conviendrait d'étudier minutieusement l'effet d'une telle réforme dans le contexte international, sous l'angle particulier de l'impact qu'elle pourrait avoir pour les pays en développement en général et les pays ACP bénéficiant du protocole sur le sucre en particulier.

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

parvenir à un modèle agricole durable pour l'Europe par la PAC réformée- les secteurs du tabac, de l'huile d'olive, du coton et du sucre

INTRODUCTION

Depuis 1992, la politique agricole commune (PAC) a fait l'objet d'un processus de réforme en profondeur visant à s'écarter d'une politique de soutien des prix et de la production pour aller vers une politique plus globale de soutien aux revenus des agriculteurs. La dernière étape de ce processus a été la décision prise lors du Conseil de Luxembourg le 26 juin, concernant la réforme de la PAC de 2003.

L'élément central de la PAC de demain sera le régime de paiement unique par exploitation, qui s'appliquera à compter de 2005, et qui met fin au lien entre l'éligibilité aux paiements directs et la décision de production. Ce changement essentiel de politique, qui va accroître de manière significative l'efficacité du transfert des paiements directs en tant que mécanisme de soutien des revenus, devrait entraîner une amélioration des revenus des agriculteurs. Ainsi, la réforme de la PAC de juin 2003 parachève effectivement le passage, pour les grands secteurs agricoles, d'un soutien à la production vers un soutien aux producteurs, qui a commencé en 1992.

Dans le processus menant à l'adoption de la réforme de la PAC en 2003, l'attention du Conseil mais aussi du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, s'est concentrée sur le risque dans certains domaines de perturbations et d'abandon de la production, découlant du découplage. Cette menace perçue pour le secteur agricole a été la raison principale pour laquelle certains États membres ont été autorisés à maintenir, dans une certaine mesure, des paiements liés à la production.

Par ailleurs, le soutien étendu à la réforme qui doit s'accompagner d'une augmentation des ressources financières pour le deuxième pilier de la PAC à l'aide d'une modulation obligatoire et d'une l'extension de la portée de ses mesures, a reflété un large consensus au sein de l'UE sur la nécessité d'améliorer le caractère durable et concurrentiel des économies rurales.

C'est compte tenu de ces deux grandes conditions que le Conseil a dégagé un accord politique sur la réforme de la PAC de juin 2003, qui s'accompagnait de la déclaration suivante:

«Le Conseil prend acte de ce que la Commission va soumettre l'automne prochain une communication sur la réforme des organisations communes des marchés de l'huile d'olive, du tabac et du coton, qui sera suivie de propositions législatives.

Comme dans sa communication de juillet 2002, la Commission va présenter une perspective communautaire à long terme pour ces secteurs conformément à l'actuelle enveloppe budgétaire et au nouveau cadre de dépenses agricoles convenu lors du Conseil européen de Bruxelles en octobre 2002. La réforme de ces secteurs est fondée sur les objectifs et sur l'approche de l'actuelle réforme de la PAC 2003».

En effet, cette déclaration confirmait le point de vue que la Commission avait exprimé tant en juillet 2002 qu'en janvier 2003, selon lequel plus il y aurait de secteurs inclus dans le système de paiement unique par exploitation plus les avantages économiques et administratifs seraient importants en termes de simplification. Néanmoins, indépendamment des engagements pris au moment de l'accord sur la réforme de la PAC de juin 2003, des circonstances spécifiques caractérisent les régimes du tabac, du coton et de l'huile d'olive.

En ce qui concerne le secteur du tabac en particulier, la question de l'avenir de l'organisation commune de marché a été soulevée pour la dernière fois lors du Conseil européen de Göteborg en juin 2001, dans le cadre de la stratégie européenne pour le développement durable.

Bien que le Conseil se soit abstenu d'adopter une conclusion spécifique sur le tabac, il découlait clairement des discussions et du contexte dans lequel celles-ci ont été tenues, que certaines réserves existaient quant à la durabilité du secteur européen du tabac.

Des doutes ont été émis au sujet de la justification sociale de paiements liés à la production pour les cultivateurs de tabac, de l'apparente contradiction entre ces aides et les préoccupations de santé publique liées à la consommation du tabac. Les aides actuelles à la culture du tabac ne sont pas cohérentes avec les politiques de santé publique qui font partie des priorités de la stratégie de développement durable de l'Union européenne. Dans ces conditions, la viabilité à long terme de la culture du tabac en tant qu'activité économique a été mise en cause. Cependant, il était également clair que pour éviter une crise sociale dans ces zones rurales largement dépendantes de la culture de tabac, il devait falloir trouver des sources alternatives de revenus pour les producteurs de tabac et les régions de culture du tabac dans l'éventualité d'une réforme majeure.

La réponse de la Commission à ce moment-là a consisté à s'engager davantage à trouver une approche politique durable pour le régime du tabac, fondée sur une évaluation des aspects économiques, sociaux et environnementaux de ce secteur. Ainsi, en mai 2002, dans son programme de travail et son programme législatif pour 2003, la Commission a décidé de soumettre ses réflexions politiques sur le secteur du tabac à une analyse d'impact approfondie [1], en conformité avec sa «priorité d'une économie durable et solidaire».

[1] SEC (2003) 1023 qui présente l'analyse d'impact approfondie du secteur du tabac.

En ce qui concerne le secteur de l'huile d'olive, l'article 5 du règlement n° 136/66/CEE du Conseil a déjà fixé une date butoir pour l'expiration du système actuel d'aide. Dans ce contexte, la Commission considère que la présente communication répond à l'obligation qui lui est faite par l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil de prendre les mesures suivantes:

«Le Conseil, sur proposition de la Commission présentée au cours de l'année 2003, décide de l'organisation commune de marché dans le secteur des matières grasses afin de remplacer, à partir du 1er novembre 2004, celle établie par le règlement n° 136/66/CEE».

Le régime européen du coton qui remonte à l'adhésion de la Grèce en 1981 a été modifié pour la dernière fois en 2001, afin de renforcer le mécanisme de réduction des prix de manière à resserrer la discipline budgétaire et à limiter la surface totale consacrée à la production intensive de coton, associée à des problèmes environnementaux. Les États membres sont également convenus de prendre des mesures environnementales adéquates en ce qui concerne les terres agricoles consacrées à la production de coton. Entre-temps, la Commission a relevé qu'en dépit de l'adoption de ces nouvelles mesures, la réduction nécessaire des surfaces n'avait pas eu lieu et que certains signes portent à croire qu'elle serait difficile à réaliser. C'est pourquoi la Commission est d'avis que le Conseil, dans ses conclusions sur la décision sur la réforme de la PAC prise à Luxembourg en juin cette année, a fourni une occasion appréciable de réévaluer les dispositions actuelles dans le secteur du coton, en vue de donner une orientation politique plus efficace et durable pour le coton dans l'Union européenne

Le secteur du sucre a ceci de particulier qu'il est resté à l'écart du processus de réforme de 1992 qui a consisté essentiellement à accroître la compétitivité en compensant les réductions institutionnelles de prix par un soutien direct des revenus. En revanche, l'organisation commune de marché actuelle pour le sucre a été créée sur la base d'une répartition des capacités de production à travers l'ensemble de la Communauté par le maintien de quotas de production nationaux et de prix internes élevés. La dernière étape vers la compétitivité étant à présent franchie par la réforme de la PAC de juin 2003, la Commission estime que le rôle du principe de répartition dans le régime actuel du sucre doit être attentivement réexaminé de manière à respecter les objectifs de la PAC, que sont une production agricole à la fois davantage orientée vers le marché mais aussi économiquement, écologiquement et socialement durable.

En 2001, après avoir prolongé de cinq ans la durée du régime actuel pour le sucre, c'est-à-dire jusqu'au 30 juin 2006, le Conseil a également fixé les obligations suivantes à la Commission, comme cela est indiqué à l'article 50, paragraphe 2, du règlement du Conseil (CE) n° 1260/2001 qui dispose:

«Sur la base des études de la Commission sur la situation du marché, tous les aspects du système de quota, les prix, les relations interprofessionnelles et une analyse de l'augmentation de la concurrence résultant des engagements internationaux de l'Union européenne, la Commission présente au début de l'année 2003 un rapport assorti, si nécessaire, de propositions appropriées.»

Avec le sucre, la méthode de la Commission, à l'instar de celle qu'elle a appliquée pour le tabac, a consisté à soumettre le régime à une évaluation en profondeur eu égard aux facteurs économiques, sociaux et environnementaux en jeu. C'est pourquoi la Commission s'est également engagée à procéder à une analyse d'impact approfondie [2] du secteur du sucre dans son programme législatif et de travail pour 2003, publié en mai 2002. À côté de cette analyse d'impact, la Commission estime que la présente communication répond à son engagement d'élaborer des rapports sur le régime actuel du sucre et ses perspectives.

[2] SEC (2003) 1022 qui présente l'analyse d'impact approfondie du secteur du sucre.

À la lumière de ces différents engagements, le reste de la présente communication offre, d'abord, une vue d'ensemble de chacun des secteurs concernés et décrit les conclusions à tirer des analyses d'impact approfondies menées pour les secteurs du tabac et du sucre; elle présente également les documents de travail disponibles pour ces secteurs [3]. Cette démarche est suivie de la présentation d'une proposition de la Commission en vue d'une réforme des secteurs du tabac, de l'huile d'olive et du coton dans l'orientation donnée par le Conseil, et d'un chapitre de clôture sur les aspects budgétaires de la proposition.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

Pour le sucre, cependant, consciente du fait que le Conseil et le Parlement n'ont pas eu l'occasion de mener un débat politique sur ce sujet, la Commission a adopté une approche en deux volets. Sur la base des informations fournies dans l'analyse d'impact approfondie, qui décrit les différentes options politiques de la réforme, la Commission souhaite d'abord ouvrir le débat sur l'avenir du régime européen du sucre, ainsi qu'elle l'a fait dans le processus qui a abouti à la récente réforme du secteur laitier avant d'avancer une proposition formelle.

APERÇU GÉNÉRAL DES SECTEURS CONCERNÉS

1.1. Le tabac

La production de tabac ne représente que 0,4 % de la production agricole européenne. Au cours de la dernière décennie, on a noté une tendance à la baisse des volumes mondiaux et de la production européenne de tabac. Avec 348 013 tonnes correspondant à 5,4 % de la production mondiale, l'Union européenne est le cinquième producteur mondial de tabac derrière la Chine (38 %), le Brésil (9 %), l'Inde (8 %) et les États-Unis (7 %). La Grèce et l'Italie assurent plus de 75 % de la production brute de tabac.

L'activité tabacole dans l'Union européenne présente une concentration géographique remarquablement élevée. Sept régions concentrent environ 70 % des exploitations au total, 63 % des superficies consacrées à la culture du tabac et 57 % du revenu brut total. Dans certaines zones, la production de tabac représente plus de 50 % de la production agricole régionale.

La superficie couverte par la culture de tabac dans l'Union européenne a diminué au taux de 2,6 % par an, tandis que le rendement moyen dans l'Union européenne est passé de 2 à 2,7 tonnes par hectare dans les années 1990. Le nombre total d'exploitations tabacoles dans l'Union européenne était de 79 510 en 2000; le secteur a ensuite connu un déclin, pendant dix ans, au rythme de 3,6 % par an. La superficie moyenne par exploitation est passée de 1,4 hectare en 1990 à 1,6 hectare en 2000.

Le secteur du tabac emploie une importante main-d'oeuvre, à savoir 126 070 unités de travail annuelles (UTA) ou 212 960 personnes, soit 2,4 % des unités de travail annuelles totales employées dans le secteur agricole européen. La demande de main-d'oeuvre pour la production de tabac brut est hautement saisonnière et la part de travail à temps partiel est considérable. La main-d'oeuvre familiale constitue environ 80 % de la main-d'oeuvre totale de ce secteur.

Un élément clé des exploitations agricoles de tabac est qu'elles sont extrêmement hétérogènes selon les régions et les exploitations agricoles. En particulier, il subsiste un écart notable entre quelques grandes exploitations agricoles, dont la production exige plus de capitaux et qui a été concentrée sur les meilleures variétés, et de nombreuses petites exploitations agricoles qui sont en général de petite taille, à fort coefficient de main d'oeuvre, et moins intégrées dans les marchés.

Les problèmes de restructuration sont encore particulièrement aigus dans certaines zones où la production de tabac revêt un rôle économique et social très important. Dans ces zones-là, supprimer trop rapidement des emplois pourrait peut-être, en l'absence de mesures appropriées pour créer des emplois hors du secteur agricole, entraîner de graves déséquilibres sociaux et un exode rural.

Au cours de la dernière décennie, on a assisté à une réorientation vers la production de variétés de haute qualité, à une spécialisation accrue par variété au niveau de l'exploitation agricole et de la région, ainsi qu'à une augmentation des prix du tabac brut produit dans l'Union européenne, sur les marchés internationaux et locaux. Par ailleurs, le prix du marché du tabac brut est trop bas pour couvrir les coûts de production et les marges positives ne sont actuellement assurées que par les paiements directs de la PAC. En effet, elles représentent plus de 75 % des recettes totales que les agriculteurs obtiennent de ces cultures. Dans l'ensemble, si l'activité tabacole montre une grande dépendance par rapport au soutien du secteur public dans l'Union européenne, elle est caractérisée par une faiblesse structurelle du revenu par unité de main-d'oeuvre employée qui reste, toutefois, sur une base de calcul par hectare, supérieur à ceux d'autres secteurs agricoles.

L'Union européenne occupe une position de choix dans le commerce mondial des tabacs bruts et manufacturés, tant sur le plan de l'exportation que de l'importation. En particulier, l'Union européenne est un importateur de tabac brut et un grand exportateur de cigarettes et d'autres produits transformés.

La réforme de l'organisation commune de marché du tabac en 1992 a supprimé l'intervention et les restitutions aux exportations et a introduit les quotas de production ainsi que des contrôles plus stricts. Après d'autres aménagements dans la législation de 1992, le soutien aux producteurs intervient actuellement via un système de primes liées au volume de la production, modulées sur la base de critères de qualité et soumises à des quotas de production individuels pour chaque groupe de variétés de tabac. L'organisation commune de marché pour le tabac est également fondée sur des mesures de reconversion de la production, grâce à un programme de rachat de quotas et au Fonds communautaire du tabac. Les dépenses de la PAC pour le tabac étaient de 973 millions d'euros en 2001, soit une moyenne d'environ 7 700 euros par unité de main-d'oeuvre annuelle pour le tabac ou 7 800 par hectare, ce qui a absorbé 2,3 % du budget du FEOGA - section garantie, en 2001.

1.2. L'huile d'olive

Le secteur de l'huile d'olive est un élément clé du modèle agricole européen. En 1998/99, la superficie des oliveraies dans l'Union européenne couvrait environ 5,4 millions d'hectares, soit près de 4 % de la superficie agricole utilisable, dont 44,5 % étaient situés en Espagne, 26,3 % en Italie, 18,8 % en Grèce, 9,7 % au Portugal et 0,7 % en France. Ce secteur occupe environ 2,5 millions de producteurs, ce qui représente à peu près un tiers de l'ensemble des agriculteurs de l'Union européenne, et constitue une source importante d'emplois et d'activités économiques pour les principales régions productrices, dont la plupart, à l'exception notable de la Toscane en Italie et de la Catalogne en Espagne, sont situées dans des régions de l'objectif 1 de l'Union européenne. De plus, la production d'olives offre l'avantage de générer un emploi saisonnier complémentaire aux autres activités agricoles en hiver et de créer des emplois hors agriculture dans le secteur connexe du broyage et de la transformation.

La taille des exploitations spécialisées dans l'Union européenne est relativement faible mais variée, allant d'une moyenne de 13,5 hectares en Espagne à 3,2 hectares en Grèce. Les structures de production de l'huile d'olive ont tendance à refléter les places relatives des oliveraies traditionnelles et des plantations modernes à culture plus intensive que l'on rencontre dans les États membres producteurs. En conséquence, l'idée selon laquelle la production d'olives est associée à des caractéristiques positives sur le plan du paysage et de l'impact environnemental dans les zones où elle est pratiquée commence à être remise en cause. Les oliveraies traditionnelles sont appréciées pour leur rôle dans la lutte contre la désertification et pour la promotion de la biodiversité. L'abandon de la production de ces exploitations oléicoles accroît les risques d'incendie et d'érosion. Par ailleurs, les critiques fustigent plus souvent les incidences négatives des cultures intensives, résultant de la dépendance accrue à l'égard de produits phytosanitaires, des techniques de monoculture et des ressources en eau pour l'irrigation.

L'Union européenne domine la production mondiale avec des récoltes qui n'ont cessé de s'accroître dans les années 90, en particulier en Espagne, pour atteindre un chiffre record de 2,46 millions de tonnes d'huile d'olive vierge en 2001/2002. La production d'olive, cependant, est connue pour ses fluctuations, qui sont déterminées par les cycles de production biologique et sa sensibilité aux variations climatiques. La Tunisie, la Turquie, la Syrie et le Maroc sont les autres principaux producteurs d'huile d'olive. Ils représentent environ 20 % de la production mondiale totale. Si la production des autres régions du monde est actuellement négligeable comparée à celle du Bassin méditerranéen, certains pays qui ne disposent pas d'une tradition oléicole semblent disposés à investir dans ce secteur.

Historiquement, la consommation d'huile d'olive ne tendait à être élevée que dans les pays traditionnellement producteurs. Si l'huile d'olive ne représente encore que quelque 3 % de la consommation mondiale totale d'huile, depuis 1995 et 1996, la demande a augmenté au taux d'environ 6 % par an en raison de l'image positive de l'huile d'olive du point de vue de la santé et de la qualité. En dehors de l'Union européenne les principaux marchés de l'huile d'olive sont les États-Unis, le Japon, le Canada, l'Australie et le Brésil.

Ainsi, le commerce est devenu un élément important du marché de l'huile d'olive dans l'Union européenne, qui a doublé ses exportations au cours des dix dernières années pour atteindre près de 324 000 tonnes en 2001/2002, en général sous forme embouteillée. Les importations, par ailleurs, essentiellement destinées à l'Italie sont restées relativement stables, à l'exception des années de faible production en Tunisie, principal pays d'importation pour l'Union européenne.

En outre, la production accrue d'huile d'olive sur le marché de l'Union européenne a eu pour effet de réduire les prix à la production au cours des années 90. Plusieurs projections de production et de consommation révèlent la fragilité de l'équilibre du marché mondial de l'huile d'olive, qui devra gérer des excédents importants si la production mondiale augmente plus vite que la demande.

L'organisation commune de marché de l'huile d'olive, dont la création remonte à 1966, s'appuie sur l'aide à la production, qui constitue la principale mesure de soutien de ce secteur. L'ancien régime d'intervention a été remplacé par un mécanisme de stockage privé destiné à gérer la crise, et les aides à la consommation ont été supprimées en 1998. L'aide à la production, à un taux de 1322,5 euros par tonne, est accordée à tous les producteurs sur la base de la quantité d'huile d'olive réellement produite et de l'équivalent olive de table, compte tenu de la quantité nationale garantie, qui est actuellement de 1,78 million de tonnes. Des mécanismes de régulation du montant de l'aide accordée aux producteurs ont été instaurés, pour le cas où les États membres ont surévalué ou sous-évalué leur quantité nationale garantie.

Les achats à l'intervention ont fait place à un régime d'aide au stockage privé. Les restitutions à l'exportation ont été ramenées à 0 depuis 1998 sans impact négatif. Une restitution à la production est accordée pour l'huile d'olive utilisée pour les conserves de légumes et de poissons. En 2001, les aspects du contrôle et de la qualité ont gagné en importance, notamment avec la stratégie européenne de la qualité pour l'huile d'olive, qui a fixé les normes de production et de commercialisation pour ce secteur.

1.3. Le coton

Le secteur du coton, s'il ne représente, dans l'ensemble, qu'une part réduite dans l'Union européenne, puisqu'il ne contribue que pour 0,5 % à la production agricole finale, revêt une importance élevée sur le plan régional. La Grèce, avec 79,4 % de la production européenne totale, soit 1,55 million de tonnes de coton brut, tire 9,0 % de sa production agricole totale du coton tandis que l'Espagne, l'autre grand producteur, enregistre un taux de 1,5 %. La production des autres États membres (le Portugal seulement), est de moins de 1 500 tonnes.

Dans les principaux pays producteurs, il existe des effets de répartition plus puissants. Après avoir couvert une surface cultivée de 440 000 hectares en 1995, la grande majorité des 380 000 hectares de terres actuellement consacrées à la production de coton en Grèce est située dans trois régions: en Thessalie, en Macédoine-Thrace et en Sterea Ellada. En Espagne, la production est concentrée en Andalousie, essentiellement dans les provinces de Séville et de Cordoue. La superficie totale occupée par la culture du coton en Espagne, après avoir atteint un maximum de 135 000 hectares en 1988, est descendue à 90 000 hectares environ.

Les exploitations de coton de ces régions sont caractérisées par leur nombre important (71 600 en Grèce et 7 600 en Espagne) et leur taille réduite (en Grèce, 4,9 hectares et en Espagne, 12,0 hectares). Par ailleurs, les exploitations grecques de coton sont connues pour leur degré plus élevé de spécialisation, la région de Thessalie ayant évolué vers la quasi monoculture du coton. En effet, malgré son rôle vital dans de nombreuses économies rurales locales, la tendance à la monoculture du coton a été l'une des principales sources de préoccupation de ces dernières années. Combinée à une forte dépendance du coton à l'égard de l'irrigation et des engrais, cette production est largement associée à une faible biodiversité et à un appauvrissement des sols. L'usage intensif de produits phytosanitaires, en particulier d'insecticides et de défoliants pour les récoltes, figure parmi les techniques agricoles les plus décriées pour leurs effets environnementaux néfastes. C'est pourquoi des engagements particuliers ont été pris par les États membres en 2001 pour réduire les effets environnementaux négatifs de la production de coton.

Dans les deux principaux États membres producteurs, la majorité des producteurs de coton font partie d'organisations de producteurs dotées d'un rôle de coordination et de gestion. Au niveau de la transformation, des entreprises privées ainsi que des coopératives assurent la transformation du coton brut en coton utilisable, grâce au processus d'égrenage, lors duquel les fibres de coton sont séparées de la graine. L'Espagne, dont près de la moitié des 22 usines sont gérées par des coopératives, enregistre une certaine surcapacité d'égrenage en comparaison avec son niveau de production, tandis qu'en Grèce, il existe un meilleur équilibre par rapport à la production et les coopératives gèrent un nombre d'usines moins important (20 sur un total de 75).

Le marché concernant ce secteur est connu sous le nom de coton égrené. En tant que producteur, l'Union européenne est un acteur mineur sur la scène internationale puisqu'elle ne contribue que pour 2,5 % environ à la production mondiale totale. Cette dernière, qui est actuellement de 19,9 millions de tonnes, a pratiquement doublé les 40 dernières années, notamment en raison d'améliorations du rendement. Les principaux pays producteurs, ayant conservé leur importance relative pendant ces dernières décennies, restent la Chine (22,6 %), les États-Unis (20,1 %), l'Inde (13,1 %) et le Pakistan (9,0 %).

L'Union européenne, avec 708 000 tonnes d'importations et 227 000 tonnes de coton égrené exporté, est le principal importateur net sur la scène mondiale. La Chine alterne entre importations et exportations nettes, selon le niveau de ses propres récoltes. Le Brésil et l'Asie du sud-est sont également de grands importateurs de coton pour l'industrie manufacturière, puisqu'elles ne produisent pas ou qu'elles produisent très peu elles-mêmes, bien que le Brésil ait récemment émergé comme un nouveau pays producteur, avec environ 800 000 tonnes de coton ces dernières années.

Les exportations mondiales de coton sont incontestablement dominées par les États-Unis qui exportent actuellement environ 1,8 million de tonnes, ce qui représente 30 % du commerce mondial des 6,0 millions de tonnes. L'Ouzbékistan, l'Afrique (les pays de la zone CFA) et l'Australie, chacune de ces régions avec environ 800 000 tonnes de coton commercialisé, constituent les seuls autres grands exportateurs sur la scène internationale.

Les principaux consommateurs de coton dans le monde sont ceux qui disposent d'industries manufacturières. La Chine consomme 25,4 % du coton mondial suivie par l'Inde, les États-Unis et le Pakistan, qui consomme environ 9,0 %. La consommation européenne, d'environ 1,0 million de tonnes de coton égrené (5,4 % du niveau mondial), est davantage centrée sur l'Italie, le Portugal et l'Allemagne.

Le fait que l'Union européenne soit un producteur marginal de coton [4] implique que l'incidence de la production de coton de l'Union européenne sur l'évolution des prix sur le marché mondial est négligeable. De surcroît, pour ce secteur, l'Union européenne n'accorde pas de subventions à l'exportation ni d'accès en franchise de droits. Bien que les politiques menées par les autres pays développés et en développement aient eu des conséquences importantes sur le prix du coton, le principal facteur contribuant à la baisse des prix est davantage le résultat d'une concurrence accrue avec les matières synthétiques sur le marché des fibres.

[4] Communiqué de presse relatif au coton: 15.9.2003, IP/03/1244.

L'organisation commune de marché pour le coton remonte à l'adhésion de la Grèce à la Communauté européenne en 1981. Le régime actuel est fondé sur une aide directe par tonne de coton non égrené, en fonction d'une quantité nationale garantie pour chaque État membre. Le niveau de l'aide accordée aux transformateurs, qui versent un prix minimum aux producteurs, est fixé périodiquement sur la base de la différence entre le "prix d'objectif" et celui du marché mondial. Depuis 1995/96, le "prix d'objectif" a été fixé à 1 063 euros par tonne, le prix minimum étant fixé à 1 009,9 euros par tonne. La quantité nationale garantie est établie à 782 000 tonnes pour la Grèce, 249 000 tonnes pour l'Espagne et 1 500 tonnes pour les autres États membres. Des ajustements peuvent être apportés au montant de l'aide versée si la production dépasse les quantités garanties ou demeure en deçà.

1.4. Le sucre

La betterave à sucre couvre 1,8 million d'hectares dans l'UE-15, ce qui représente 1,4 % de la superficie agricole utilisée (SAU) et assure 1,6 à 1,8 % de la production agricole européenne. Elle est cultivée sur plus de 230 000 exploitations agricoles, à côté d'autres cultures arables comme les céréales. En règle générale, les exploitations qui cultivent la betterave sucrière sont plus grandes que la moyenne, tant en termes de surface que d'indicateurs économiques. La superficie agricole globale des exploitations cultivant des betteraves (70 hectares dont 8 sont consacrés à la betterave à sucre) est supérieure à la moyenne des autres exploitations (20 hectares). Les exploitations betteravières obtiennent également un revenu supérieur. La valeur ajoutée nette par unité de temps annuel estimée est de 1,7 fois supérieure pour les exploitations betteravières que pour toutes les autres exploitations agricoles [5].

[5] Estimation fondée sur les chiffres du réseau d'informations comptables agricoles, en comparant les indicateurs des exploitations de betterave sucrière et la moyenne de toutes les autres exploitations en dehors de l'horticulture (pour 1998 et 2000).

La production sucrière de l'UE-15 oscille entre 15 et 18 millions de tonnes en équivalent de sucre raffiné. Avec les dix nouveaux États membres, les superficies consacrées à la culture des betteraves à sucre sont susceptibles d'augmenter de 30 % et la production de sucre, de 15 %. L'UE-15 compte 135 sucreries et 6 raffineries.

Le sucre est produit dans tous les États membres de l'Union européenne, à l'exception du Luxembourg. Cependant, sa productivité varie de façon significative d'un État membre à l'autre. L'Allemagne et la France interviennent pour plus de la moitié de la production sucrière des 15, suivies du Royaume-Uni et de l'Italie (8 % chacun). Parmi les dix nouveaux États membres, six fabriquent du sucre pour un total d'environ 3 millions de tonnes, la Pologne produisant deux tiers de cette production.

L'UE-15 importe et exporte du sucre mais en termes nets, c'est un exportateur. En moyenne pour les campagnes 1999/20000 à 2001/2002, les exportations se sont élevées à 5,3 millions de tonnes contre 1,8 million de tonnes pour les importations. Les exportations nettes représentent en moyenne 20 % de la production de sucre et 2 à 3,5 % des exportations de l'UE-15 de produits agroalimentaires, selon la définition de l'Uruguay Round.

L'Union européenne est un acteur clé sur les marchés mondiaux du sucre. La part mondiale totale de l'UE-15 représente 13 % de la production, 12 % de la consommation, 15 % des exportations et 5 % des importations. Sa part de la production mondiale, de la consommation et des exportations a décliné à mesure que les pays de l'hémisphère sud gagnaient en importance. Si l'Union européenne a été le premier producteur mondial pendant plusieurs décennies, le Brésil et l'Inde lui ont disputé la première place à partir de 1996, puisque ces deux pays assurent 15 % des approvisionnements mondiaux. L'Inde a également supplanté l'UE-15 en termes de consommation.

Bien que les principaux pays producteurs soient également les principaux consommateurs de sucre, celui-ci reste un produit largement commercialisé. En moyenne, le commerce international, proche de 40 millions de tonnes, représente environ 30 % de la production mondiale, qui totalise 120 millions de tonnes en équivalent raffiné. Le Brésil domine actuellement les exportations avec une part atteignant le quart des exportations mondiales.

Les prix internationaux du sucre revêtent une grande importance et sont extrêmement volatils, puisqu'ils suivent une courbe irrégulière. Après les sommets historiques de 1974 et de 1981, pendant les années 90 les prix mondiaux mensuels pour le sucre brut oscillaient entre 280 euros par tonne en mars 1990 et 110 euros par tonne en avril 1999. Depuis 1995, les prix n'ont cessé de diminuer. Cela s'explique essentiellement par une production globalement supérieure à la consommation, ainsi que le montre l'augmentation des stocks par rapport à l'utilisation. Depuis leur niveau le plus bas en 1999/2000, à la suite d'une réduction de la production de sucre chez plusieurs fournisseurs principaux, les prix ont augmenté au cours de la campagne 2000/2001, pour atteindre une moyenne de 240 euros par tonne. L'année suivante, les prix avaient de nouveau régressé pour tomber à 180 euros par tonne. La moyenne pour le premier trimestre de 2003 est encore inférieure puisqu'elle est tombée à présent à 170 euros par tonne.

Plusieurs raisons expliquent l'irrégularité des prix. Les fluctuations des taux de change peuvent augmenter ou diminuer le caractère volatil des prix du sucre pour certaines monnaies. L'augmentation régulière de la consommation est un facteur essentiel du marché du sucre mais elle ne s'est pas nécessairement traduite par une demande d'importation soutenue. L'augmentation de la consommation est beaucoup plus marquée dans les pays en développement que dans les autres pays et les importations de sucre dépendent de facteurs macro-économiques. La production ne réagit pas particulièrement au changement des prix du marché mondial, du fait de la protection des prix nationaux dans de nombreux pays, de la nature pérenne de la canne à sucre, qui représente 75 % des surfaces totales de cultures sucrières, et de l'horizon à long terme des investissements de l'industrie sucrière. Par contre, l'offre est particulièrement sensible aux conditions climatiques et les révisions des estimations concernant la production provoquent des ajustements significatifs des prix internationaux. De plus, les exportations de sucre sont concentrées dans un nombre limité de pays qui sont également de grands producteurs. Le Brésil, l'UE-15, l'Australie, la Thaïlande et Cuba réalisent 70 % des exportations mondiales. Enfin tant l'offre que la demande sont influencées par différents instruments politiques auxquels ont recours les gouvernements.

Dans l'UE-15, le secteur du sucre bénéficie d'un système qui combine la protection frontalière, le contrôle de l'offre et les prix de soutien. Les prix d'intervention pour le sucre sont actuellement fixés à 631,9 euros par tonne pour le sucre raffiné ou 523,7 euros par tonne pour le sucre brut. Comparés aux prix de référence internationaux au cours de ces dernières années, les prix du marché européen ont été de deux à trois fois supérieurs.

En raison du caractère volatil de ce marché, il est difficile d'avancer une prévision fiable concernant les prix du marché mondial. Plusieurs analystes estiment que les prix continueront à afficher une tendance à la baisse à moyen et à court terme (campagne 2003/2004). Dans ses perspectives agricoles pour 2003, l'OCDE prévoit un prix de 170 euros par tonne pour 2008/2009 pour le sucre brut. En comparaison avec la moyenne pour la période de référence (1997/1998 à 2001/2002), cela représente une baisse de 13 %. Selon l'OCDE, le niveau très bas qui a été prévu est essentiellement dû à des offres et des exportations de sucre en "augmentation provenant de producteurs à bas prix ainsi qu'à un soutien et à une protection élevée dans de nombreux pays de l'OCDE". Globalement, la consommation devrait augmenter à une vitesse légèrement supérieure à l'offre, la majeure partie de la croissance ayant lieu dans des pays hors OCDE. Cependant, la pression des stocks devrait, à moyen terme, maintenir les prix à un niveau bas.

REFORMES PROPOSEES ET IMPACTS PROBABLES

1.5. Généralités

Dans son appréciation des nécessités de réforme dans les secteurs du tabac, de l'huile d'olive et du coton, la Commission s'est fondée sur les éléments suivants:

- l'exigence, clairement exprimée par le Conseil, d'une réforme des secteurs concernés, «fondée sur les objectifs et sur l'approche de la réforme de la PAC de 2003»,

- les similitudes entre les secteurs, concernant certaines caractéristiques structurelles et de production, et leurs politiques, qui permet d'appliquer l'approche de la réforme de la PAC de 2003,

- les caractéristiques propres à chaque secteur, notamment le risque de perturbations de la production et d'abandon des oliveraies et la nécessité d'améliorer le caractère durable et la compétitivité des économies rurales.

La Commission est d'avis qu'une réforme fondée sur la réforme de la PAC de juin 2003, dont les objectifs sont une compétitivité accrue, une plus grande orientation vers les marchés, un plus grand respect de l'environnement, des revenus stabilisés et une plus grande prise en compte de la situation des producteurs dans les zones défavorisées, devrait viser les objectifs suivants:

* la détermination d'une perspective politique à long terme pour ces secteurs, conformément à l'enveloppe budgétaire actuelle, au plafond du titre 1 des perspectives financières actuelles et au nouveau cadre fixé pour les dépenses agricoles, qui a été adopté au Conseil européen de Bruxelles en octobre 2002;

* la promotion des objectifs et de l'approche de la réforme de la PAC de juin 2003, à savoir une compétitivité accrue, une plus grande orientation vers le marché, un plus grand respect de l'environnement, la stabilisation des revenus et davantage de considération pour la situation des producteurs dans les zones défavorisées;

* la priorité au revenu des producteurs et non pas au soutien du produit grâce au transfert d'une part significative des paiements directs liés à la production vers le régime du paiement unique par exploitation, à compter du 1er janvier 1995;

* la subordination de ces paiements, comme c'est le cas de tous les paiements directs dans le cadre de la PAC, au respect des normes environnementales et de sécurité alimentaire au sein de l'Union européenne, grâce à l'éco-conditionnalité, et aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales, ainsi qu'aux mécanismes de modulation et de discipline financière récemment convenus.

Les producteurs des secteurs du tabac et de l'huile d'olive reçoivent déjà un paiement lié au niveau de production, compte tenu de quantités maximales garanties. Dans le secteur du coton, l'aide versée par tonne de coton non égrené est également soumise à une quantité maximum garantie, et calculée sur la base de la différence entre le prix d'objectif européen et les prix mondiaux, elle est accordée aux égreneurs, qui paient un prix minimum aux producteurs.

Si l'on tient compte du fait qu'aucune réduction de prix n'est jugée nécessaire, et que les paiements directs existent déjà dans les trois secteurs en question, la Commission estime que la traduction de ces paiements en un régime de paiement unique par exploitation ne présenterait pas de difficultés majeures.

Cependant, les trois secteurs ont eu tendance à concentrer leur production dans des régions en retard de développement et qui sont toutes à fort coefficient d'intrants, en termes de main-d'oeuvre ou d'investissements en capital, ce qui génère de l'emploi hors exploitation agricole grâce à l'importance des industries de transformation qui y sont liées.

C'est cet élément qui a incité la Commission, dans le contexte de l'approche pour la réforme de la PAC 2003, à se pencher sur l'impact potentiel du découplage sur ces secteurs régionalement importants, en particulier sur le risque d'abandon de production et sur la compétitivité des régions rurales, où la production est traditionnellement située. Conformément à la réforme de la PAC de juin 2003, les régions ultrapériphériques et les îles de la mer Égée devraient bénéficier d'un traitement particulier en matière d'aide à la production. Les paiements directs dans ces régions ne doivent pas être intégrés au régime de paiement unique par exploitation.

1.6. Le tabac

La principale conclusion que la Commission a tirée de l'analyse d'impact approfondie pour le secteur du tabac, a été qu'un découplage par étape des primes au tabac, assorti d'une suppression graduelle du Fonds communautaire du tabac et de la mise en place, dans le cadre du second pilier de la PAC, d'une enveloppe financière destinée à la restructuration des régions tabacoles, serait la politique la plus durable pour le secteur du tabac à l'avenir. Dans ce schéma, les quotas pour le tabac devraient être maintenus pour fixer l'enveloppe de la part de la prime au tabac qui n'est pas encore découplée. En conséquence, pendant la période de transition, aucune production hors quota ne pourrait bénéficier de la prime correspondante couplée, restant à payer. À la fin de ce processus, l'organisation commune du marché du tabac ne serait plus applicable.

Cette option a été considérée comme une solution équilibrée pour faire face à la nécessité de rompre le lien entre le soutien aux revenus des producteurs individuels et la culture du tabac, tout en générant un financement destiné à la réorientation du secteur vers des sources de revenu alternatives. En outre, puisque à l'heure actuelle, près d'un tiers de la prime actuelle au tabac est nécessaire pour couvrir des coûts de production variables, la mise en oeuvre progressive de la réforme a été privilégiée, pour éviter de perturber la production et les économies locales et permettre l'ajustement des prix du marché aux nouvelles conditions. Cette mise en oeuvre prendra trois ans.

La réforme proposée commencerait avec le transfert de tout ou d'une partie de la prime actuelle au tabac vers des droits au paiement unique par exploitation. Lorsque, comme nous le montre le tableau 1, ce transfert serait complet pour les 3,5 premières tonnes de production d'un producteur, pour la tranche suivante, entre 3,5 tonnes et 10 tonnes, seuls 80 % de la prime actuelle du tabac seraient intégrés au paiement unique par exploitation. Les 20 % restants iraient alimenter l'enveloppe destinée à la restructuration.

Tableau 1-Résumé de la proposition de réforme pour le tabac

>EMPLACEMENT TABLE>

Lors de la mise en oeuvre de la réforme pour les plus grandes exploitations de tabac, la prime actuelle au tabac, correspondant à la tranche au-delà de 10 tonnes serait réduite d'un tiers à chaque étape annuelle. Afin d'éviter tout changement majeur dans les revenus au niveau des exploitations agricoles, un tiers de cette tranche de la prime de tabac serait converti en un droit au paiement unique par exploitation, le reste étant transféré vers l'enveloppe de restructuration.

Des considérations d'équité et d'efficacité ont été à l'origine de l'établissement des taux de transfert vers l'enveloppe de restructuration, qui serait utilisée pour accélérer le processus de reconversion dans les régions productrices de tabac. L'enveloppe de restructuration orientera le financement vers les mesures de développement rural prévues dans le règlement relatif au développement rural (règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil). Cela permettrait d'inclure un plus grand nombre de bénéficiaires, un plus grand nombre de mesures, voire d'obtenir une intensité accrue des mesures de développement rural existantes.

Si elle est pleinement mise en oeuvre, cette réforme permettrait de redistribuer plus de 70 % des primes actuelles au tabac vers le régime de paiement unique par exploitation et au moins 20 % vers l'enveloppe de restructuration. Cette redistribution correspondrait à une affectation de 6 900 euros en moyenne par UTA familiale, via le régime de paiement unique par exploitation.

Une mise en oeuvre par étapes devrait permettre une meilleure orientation vers le marché et une plus grande augmentation des revenus des producteurs, outre l'impact positif qu'elle aurait sur le développement des revenus des producteurs grâce à l'efficacité accrue du transfert des paiements découplés, en particulier pour les petites exploitations qui recevront, plus tôt, une plus grande partie de leurs revenus, c'est-à-dire le paiement unique par exploitation.

Au cours de la période de trois ans de suppression progressive du régime actuel applicable au tabac, le Fonds communautaire du tabac continuera à contribuer aux campagnes d'information contre le tabac. La Commission s'est engagée à poursuivre son soutien aux activités contre le tabac en dépit de la baisse des subventions au cours de cette période.

À court terme, la culture, dans l'Union européenne, des variétés de tabac les moins rentables devrait cesser. En outre, le transfert des primes actuelles au tabac vers le paiement unique par exploitation encouragerait incontestablement les producteurs - qui ne couvrent pas véritablement à l'heure actuelle leurs coûts de production variables, ou qui pourraient se tourner vers la production de cultures générant un revenu plus élevé par hectare - à se reconvertir à court terme vers une autre utilisation de la terre.

La part ainsi cédée par la production européenne de tabac pourrait être reprise par des exploitations de tabac plus grandes et plus professionnalisées et davantage axées sur la demande et/ou sur la qualité, à un prix européen, qui s'alignerait sur les niveaux des prix mondiaux, selon les variétés produites.

En liaison avec l'introduction graduelle du paiement unique par exploitation parmi les cultivateurs de tabac, l'enveloppe de restructuration permettrait de promouvoir davantage le passage vers des exploitations de production plus rationnellement structurées, d'améliorer ainsi le taux de transfert de revenus vers les exploitations qui produisent du tabac, au cours de la période de référence et d'encourager une reconversion au sein du marché local de la main-d'oeuvre dans les régions tabacoles.

1.7. L'huile d'olive

La Commission estime que les besoins à long terme du secteur européen de l'huile d'olive seraient mieux servis par une réforme fondée sur l'orientation donnée par le Conseil à l'époque de l'accord sur la réforme de la PAC de 2003.

La proposition consiste à convertir les paiements actuels liés à la production dans le secteur de l'huile d'olive en soutien direct au revenu, grâce à la création de nouveaux droits au paiement unique par exploitation, à accorder aux agriculteurs, en plus de ceux qui découlent de la réforme de la PAC de 2003. Il existe trois avantages majeurs à l'inclusion du secteur de l'huile d'olive dans le régime du paiement unique par exploitation.

Premièrement, dans le cadre du régime de paiement unique par exploitation, le secteur de l'huile d'olive pourrait tenir compte davantage du marché et accroître sa compétitivité. Si le secteur de l'huile d'olive jouit déjà d'une dynamique commerciale positive et a consenti d'importants efforts pour rester proche des tendances de la consommation grâce à sa stratégie de la qualité, les défis pour l'avenir, si les niveaux de production mondiaux excèdent la consommation, ne peuvent être atteints que par un secteur réactif aux tendances de la demande sur les marchés mondiaux.

Deuxièmement, l'adhésion au régime du paiement unique par exploitation permet aux agriculteurs de bénéficier de revenus plus stables, en raison de l'efficacité accrue des transferts de l'aide, et aux régions productrices d'huile d'olive à faibles intrants, de maintenir leur niveau global d'aide au revenu.

Enfin, l'image positive dont a déjà bénéficié le secteur de l'huile d'olive, en termes de transparence, de confiance des consommateurs, et d'avantages sur le plan de l'environnement et du paysage offerts à la société, profiterait de son inclusion dans un secteur agricole européen orienté dans la même direction. Toute tendance, au sein du secteur de l'huile d'olive, pouvant entraîner une érosion de son image positive, en particulier du point de vue de l'environnement, serait plus visible dans le cadre des dispositions de réforme qui ont été proposées.

Néanmoins, la Commission considère qu'une conversion complète des paiements actuels liés à la production, dans le secteur de l'huile d'olive, en un régime de paiement unique par exploitation est susceptible d'entraîner des problèmes dans certaines régions productrices traditionnelles de l'Union européenne et pour les oliveraies à faible rendement. Il existe un risque important de perturbation étendue pour l'entretien des oliviers, qui pourrait être à l'origine d'une dégradation de la couverture du sol et du paysage ou d'incidences sociales négatives. Ce problème est accru lorsque la dépendance de ces régions à l'égard du secteur de l'huile d'olive est importante dans l'économie locale.

C'est pourquoi la Commission a conclu qu'une proposition de réforme, rompant complètement le lien entre le paiement des aides et les oliviers, sous l'angle de la permanence des oliveraies existantes dans les régions sensibles, pourrait ignorer les préoccupations exprimées par le Conseil et le Parlement au sujet du risque d'abandon de certaines productions et de la nécessité d'assurer le caractère durable des économies rurales.

En conséquence, la Commission propose que 60 % des paiements liés à la production dans le secteur de l'huile d'olive, pour la période de référence, soient convertis en droits à des paiements uniques par exploitation pour les exploitations de plus de 0,3 hectare. Par souci de simplification, lors de la mise en oeuvre de la politique en question, les exploitations les plus petites verraient leurs paiements complètement découplés.

Les États membres conserveraient 40 % des paiements dans le secteur de l'huile d'olive, pour la période de référence, en tant qu'enveloppes nationales, pour accorder aux producteurs un paiement supplémentaire à l'oliveraie, calculé par hectare ou par arbre. Ce paiement n'est pas lié à la production, mais est destiné au maintien des oliviers, à la préservation du sol et de l'environnement tout en tenant compte des traditions et de la culture locales. Le but de ce paiement supplémentaire serait d'assurer la permanence des oliviers dans les régions éloignées ou des oliveraies à faible rendement en contribuant d'une manière importante aux frais d'entretien des oliveraies dans ces régions. Les États membres identifieront ces zones en fonction de critères objectifs de développement durable, dans un cadre européen commun. Ils tiendront compte notamment de la sauvegarde du paysage, des préoccupations en matière environnementale, sociale et culturelle.

Le calcul des hectares de référence pour le paiement unique par exploitation, ainsi que la région ou le nombre d'arbres pour le paiement à l'oliveraie, seraient fondés sur les données du système d'information géographique (SIG) compatible avec le SIGC. Les zones d'oliveraies plantées après le 1er mai 1998, hormis celles qui seraient incluses dans les nouveaux plans de plantation approuvés, seront exclues des régimes de paiement unique par exploitation et par oliveraie.

En ce qui concerne la politique du marché de l'huile d'olive, la Commission propose de maintenir les mesures actuelles de stockage privé, en guise de mécanisme de sécurité, mais de supprimer les restitutions liées tant aux exportations qu'à la fabrication de certains aliments en conserve, qui n'ont plus d'utilité.

Enfin, pour ce qui est de la stratégie de la qualité pour l'huile d'olive, la Commission propose de renforcer les mesures existantes de traçabilité et de qualité, pour soutenir le secteur au cours de son adaptation aux conditions du marché en évolution. Les activités admissibles à l'aide devraient être étendues au contrôle de la qualité de l'huile d'olive dans les programmes pluriannuels et au renforcement des activités à l'échelle de l'Union européenne et internationale. Le financement supplémentaire nécessaire proviendrait des enveloppes nationales des États membres destinées au paiement des oliveraies.

Quant aux aspects relatifs aux contrôles, il est proposé que le financement des organismes actuels de contrôle de l'huile d'olive soit supprimé au-delà du 1er novembre 2005. Le contrôle des nouveaux paiements par région sera effectué à l'aide du SIGC et du SIG. En guise de simplification, le paiement à l'oliveraie ne sera pas accordé en deçà de 50 euros par demande d'aide. En ce qui concerne les mesures de qualité, le contrôle des programmes d'activité sera renforcé par, entre autres, les nouvelles obligations en matière de contrôle et d'évaluation.

Afin de mettre en oeuvre les paiements uniques par exploitation à partir du 1er janvier 2005, il est proposé que la réforme du secteur de l'huile d'olive s'applique à compter du 1er novembre 2004.

1.8. Le coton

La Commission a abouti à la conclusion que, dans l'ensemble, les avantages économiques, sociaux et environnementaux d'une réforme du secteur européen du coton, fondée sur l'approche de la réforme de juin 2003, dépasseraient largement les désavantages.

La Commission propose par conséquent de transférer la partie des dépenses du FEOGA pour le coton, destinée à l'aide aux producteurs au cours de la période de référence, vers le financement de deux mesures d'aide au producteur, à savoir, le régime de paiement unique par exploitation et une nouvelle aide à la production, accordée en tant que paiement à la surface. En ce qui concerne cette dernière, la Commission estime que cette aide liée à la production serait également conforme à l'objectif visé par les protocoles relatifs au coton figurant dans les actes d'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal, consistant à soutenir la production de coton dans les régions concernées.

Il est proposé que 60% de ces dépenses d'aide au producteur, par État membre, soient transférés vers le régime de paiement unique par exploitation, sous forme de nouveaux droits. Ainsi, des améliorations pourraient être escomptées sur le plan de la capacité de réaction des producteurs de coton face aux évolutions et aux exigences futures du marché. L'inclusion du secteur du coton dans le paiement unique par exploitation offrirait aussi aux producteurs de coton les avantages d'un revenu plus stable.

Compte tenu des relations conflictuelles entre le secteur du coton et la dégradation de l'environnement, il importe de noter que l'approche de la réforme de la PAC de juin 2003 offre cohérence et transparence au regard de l'application de la législation européenne concernant les normes de production. Dans le contexte des nouvelles dispositions relatives à l'éco-conditionnalité pour toutes les dépenses de la PAC, l'adhésion au régime de paiement unique par exploitation accorderait aux producteurs de coton les mêmes droits que d'autres agriculteurs, en ce sens qu'ils seraient plus libres de se tourner vers une production plus extensive, différente ou diversifiée.

Enfin la Commission estime qu'outre la baisse importante des subventions causant une distorsion des échanges qui ont déjà été proposées par l'Union européenne dans le programme pour le développement de Doha, une telle réforme permettrait de remédier au problème relativement complexe du niveau du prix du coton sur le marché mondial en faisant passer les aides du mécanisme actuel des «paiements compensatoires» vers un mélange de mesures relevant de la boîte bleue et de la boîte verte.

Néanmoins, eu égard au risque tangible de perturbation de la production, la Commission propose que les États membres conservent 40 % des dépenses d'aide aux producteurs, au cours de la période de référence, au titre des enveloppes nationales, pour accorder aux producteurs le nouveau paiement à la surface par hectare de coton dans les zones appropriées pour cette culture.

Le montant du nouveau paiement à la surface a été fixé afin de permettre à la production de coton d'être poursuivie sur une superficie réduite par rapport à la superficie actuelle, avec une marge brute similaire à celle des cultures concurrentes. Le fait de subordonner à la fois le paiement unique par exploitation et le paiement à la surface aux critères d'éco-conditionnalité débouchera sur une production de coton plus respectueuse de l'environnement d'une manière neutre pour les revenus.

Le nouveau paiement à la surface sera subordonné à une surface maximum de 425 360 hectares (340 000 hectares en Grèce, 85 000 hectares en Espagne et 360 hectares au Portugal). Les surfaces maximales sont établies en fonction des taux des dernières évolutions en ce qui concerne les surfaces de culture de coton et correspondent à 11 % de moins que les surfaces des périodes de référence pour la Grèce et à 5 % de moins pour l'Espagne. Le niveau du paiement à la surface sera réduit proportionnellement si les demandes de paiement dépassent la surface maximum d'un État membre.

Le paiement à la surface sera accordé en fonction de critères spécifiques, liés à la participation des producteurs à une organisation interprofessionnelle. Chaque organisation interprofessionnelle serait agréée par les États membres pour une surface, si possible, de 20 000 hectares au moins, et serait soumise à des contrôles susceptibles d'entraîner des sanctions financières ou le retrait de l'autorisation pour la surface allouée en tout ou en partie.

La moitié de l'enveloppe du paiement à la surface pourrait être répartie en fonction d'échelons interprofessionnels, pour rémunérer les livraisons de production en termes de qualité et de quantité. Les activités de chaque organisation interprofessionnelle seraient financées par ses membres et par une subvention communautaire de 10 euros par hectare. L'aide totale devrait être d'environ 4,5 millions d'euros, inclus dans l'enveloppe nationale des États membres.

Le solde des dépenses totales du marché du coton et des deux mesures de soutien aux agriculteurs, d'environ 100 millions d'euros, serait inclus dans une enveloppe de restructuration pour les surfaces de coton. Ce montant sera partagé entre les États membres en fonction de la surface moyenne éligible à l'aide pour la période de référence. Cette enveloppe deviendrait un instrument financier supplémentaire au sein du deuxième pilier de la PAC et financera les mesures de développement rural prévues par le règlement relatif au développement rural (règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil). Elle permettrait l'inclusion d'un nombre plus important de bénéficiaires, de mesures, ou même d'obtenir une intensité accrue des mesures de développement rural existantes.

3.5. Le sucre

À la suite de l'introduction des quotas de production dans les États membres, l'organisation commune de marché pour le sucre s'est développée différemment des organisations des autres secteurs concernés par le processus de réforme de la PAC. La décision d'imposer des quotas pour le sucre était un choix politique visant davantage à garantir une répartition de la production sur l'ensemble de la Communauté, qu'à encourager la spécialisation économique dans les régions les plus compétitives de l'UE.

Ce soutien élevé des prix dans le régime du sucre en vigueur permet aux producteurs établis dans les régions les moins compétitives de l'UE, qui ne disposent pas d'un avantage comparatif dans la production de la betterave à sucre, de couvrir au moins leurs coûts de production. Les prix sur le marché intérieur ont été maintenus grâce à des prix d'intervention élevés et aux protections frontalières indispensables. En conséquence, le prix élevé au niveau interne a garanti des marges confortables aux producteurs les plus efficaces qui étaient en mesure de produire des quantités supplémentaires de sucre en vue de l'exportation aux prix du marché mondial.

Cette politique a offert un certain nombre d'avantages au fil des ans. Premièrement, un approvisionnement en sucre sûr, stable et de haute qualité a été assuré sur le marché interne, encore que ce résultat eût pu être atteint avec d'autres types de mécanismes moins générateurs de distorsions et une efficacité accrue des transferts. Du point de vue des producteurs de l'UE, ce régime offre une stabilité à des prix relativement élevés, ce qui permet de maintenir les revenus des producteurs. En outre, les principaux pays bénéficiant de l'accès préférentiel au marché et exportant du sucre dans l'UE tendent à se montrer, dans l'ensemble, satisfaits d'un régime qui offre à leurs propres opérateurs un prix favorable pour les volumes stables commercialisés. Néanmoins, pour certaines raisons, cette approche politique a fait l'objet de pressions de plus en plus appuyées et ses inconvénients intrinsèques sont devenus de plus en plus manifestes.

La principale critique à l'égard du régime du sucre serait qu'il encourage la production d'une quantité substantielle de sucre dans l'UE à des prix non concurrentiels. En conséquence, si l'on tient compte des engagements de l'UE concernant l'importation de sucre, le surplus de sucre par rapport aux besoins nationaux doit être écoulé sur le marché international, au prix pratiqué sur le marché mondial. Ce sont les arguments utilisés pour critiquer l'impact extérieur du régime européen applicable au sucre et affirmer que celui-ci fausse le jeu du libre échange et entrave la croissance du secteur primaire dans certains pays en développement.

Au sein de l'UE, le niveau élevé des prix a été garanti aux producteurs communautaires, aux dépens des consommateurs et des transformateurs. Non seulement le prix d'intervention de l'UE se situe bien au-dessus du prix du marché mondial, mais le prix du marché communautaire est resté supérieur au prix d'intervention. De plus, comme elle est fondée sur les quotas alloués par État membre, l'OCM entraîne en soi une faible intégration sur le marché et favorise une segmentation du marché. Les groupes écologistes déplorent que les producteurs soient incités par les prix élevés à cultiver de la betterave à sucre, ce qui révèle également un problème de cohérence entre la politique du sucre et les objectifs de développement durable.

Un certain nombre de facteurs de changement de la politique communautaire du sucre peuvent être identifiés à différents stades d'évolution.

Premièrement, ce régime soulève la question de la cohérence entre l'actuelle politique sucrière et les nouvelles orientations de l'agriculture dans l'UE, adoptées avec la réforme de la PAC en juin 2003 qui est fondée sur les objectifs d'une stratégie européenne de développement durable. Dans ce contexte, l'importance de la répartition de la capacité de production, actuellement intégrée au régime de quotas pour le sucre, doit être mise en balance avec la nécessité d'évoluer vers un secteur du sucre plus compétitif et durable.

Deuxièmement, les concessions unilatérales de l'UE sur le plan des importations, accordées aux pays moins avancés, par le biais de l'initiative "Tout sauf des armes", et aux pays des Balkans, pourraient donner lieu à d'importants déséquilibres sur le marché communautaire du sucre dès 2007. Ces déséquilibres risquent de perturber gravement ce secteur dans de nombreuses parties de l'UE et d'entraîner un déclin.

En dernier lieu, sur la scène internationale, les recours judiciaires à l'encontre du régime communautaire du sucre doivent être envisagés sur la toile de fond du Programme de développement de Doha. Même si l'issue de ces négociations multilatérales n'est pas encore connue, les caractéristiques essentielles du nouvel environnement de l'économie européenne du sucre sont déjà en place et sont suffisamment claires pour que leur incidence puisse être appréciée. En outre, quelle que soit l'option envisagée, le régime communautaire des exportations devra tenir compte des résultats de l'accord convenu dans le cadre de l'actuel cycle des négociations (PDD) avec l'OMC.

Si on les considèrent ensemble, ces évolutions modifient les conditions qui prévalaient lorsque l'équilibre entre les différents intérêts et préoccupations a été obtenu il y a plusieurs années. La Commission estime que le régime actuel applicable au sucre doit être réexaminé soigneusement afin de renouveler un accord relatif à une politique européenne du sucre qui soit durable à long terme. Compte tenu des investissements lourds et à long terme qui sont requis dans le secteur du sucre, la Commission estime également que tout retard supplémentaire de cette décision serait préjudiciable au secteur, dans l'Union européenne ou dans les pays en développement.

Toute option entraînant une réduction du prix dans le marché intérieur aura un impact très important pour les pays bénéficiant du protocole sur le sucre dans le cadre de la Convention UE-ACP de Cotonou. La Commission évaluera l'impact de la réforme pour les pays ACP bénéficiant du protocole sur le sucre et en tirera les conclusions appropriées, en tenant compte des difficultés auxquelles les pays concernés pourraient être confrontés.

La Commission a proposé trois orientations politiques possibles pour le régime communautaire du sucre, prises en compte dans l'analyse d'impact approfondie, eu égard aux effets des contraintes internes et externes que subit le secteur et au différend en cours à l'heure actuelle au sein de l'OMC. En outre, ces options politiques doivent être envisagées à la lumière de la politique communautaire, récemment approuvée sur les carburants biologiques et de l'impact pour les pays ACP et les autres pays tiers.

En guise de scénario de référence en ce qui concerne les options alternatives, la Commission a d'abord examiné les conséquences d'une prorogation de l'actuel régime au-delà de 2006. Cette option consisterait à maintenir intacte l'actuelle organisation commune de marché, fondée sur des quotas souples et des prix d'intervention. Le marché de l'UE serait ouvert aux importations, en fonction des différents engagements internationaux déjà pris ou à prendre à l'avenir. Les droits de douane, les prix intérieurs et les quotas de production seraient réduits. Pour replacer les effets de ce scénario dans leur contexte, bien qu'en fin de compte le résultat soit presque identique, l'analyse d'impact approfondie a également abordé l'incidence hypothétique d'une demande faite par les pays partie à l'initiative "Tout sauf les armes" de mettre en oeuvre cet accord selon un système de livraisons, convenu en bonne et due forme.

Le deuxième scénario évalué portait sur la réduction du prix communautaire interne. Une fois les niveaux d'importation et de production stabilisés, les quotas de production seraient progressivement éliminés. Dans un tel scénario, le prix interne peut s'ajuster à celui de ces importations. Néanmoins, étant donné que diminuer le niveau du prix communautaire interne, ce qui a donné une valeur d'équilibre d'environ 450 euros par tonne, rend le marché européen moins attrayant pour les pays producteurs de sucre les moins concurrentiels, les effets de cette option politique sur le commerce mondial ont fait l'objet d'une attention particulière. Afin d'atténuer l'incidence de la réduction des prix du sucre dans l'UE, le scénario en question a également examiné la possibilité d'introduire le paiement unique par exploitation dans le secteur du sucre, conformément à la réforme de la PAC de juin 2003. Enfin, l'impact de ce scénario sur les recettes du sucre pour les pays qui exportent actuellement du sucre vers l'UE a été évalué.

La troisième option de réforme représente le passage du régime actuel vers une libéralisation complète. Cela signifie que le système communautaire de soutien interne des prix sera supprimé et que les quotas de production seront abandonnés. Cette option a donc évalué l'incidence sur le marché européen du sucre de la suppression complète des restrictions tarifaires et quantitatives à l'importation. Comme avec le scénario de la réduction des prix, on a évalué l'éventuelle introduction du soutien au revenu pour les producteurs de l'Union européenne, ainsi

que les effets de la libéralisation sur les échanges mondiaux et les implications pour les recettes des pays qui exportent actuellement du sucre vers l'Union européenne.

Tableau 2-Résumé des incidences des options possibles pour le secteur du sucre

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4 ASPECTS BUDGETAIRES

Par cohérence avec les objectifs et l'approche de la réforme de la PAC de juin 2003, les dépenses totales résultant des propositions pour le tabac, l'huile d'olive et le coton seront conformes aux dépenses historiques récentes pour les primes et les aides dans les régimes existants pour ces secteurs.

La réforme respectera aussi le nouveau cadre prévu pour les dépenses agricoles, qui a été adopté au Conseil européen de Bruxelles en octobre 2002. En outre, le transfert prévu pour renforcer les mesures de développement rural interviendra dans le cadre du plafond global du titre 1 de l'agriculture.

Les propositions sont donc neutres sur le plan budgétaire par comparaison avec les dépenses antérieures, parce que les réformes sont basées sur des références historiques (moyenne 2000-2002) et évitent une redistribution des ressources entre les États membres. Leur coût annuel s'inscrit toujours dans les limites des scénarios du statu quo des dépenses pour ces secteurs, fixées par la Commission lorsque, au moment des propositions pour la réforme de la PAC en juin 2003, celle-ci a présenté des prévisions de dépenses pour la PAC pour la période allant jusqu'à 2013.

En ce qui concerne le secteur du sucre, les projections des coûts budgétaires pour les différentes options sont fournies dans l'analyse d'impact approfondie en annexe. Si la prorogation de l'actuel régime représente une économie à certains égards, les coûts globaux des deux autres options dépendent du niveau des compensations accordées.

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION - Le régime d'aide au secteur du tabac - Étude d'impact approfondie {COM(2003)554 final}

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Économie du secteur et OCM actuelle

2.1. Économie du secteur

2.1.1. Production de tabac

2.1.1.1. Production globale

2.1.1.2. Production par groupe de variétés

2.1.1.3. Commerce du tabac : pays en passe d'adhérer et pays candidats

2.1.2. Structures

2.1.2.1. Structures dans l'Union des Quinze

2.1.2.2. Analyse régionale

2.1.3. Le secteur en aval

2.1.4. Prix

2.1.4.1. Prix du tabac brut

2.1.4.2. Compétitivité de l'UE

2.1.4.3. Prix par groupes de variétés

2.1.5. Échanges commerciaux

2.1.5.1. Les échanges commerciaux de l'Union des Quinze

2.1.5.2. Commerce du tabac : pays en passe d'adhérer et pays candidats

2.1.6. Utilisation

2.1.6.1. L'utilisation du tabac dans l'Union des Quinze

2.1.6.2. Utilisation du tabac dans les pays en passe d'adhérer

2.1.7. Coûts de production, marges et revenus agricoles dans le secteur du tabac

2.1.7.1. Marges de production dans le secteur du tabac

2.1.7.2. Revenus des exploitations productrices de tabac

2.1.7.3. Conclusion

2.2. L'organisation commune de marché dans le secteur du tabac

2.2.1. Régime de primes

2.2.2. Mesures d'orientation et de maîtrise de la production : seuil de garantie et régime

de quotas

2.2.3. Le Fonds communautaire du tabac

2.2.4. Régime des échanges avec les pays tiers

3. Problèmes spécifiques de l'OCM actuelle après la réforme de la PAC

3.1. Contraintes internes

3.2. Redéfinition des objectifs de la PAC et meilleure cohérence avec les autres

politiques communautaires

3.3. Cohérence avec les objectifs en matière de développement durable

4. Options de réforme

4.1. Option 1 : Prolongation de l'OCM actuelle

4.2. Option 2 : Découplage selon les principes de la réforme de la PAC

4.3. Option 3 : suppression graduelle dans le cadre d'une approche sectorielle

5. Analyse d'impact

5.1. Impact sur le marché et le revenu

5.1.1. Impact sur la production et les prix

5.1.2. Impact sur le revenu

5.1.2.1. Options 1 et 3

5.1.2.2. Option 2

5.2. Impact sur les zones de production : problèmes sociaux dans l'EU à 15 et les pays

en développement, échanges, environnement

5.2.1. Impact social sur les zones de production de l'UE à

5.2.2. Impact sur les échanges et sur les pays en voie de développement

5.2.3. Impact sur l'environnement

5.2.3.1. Culture du tabac et environnement

5.2.3.2. Questions et critères de base du point de vue environnemental

5.2.4. Impact sur la santé publique et les intérêts des consommateurs

5.2.4.1. Effets du tabagisme sur la santé

5.2.4.2. Impact de la production/culture du tabac sur la santé publique

5.3. Impact sur la gestion saine et efficace (budget, suivi, simplification et contrôles)

5.3.1. Impact on budgétaire

5.3.2. Impact sur le suivi

6. Conclusion

ANNEXES

2. INTRODUCTION

En 1998, lorsque le Conseil a accepté le principe de modifications substantielles au régime d'aide à la production communautaire de tabac actuellement en vigueur, il a invité la Commission à présenter en 2002 un rapport [6] sur le fonctionnement de ce régime.

[6] Règlement (CE) n° 1636/98 du Conseil du 20 juillet 1998, article 26.

La question de l'avenir du régime d'aide au tabac a été soulevée également lors du Conseil européen de Göteborg en mai 2001, dans le cadre de la stratégie européenne pour le développement durable.

Bien que le Conseil se soit abstenu d'adopter une conclusion spécifique en la matière, il découlait clairement des discussions et du contexte dans lequel celles-ci ont été menées que certaines réserves existaient quant à la durabilité du secteur européen du tabac.

Des doutes ont été émis au sujet de la justification sociale du versement d'aides à la production de tabac et l'apparente contradiction entre ces aides et les préoccupations liées à la consommation du tabac a notamment été observée. La viabilité à long terme de la culture du tabac en tant qu'activité économique a même été mise en question. Cependant, il est apparu également clairement que toute réforme majeure devrait être accompagnée de la mise en place de sources de revenus de substitution pour les producteurs de tabac en vue d'éviter une crise économique et sociale dans les zones rurales largement dépendantes de cette culture.

La réponse de la Commission a été de réitérer en le renforçant son engagement à définir une approche politique durable en matière de tabac, fondée sur une évaluation des aspects économiques, sociaux et environnementaux concernant ce secteur. Ainsi, dans son programme de travail et son programme législatif pour 2003 élaborés en mai 2002, la Commission a décidé de soumettre ses réflexions politiques sur le secteur du tabac à une évaluation d'impact approfondie, en conformité avec sa "priorité d'une économie durable et solidaire".

En outre, une évaluation de l'organisation commune du marché (OCM) du tabac a été lancée en 2002 et conclue en 2003.

La réforme du régime du tabac ayant des incidences sur d'autres politiques communautaires, la Commission a décidé de confier cette analyse à un groupe de pilotage interservices (GPI), conviant des représentants de 12 directions générales et services à y participer. L'analyse des aspects économiques, sociaux et environnementaux du régime tabac ainsi que de l'impact des différents scénarios de réforme sur les parties intéressées au sein de l'Union et dans les pays tiers a bénéficié de la diversité du groupe en termes de connaissances et d'expériences.

Durant une période de six mois, le travail du GPI a suivi les étapes fixées pour la mise en oeuvre d'évaluations d'impact. Les différentes parties du présent rapport correspondent à chacune de ces étapes. Une section introductive (chapitre 2) décrit les principales caractéristiques de l'économie du tabac et de l'OCM du tabac.

Le chapitre 3 traite des changements et tensions auxquels l'OCM est à présent confrontée, niveaux auxquels certaines critiques ont été exprimées, alors que d'autres intéressés ont souligné les contraintes importantes que toute réforme devrait prendre en considération. Les objectifs de l'OCM sont réexaminés à la lumière des nouveaux engagements souscrits par l'Union, de la stratégie européenne pour le développement durable et des orientations générales de la politique agricole commune réformée.

Dans le chapitre 4, trois types d'option sont exposés, reflétant différentes approches au regard de la réforme du régime du tabac. L'option "prolongation" maintient le niveau élevé d'aide à la production et recourt à des quotas de production fixes en vue de réguler le marché. Les options "découplage" et "élimination progressive" ont pour objectif de réaliser un équilibre entre les prix et les coûts. Leur impact probable sur les niveaux de production, sur la localisation de celle-ci, sur les prix, sur les revenus agricoles, sur l'industrie, sur l'emploi, sur l'environnement et sur les échanges commerciaux avec les pays tiers où le tabac est produit a été évalué, qualitativement ou quantitativement, à l'aide de plusieurs modèles de simulation issus de l'échantillon RICA.

La partie finale du rapport (chapitre 6) résume les avantages et les inconvénients des différentes options, qui sont classées selon la manière dont elles répondent aux défis identifiés, selon leur conformité aux différents objectifs et selon leur impact sur les parties intéressées.

En mars 2003, les options approuvées par le GPI, ainsi qu'un projet d'évaluation d'impact, ont été présentés au "groupe permanent tabac" du comité consultatif sur les cultures spécialisées. Ils ont également été présentés en juin devant un forum consultatif composé de représentants du secteur de la santé, des groupes de consommateurs, des industries d'aval, d'associations de protection de l'environnement et d'aide au développement, ainsi que de représentants des autorités locales des principaux pays producteurs communautaires. Les différentes parties ont été invitées, en vue d'éclairer le choix devant être fait par les autorités politiques, à présenter leurs positions et leurs commentaires.

Les organisations consultées et les contributions reçues sont énumérées dans les annexes 3 et 4. L'essentiel des positions exprimées dans ces contributions, sur les différents aspects de l'OCM et sur les options de réforme, est pris en considération dans les parties correspondantes du rapport. D'autres annexes définissent le mandat et la composition du GPI (annexes 1 et 2), accompagnés de certaines notes de travail.

Principales caractéristiques de la production de tabac

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* varie de 0,8 ha dans les régions d'Anatoloki Makedonia et des Pouilles à 12,1 ha en Ombrie.

3. ÉCONOMIE DU SECTEUR ET OCM ACTUELLE

- Le tabac est cultivé dans 8 États membres, dont 2, la Grèce et l'Italie, concentrent 75 % de la production communautaire.

- Les États membres producteurs de tabac se caractérisent par une concentration géographique élevée : plus de 72 % des zones productrices se situent dans 12 régions.

- Le nombre d'exploitations est peu élevé (1,3 % de l'ensemble des exploitations agricoles communautaires) et leur taille est très réduite, en moyenne 1,5 ha de tabac et 9,4 ha de superficie agricole utiliseé.

- La culture du tabac est une activité à haute intensité de main d'oeuvre et, même si celle-ci est principalement de type familial (100 000 unités de travail annuel, à savoir 80 % du total), elle est également d'une importance cruciale pour l'économie des zones concernées, où plus de 25 000 unités de travail annuelles de type non familial sont enregistrées.

- Le commerce est important : sur les 350 000 tonnes de tabac brut produites dans l'Union, 55 % sont exportées. L'Union importe plus de 500 000 tonnes, correspondant à 160 % de sa production.

- À la différence de ceux de la plupart des produits agricoles européens, les prix intérieurs du tabac se situent généralement à un niveau entre un tiers et la moitié des prix mondiaux (à l'exception des tabacs du groupe oriental grec).

- En moyenne, notamment en raison de la taille très réduite des exploitations, les revenus des producteurs de tabac sont faibles par rapport à ceux d'autres producteurs : ils sont hautement dépendants des aides à la production, qui représentent en moyenne 76 % des revenus tirés de la culture du tabac.

- En 2002, les montants totaux versés par le FEOGA au titre de l'OCM tabac étaient de 963 millions d'euros, environ 7 600 euros par unité de travail annuelle dans le secteur.

3.1. Économie du secteur

3.1.1. Production de tabac

3.1.1.1. Production globale

La production mondiale de tabac brut était de 6,4 millions de tonnes par an au cours de la période 2000-2002. Avec une production de 348 013 tonnes, correspondant à 5,4 % de la production mondiale, l'Union européenne est le 5ème producteur mondial de tabac, derrière la Chine (38 %), le Brésil (9 %), l'Inde (8 %), et les États-Unis (7 %). La dernière décennie a permis de constater une évolution à la baisse des volumes produits dans l'Union européenne et dans l'ensemble des autres principaux pays producteurs, à l'exception du Brésil. En 2000-2002, la production communautaire avait chuté de 20 % par rapport à la période 1990-1992.

Le tabac brut est produit dans 8 États membres : la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche et le Portugal. Les plus gros producteurs parmi ceux-ci sont, de loin, la Grèce et l'Italie avec, respectivement, 132 261 tonnes et 130 274 tonnes produites en 2000-2002, ce qui représentait 75 % de la production communautaire. Bien que se maintenant à un niveau relativement élevé, 37,4 % en 2000-2002, la part de l'Italie dans la production communautaire de tabac s'est réduite au cours de la dernière décennie, alors que la part de la Grèce, se situant à 38 % du total, s'est maintenue ou a légèrement progressé.

La part du tabac brut dans la production agricole communautaire est très peu importante et elle est restée stable au cours de la dernière décennie. Elle représente actuellement seulement 0,4 % de la production agricole communautaire aux prix de base [7], bien qu'en Grèce elle soit plus importante, se situant environ à 4,5 % de la production agricole nationale aux prix de base. Dans les autres États membres producteurs, cette part ne franchit pas le seuil de 1 %.

[7] Les prix de base sont la somme des prix de production et des aides nettes à la production.

Sur le plan géographique, la production de tabac est très concentrée et il s'agit d'un secteur particulièrement important pour certaines régions (au niveau NUTS 3) de Grèce et d'Italie, où il représente plus de la moitié de la production agricole régionale.

En 2000, 0,1 % (125 420 ha) des surfaces agricoles utiliseés de l'Union (96 455 390 ha) étaient utilisées pour la culture du tabac. En 2001, la surface utilisé pour la culture du tabac n'était que de 73,2 % du niveau de 1993. La réduction de près de 45 000 ha concernait essentiellement les principaux États membres producteurs (Grèce -17 740 ha, Italie -20 199 ha et Espagne -4 935 ha).

De 1993 à 2000 les rendements du tabac se sont améliorés dans tous les États membres, particulièrement en Italie (de 2,2 t/ha à 3,3 t/ha) et au Portugal (de 1 t/ha à 2,8 t/ha). Le rendement communautaire moyen est passé de 2 à 2,7 tonnes par ha durant la même période.

3.1.1.2. Production par groupe de variétés

La production communautaire de tabac se caractérise par une série de variétés différentes, vendues à des prix distincts et destinées à différents usages. Quatre groupes de variétés peuvent, pour l'essentiel, être distingués :

- Le groupe des variétés de qualité élevée (par exemple "Flue Cured", "Light Air Cured") est principalement utilisé pour les cigarettes "American blend", qui constituent actuellement le type de cigarettes le plus demandé sur le marché. Ces variétés de qualité élevée représentaient ensemble plus de la moitié de la production communautaire de tabac en 2001, la variété "Flue Cured" ayant notamment bénéficié d'une hausse notable (40 % de la production de tabac communautaire).

- Le groupe des variétés de qualité médiocre et en déclin, notamment "Dark Air Cured" et, dans une mesure plus importante, "Sun Cured". Ces variétés sont traditionnellement utilisées pour des cigarettes vendues sur des marchés locaux ainsi que pour la production de cigarettes foncées. Elles ont perdu progressivement de leur importance dans l'Union européenne, "Dark Air Cured" possédant une part de 10 % et "Sun Cured" de 4,1 % dans les statistiques de production de tabac de 2001.

- Le groupes des variétés orientales, produites exclusivement en Grèce et utilisées principalement pour enrichir l'arôme et le goût des cigarettes "American blend". Leur part dans la production communautaire est restée assez stable ces dernières années, bien que certaines fluctuations puissent être observées au sein du groupe. Les variétés "Basmas" ont enregistré une hausse, avec une part de 8,1 % de la production communautaire en 2001, la variété "Katerini" possède une part stable de 7,1 %, alors que les variétés "Kaba Kulak" ont subi une légère baisse jusqu'à une part actuelle de 4 %.

- Le groupe des variétés "Fire Cured", utilisées principalement pour la production de cigares et de Toscani. Sa part dans la production de tabac communautaire n'était que de 1,9 % en 2001.

À la suite d'évolutions récentes sur le marché et de changements politiques (notamment, l'introduction en 1998 de la modulation des primes à accorder aux organisations de producteurs sur la base de normes qualitatives), on a pu observer une réorientation significative de la production vers les variétés de qualité élevée et, dans une moindre mesure, certaines variétés orientales. Cette évolution concerne en particulier la production italienne, où les variétés les plus demandées (Virgina and Bright, appartenant à la variété "Flue Cured", et Burley, appartenant à la variété "Light Air Cured") représentent à présent environ 77 % de la production nationale. Ces dernières années, la Grèce a commencé à produire des variétés similaires, mais elle se spécialise encore fortement dans les variétés orientales.

Le processus de restructuration s'est également traduit par une augmentation de la spécialisation des variétés, dans les exploitations et au niveau régional, les variétés de haute qualité se concentrant de plus en plus chez un nombre croissant de producteurs dans un nombre restreint de régions. Mais on peut encore constater de grandes différences entre les exploitations et les régions de Grèce et d'Italie : une dichotomie persiste entre quelques exploitations "industrielles", qui disposent de davantage de capitaux et se concentrent sur la production des meilleures variétés, et un grand nombre de petites exploitations, traditionnellement génératrices d'emplois et moins intégrées sur le marché.

3.1.1.3. Commerce du tabac : pays en passe d'adhérer et pays candidats

Parmi les dix pays en voie d'adhésion, seuls quatre produisent du tabac : la Pologne, la Hongrie, la République slovaque et Chypre. Leur production annuelle moyenne entre 2000 et 2002 a été la suivante : pour la Pologne, 24 617 tonnes, la Hongrie 9 805 tonnes, la République slovaque 1 959 tonnes et Chypre 362 tonnes [8]. Au cours de la même période, la Bulgarie et la Roumanie ont respectivement produit 43 915 et 10 662 tonnes. Dans tous les pays en voie d'adhésion et les pays candidats, à l'exception de Chypre, la production de tabac brut est en baisse.

[8] Tous les pays en voie d'adhésion ont obtenu de l'Union européenne la possibilité de verser le régime d'aide dans le secteur du tabac de manière simplifiée (aide à l'hectare) à compter de l'adhésion mais seuls la Pologne et Chypre ont choisi ce mode de paiement.

La Pologne se spécialise dans la production de variétés "Fire Cured" (tabacs séchés au feu), tandis que la Bulgarie et la Roumanie cultivent davantage les variétés orientales.

3.1.2. Structures

3.1.2.1. Structures dans l'Union des Quinze

En 2000, 79 510 exploitations agricoles au total ont produit du tabac dans l'Union européenne, ce qui ne représente que 1,3 % de l'ensemble des exploitations de la Communauté européenne. Ces exploitations sont pour la plupart situées en Grèce (64 % des exploitations productrices de tabac dans l'UE) et en Italie (21 % ) [9].

[9] Se reporter à la carte de l'annexe 9.

Au cours des années 1990, le pourcentage de diminution des exploitations productrices de tabac, de 3,6 % par an, a été supérieur au taux moyen de diminution des exploitations agricoles dans l'UE (2 % par an). D'autre part, au cours de la même période, les superficies consacrées au tabac ont chuté de 2,6 % par an contre 3,2 % de la SAU de l'UE. Cela signifie qu'il y a eu une faible augmentation du nombre d'hectares consacrés au tabac par exploitation, les chiffres étant passés de 1,4 ha en 1990 à 1,6 ha en 2000.

Un modeste processus de restructuration a compensé le déclin des exploitations et des superficies consacrées au tabac et un glissement partiel du tabac vers d'autres cultures, notamment en Italie grâce à des conditions climatiques favorables.

Les exploitations productrices de tabac sont traditionnellement petites. Près de 60 % des exploitations tabacoles comptent en réalité moins de cinq hectares et plus de 18 % d'entre elles ont entre 5 et 10 ha. Cela limite inévitablement les possibilités de diversification dont disposent les agriculteurs. Même si la superficie moyenne a légèrement augmenté depuis 1990, il existe encore une myriade d'exploitations productrices de tabac caractérisées par leur petite superficie dans toute l'Union européenne, et particulièrement en Grèce, en Espagne, au Portugal et en Italie.

Le secteur du tabac emploie une main-d'oeuvre considérable, 126 070 UTA (soit 212 960 personnes), ce qui correspond à 2,4 % des UTA employées dans le secteur agricole communautaire. Néanmoins, la plupart de la main-d'oeuvre travaillant dans le secteur du tabac brut est saisonnière et le pourcentage d'emplois à temps partiel est extrêmement élevé. La Grèce est le plus grand employeur (79 230 UTA), suivie par l'Italie qui en compte 23 120. Ensemble, ces deux pays représentent 81 % de la main-d'oeuvre totale employée dans la production du tabac.

La main-d'oeuvre familiale prévaut largement et représente 80 % de la main-d'oeuvre totale employée dans ce secteur. Ces chiffres pour les exploitations de l'Union européenne ne produisant pas de tabac sont de 73 %.

La production de tabac est traditionnellement une activité à forte intensité de main-d'oeuvre. Des raisons techniques limitent le degré de mécanisation possible de la culture du tabac. En moyenne, les UTA par exploitation et par hectare consacré au tabac sont supérieures aux indicateurs équivalents pour l'ensemble des exploitations.

53 % des tabaculteurs ont plus de 55 ans. En Grèce, au Portugal, en Italie et en Espagne, plus de 90 % des exploitants ne disposent que d'une expérience pratique alors que c'est en France qu'on enregistre le taux le plus élevé d'exploitants possédant une formation agricole complète. En moyenne, seuls 25 % des exploitants sont des femmes.

3.1.2.2. Analyse régionale

En ce qui concerne la répartition des exploitations dans les régions de l'UE (niveau NUTS 2), le secteur du tabac se caractérise par une forte concentration territoriale. Sept régions, classées selon le nombre d'exploitations, regroupent environ 70 % du nombre total d'exploitations, 63 % de la superficie consacrée au tabac et 57 % du revenu brut [10]. La Macédoine centrale et orientale sont les régions les plus importantes à cet égard, comptant 60 % des exploitations tabacoles, 25 % de la superficie consacrée au tabac et 21 % du revenu brut total. C'est dans ces deux régions que sont concentrés 50 % des exploitations tabacoles spécialisées.

[10] Le revenu brut est défini comme la valeur de la production par hectare moins le coût des facteurs de production variables nécessaires à cette production.

Une caractéristique essentielle des exploitations tabacoles est leur extrême hétérogénéité en fonction des régions. La grande taille des exploitations, tant en termes de superficie que d'activité économique, d'Ombrie, d'Aquitaine et de Vénétie contraste avec les petites dimensions des exploitations en Grèce et dans certaines autres régions d'Italie (Campanie et Pouilles).

Les problèmes de restructuration se posent de manière particulièrement aiguë dans certaines régions où la production de tabac joue un rôle économique et social très important. Là, si on privait d 'emploi les travailleurs trop rapidement dans ce secteur sans mettre un place un filet de sécurité approprié, cela provoquerait des déséquilibres sociaux considérables et entraînerait un réel dépeuplement rural.

En Grèce, le tabac revêt une très grande importance, surtout en Macédoine orientale où il représente 20 % de toutes les exploitations et 34 % de l'emploi global. En Italie, les exploitations cultivant du tabac représentent une faible proportion de l'ensemble des exploitations bien que ce pourcentage soit plus élevé en Campanie et en Ombrie où le tabac représente respectivement environ 11 % et 9 % de l'ensemble des emplois agricoles et à peu près 10 % et 19 % du revenu brut total. Une autre région où la production de tabac est relativement importante en termes d'emploi est l'Estrémadure, en Espagne.

3.1.3. Le secteur en aval

Selon la Confédération européenne des détaillants en tabac, en 1999, le secteur du tabac de l'UE employait plus d'un million de personnes et 440 000, exprimés en équivalents plein temps.

La plupart de la production de l'industrie de transformation est le tabac brut produit dans l'Union. Cependant, le tabac utilisé dans l'UE pour la fabrication de cigarettes est en majorité importé, les produits transformés étant alors soit exportés, soit consommés à l'intérieur de l'Union.

L'industrie de première transformation se situe essentiellement dans les États membres où se concentre la production de tabac brut. L'Italie, avec 52 % et la Grèce, avec 28 %, représentent la plus grande partie de la production de première transformation.

En ce qui concerne la fabrication, les principaux producteurs de cigarettes sont l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas. En 1999, la production de ces trois pays a représenté 63 % des cigarettes fabriquées dans l'UE. Les Pays-Bas et l'Allemagne sont les principaux producteurs de cigares de l'UE, avec 67 % de la production communautaire, et du tabac pour pipes, 67 % de la production totale. L'emploi dans ce secteur est relativement important en Allemagne et au Royaume-Uni où sont respectivement employées 12 000 et 8 000 personnes sur 50 697 unités à plein temps pour l'ensemble du secteur communautaire de la production de tabac. L'emploi des femmes dans ce secteur est très important (en Espagne, elles représentent 53 % de la main-d'oeuvre alors que ce chiffre est de 23 % pour l'ensemble de l'économie).

En ce qui concerne le secteur de détail, les ventes des produits du tabac ont étonnamment augmenté ces dernières années, aussi bien en volume qu'en valeur. En 1999, les ventes totales ont atteint environ 93 milliards d'euros.

Les recettes fiscales générées par les ventes de tabacs manufacturés sont élevées dans tous les États membres. La valeur ajoutée totale a été de 12 milliards d'euros en 1999. Les "fabricants" ont représenté 54 % du total, suivis par les "ventes de détail", avec 28 %. D'une manière globale, la contribution des droits d'accises et de la TVA dans les recettes fiscales des États membres s'est élevée à 60 milliards d'euros en 1999.

3.1.4. Prix

3.1.4.1. Prix du tabac brut

Les prix du tabac brut diffèrent considérablement entre les variétés, en fonction des différentes valeurs des marchandises transformées pour lesquelles la variété est utilisée et de la concentration dans le produit final (il existe différentes sortes de cigarettes et de cigares). Dans la pratique, quelques opérateurs multinationaux et des sociétés de transformation fixent les prix, prenant des décisions sur la demande de tabac brut en fonction d'une grille de qualité complexe ainsi que sur l'offre et le volume des stocks existants.

L'évolution observée au cours de la dernière décennie montre que la forte concentration des producteurs-fournisseurs n'a pas eu d'effet négatif sur les prix. Au contraire, cela a aidé le processus d'adaptation structurelle tout au long de la filière tabac et, avec des politiques appropriées, a contribué à augmenter la valeur des marchandises produites par le secteur primaire.

Les prix des tabacs bruts produits dans l'UE augmentent, aux niveaux national et international, en raison de la modernisation entreprise au cours de la dernière décennie.

Les prix bas concernent essentiellement les produits commercialisés par de petites exploitations car ce sont surtout elles qui sont spécialisées dans les variétés de faible qualité.

3.1.4.2. Compétitivité de l'UE

Le prix des exportations de tabac a servi à mesurer la compétitivité et les prix relatifs du secteur communautaire du tabac dans un cadre international.

Au niveau mondial, la combinaison positive de la demande du marché et de la qualité fait des États-Unis et, dans une moindre mesure, de la Turquie, les pays ayant les niveaux les plus élevés pour les prix des exportations de tabac. Les États-Unis exportent essentiellement les variétés utilisées pour les cigarettes "goût américain" tandis que pour la Turquie, il s'agit surtout des tabacs des variétés orientales.

Les prix des exportations de l'UE connaissent une légère hausse contre une tendance négative observée pour les prox mondiaux à l'exportation. Les prix à l'exportation de l'UE sont restées en dessous des moyennes mondiales de 1989 à 1999 mais avec une nette tendance à combler ce fossé. En effet, en 2000, les prix à l'exportation étaient déjà plus élevés que les prix mondiaux.

3.1.4.3. Prix par groupes de variétés

Entre 1993 et 2001, les prix ont augmenté pour toutes les variétés sauf pour les qualités faibles et les variétés en perte de vitesse, malgré la diminution permanente de la production et de la superficie cultivée pour ces deux derniers groupes. La baisse des prix de ces variétés est donc la conséquence de la chute de la demande.

3.1.5. Échanges commerciaux

3.1.5.1. Les échanges commerciaux de l'Union des Quinze

Les échanges commerciaux de l'UE concernant le tabac sont affectés par deux facteurs principaux :

(1) la production de tabac brut de l'UE est insuffisante pour couvrir, aussi bien en quantité qu'en qualité, la demande interne de l'industrie de transformation;

(2) les multinationales européennes, dont le siège se trouve surtout aux Pays-Bas, en Allemagne et au Royaume-Uni, avec quelques compagnies américaines, contrôlent une part importante du commerce mondial des cigarettes et des cigares.

L'UE occupe une place de premier plan dans le commerce mondial du tabac. En 2000-2002, l'UE a importé, en valeur, 34,7 % du tabac non manufacturé commercialisé dans le monde, mais seulement 5,4 %du tabac manufacturé. Simultanément les exportations de l'UE ont représenté près de 20 % du tabac transformé et 7,6 % du tabac non manufacturé. La balance commerciale du secteur du tabac est négative mais connaît une forte amélioration grâce aux exportations croissantes du tabac transformé.

Les échanges commerciaux de l'UE, des États-Unis et des autres pays développés portent essentiellement sur des tabacs manufacturés tandis que le commerce du tabac des pays en développement concerne généralement le tabac non manufacturé.

Il est important de noter que la production du tabac manufacturé dans l'UE ne se situe pas près des zones de culture du tabac brut. L'Italie est en position d'importateur net de cigarettes tandis que les exportations nettes de cigarettes de la Grèce sont positives certaines années et négatives, certaines autres.

Les flux commerciaux intracommunautaires concernant le tabac (moyenne 2000-2002) représentent un montant d'environ 5 000 millions d'euros. L'Italie, la Grèce et l'Espagne sont les principaux fournisseurs tandis que l'Allemagne suivie par la Belgique et le Royaume-Uni sont les principaux acheteurs. Les variétés les plus commercialisées, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne, sont les tabacs "flue cured" (séchés au four), "light air cured" (séchés à l'air sous abri) et les variétés orientales.

3.1.5.2. Commerce du tabac : pays en passe d'adhérer et pays candidats

Entre 1998 et 2000, les pays en passe d'adhérer ont exporté 9 470 tonnes et importé 92 060 tonnes de tabac brut par an en moyenne. Les exportations se sont effectuées principalement vers l'Union européenne, les importations provenant quant à elles de l'UE, du Brésil, des États-Unis et du Zimbabwe.

Durant la même période, la Bulgarie et la Roumanie ont exporté 22 275 et 773 tonnes de tabac, respectivement, et ont importé 10 747 et 20 809 tonnes de tabac, respectivement. La Bulgarie est le seul pays parmi les pays en voie d'adhésion et les pays candidats à être exportateur net. La Turquie est également un important exportateur net (77 173 tonnes).

3.1.6. Utilisation

3.1.6.1. L'utilisation du tabac dans l'Union des Quinze

Le tabac brut est utilisé ("consommé") par l'industrie de transformation et la notion de consommation finale renvoie au nombre et à la valeur des cigarettes et des produits du tabac vendus aux consommateurs.

Au sein de l'Union européenne, le schéma d'utilisation du tabac brut et des produits transformés peut varier, l'industrie européenne de transformation du tabac pouvant choisir de s'approvisionner en matières premières auprès des producteurs de l'Union (essentiellement la Grèce et l'Italie) ou des pays tiers. De même, la production intérieure de tabac peut être destinée à des pays tiers plutôt qu'à l'UE. Le degré d'autosuffisance de l'UE en ce qui concerne le tabac brut est de 53 % et a légèrement tendance à diminuer. La production intérieure de cigarettes, quant à elle, conserve un niveau relativement stable, tandis que la consommation de cigarettes connaît une légère baisse. Le degré d'autosuffisance de l'UE en cigarettes est donc positif et devrait encore s'améliorer.

La part de l'UE dans la consommation mondiale de tabac brut se monte à 10 %, ce qui place l'Union derrière la Chine (36 %), mais devant l'Inde (8 %) et les États-Unis (6 %). En 2001, la consommation de tabac brut de l'UE s'est élevée à 587 000 tonnes tandis qu'en 1999, la consommation de cigarettes a atteint 628 000 tonnes.

Certaines informations récentes indiquent que le nombre de fumeurs dans l'UE diminue plus rapidement que la consommation totale de cigarettes dans l'Union, ce qui signifie que les fumeurs restants consomment davantage de cigarettes.

C'est au Danemark, en Grèce, en Allemagne et en Espagne que le nombre de cigarettes par fumeur est généralement le plus élevé, et en Suède, au Portugal, en Finlande et en Italie qu'il est le plus faible. Excepté en Suède, la proportion de fumeurs en Europe est plus grande chez les hommes que chez les femmes.

Enfin, il est important d'ajouter que, selon le rapport d'évaluation rédigé par la société COGEA en 2002, le niveau de consommation de cigarettes dans l'UE n'est pas directement liée à l'OCM tabac. De ce fait, les modifications qui pourraient être apportées à l'OCM et, partant, à la production européenne de tabac n'auraient aucune incidence sur la consommation de cigarettes en Europe.

3.1.6.2. Utilisation du tabac dans les pays en passe d'adhérer

En moyenne, parmi les dix pays en voie d'adhésion, les principaux utilisateurs de tabac brut, entre 1998 et 2000, ont été la Pologne (69 109 tonnes) et la Hongrie (23 266 tonnes). Durant la même période, la Roumanie et la Bulgarie ont enregistré des niveaux de consommation équivalents à 38 085 tonnes et 19 772 tonnes, respectivement.

3.1.7. Coûts de production, marges et revenus agricoles dans le secteur du tabac

3.1.7.1. Marges de production dans le secteur du tabac

L'analyse de rentabilité de la production de tabac est basée sur des données collectées par le RICA [11] au cours des années 1999 et 2000 sur un échantillon d'exploitations spécialisées. Compte tenu du faible nombre d'exploitations de tabaculture, l'analyse ne peut porter que sur quelques régions représentatives de Grèce, d'Italie et d'Espagne, régions dans lesquelles les conditions de production sont relativement homogènes. Les cinq régions pour lesquelles les coûts et les marges de production du tabac ont pu être estimés sont l'Estrémadure (Espagne), l'Ombrie (Italie), la région Macédoine-Thrace, la Thessalie et la Grèce continentale - Îles de l'Égée - Crète (Grèce).

[11] Réseau d'information comptable agricole.

Parmi les indicateurs de rentabilité figurent la marge (production hors prime) et la marge totale (production + prime), toutes deux étant calculées à partir des coûts variables, du coût total des intrants et du coût économique total.

Marges (hors prime)

Les marges sur les coûts variables et sur le coût total des intrants sont généralement négatives dans l'ensemble des régions considérées, excepté en Macédoine-Thrace. Ce phénomène résulte du fait que le prix à la production du tabac est bien trop bas pour couvrir les coûts liés à une activité de production à forte intensité de main-d'oeuvre et que la rentabilité du secteur du tabac est en grande partie subordonnée à l'octroi de subventions. Toutefois, la production de tabac en Macédoine-Thrace enregistre des marges positives, notamment en raison du fait que la part des variétés à prix élevé y est importante. En outre, il est intéressant de signaler que, dans la région Macédoine-Thrace, la main-d'oeuvre est en grande partie constituée par la famille des exploitants et n'entre donc pas en considération dans le calcul des coûts.

Marges totales

La situation est tout autre si l'on prend en considération les marges totales, c'est-à-dire si l'on tient compte de la prime versée. Les marges totales sur les coûts variables comme celles sur le coût total des intrants (coûts variables + coûts fixes) sont largement positives dans toutes les régions (et en particulier en Grèce, où les facteurs externes ne sont généralement pas payés), ce qui explique que la production de tabac soit une activité agricole attractive.

Graphique n° 1 - Coûts moyens de production et marges par hectare d'exploitations spécialisées en culture de tabac dans certaines régions de l'UE moyenne 1999-2000)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source : DG AGRI, RICA Recettes totales = recettes + prime Coûts implicites = coûts liés à la main d'oeuvre familiale et à la propriété foncière

3.1.7.2. Revenus des exploitations productrices de tabac

Afin d'évaluer l'état des revenus des producteurs de tabac, il est intéressant de comparer les recettes des exploitations spécialisées dans cette culture avec celles des autres entreprises agricoles.

Pour ce faire, l'indicateur de revenu agricole le plus couramment utilisé est la valeur ajoutée nette d'exploitation par unité de travail annuelle (VANE [12]/UTA).

[12] Valeur ajoutée nette d'exploitation = production agricole + subventions nettes d'impôts et taxes - consommation intermédiaire - amortissement.

Les deux principaux éléments nécessaires pour évaluer la rentabilité d'une exploitation sont :

a) le volume des marges par hectare, exprimé grâce à l'indicateur VANE/UTA;

b) la surface agricole utilisable par unité de travail annuelle.

Enfin, il convient de rappeler que le revenu agricole total est non seulement déterminé par la production végétale ou animale qui constitue l'activité principale de l'exploitation, mais également par les éventuelles activités "secondaires".

Graphique n° 2 - Évolution des revenus (VANE/UTA) dans l'UE (pour les trois principaux États membres producteurs) par type d'exploitation - 1990-2000 (prix courants)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source : DG AGRI, RICA

L'évolution de l'indicateur entre 1990 et 2000 montre que les producteurs de tabac de l'Union européenne sont marqués par un niveau de revenu structurellement bas par rapport aux autres secteurs agricoles (voir graphique ci-dessus). Dans la plupart des cas, les exploitations de tabaculture ont enregistré les revenus les plus bas de tous, si l'on excepte ceux des producteurs spécialisés dans la viande bovine au début de la période considérée et ceux des éleveurs de bovins mixtes l'année dernière. L'évolution des revenus durant ces dix années n'a pas non plus été particulièrement favorable aux producteurs de tabac (+ 45 % à prix courants ou 10 % à prix et taux de change constants) par rapport à la moyenne enregistrée dans l'ensemble des secteurs (+ 75 % en valeur nominale ou 47 % en valeur réelle).

L'état des revenus varie toutefois largement d'un État membre à l'autre.

Alors qu'en Italie et en Espagne le revenu des producteurs de tabac est respectivement équivalent et supérieur à la moyenne enregistrée par les exploitations agricoles de ces pays - et, quoi qu'il en soit, supérieur à la moyenne dans les trois pays considérés -, la rentabilité des exploitations productrices de tabac en Grèce est la plus faible de tous les secteurs et de tous les pays.

Le faible revenu des planteurs de tabac de l'UE est essentiellement dû à la situation dans laquelle se trouve la Grèce, principal pays producteur de tabac.

En effet, même si les agriculteurs grecs spécialisés dans la culture du tabac dégagent les marges par hectare les plus élevées, leur revenu total demeure le plus faible d'entre tous. Cette situation est due à la taille extrêmement réduite des exploitations de tabac de ce pays, où la SAU par unité de travail - en particulier dans le secteur du tabac - est très faible et où l'utilisation de la main-d'oeuvre par hectare est certainement peu efficace.

Enfin, on peut également tirer une conclusion intéressante de l'analyse du rapport entre le ratio des subventions et des taxes avec la valeur ajoutée nette : pour l'année 2000, cet indicateur, qui mesure la dépendance des recettes agricoles par rapport aux aides publiques, a atteint 98 % chez les producteurs de tabac des trois pays considérés, soit le taux le plus élevé de l'ensemble des secteurs agricoles.

Graphique n° 3 - Rapport entre le solde des subventions et des taxes et la valeur ajoutée nette du secteur agricole dans l'UE (pour les trois principaux États membres producteurs) par type d'exploitation - 2000

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source : DG AGRI, RICA

3.1.7.3. Conclusion

Le bilan qui se dégage de l'analyse effectuée à partir des données du RICA vient corroborer les résultats de l'analyse structurelle. De fait, la production de tabac est une activité à forte intensité de main-d'oeuvre, en particulier en Grèce, où l'on cultive des variétés orientales de tabac. Dans la situation actuelle, marquée par la faiblesse des prix du marché, le revenu des producteurs est essentiellement garanti par le niveau élevé des aides, qui permet de dégager des marges par hectare positives. En l'absence de ces aides, seules les variétés orientales de tabac cultivées en Grèce seraient rentables. Le secteur du tabac brut est donc manifestement fragile.

Si l'état des revenus des producteurs grecs semble être particulièrement mauvais, les marges élevées que dégagent les variétés orientales constituent un avantage pour le secteur. S'il est un fait que la production de variétés orientales de tabac est une activité à forte intensité de main-d'oeuvre, la taille extrêmement réduite des exploitations grecques laisse penser que la main-d'oeuvre familiale n'est pas utilisée de la manière la plus efficace qui soit.

3.2. L'organisation commune de marché dans le secteur du tabac

L'organisation commune de marché dans le secteur du tabac brut a été établie par le règlement (CEE) n° 2075/92 [13] du Conseil. Le règlement (CE) n° 2848/98 [14] de la Commission en définit les modalités d'application. L'OCM comporte actuellement :

[13] JO L 215 du 30.7.1992, p. 70.

[14] JO L 358 du 31.12.1998, p. 17.

(1) un régime de prime,

(2) un système de maîtrise de la production (seuil national et régime de quotas) et d'orientation de la production,

(3) des mesures d'orientation de la production par l'intermédiaire du Fonds communautaire du tabac,

(4) des dispositions concernant les échanges.

3.2.1. Régime de primes

Les 34 variétés de tabac sont classées dans 8 groupes.

Une seule prime est fixée pour l'ensemble des variétés reprises dans chaque groupe. Le montant des primes s'élève de 2,15 à 4,13 euros par kg. Un montant supplémentaire de 0,41 à 0,88 euros par kg est fixé pour certaines variétés de tabac dans certains États membres, afin de compenser la partie de la prime qui a été perdue à la suite de la réforme de 1992.

En moyenne, la prime s'élève à 2 900 euros par tonne, ce qui correspond à 7 800 euros par ha.

Depuis 1999, la prime versée aux producteurs comprend une partie fixe et une partie variable (de 30% à 45% de la prime, en fonction de la qualité livrée).

Le montant de la prime fait l'objet d'une retenue destinée au Fonds communautaire du tabac et, depuis 1999, d'une retenue destinée à une aide spécifique qui est accordée aux groupements de producteurs.

Le Fonds du tabac a été financé par une retenue représentant successivement 0,5% de la prime (récolte 1993), 1% (récoltes 1994-1998), 2% (récoltes 1999-2002) et 3% (récolte 2003).

L'aide spécifique accordée aux groupements de producteurs pour le financement de leurs activités visant à améliorer la qualité, la protection de l'environnement et la gestion du règlement s'élève à 2% de la prime.

Lors de leur adhésion, les nouveaux États membres auront la possibilité d'appliquer "l'acquis communautaire" ou de verser des aides en faveur du tabac de la même façon que les aides concernant tous les autres produits agricoles, d'une manière simplifiée (taux forfaitaire par ha). La Pologne et Chypre ont déjà choisi ce régime simplifié de paiement.

3.2.2. Mesures d'orientation et de maîtrise de la production : seuil de garantie et régime de quotas

Le Conseil a fixé un seuil de garantie global par récolte pour la Communauté et, dans la limite de ce seuil, des seuils de garantie spécifiques pour chaque groupe de variétés et pour chaque État membre producteur. Les seuils de garantie ont été légèrement réduits et ont été ramenés de 348 508 tonnes de tabac brut en feuilles en 1999 à 334 064 tonnes en 2004.

Les pays adhérents ont obtenu des seuils de garantie pour un total de 52 353 tonnes réparties comme suit : Pologne : 37 933 tonnes, Hongrie : 12 355 tonnes, Slovaquie : 1 715 tonnes et Chypre : 350 tonnes.

Au sein de chaque État membre, des quantités de seuils de garantie peuvent être transférées d'un groupe de variétés vers un autre groupe, d'une manière qui reste neutre pour le budget. Cette mesure a permis un glissement de la production vers des variétés faisant l'objet d'une demande plus importante sur le marché et atteignant des prix plus intéressants.

Pour assurer le respect des seuils de garantie, le Conseil a instauré un régime de quotas de production. Les États membres répartissent les quotas, répartis par variété, aux groupes de producteurs et aux producteurs individuels proportionnellement à la moyenne des quantités de tabac livrées à l'industrie de première transformation pendant les trois années précédant l'année de la dernière récolte. Afin de permettre une certaine flexibilité, les producteurs peuvent acheter et vendre des quotas au sein de chaque État membre.

Les États membres ont la possibilité de constituer une réserve nationale de quotas de production, entre 0,5% et 2% du total du seuil de garantie national.

Le système d'enchère envisagé pour les contrats de culture n'a pas été appliqué parce que le manque d'entreprises de première transformation ne permet pas une véritable concurrence dans la plupart des États membres producteurs. Dans les États membres disposant de suffisamment d'entreprises de première transformation et où la concurrence pouvait jouer, de petites d'entreprises de transformation se sont opposées au système parce qu'elles craignaient de ne pouvoir faire jeu égal avec les principales entreprises de transformation. L'industrie a manifesté son intérêt pour un système d'enchère pour le tabac brut en feuilles plutôt que pour les contrats.

Les producteurs qui décident, sur une base volontaire, de quitter le secteur, peuvent vendre leur quota à l'Union européenne dans le cadre du programme de rachat de quotas, avec réduction correspondante des seuils de garantie nationaux. De 1999 à 2001, la quantité de quotas retirés du marché de cette façon est restée marginale. En 2002, cependant, comme les prix de rachat ont augmenté, les résultats se sont améliorés sensiblement.

3.2.3. Le Fonds communautaire du tabac

L'OCM prévoit la création d'un Fonds communautaire du tabac [15]. Avant 2002, ce Fonds a servi à financer la recherche agricole relative aux variétés de tabac et aux modes de production, ainsi que des actions d'information visant à améliorer la compréhension par le public des effets nocifs liés à la consommation de tabac. À partir de 2003, l'aspect relatif à la recherche agricole a été transféré au 6e programme cadre de recherche. En revanche, le Fonds peut désormais financer des actions donnant l'occasion aux producteurs de tabac ayant vendu leur quota dans le cadre du programme de rachat de quotas d'orienter leur production vers d'autres cultures ou de se tourner vers d'autres activités économiques génératrices d'emploi, ainsi que des études sur les possibilités pour les producteurs de passer à d'autres cultures ou à d'autres activités.

[15] Voir "Rapport de la Commission concernant l'utilisation des crédits du Fonds communautaire du tabac" COM(2003) ... [qui fait actuellement l'objet de la procédure d'adoption par la Commission].

Financement de campagnes contre la consommation de tabac

Dans le passé, le Fonds communautaire du tabac n'a pas été utilisé pleinement. De 1993 à 2001, 31,4 millions d'euros ont été consacrés à 19 projets d'information gérés par la DG SANCO. En 2001, la DG SANCO a lancé une campagne de prévention d'une durée de trois ans contre la consommation de tabac par les adolescents (12 à 18 ans), dotée d'un budget annuel de 6 millions d'euros. Parallèlement, la DG SANCO prépare de nouvelles initiatives, afin d'améliorer les connaissances dans le domaine de la prévention et d'appuyer les initiatives politiques et législatives en la matière. Les experts du secteur des médias considèrent ce budget comme trop faible pour avoir un impact suffisant.

Mesures visant la reconversion de la production

Depuis 2003, les États membres peuvent mettre en oeuvre des programmes nationaux consacrés à la reconversion des producteurs de tabac dans d'autres cultures ou d'autres activités. Les producteurs individuels ayant quitté le secteur du tabac et ayant vendu leurs quotas dans le cadre du programme de rachat de quotas peuvent soumettre des projets individuels de reconversion (passage à d'autres cultures, formation en vue d'une diversification des activités, mise en place d'une infrastructure pour la commercialisation de produits de qualité).

Les pouvoirs publics des régions de production et les organismes publics de recherche en matière d'agronomie et/ou d'économie rurale peuvent soumettre des projets d'intérêt général (études, services d'orientation et de conseil, projets de démonstration innovants). Le financement de l'Union européenne peut couvrir jusqu'à 75% du montant total dans le cas des actions individuelles ou 100% dans le cas des actions collectives d'intérêt général.

En 2003, 680 projets individuels et 14 projets d'intérêt général ont été présentés dans les États membres. Les reconversions individuelles sont le plus souvent orientées (par ordre décroissant) vers l'horticulture, la production d'olives, l'agrotourisme, les produits horticoles transformés, la production de fruits et les céréales.

3.2.4. Régime des échanges avec les pays tiers

Le régime des échanges comporte :

- un droit commun dont le taux dépend du type et de la variété, se situant entre 11,2% de la valeur importée (avec un minimum de 22 euros et un maximum de 56 euros par kg net) et 18,4% (avec un minimum 22 euros et un maximum of 24 euros par 100 kg net),

- en ce qui concerne les préférences tarifaires bilatérales ou unilatérales, l'Union européenne a accordé une exemption des droits de douane aux importations des pays ACP et des pays les moins avancés dans le système SPG, à l'exception du Myanmar et du groupe Andes/Amérique centrale. Un taux réduit a été accordé au Mexique, à l'Afrique du Sud et aux autres pays du SPG. Enfin, la Moldavie, la Hongrie, la Bulgarie et la Roumanie bénéficient d'un taux réduit des droits de douane dans le cadre d'un quota d'importation préférentiel.

Il n'existe aucun quota d'importation préférentiel au niveau de l'OMC ni de subventions à l'exportation, qui ont été abolies dans la législation communautaire en 1993.

4. PROBLEMES SPECIFIQUES DE L'OCM ACTUELLE APRES LA REFORME DE LA PAC

L'objectif de la réforme du régime applicable au tabac est non seulement d'améliorer la cohérence globale entre les principales politiques de l'Union, en l'espèce principalement entre la PAC et la politique en matière de santé publique, mais également d'inclure cette politique sectorielle dans le nouveau processus de réforme convenu dans le compromis du Conseil du 26 juin 2003.

4.1. Contraintes internes

Avec la réforme de la PAC, certains objectifs assignés précédemment à l'OCM du tabac ne sont plus pertinents. Certains instruments ne sont pas adaptés au nouveau contexte, d'autres n'ont pas obtenu des résultats satisfaisants et n'ont donc pas atteint leurs objectifs, même si ceux-ci restent valables.

- La lourde dépendance à l'égard de la prime pour la culture du tabac est un inconvénient majeur de l'OCM actuelle. Si l'on considère le rapport entre la prime et les recettes totales du marché et de la prime, il représente en moyenne 76%.

- Les prix à l'importation restent beaucoup plus élevés que les prix du marché intérieur, même si une amélioration de ces derniers a été enregistrée depuis la dernière modification de l'OCM en 1998. En fait, le rapport prix du marché/ prime nette reste assez faible.

- L'OCM actuelle a garanti un niveau élevé de l'emploi, notamment de la main oeuvre familiale. Toutefois, le coût pour le budget communautaire (963 millions d'euros en 2002) est trop élevé par rapport aux autre secteurs. Le rapport entre le poids de la production brute commercialisable et le coût des aides de l'Union européenne y est le plus élevé (1 à 6) pour l'OCM du tabac. Le deuxième secteur pour lequel l'intensité des aides est le plus élevé est celui du sucre, avec un rapport de 1 à 2,70, suivi par celui des céréales, avec un rapport de 1 à 2,27.

- L'équilibre entre l'offre sur le marché et la demande s'est amélioré, mais certains groupes de variétés, en particulier ceux qui sont axés sur les cigarettes brunes traditionnelles, sont confrontés à des difficultés.

- Le mécanisme de rachat mis en oeuvre pour faciliter le départ du secteur par les producteurs les moins compétitifs s'est révélé largement sous-utilisé et donc inefficace pour atteindre son objectif, en dépit de certaines améliorations au cours de ces dernières années.

Outre ces problèmes, l'OCM actuelle, qui est fondée sur des aides couplées relevant de la "boîte jaune" (c'est-à-dire faussant les échanges), est confrontée à de plus en plus de contraintes dans deux domaines :

- la détérioration de l'environnement due aux effets, déjà observables, du soutien couplé,

- la proposition de la Communauté à l'OMC, et notamment l'engagement de réduction de 45% des mesures de soutien de la boîte jaune.

4.2. Redéfinition des objectifs de la PAC et meilleure cohérence avec les autres politiques communautaires

À l'instar des autres OCM, l'organisation commune de marché dans le secteur du tabac doit redéfinir ses objectifs conformément au nouveau contexte économique et aux attentes des consommateurs et des contribuables. Les principaux aspects de la réforme de la PAC qui ont une importance pour cette OCM sont les suivants :

1. promotion d'une production de tabac durable et plus orientée vers le marché. Elle peut être réalisée en incluant le paiement direct couplé actuellement en vigueur dans le système de paiement unique à l'exploitation découplé de la production, fondé sur des montants de référence historiques, et subordonné au respect de critères de conditionnalité;

2. un secteur de l'agriculture capable de donner un niveau de vie équitable et stable aux agriculteurs, sans qu'ils aient à recevoir des subventions d'un niveau inacceptable;

3. la nécessité de prévoir un meilleur équilibre entre les aides et de renforcer le développement rural en transférant les moyens du premier au deuxième pilier de la PAC et en élargissant le champ d'application des instruments disponibles actuellement pour le développement rural;

4. la contribution à une politique agricole plus simple;

5. le strict respect des contraintes budgétaires décidées au Conseil de Bruxelles en octobre 2002 dans le cadre d'une Union élargie.

4.3. Cohérence avec les objectifs en matière de développement durable

Lors du Conseil européen de Göteborg, la Commission a présenté une communication sur la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable [16] (mai 2001) qui faisait explicitement référence au secteur du tabac.

[16] Communication de la Commission : Développement durable en Europe pour un monde meilleur : stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable (COM(2001) 264 final du 15.5.2001).

« À l'issue de l'évaluation du régime du tabac qui aura lieu en 2002, adapter ce régime de manière à permettre une élimination progressive des subventions tout en mettant en place des mesures destinées à développer de nouvelles sources de revenus et d'activité économique pour les producteurs et la main-d'oeuvre, et arrêter en conséquence une date située dans un délai rapproché ».

Comme cela a été pleinement reconnu par le Conseil européen et clairement indiqué au cours des consultations avec les parties prenantes, le tabac est un produit agricole présentant des caractéristiques particulières, étant donné qu'il est lié à des questions concernant la santé publique et l'emploi rural.

En outre, l'objectif du développement durable doit être atteint, non seulement au sein de l'Union, mais aussi dans le cadre de politiques encouragées dans les pays en développement.

Compte tenu de tous ces objectifs internes et externes, il est nécessaire de déterminer si les subventions en faveur de la production de tabac sont compatibles avec les politiques visant à maintenir les structures économiques et sociales et à réduire la consommation de tabac dans l'Union européenne, et d'examiner différentes options politiques.

5. OPTIONS DE RÉFORME

Pour résoudre les problèmes inhérents à l'OCM actuelle et atteindre les nouveaux objectifs de la PAC, l'organisation commune de marché dans le secteur du tabac pourrait être réformée en modifiant certaines mesures et en adoptant un certain nombre de nouvelles mesures. Trois options principales ont été élaborées.

5.1. Option 1 : Prolongation de l'OCM actuelle

S'il est décidé de prolonger l'OCM actuelle, il sera néanmoins nécessaire d'ajuster quelques-uns des mécanismes actuellement utilisés pour la gestion du marché.

* Le statut commercial du tabac brut de l'UE est idiosyncrasique, puisque les prix à la production sont nettement inférieurs aux prix à l'importation. Cependant, la bonne qualité du tabac brut de l'UE devrait assurer une augmentation des prix si les niveaux de prime sont réduits.

* Le seuil de garantie pour les variétés sans débouchés évidents devrait être complètement éliminé ou réduit au cours de la première année d'application de la nouvelle OCM. Le soutien supplémentaire en faveur de certaines variétés devrait être également supprimé.

* L'abandon de l'activité par les producteurs marginaux et âgés devrait être facilité par un programme de rachat aux mêmes conditions que celles qui sont en vigueur actuellement.

* La mise en oeuvre obligatoire du système d'enchère pour les quantités produites devrait encore améliorer la qualité et l'efficacité du marché. Cela signifierait également que l'application très complexe de la partie variable de la prime pourrait être abandonnée.

Les économies obtenues en réduisant les primes et en éliminant ou en réduisant les seuils pourraient être utilisées pour financer un Fonds du tabac restructuré.

5.2. Option 2 : Découplage selon les principes de la réforme de la PAC

* Mise en oeuvre d'une approche par étapes : une partie croissante de la prime couplée actuelle pour le tabac serait découplée et incluse dans le système de paiement unique par exploitation : les subventions ne seraient plus liées à la culture et des producteurs seraient libres de poursuivre la production de tabac ou de la reconvertir dans une utilisation différente de leurs terres. Le découplage peut être introduit graduellement mais sera complet à la fin de la période de mise en oeuvre progressive.

* Une mise en oeuvre par étapes du découplage serait nécessaire pour éviter de perturber la production et les économies locales et permettre aux prix du marché de s'ajuster aux nouvelles conditions. Afin d'éviter tout changement majeur dans les revenus agricoles, à chaque étape, une partie fixe de la prime couplée actuelle pour le tabac serait découplée et incluse dans le système de paiements uniques par exploitation.

* Le Fonds du tabac serait, en tant que tel, supprimé progressivement et remplacé par un nouvel instrument, une enveloppe financière de restructuration des zones de production du tabac, comportant notamment des mesures en faveur des travailleurs étrangers à la famille du producteur dans la région de production. Il importe que les ressources de développement rural soient exploitées en liaison avec l'enveloppe de restructuration, pour maintenir et renforcer la compétitivité des zones rurales de production de tabac. Pour que le mécanisme soit aussi simple que possible, il doit être cohérent avec les outils existants de politique de développement rural et créer des synergies. La possibilité d'ajouter des mesures spécifiques dans le cadre d'un plan développement rural ne doit pas être exclue.

* Cette option n'aborde pas la question du financement des campagnes de lutte contre le tabagisme, qui sera posée dans un contexte approprié.

Principales caractéristiques de l'approche par étape.

* Durant la période de découplage progressif, les quotas pour le tabac seraient maintenus en tant que moyens de fixation de l'enveloppe de primes couplées au tabac. La production au-delà des quotas doit être autorisée, mais sans le versement de primes couplées.

* Pour éviter un effet de seuil lors de la suppression progressive des paiements couplés, une distinction serait établie, en termes de volume de production par exploitation, entre la tranche de production allant de 0 à 3,5 t, la tranche allant de 3,5 à 10 t et la tranche supérieure à 10 t.

* À chaque étape et pour chaque tranche de production, une partie de la prime couplée actuelle serait transformée en paiement découplé au producteur et une partie transférée à l'enveloppe financière de restructuration.

* Durant la première étape, pour tous les producteurs, le paiement couplé correspondant à la tranche de production allant de 0 à 3,5t serait totalement découplé et ajouté à chaque paiement unique au producteur. Au-delà de la première tranche de 3,5t, seule une partie du paiement couplé serait découplée, une partie étant transférée à l'enveloppe de restructuration.

* Durant les deux étapes suivantes, le résidu du paiement couplé serait supprimé progressivement, par une augmentation graduelle

- de la partie à découpler et ajoutée à chaque paiement unique au producteur;

- de la partie transférée à l'enveloppe financière de restructuration.

* Une fois le processus de découplage achevé, et les primes couplées actuelles transformées en paiement unique, une enveloppe de restructuration comptant quelque 150 millions d'euros au total serait disponible. De plus, les Fonds structurels pourraient être utilisés aux fins de la promotion d'activités de substitution.

5.3. Option 3 : suppression graduelle dans le cadre d'une approche sectorielle

Cette approche prévoit le maintien du cadre actuel et une réduction graduelle des montants unitaires, par exemple en dix étapes de 10 % chacune.

* L'aide serait supprimée progressivement en 10 ans, à raison de 10 % chaque année. Durant cette période, l'OCM actuelle serait maintenue sans modification, si ce n'est que le système d'enchères serait rendu obligatoire pour l'attribution des quotas.

* Le Fonds du tabac serait également supprimé graduellement et les économies progressives affectées entièrement à l'enveloppe financière de restructuration pour tenir compte des nouveaux besoins de restructuration dans l'ensemble du secteur du tabac. Comme pour l'option 2, les Fonds structurels pourraient être utilisés pour la mise en oeuvre de nouvelles mesures de développement rural dans les régions concernées.

* Cette option n'aborde pas la question du financement des campagnes de lutte contre le tabagisme, qui sera posée dans un contexte approprié.

Présentation sommaire des trois options

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* durant la période de suppression progressive

Toute modification de l'aide communautaire aux producteurs de tabac devra tenir compte de l'impact probable sur les zones et les acteurs directement et indirectement concernés, c'est-à-dire non seulement à l'échelon de la production, mais encore à l'échelon de la commercialisation, du traitement, des échanges, du développement rural, de la santé publique, de l'environnement et du suivi.

6. ANALYSE D'IMPACT

6.1. Impact sur le marché et le revenu

6.1.1. Impact sur la production et les prix

L'impact des différentes options sur les marchés et les prix doit être calculé en tenant intégralement compte de certaines caractéristiques particulières de la production du tabac, à savoir :

- le faible niveau du revenu moyen, dû à la petite dimension des exploitations et à des coûts élevés,

- le fait que, par conséquent, le revenu dépend fortement des primes couplées actuellement octroyées,

- l'effet négatif des primes sur le niveau des prix intérieurs, très bas par rapport aux prix des marchés mondiaux

Option 1

Puisque les changements consisteraient uniquement dans une adaptation de l'OCM actuelle, y compris une réduction des primes, l'impact sur la production serait limité. En effet, puisque les aides resteraient couplées, le niveau de production actuel devrait être maintenu pour assurer des primes maximales. Les producteurs inefficaces continueraient donc à produire du tabac. Une légère baisse de la production ne pourrait être enregistrée que pour les variétés pour lesquelles le seuil serait supprimé ou réduit, et cela uniquement si le producteur était incapable de passer à d'autres variétés.

Cette légère baisse de la production, combinée avec une réduction des primes, donnerait lieu à une augmentation des prix, conforme à la tendance actuelle, puisque, comme on le sait, un niveau de prime élevé exerce un effet négatif sur les prix intérieurs. L'importance de l'impact dépendra fortement des réductions opérées.

Une mise en oeuvre obligatoire du système d'enchères dans la distribution des quotas devrait encore améliorer la qualité et l'efficacité sur le marché.

Option 2

Du fait du découplage, étant donné que la prime ne serait plus liée à la quantité produite et qu'elle reposerait sur une base historique, les producteurs répondraient davantage aux signaux émis par le marché et la production serait davantage alignée sur la demande. Cela impliquerait

- une extensification pour de nombreux producteurs et la recherche de variétés de meilleure qualité,

- la cessation de la production pour les producteurs qui produisent actuellement à perte pour obtenir la prime couplée,

- le maintien des seules variétés de qualité qui trouvent des débouchés sur le marché.

Tout cela devrait entraîner une forte baisse de la production. Les seules régions dans lesquelles le tabac continuerait à être cultivé à grande échelle seraient certaines régions de la Grèce, où les variétés pour lesquelles le prix de marché doit couvrir les coûts variables devraient prédominer.

Cette évolution qualitative et quantitative de la production devrait aboutir à une augmentation des prix intérieurs, actuellement plutôt bas.

Option 3

La suppression progressive de la prime, même étalée sur une longue période (10 ans), entraînerait une forte baisse de la production, même pour les qualités qui s'exportent bien, compte tenu de l'augmentation des prix intérieurs qui devrait en découler.

Tout comme pour ce qui est de l'option 1, la mise en oeuvre obligatoire du système d'enchères pour l'attribution des quotas devrait encore améliorer la qualité et l'efficacité des marchés.

6.1.2. Impact sur le revenu

L'impact de la réforme du secteur du tabac a été évalué à l'aide de simulations statiques fondées sur les données du RICA. Ces simulations montrent les effets d'une réduction éventuelle des primes au tabac accompagnée d'une augmentation probable des prix du tabac.

Le fondement de toutes les simulations est la base de donnée des coûts de production, des recettes et des primes par hectare de tabac, calculés pour les exploitations spécialisées de 5 régions d'Europe. Cette base de données a déjà été utilisée dans l'analyse descriptive. À partir de ces données, et d'autres informations encore (telles que la surface moyenne consacrée au tabac et l'apport de main d'oeuvre), le revenu de la production du tabac est calculé pour la période actuelle, qui sert de point de départ.

Les indicateurs de revenu [17] utilisés dans l'analyse sont le revenu d'exploitation familial (REF) et le revenu d'exploitation familial par unité de travail annuelle (REF/UTA). Le REF est l'ensemble des recettes de marché augmenté des primes et diminué de l'ensemble des intrants. Le choix de cet indicateur se justifie par le fait que, contrairement à la valeur ajoutée nette d'exploitation (qui représente la rémunération de l'ensemble de la main d'oeuvre de l'exploitation), il renvoie uniquement au bénéfice de l'entrepreneur agricole et de sa famille, responsables en fin de compte des décisions qu'il y a lieu de prendre dans l'exploitation en ce qui concerne la production.

[17] Voir l'annexe 8 pour plus de détails.

Pour une structure de coût inchangée, le REF et le REF/UTA sont calculés, pour les différentes options, par application de la réduction des primes envisagées par l'option en question ainsi que par application d'une augmentation probable des prix, aux données de base. L'augmentation des prix sera probablement proportionnelle à l'abandon de certaines productions à la suite de la réduction des subventions.

L'impact des différentes options politiques sur le revenu de la production du tabac a été calculé au moyen d'une comparaison entre les indicateurs de revenu des simulations et les indicateurs correspondant pour ce qui est des données de départ.

Pour toutes les analyses ci-dessous, il a été retenu que si la prime couplée au tabac etait inférieure d'un tiers au moins à la prime dans la situation de départ, les prix augmenteraient de 100 % en Italie et en Espagne et de 25 % en Grèce. L'écart énorme que l'on constate entre les prix intérieurs à la production et les prix payés par le premier transformateur pour le tabac importé d'une région extérieure à l'UE, compte tenu des différentes étapes de la transformation, des frais de transport et d'assurance et des différences de qualité, montre qu'il est possible de prévoir des augmentations de prix de cette ampleur.

6.1.2.1. Options 1 et 3

L'impact d'une réduction de la prime au tabac sur le revenu d'une exploitation moyenne a fait l'objet d'une simulation.

Les résultats montrent que déjà pour une réduction de 50 % de la prime, le REF/UTA de la production de tabac serait très nettement inférieur à ce qu'il est actuellement dans toutes les régions, en particulier à l'extérieur de la Grèce, et inférieur au revenu de la production de céréales.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

* Option 1 : pour une réduction de 33 % de la prime, générant des ressources financières à transférer au Fonds du tabac, l'impact sur le revenu serait plus variable. Dans les régions dans lesquelles la chute du revenu serait la plus forte (Ombrie -39 % et Grèce continentale -33 %), la rentabilité du tabac reste néanmoins supérieure à celle des céréales. En Ombrie notamment, où les exploitations de culture du tabac se caractérisent actuellement par un revenu extrêmement élevé par unité de travail, le revenu de la production du tabac serait comparable à celui de la production des céréaliers en Champagne-Ardennes et dans l'est de l'Angleterre.

* Option 3 : une suppression totale des primes aurait un impact plus net encore sur le revenu du tabac, qui serait négatif dans toutes les régions, sauf en Macédoine-Thrace.

6.1.2.2. Option 2

L'option 2 implique la transformation graduelle de la prime actuelle au tabac en un paiement découplé qui serait intégré dans le paiement unique à l'exploitation.

Comme le nouveau paiement n'est pas lié à une culture, l'exploitant n'est pas tenu de continuer à produire du tabac, il peut passer à une autre activité agricole ou même cesser totalement de produire. S'il passe à une autre culture ou, a fortiori, s'il cesse de produire, l'exploitant aura des coûts de production nettement moins élevés, notamment parce que le tabac est une culture à fort coefficient d'intrants (et particulièrement à forte intensité de main-d'oeuvre).

Cette option comporte un traitement différencié des exploitations de culture du tabac, variant en fonction de leur dimension. Une fois le système totalement appliqué, la prime pour la première tranche de 3,5 t de tabac serait maintenue à son niveau actuel, mais découplée. Pour ce qui est de la tranche allant de 3,5 à 10 t, 80 % de la prime seraient intégrés dans le paiement unique à l'exploitation, les 20 % résiduels étant transférés à l'enveloppe de restructuration. Au-delà de 10 t, seuls 33 % de la prime au tabac seraient intégrés dans le paiement agricole unique au producteur, 66 % passant à l'enveloppe de restructuration.

L'impact de cette option politique sur le revenu de l'exploitation moyenne a fait l'objet d'une simulation fondée sur une comparaison entre le REF moyen dans le régime actuel et le REF simulé :

- en cas de maintien de la production de tabac,

- en cas de cessation de toute activité agricole,

- en cas de passage à une autre culture, telle que celle du blé dur. Le REF relatif à la production du blé dur a été calculé pour chaque région sur la base des coûts de production moyens, des recettes tirées du marché et des primes par ha de blé dur et sur la superficie utilisée auparavant pour le tabac.

Les coûts de conversion ne sont pas pris en compte. Si la production est totalement abandonnée, seuls quelques coûts peu importants (loyer de la terre et remboursement d'intérêts) et la prime découplée sont pris en compte. Enfin, les décisions concernant la production sont prises sur la base de la rentabilité de chacune des différentes possibilités.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le résultat de l'analyse montre qu'à l'exception de la Grèce et en particulier de la Macédoine-Thrace, le REF tiré de la production du tabac baisserait, de sorte que le maintien de la production de tabac serait la possibilité la moins intéressante pour l'exploitant. La culture du tabac devrait donc être largement abandonnée.

En ce qui concerne les projections relatives au revenu pour la décision la plus rentable, il est clair que cette option de réforme garantirait aux exploitants au moins le même niveau de revenu que pour les données de départ. Cela n'est pas surprenant, puisque l'objectif du découplage est d'accroître l'efficacité des transferts de revenus. Le secteur du tabac constitue une bonne illustration des effets du découplage sur le revenu agricole.

- En Ombrie (Italie), le passage du tabac au blé dur permettrait aux exploitants agricoles d'accroître leur revenu de 8 %.

- En Grèce, l'augmentation de revenu générée par le meilleur choix de production oscillerait entre 15 et 28 % mais, en raison du REF peu élevé des exploitations tabacoles grecques, la différence ne serait que de quelques centaines d'euros.

- Ce n'est qu'en Estrémadure (Espagne) que ce choix entraînerait une amélioration de revenu plus substantielle pour les producteurs passant au blé dur.

Cette possibilité de réforme apparaît donc bien équilibrée et on notera que le choix minutieux des catégories de production et du pourcentage à transférer à l'enveloppe de restructuration devrait permettre d'éviter à coup sûr toute augmentation excessive des aides en général.

D'autres simulations ont permis d'étudier l'impact éventuel sur le revenu de l'exploitation suivant les dimensions de celle-ci (par exemple la superficie tabacole disponible). Pour l'Ombrie et la Macédoine-Thrace, on trouvera les résultats dans le graphique ci-dessous et on trouvera des graphiques similaires pour les trois autres régions à l'annexe 7.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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L'évolution du FER en fonction de la superficie tabacole se caractérise dans tous les cas par le fait que, par rapport aux données de base, le découplage permet aux petites exploitations d'améliorer systématiquement leur revenu étant donné que, comme le niveau de la prime ne change pas pour la première tranche de 3,5 t de tabac, le producteur peut bénéficier d'un prix du tabac accru, ou de coûts de production réduits s'il préfère cesser de produire ou passer à une autre culture.

À mesure que la superficie augmente, et notamment lorsque la superficie tabacole est supérieure à la superficie requise pour produire 10 t, la baisse de 66 % de la prime couplée donne lieu à un net ralentissement de l'accroissement du revenu, de sorte qu'à partir de certains seuils, le REF, tel qu'il se présente dans le système réformé, est inférieur aux données de base, quel que soit le choix de production fait par l'exploitant.

En Ombrie, le maintien de la culture du tabac semble être l'option la moins rentable et le revenu baisse, par rapport à la situation actuelle, dès que la production dépasse 10 t. Le REF devient même négatif pour les superficies tabacoles de plus de 20 ha. Le passage au blé dur semble être la meilleure option pour les producteurs, puisqu'il leur permettrait d'accroître leur revenu en dépit de la réduction des paiements, sauf s'il s'agit de producteurs disposant de plus de 40 ha de cultures de tabac.

En Macédoine-Thrace, la situation est totalement différente de la situation en Ombrie. La meilleure solution pour l'exploitant consiste à continuer à produire du tabac, ce qui lui assure une légère amélioration de son revenu pour autant que la prime découplée soit payée en totalité ou à 80 %. Les grandes exploitations étant pratiquement inexistantes dans cette région, la plupart des exploitants devraient bénéficier de la réforme. Passer au blé dur ou mettre fin à la production ne semble constituer une bonne solution pour aucune des catégories d'exploitation.

6.2. Impact sur les zones de production : problèmes sociaux dans l'EU à 15 et les pays en développement, échanges, environnement

6.2.1. Impact social sur les zones de production de l'UE à 15

Comme le montrent les données relatives à l'emploi directement ou indirectement lié à la culture du tabac, et comme les autorités locales l'ont clairement dit, à plusieurs reprises, dans le cadre du forum, tout changement dans l'OCM doit tenir compte des risques potentiels auxquels les zones de production sont exposées.

Il est clair que la production de tabac se caractérise par une forte intensité de main-d'oeuvre. Elle fournit de nombreux emplois, non seulement aux membres de la famille du producteur et aux salariés, mais aussi aux personnes employées dans l'industrie de transformation.

Dans certaines régions, notamment en Grèce, des contraintes d'ordre naturel et structurel font que la culture et la première transformation du tabac sont les seules possibilités d'emploi. C'est pourquoi la plupart des exploitations se spécialisent dans la culture du tabac.

En Grèce, deux régions, la Macédoine centrale et la Macédoine orientale, qui représentent une part de 60 % des exploitations tabacoles de l'UE, représentent également 50 % des exploitations spécialisées mais, en raison de la petite dimension des exploitations, elles ne représentent que 21 % de la superficie tabacole de l'UE.

Les activités de transformation du tabac sont elles aussi concentrées dans ces régions. Des données fournies par M. le professeur Mattas, de l'université de Thessalonique, montrent que quelque 85 % du secteur de la première transformation du tabac se situent dans cette zone. Les emplois représentent plus d'un tiers du secteur agricole (qui lui-même représente quelque 35 % du total de l'emploi). En outre, ces régions sont parmi les plus pauvres de l'UE : ainsi, en Macédoine orientale, région montagneuse, le PIB par tête représente environ 57 % de la moyenne de l'UE.

On trouve, dans une certaine mesure, une situation analogue en Italie, en Campanie et dans les Pouilles.

En raison de la faible dimension de nombreuses entreprises, même si d'autres cultures peuvent être envisagées, aucune de ces cultures de substitution ne fournirait autant d'emplois que la culture du tabac dans les régions concernées. On ne peut envisager que quelques possibilités, limitées, pour maintenir le niveau de l'emploi dans les exploitations, par exemple certains types d'horticulture.

Dans ces circonstances, l'impact des différentes options peut se résumer comme suit.

* Option 1 - Limité.

* Option 2 - Les paiements découplés maintiendraient la main d'oeuvre familiale mais une grande partie de la main d'oeuvre extra familiale serait abandonnée.

Pour ce qui est de l'emploi dans le secteur de la première transformation, certains emplois pourraient être perdus temporairement dans l'attente des effets positifs de l'enveloppe de restructuration.

Les effets combinés d'un revenu familial accru (voir point 5.1.2) et d'une mise en oeuvre fructueuse de l'enveloppe de restructuration devraient améliorer la cohésion à moyen terme.

* Option 3 - C'est l'option qui aurait l'impact le plus fort sur la main d'oeuvre familiale, la main d'oeuvre extra familiale et la main d'oeuvre occupée dans le cadre de la première transformation.

6.2.2. Impact sur les échanges et sur les pays en voie de développement

À l'échelon mondial, le secteur du tabac se caractérise par un niveau toujours plus élevé de production et de consommation dans les pays en voie de développement. Pour la période 2000-2002, 81 % de la production mondiale et 71 % de la consommation mondiale du tabac brut se concentrent dans les pays en voie de développement. La plus grande partie du tabac non manufacturé produit par les pays en voie de développement reste à l'intérieur des frontières nationales pour répondre à une consommation qui va en augmentant. Les pays développés tiennent une part des échanges beaucoup plus importante, quatre d'entre eux - l'Allemagne, les États-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas - exportent d'ailleurs la moitié des cigarettes qui s'échangent dans le monde.

En tant que grand importateur net de tabac brut et que grand exportateur net de cigarettes et d'autres produits transformés, l'Union européenne joue un rôle important dans le commerce mondial. Si un bon pourcentage des importations de tabac brut proviennent des pays en développement, les multinationales européennes du secteur de la transformation du tabac dépendent essentiellement des États-Unis pour les importations de variétés de bonne qualité (21 % de l'ensemble des importations de l'UE). Viennent ensuite le Brésil (19,5 %), le Zimbabwe (15 %), le Malawi (8 %), la Turquie (5,5 %), et un certain nombre d'autres pays qui tiennent dans les importations de l'Union Européenne des petites parts plus ou moins équivalentes. La structure des échanges de tabac pourrait être affectée par des modifications dans les engagements, à la suite de l'entrée de la Chine dans l'OMC. La Chine est le principal producteur de tabac au monde.

L'OCM du tabac brut actuelle a subi l'influence de l'abolition de mesures de soutien des prix telles que l'intervention et les restitutions à l'exportation alors que la protection aux frontières a été maintenue à un niveau très bas, du fait de l'application du tarif douanier commun. Les mécanismes d'aide actuels se fondent sur les primes liées à la production, ainsi que sur des quotas attribués par variété. Dans le cadre de la notification des aides internes à l'OMC, le système de primes actuel a été rangé dans la boîte jaune (celle des mesures susceptibles de fausser la concurrence) et ne relève pas de la catégorie des aides au prix mais du groupe des paiements directs non exemptés (voir annexe 6).

D'une manière générale, l'OCM n'a pas eu pour effet de faire baisser les prix mondiaux, puisque la production de l'UE a diminué plus rapidement, ces dix dernières années, que la production mondiale. De même, l'élargissement ne devrait pas provoquer de grands déséquilibres, puisque la production de l'Europe de l'Est baisse plus rapidement que celle de l'UE.

Abstraction faite du statu quo, il est difficile de définir les effets que produiraient les options 2 et 3 sur les échanges. Il est notamment difficile de déterminer dans quelle mesure le découplage provoquerait une baisse de la production et, partant, une augmentation des importations de tabac brut qui devront répondre aux besoins du secteur de la transformation de l'UE. Certains agents du secteur du tabac de l'UE font valoir que l'abolissement des primes pourrait entraîner une modernisation plus rapide et décisive de la production de l'UE, et renforcer l'intégration dans la chaîne du tabac, améliorer la production des meilleures variétés et, par conséquent, réduire les possibilités d'augmenter les importations de ces variétés.

D'après les chiffres de l'Organisation internationale du travail (OIT), 90 des quelque 100 millions de gens employés dans le monde dans tous les segments du secteur du tabac se trouvent dans les pays en développement. 1,2 million travaillent dans le secteur de la fabrication, quelque 40 millions dans le segment de la culture et de la transformation des feuilles, 20 millions dans des industries locales typiques (le roulage à la main en Inde et en Indonésie, par exemple) et le reste dans des secteurs connexes, allant de la distribution, de la vente et de la promotion du tabac au secteur de la lutte contre le tabagisme.

Selon l'OIT, si les travailleurs occupés dans le secteur de la manufacture du tabac sont parmi les mieux payés au monde, les cultivateurs de tabac des pays en développement et de certains pays en transition sont généralement mal organisés et incapables de profiter de la valeur ajoutée totale que produit le secteur. Si ce secteur doit faire l'objet d'un processus mondial de limitation de la production, il faudra adopter des contre-mesures pour éviter tout effet perturbateur sur l'emploi et les possibilités de revenu. Les pays tels que le Malawi et le Zimbabwe, où le tabac brut est un produit clé, sont particulièrement vulnérables, puisque leurs exportations de tabac représentent plus de 70 % des exportations agricoles et tiennent une large part dans le total des exportations (66 % et 45 % respectivement).

La consommation de tabac a de graves conséquences pour la santé dans les pays en développement. On estime que 2,4 millions de personnes meurent chaque année dans ces pays à cause de maladies liées au tabagisme. Alors que la consommation de tabac diminue lentement dans de nombreux pays industrialisés, le tabagisme augmente dans de nombreux pays en développement, en particulier chez les femmes et les jeunes. Sur la base des tendances actuelles, des estimations montrent que les chiffres de la mortalité dans les pays en développement auront presque triplé d'ici 2020.

La lutte contre le tabagisme devient progressivement une composante importante de la politique sanitaire des pays en développement. Elle s'appuie actuellement sur un engagement international d'adopter une Convention-cadre pour la lutte antitabac sous les auspices de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), qui a déjà été signée par l'UE.

Dans ce contexte, la Commission européenne a joué un rôle actif en montrant les possibilités d'utilisation des instruments existants en matière de coopération au développement pour traiter le problème de la lutte antitabac dans les pays en développement.

La résolution de la contradiction interne entre les aides au tabac brut liées à la production et l'accent mis sur la lutte antitabac constitue la principale difficulté de base. C'est également un point important vis-à-vis des pays en développement ayant déjà mis en oeuvre des programmes d'adaptation et de diversification en faveur des producteurs de tabac.

L'UE a beaucoup à gagner en termes de crédibilité et de cohérence, et peut continuer à renforcer sa coopération et la confiance mutuelle avec les pays en développement. De ce point de vue, les propositions de réforme de l'option 2 auraient un impact très positif. Le découplage des paiements associé à des efforts accrus en faveur de la reconversion des exploitations productrices de tabac à des productions de substitution, et de la santé publique, fourniraient à l'UE une base solide dans les discussions internationales et les relations bilatérales avec les pays en développement.

6.2.3. Impact sur l'environnement

La future OCM du tabac révisée doit s'intégrer dans la discussion actuelle autour de la PAC ainsi que dans le contexte général des politiques environnementales, la stratégie de développement durable, le plan d'action en faveur de la diversité biologique, le 6è programme d'action communautaire pour l'environnement et les stratégies thématiques pour les sols et les pesticides.

6.2.3.1. Culture du tabac et environnement

Les risques que comportent pour l'environnement de nombreux produits agricoles, et notamment la production de tabac, résultent de l'éluviation d'azote des engrais dans les eaux souterraines et les eaux de surface, et de la pression dans les ressources en eaux souterraines provenant de l'irrigation. Des risques particuliers sont liés aux effets secondaires involontaires résultant des applications habituellement élevées de pesticides. La culture du tabac nécessite des quantités élevées de pesticides afin de garantir une bonne qualité des feuilles. Le fait que le tabac soit cultivé en monoculture contribue également à cette forte utilisation des pesticides.

Le risque d'éluviation dépend entre autres également des types de variétés :

- le tabac du type "Virginia" ne nécessite pas un apport d'azote important. Le risque de problèmes liés aux nitrates dans l'eau est donc faible;

- les variétés de tabac oriental, largement cultivées en Grèce, sont produites en utilisant davantage d'azote que pour le tabac Virginia.

Les conditions agroclimatiques d'une zone déterminée constituent un autre facteur déterminant l'existence et la gravité d'un risque environnemental.

Outre les risques résultant de la culture du tabac, il en existe d'autres liés à l'arrêt de la culture traditionnelle du tabac, particulièrement importante dans les zones de montagne. Dans ces zones sensibles du point de vue environnemental, l'abandon des terres peut contribuer à la dégradation des paysages et à l'érosion des sols.

Enfin, des effets secondaires peuvent résulter de la transformation et du transport liés spécifiquement à la culture du tabac.

6.2.3.2. Questions et critères de base du point de vue environnemental

L'impact des modifications du régime du tabac sur l'environnement résultera des nouvelles décisions des agriculteurs en matière de production de tabac ou d'utilisation des terres en général. Ces décisions porteront sur l'intensité d'utilisation des intrants et le choix de cultures de substitution, qui peuvent tous deux avoir des effets positifs ou négatifs sur l'environnement.

Les questions fondamentales du point de vue de l'environnement sont par conséquent les suivantes :

- quels sont les effets spécifiques du système actuel sur la culture du tabac, sa transformation et son transport en comparaison de ceux liés à un abandon progressif ou à un découplage des paiements ? Dans ce contexte, le potentiel de reconversion et les effets environnementaux spécifiques des cultures de substitution jouent également un rôle important.

- existe-t-il plusieurs possibilités dans les différents scénarios de garantir le respect des exigences environnementales dans le cadre de l'écoconditionnalité ?

Dans la perspective d'éventuels changements de politique et de décisions correspondantes des producteurs concernant la culture du tabac ou les cultures de substitution, l'intensité de production spécifique ainsi que l'abandon des terres, il y aurait lieu de tenir compte des critères suivants :

- érosion des sols (eau et vent), matières organiques du sol, et tassement du sol,

- qualité des eaux souterraines et des eaux de surface (pollution par les pesticides et les nitrates),

- ressources hydriques,

- diversité biologique et paysages.

Les changements intervenus dans le contexte général, notamment la réforme de la PAC de 2003, doivent également être pris en compte dans l'examen de l'impact des différentes options politiques. À cet égard, l'écoconditionnalité implique en premier le lieu un respect accru des normes environnementales existantes, et en second lieu l'exigence d'un maintien des terres dans "des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes".

Étant donné le nombre limité d'études portant spécifiquement sur le tabac, seules sont possibles des évaluations qualitatives. À cet égard, les options suivantes peuvent être envisagées :

* L'option 1, adaptation du régime actuel tout en conservant ses principaux éléments, ne modifierait que très légèrement l'impact sur l'environnement. Certains résultats pourraient être obtenus par la réduction de la rentabilité relative et l'augmentation des montants consacrés à la reconversion. Toutefois, afin de déterminer si ces changements auraient des effets nets positifs ou négatifs, il serait nécessaire de connaître les options de substitution possibles et de savoir si l'abandon des terres poserait un problème. On peut supposer en tout état de cause que l'écoconditionnalité atténuerait les effets négatifs potentiels résultant des fortes incitations à la production. Toutefois, quand l'abandon des terres pose un problème, et quand il concerne des exploitations entières, l'écoconditionnalité ne pourrait être appliquée en raison de l'absence de paiements directs.

* L'option 2, le découplage intégral ou progressif de l'aide en faveur du tabac et efforts accrus pour la reconversion de la production, pourrait avoir des effets positifs sur l'environnement. Alors que l'intensité particulière de l'utilisation d'intrants pourrait ne pas être modifiée dans les exploitations les plus compétitives, le découplage pourrait encourager la reconversion à d'autres types d'utilisations des terres. Là encore, les effets nets positifs ou négatifs dépendent des options retenues. Les effets négatifs liés à l'abandon des terres ne devraient en principe pas poser de problèmes dans le cadre de cette option, puisque avec l'octroi de paiements découplés, l'obligation au titre de l'écoconditionnalité de maintien des terres dans des "conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes" serait applicable, même en cas de non-utilisation des terres. Comme pour l'option 1, la fonction de l'écoconditionnalité visant à une meilleure application des normes obligatoires existantes jouerait également. Pour ce qui concerne les effets secondaires (transport et transformation), le potentiel est limité en fonction de la réduction des niveaux de production. Enfin, les montants disponibles au titre de l'enveloppe destinée à la restructuration peuvent être affectés à des mesures agroenvironnementales, particulièrement importantes également pour la production de tabac puisqu'un certain nombre de problèmes (tels que l'érosion, l'irrigation et la pollution) peuvent être résolus grâce à des techniques de gestion appropriées (par exemple culture intégrée).

* L'option 3, suppression progressive du régime du tabac accompagnée d'un renforcement des efforts de conversion, ramènerait la production de tabac au même niveau que dans le cadre de l'option 2. Le même raisonnement que celui développé pour l'option 2 s'applique ici. Cela concerne les implications de la politique pour l'intensité spécifique, le passage à des cultures de substitution et les effets secondaires. Comme dans le cadre de l'option 2, l'enveloppe de restructuration pourrait être mobilisé en faveur de mesures agroenvironnementales. Toutefois, à la différence de l'option 2, l'écoconditionnalité ne s'appliquerait que quand des surfaces autrefois utilisées pour la production de tabac seront exploitées par des agriculteurs possédant des droits à paiements établis au titre du régime de paiement unique. De la même manière que dans l'option 1, des problèmes particuliers se posent en ce qui concerne l'abandon des terres puisque en l'absence de paiements directs, l'application de l'écoconditionnalité, et en particulier la règle du maintien des terres dans des "conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes", n'est pas applicable.

En conclusion de cette brève évaluation qualitative, on peut retenir que l'option 2 serait la plus appropriée du point de vue des objectifs environnementaux. Cela confirme ce qui figurait déjà dans l'exposé des motifs des propositions juridiques de réforme de la PAC, à savoir les retombées positives sur l'environnement du régime de paiement unique découplé associé à l'application de l'écoconditionnalité.

6.2.4. Impact sur la santé publique et les intérêts des consommateurs

Comme cela a déjà été souligné à propos du problème de cohérence avec la politique de développement, la politique actuelle en matière de tabac ne s'inscrit pas dans la logique de la politique en faveur des consommateurs et de la santé publique, qui figure parmi les priorités de la stratégie communautaire de développement durable.

Lors du Sommet européen de Göteborg en juin 2001, la Commission a présenté une communication sur le développement durable, dans laquelle elle proposait de "réorienter la politique agricole commune de sorte que les aides récompensent les pratiques et les produits sains et de bonne qualité plutôt que la quantité; à l'issue de l'évaluation du régime du tabac qui aura lieu en 2002, adapter ce régime de manière à permettre une élimination progressive des subventions tout en mettant en place des mesures destinées à développer de nouvelles sources de revenus et d'activité économique pour les producteurs et la main-d'oeuvre, et arrêter en conséquence une date située dans un délai rapproché."

6.2.4.1. Effets du tabagisme sur la santé

Selon les chiffres de l'Organisation mondiale de la santé, le tabagisme tue chaque année 500 000 Européens, ce qui en fait la première cause de mortalité. Le tabagisme accroît sensiblement le risque de mortalité due au cancer du poumon, des voies respiratoires supérieures et autres cancers, aux maladies cardiaques, aux accidents vasculaires cérébraux, aux maladies respiratoires chroniques et à toute une série d'autres pathologies. Le tabagisme passif comporte également des risques pour la santé et la consommation de tabac pendant la grossesse a des effets néfastes sur le développement du foetus.

En tant que risque majeur pour la santé publique, le problème du tabagisme doit être envisagé avec le plus grand sérieux, et tout doit être mis en oeuvre afin de réduire la mortalité due au tabac. Une réduction du tabagisme de 5 % réduirait déjà la mortalité annuelle de 25 000. À titre de comparaison, une réduction de moitié du nombre des morts sur les routes représenterait un gain annuel de 20 000 vies. [18].

[18] Commission européenne : Communiqué de presse IP/03/797, Bruxelles, 4 juin 2003.

Dans l'UE, le tabagisme constitue le principal facteur de risque à l'origine de 12,3 % des maladies des hommes et de 7,7 % des maladies des femmes. Les chiffres correspondants pour l'ensemble de l'Europe sont de 17,1 % pour les hommes et de 6,2 % pour les femmes [19]. Toutefois, étant donné que dans de nombreux pays le tabagisme touche maintenant autant les femmes que les hommes, les dommages dus à ce phénomène sont en augmentation parmi les femmes.

[19] OMS. Rapport sur la santé dans le monde en 2002 - Réduire les risques et promouvoir une vie saine. Genève, Suisse, Organisation mondiale de la santé, 2002.

Le tabagisme constitue une cause importante d'inégalités en matière sanitaire [20] et est responsable de plus de la moitié de la différence entre la mortalité masculine adulte des groupes socio-économiques les plus favorisés et celle des groupes inférieurs. C'est la raison pour laquelle une réduction du tabagisme constituerait un moyen efficace de réduire les inégalités en matière de santé.

[20] Platt S, Amos A, Gnich W, Parry O. Smoking policies. In : Bakker M, editor. Reducing inequalities in health : A European Perspective. London, Great Britain : Routledge; 2002. p. 125-143.

6.2.4.2. Impact de la production/culture du tabac sur la santé publique

L'impact sanitaire des subventions en faveur du tabac est masqué par toute une série complexe de niveaux intermédiaires. S'il existe de multiples éléments de preuve en ce qui concerne chaque niveau individuel, peu d'études ont porté sur l'ensemble de la chaîne d'impact. Le décalage important entre la cause et l'effet dans la mise en oeuvre de mesures de lutte contre le tabagisme, la réduction de la consommation du tabac et l'amélioration de la situation sanitaire compliquent encore le travail de ces études.

Diagramme - Modèle utilisé pour l'analyse de l'impact sur la santé publique

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les subventions en faveur de la culture du tabac contribuent à favoriser le tabagisme et font obstacle aux mesures antitabac. Les décideurs politiques sont liés à des intérêts en rapport avec le tabac, qui bénéficie alors d'une image positive.

Dans les pays producteurs du tabac, notamment là où il constitue une culture importante, les implications politiques et économiques déterminent la possibilité d'introduire des mesures et des politiques antitabac efficaces.

L'existence de subventions en faveur du tabac compromet la crédibilité des mesures antitabac et entrave les efforts en faveur de la santé publique. Les médias, les institutions européennes et les organisations non gouvernementales font fréquemment mention de l'incohérence des politiques communautaires en matière de tabac, qui d'un côté soutiennent la culture du tabac et d'un autre côté combattent le tabagisme.

Même si aucun lien quantifié n'a été établi entre la consommation de cigarettes et l'intensité de l'aide en faveur de la production nationale de tabac,

* le secteur de la santé publique et les scientifiques considèrent très largement que la suppression des subventions en faveur du tabac constitue l'un des moyens de combattre le tabagisme. Une baisse de 5 % de la consommation de tabac aurait à long terme un impact plus important que la plupart des autres mesures de santé publique;

* il est évident que l'option 1 va à l'encontre des objectifs de l'UE en matière de santé publique et de protection des consommateurs;

* les options 2 et 3 pourraient entraîner une baisse de la production de tabac dans l'UE et auraient un certain nombre d'effets positifs en matière de lutte antitabac et de santé publique.

6.3. Impact sur la gestion saine et efficace (budget, suivi, simplification et contrôles)

6.3.1. Impact on budgétaire

Les 973,4 millions d'euros dépensés au cours de l'exercice 2001 par le FEOGA dans le secteur du tabac ont représenté 2,6 % des dépenses totales du FEOGA dans le cadre de la sous-rubrique 1a) et 2,3 % des dépenses du budget agricole total de l'UE. La production de tabac brut ne représente en valeur que 0,4 % de la production agricole finale de l'UE.

En 2001, la Grèce a été le pays producteur qui a le plus largement bénéficié de l'OCM du tabac, avec 38,6 % des dépenses totales, contre 34,8 % pour l'Italie, 11,8 % pour l'Espagne et 7,9 % pour la France, les autres pays (AT, BE, DE, PL) se partageant les 5,8 % restants. La Grèce et l'Italie voient leurs rangs permuter selon que l'on considère les dépenses FEOGA ou le niveau de production, car la prime aux variétés orientales cultivées en Grèce est plus élevée que celle dont bénéficient les groupes cultivés en Italie.

Concernant le budget de l'Union européenne, chacune des trois options repose sur le principe de la neutralité budgétaire.

La principale différence entre les options 2 et 3 réside dans le taux et la durée de progression du Fonds du tabac et dans le transfert qui s'ensuivra entre les deux sous-postes budgétaires.

Les procédures financières nécessaires seraient conformes à celles qui doivent être mises en place pour le régime de modulation adopté dans le cadre de la réforme de la PAC.

6.3.2. Impact sur le suivi

* Les adaptations prévues dans l'option 1 pourraient se traduire par une simplification du régime, quoique dans des proportions modestes.

L'écoconditionnalité sera de toute façon mise en oeuvre (à travers l'application horizontale à tous les paiements directs arrêtée par la réforme de la PAC).

À long terme, la mise en oeuvre du système dans les nouveaux États membres pourrait poser des problèmes, une fois échue la période d'application du système simplifié. Tous les pays adhérents ont obtenu de l'UE la possibilité de verser les aides au tabac de façon simplifiée (aides par ha) à compter de leur adhésion. La Pologne et Chypre ont déjà décidé d'opter pour ce système de versement.

* Le paiement découplé caractérisant l'option 2 pourrait simplifier considérablement le régime, puisqu'il est prévu de l'intégrer au système de paiement unique par exploitation. Il serait alors octroyé selon le principe de l'écoconditionnalité, ainsi qu'il a été arrêté pour d'autres paiements découplés, dans le cadre de la réforme de la PAC. Le règlement OCM pourrait être abrogé et les éléments restants, concernant pour l'essentiel des règles commerciales, intégrés à un règlement horizontal spécifique.

Dans l'option 2, l'enveloppe de restructuration devrait tenir lieu d'instrument financier, et les crédits disponibles être alloués au niveau des régions productrices de tabac, conformément aux règles applicables aux plans de développement rural. Autrement dit, le principe de subsidiarité s'exercerait pleinement, sans qu'il soit nécessaire de créer des procédures supplémentaires.

En outre, le paiement découplé constituerait, de loin, le système le plus facile à mettre en oeuvre dans les nouveaux États membres, à l'issue de la période d'application du système simplifié.

* Le désengagement progressif envisagé dans l'option 3 n'apportera aucune simplification tant qu'il ne sera pas entièrement achevé. Le suivi du système complexe actuel restera donc nécessaire tout le long de la période de désengagement.

7. CONCLUSION

Il s'agissait dans cette évaluation d'examiner les trois options de réforme au regard de leurs effets probables - positifs ou négatifs - sur les nombreux secteurs liés à la production de tabac, aux plans économique, social et environnemental, ainsi que leur conformité aux objectifs fixés par les politiques communautaires. Il en ressort les conclusions suivantes.

Les options 1 et 3 ne permettraient pas d'atteindre les nouveaux objectifs de la PAC ni de résoudre les problèmes propres à l'OCM actuelle.

L'option 1 ne consiste qu'en de simples modifications de l'OCM actuelle, sans améliorations significatives quant à l'état du marché ou à l'alignement du régime du tabac sur les autres politiques communautaires. En outre, nombre des lourdeurs du régime actuel subsisteraient et il serait particulièrement difficile à mettre en oeuvre dans les pays adhérents à l'issue de la période de transition.

L'option 3, qui suppose l'élimination progressive du régime actuel, risque d'être lourde de conséquences pour le revenu des producteurs, l'emploi, ainsi que le tissu rural des régions productrices. Beaucoup de ces régions sont déjà fragiles, de larges fractions de leur population et de leur activité économique dépendant directement de la production de tabac. L'enveloppe prévue pour la restructuration permettrait d'atténuer les effets négatifs de cette option, mais elle ne serait pas susceptible d'empêcher la persistance de problèmes endémiques à l'issue de la période de désengagement.

L'option 2, qui suppose un découplage des aides, devrait se traduire par une amélioration de l'état du marché et représenterait, une fois achevée, une méthode de soutien aux revenus agricoles à la fois plus simple et plus efficace, tout en prévenant les effets de distorsion du régime de couplage actuel. La nouvelle enveloppe allouée pour la restructuration favoriserait la reconversion vers d'autres secteurs que le tabac et renforcerait la cohésion. L'approche sous-tendant cette option est en parfait accord avec la nouvelle PAC et ses objectifs. En offrant un soutien découplé mais ciblé, le nouveau régime contribuerait fortement à l'alignement de la PAC sur les autres politiques communautaires, qui visent la promotion de la santé publique, de l'environnement et du développement durable.

Tableau récapitulatif des effets de la réforme

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXES

Annexe 1 : Mandat pour le groupe de pilotage interservices tabac

Annexe 2 : DG de la Commission représentées dans le groupe de pilotage interservices

Annexe 3 : Acteurs consultés

Annexe 4 : Avis et contributions des acteurs consultés

Annexe 5 : Prime au tabac et seuil de garantie

Annexe 6 : Nature économique des aides actuelles

Annexe 7 : Graphiques - Effets sur le revenu des régions de Grèce et d'Espagne

Annexe 8 : Indicateurs de revenus

Annexe 9 : Carte

Annexe 1 Mandat pour le groupe de pilotage interservices tabac

1. Décision de la Commission d'établir un groupe de pilotage interservices tabac

En arrêtant son programme de travail 2003 [21], la Commission a prévu pour juin 2003 une proposition du révision du régime applicable au tabac et a décidé que cette proposition ferait l'objet d'une étude d'impact approfondie sous la responsabilité de la DG AGRI, avec un groupe de pilotage interservices (GPI).

[21] COM(2002) 590 final du 30.10.2002.

Cette décision se réfère à la communication sur l'analyse d'impact de juin 2002 [22], et notamment au passage suivant, qui établit le mandat du GPI.

[22] COM(2002) 276 final du 5.6.2002.

Dans certains cas, la Commission peut décider que, pour les propositions qui ont un fort impact intersectoriel et sont de la plus haute importance politique, la direction générale responsable de l'analyse d'impact sera assistée par un groupe interservices, qu'en principe elle présidera et qui comprendra les directions générales les plus concernées et le Secrétariat général. La Commission fera en sorte que le concept de ces propositions tienne compte des aspects intersectoriels horizontaux, en particulier des incidences économiques, sociales et environnementales, le plus tôt possible dans le processus. Le groupe interservices aura pour tâche de définir la portée de l'analyse approfondie, d'en suivre l'avancement et de superviser la réalisation des rapports d'analyse d'impact pour les propositions transversales.

2. Cadrage du dossier tabac

Dans le cas du tabac, le fort impact intersectoriel et l'importance politique étaient déjà soulignés dans la communication de la Commission sur la stratégie de l'UE en faveur du développement durable [23]. Il prévoit l'action suivante qu'on trouve dans le paragraphe intitulé "Limiter les risques pour la santé publique" :

[23] COM(2002) 264 final du 15.5.2001.

« À l'issue de l'évaluation du régime du tabac qui aura lieu en 2002, adapter ce régime de manière à permettre une élimination progressive des subventions tout en mettant en place des mesures destinées à développer de nouvelles sources de revenus et d'activité économique pour les producteurs et la main-d'oeuvre, et arrêter en conséquence une date située dans un délai rapproché. »

L'évaluation du régime tabac est en cours de finalisation. Elle est réalisée par un consultant externe, sous la responsabilité de la DG AGRI et avec l'aide d'un groupe de pilotage comprenant en outre les DG BUDG, COMP, ECFIN et SANCO.

3. Étapes de travail du GPI tabac

Les étapes de travail du GPI tabac devraient suivre le cheminement prévu dans la communication sur l'analyse d'impact :

3.1 Analyse des problèmes

La première question du processus d'analyse d'impact concerne l'identification et l'analyse du ou des problèmes dans un ou plusieurs domaines. Le ou les problèmes seront décrits en termes économiques, sociaux et environnementaux.

Dans le cas du tabac, deux documents contribueront à fournir la base d'informations pour l'analyse des problèmes par les services de la Commission :

- le rapport d'évaluation;

- le rapport au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement de l'organisation commune du marché dans le secteur du tabac brut [24].

[24] SEC(2002) 1183 du 6.11.2002.

3.2 Identifier les objectifs

Sur la base de l'analyse des problèmes, les objectifs d'action seront exprimés en termes de résultats escomptés dans un délai donné.

Dans le cas du tabac, la communication sur la stratégie de développement durable, citée plus haut, va déjà loin dans la fixation des objectifs pour la révision de l'OCM. Celle-ci devra tenir compte également des objectifs impartis à la PAC.

3.3 Identifier les moyens d'action possibles et les instruments de substitution

Il convient de toujours envisager les moyens ou instruments de substitution pour réaliser le ou les objectifs d'action dès les premiers stades de la formulation des propositions. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent également être pris en compte et étudiés à travers le processus d'analyse d'impact. Le scénario "politique inchangée" doit toujours figurer dans l'analyse comme point de référence dans la comparaison avec les autres possibilités.

Les options de politiques concernant le tabac seront établies en tenant compte de la communication sur la stratégie de développement durable et de l'approche générale retenue pour la révision à mi-parcours de la PAC.

3.4 Analyse de l'impact

Pour la possibilité d'action choisie et, si possible, pour les alternatives retenues, il y a lieu d'examiner toutes les incidences positives et négatives correspondantes et d'en faire état dans l'analyse d'impact, en insistant sur leurs dimensions environnementales, économiques et sociales. Ce processus comporte deux phases : les incidences concernées sont d'abord identifiées ("screening") et évaluées ensuite en termes qualitatifs, quantitatifs et/ou monétaires ("scoping").

Les Directions générales participant au GPI seront invitées à examiner les incidences des différentes options pour le tabac dans leur domaine de compétence.

3.5 Mise en oeuvre, suivi et évaluation ex post

L'analyse d'impact doit identifier toutes les difficultés éventuelles dans la mise en oeuvre des possibilités d'action évaluées et décrire comment elles seront prises en compte, par exemple dans le choix des périodes de mise en oeuvre ou par l'application progressive de la mesure. Les évaluations continues ou ex post ultérieures respecteront les modalités définies dans la communication relative à l'évaluation, à savoir une évaluation globale ex post ou intermédiaire d'une périodicité n'excédant pas six ans, en fonction de la nature de chaque activité.

4. Échéances et rapports

Problèmes posés et identification des options fin janvier 2003

Identification des impacts fin février 2003

Évaluation des impacts mi-avril 2003

Rapport final fin mai 2003

Annexe 2 DG de la Commission participant au groupe de pilotage interservices

SG

DG AGRI

DG ECFIN

DG TRADE

DG ENV

DG DEV

DG COMP

DG SANCO

DG ELARG

DG BUDG

DG ENTR

DG EMPL

DG REGIO

OLAF

Annexe 3 Liste de participants au comité permanent tabac et au forum tabac (4 juin 2003)

Comité permanent tabac

>EMPLACEMENT TABLE>

Forum tabac (4 juin 2003)

Santé publique :

1. Dr. Erkki Vartiainen Institut national de la santé publique, département d'épidémiologie - Finlande

2. Mme Trudy Prins STIVORO - Pays Bas

3. Prof. Manuel Pais Clemente Conselho Prevenção do Tabagismo - Portugal

4. Clive Needle Réseau ENHPA - Royaume Uni

Industrie de la transformation :

5. ALTADIS Mr Georges Podeur

6. EUROPEAN SMOKING TOBACCO ASSOCIATION - ESTA M. van den Driest

Consommateurs :

7. Luk Joossens BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS - BEUC

M. Thomas Gerard - France

Environnement :

8. Birdlife international Bureau régional européen de Birdlife - Pays Bas

9. Chatziparadeisis Christos Professeur de sciences mécaniques dans l'enseignement supérieur - Grèce Président du comité de protection de l'environnement de la région de Langada

10. Mauro Albrizio Directeur des affaires européennes Legambiente - département de la politique européenne

Autorités locales :

11. Mr. Tsoutsos Ioannis Maire de Potamia Larissas - Grèce

12. Sr. José Moreno Gomez Maire de Talayuela - Espagne

13. Fernanda Cecchini Sindaco Di Citta' di Castello - Italie

Développement :

14. SOLAGRAL Mme Hermelin

Producteurs :

15. UNITAB - France François Vedel et Rémy Losser

Annexe 4 Avis des parties intéressées

Les services de la DG AGRI ont rencontré les représentants de la société civile dans l'intention de prendre en considération l'échantillon le plus vaste possible d'opinions des citoyens communautaires. Leur contribution à l'analyse de l'impact des différents scénarios possibles de réforme a été très intéressante et enrichissante.

1. Groupe permanent tabac - 13 mars 2003

Un document décrivant les options fondamentales pour l'avenir est distribué aux membres.

Sur la base de ce document, les représentants des producteurs de tabac et les coopératives de ce secteur condamnent la stratégie jugée erronée de la Commission dans le cadre des négociations avec l'OMC. Ils rejettent catégoriquement la troisième option impliquant de supprimer graduellement les aides, déjà officiellement abandonnée tant par le Conseil agricole que par le Parlement européen. Ils estiment que la deuxième option (aides découplées de la production) aurait un impact catastrophique et serait à la source de graves problèmes sociaux dans les régions productrices de tabac. Ils demandent le maintien à long terme du système actuel, éventuellement accompagné des mesures nécessaires pour assurer que les producteurs puissent continuer sans craintes à exercer leur activité sur leurs terres, dans un cadre stable, tout en maintenant leurs efforts visant à améliorer la qualité de leur production. Le régime actuellement en place fonctionne de manière satisfaisante et a généré moins de problèmes que les régimes applicables à d'autres cultures. Personne n'a présenté de scénario de substitution à la production de tabac qui soit acceptable pour les producteurs. Les autres options ne sont que des artifices visant à une réduction radicale ou même à la suppression intégrale des aides au secteur du tabac. Si la Commission devait approuver formellement ces options, il y aurait des réactions et des mouvements sociaux.

Le représentant du secteur des échanges de tabac déclare que les options impliquant l'abolition du régime communautaire sont contraires aux accords conclus avec les pays adhérents. Il recommande le maintien du système actuel pour que les industries du tabac puissent continuer à fonctionner.

Le représentant des consommateurs ne se prononce pas en faveur d'une option spécifique mais critique le niveau trop élevé de l'aide communautaire au secteur. En outre, il fait valoir que les quotas de production des groupes de variétés III et V devraient être transférés à d'autres groupes faisant l'objet d'une demande beaucoup plus élevée sur le marché.

2. Forum tabac organisé le 4 juin 2003 (voir liste des participants à l'annexe 3)

Les participants reçoivent un document exposant les options de base pour l'avenir, un document présentant la structure agricole du secteur, ainsi qu'un document sur le fonctionnement de l'OCM.

Maires - Sur la base de ces documents, les trois maires représentant les principales zones de production en Italie, en Grèce et en Espagne soulignent que la première option garantirait le maintien du niveau d'emploi actuel ainsi que la conservation des paysages et éviterait l'exode rural. La deuxième option mènerait à l'abandon de la production sans solution de substitution valable et entraînerait par conséquent de gros problèmes de chômage. Le maire espagnol de Talayuela déclare également que la maigre production subsistante serait de qualité très faible, avec les dangers importants pour la santé des consommateurs que cela provoquerait. La troisième option aurait des conséquences terribles pour l'emploi et la production communautaire serait remplacée par une production importée. Le maire italien ajoute que le niveau de revenu baisserait dans toute la zone de production. Il y aurait également un impact négatif sur la petite industrie mécanique liée au secteur du tabac. Le maire grec de Potamia Larissas confirme le risque important de chômage pour toute la collectivité locale si la deuxième ou la troisième option était retenue.

Les experts sanitaires décrivent les conséquences néfastes de la consommation de tabac pour la santé des citoyens communautaires. Ils expliquent que le tabac est responsable de 500 000 décès chaque année en Europe et de 10% de l'ensemble des maladies. Ils développent différents arguments liés à la santé, soulignant notamment que le fait de fumer est une étape vers la consommation de drogues. Ils insistent également sur l'incohérence du soutien au secteur du tabac alors que la politique communautaire en matière de tabac vise à décourager l'usage de celui-ci ainsi que sa promotion publicitaire. Les trois experts recommandent tous les trois fermement d'abolir le régime d'aide à la production de tabac et ils soulignent la nécessité d'examiner pour l'avenir l'impact de l'élargissement sur une compétitivité accrue des zones de production de tabac. Un expert se prononce en faveur de la troisième option.

Le représentant des consommateurs observe que le régime d'aide actuel ne pourra pas être maintenu au moment de l'entrée de la Bulgarie et de la Turquie dans l'Union européenne. D'autres solutions devront être trouvées pour soutenir l'économie des régions productrices. Le problème est politique et la DG AGRI ne sera pas en mesure de le résoudre seule.

Le représentant des défenseurs de l'environnement fait valoir le caractère excessif de l'aide à la production, dont bénéficient indirectement les multinationales. Il s'agit en fait du seul secteur agricole où les coûts de production sont inférieurs aux prix d'importation. Des scénarios rentables différents devront être trouvés avec les producteurs et les collectivités locales tout au long du processus de reconversion. Il souligne les effets de la production du tabac sur la pollution de l'eau. En outre, il rappelle aux participants la nécessité de permettre aux pays moins développés d'exporter leur production vers l'Union, vu que dans certains cas il s'agit de leur seule ressource économique. Il en conclut que la seule option réaliste est la deuxième. Un autre représentant rappelle le risque élevé d'exode rural en cas d'abandon de la production de tabac dans les zones excentrées. Il estime que l'option 1 constitue la meilleure manière de maintenir un cadre environnemental équilibré.

La représentante de l'industrie de la transformation déclare que la production européenne de tabac a permis jusqu'à ce jour de disposer d'un produit caractérisé par de faibles taux de résidus de pesticides et, contrairement à la situation prévalant pour le tabac importé, un contrôle très strict de son utilisation. Elle informe les participants que les États Unis, le Japon et la Suisse subventionnent leur propre production et elle déclare que la production européenne serait non viable sans régime d'aide étant donné que l'Inde et la Chine sont très compétitifs et produisent déjà un tabac de qualité comparable.

Le représentant des travailleurs observe que la deuxième option entraîne un risque sérieux pour l'industrie de la première transformation et pour l'emploi. Le tabac est clairement un produit légal et mieux contrôlé en Europe que dans les pays tiers, de sorte que la production européenne ne doit pas être criminalisée. Une solution équitable s'impose pour toutes les parties, producteurs, transformateurs, travailleurs et citoyens.

Le responsable du développement souligne l'importance essentielle de l'exportation du tabac produit par les pays en voie de développement. Dans certains cas, il s'agit des seuls biens que ces pays sont en mesure d'exporter parce que les autres productions sont consommées sur place à des fins de survie.

Les représentants des producteurs, au nom de l'UNITAB, rappellent l'importance de l'OCM tabac tant en termes de développement économique que d'emploi au sein des entreprises productrices européennes. Le tabac est l'activité caractérisée par la plus haute intensité de main d'oeuvre de tout le secteur agricole. Comme le maire espagnol, ils dénoncent le caractère inacceptable des critiques fondées sur l'éthique à l'encontre de cette activité lorsque l'ensemble des États membres perçoivent 63 milliards d'euros sous forme de taxes frappant la consommation de tabac. Néanmoins, ils se déclarent conscients du problème posé au niveau de la santé publique. En toute hypothèse, même à défaut de production européenne il y aura une consommation de tabac importé. Ils insistent sur le fait qu'il est simpliste d'affirmer que les producteurs de tabac doivent être créatifs alors qu'en réalité, les solutions alternatives rentables sont inexistantes. Les producteurs de tabac sont traumatisés par la situation actuelle. Il sera nécessaire à l'avenir de leur assurer un revenu stable et de permettre aux producteurs de rester sur leurs terres. Ils font valoir qu'avant l'adoption de la moindre réforme en la matière, de très sérieuses études d'impact devront être réalisées. Enfin, ils déclarent aux participants que le tabac est une production beaucoup moins polluante que certaines autres. La fertilisation par nitrogène est ainsi de 200 kg par ha de maïs, alors qu'elle n'est que de 50 kg par ha pour le tabac. Ils estiment qu'il serait préférable d'encourager dans les pays tiers la production de denrées alimentaires plutôt que de tabac.

3. Rencontres bilatérales et contributions écrites

En outre, et à leur demande, les services de la DG AGRI ont rencontré des représentants des producteurs et de l'industrie.

Des contributions écrites ont été envoyées par plusieurs autres parties intéressées, notamment les représentants des consommateurs. Elles ont été intégralement prises en considération.

Annexe 5 Montant des primes et seuils de garantie

1-

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2-

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3- (t)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

4- Répartition de la production et de la main d'oeuvre dans le secteur du tabac de l'UE

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Annexe 6 Nature économique des aides actuelles dans le secteur du tabac

Les paiements compensatoires et le soutien des prix sont deux instruments différents, aux incidences économiques diverses.

L'analyse ci-dessous porte sur les effets induits par ces instruments dans le cas d'un produit agricole dans un grand pays importateur net, soit dans une situation très similaire à celle du tabac sur le marché de l'UE.

D'après les principes de classement du soutien interne au sein de l'OMC, la prime versée pour le tabac est classée dans la boîte orange (c'est-à-dire qu'elle est considérée comme une aide entraînant des distorsions des échanges) à l'intérieur de laquelle elle n'entre pas dans la catégorie du "soutien des prix" mais dans la catégorie des "paiements directs non exonérés".

La raison en est simple. Dans le secteur du tabac, les aides ne sont pas accordées en fonction d'un mécanisme de prix de marché garantis mais selon un système de prix garantis (jusqu'à une quantité donnée) versés aux organisations de producteurs à partir du budget de l'UE. En d'autres termes, la politique de soutien au secteur du tabac s'intègre dans la catégorie des "paiements compensatoires".

Les caractéristiques respectives des deux instruments sont représentées dans le graphique ci-dessous. Ces deux diagrammes représentent l'offre et la demande selon un système simple de prix et de quantités. Le point de départ initial est le prix p, qui détermine l'offre qs et la demande qd. L'écart entre les deux représente le niveau d'importation requis.

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* Examinons la première solution, soit le soutien des prix. Les autorités déterminent le prix institutionnel p' qui entraîne une hausse de la production à q's et une diminution de la demande à q'd. Cela a également pour effet de diminuer les importations au niveau q'sq'd. Afin de pouvoir contrôler ce prix interne sans qu'il subisse l'influence du prix d'équilibre (prix mondial), il convient également de mettre en place un système d'entraves aux échanges.

* Dans le cas des paiements compensatoires, par contre, les autorités fixent un prix indicatif p' au niveau auquel elles souhaitent voir l'agriculteur rémunéré pour ces produits. Ce prix indicatif entraîne une augmentation de la production à q's. Le prix d'équilibre p reste le prix du marché, et les consommateurs continuent d'acheter à qd. Dans ce cas, les importations diminuent au niveau q'sqd.

Le tableau ci-dessous résume l'effet global des deux instruments sur le bien-être économique :

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Dans les deux cas, les producteurs obtiennent les mêmes montants, qui correspondent à la zone A. Dans le cas d'un soutien des prix, ce gain est financé par les consommateurs qui paient un prix supérieur au prix d'équilibre. La perte pour le consommateur correspond à la zone A + B + C + E. Grâce au prélèvement à l'importation, le gain pour les autorités équivaut à C. Lorsqu'on applique une politique de soutien des prix, la perte nette ou effet négatif global sur le bien-être économique correspond à B + E.

Dans le système des paiements compensatoires, c'est le contribuable qui finance le gain pour le producteur puisque la différence entre le prix indicatif et le prix d'équilibre est versée directement aux agriculteurs à partir des recettes fiscales. La perte pour les contribuables correspond à A + B. Lorsqu'on applique un mécanisme de paiements compensatoires, l'effet négatif global sur le bien-être économique est équivalent à B.

Les effets de la politique interne sur le marché mondial ne sont pas représentés dans le graphique mais, vu la taille de notre pays, l'augmentation de la production entraîne une diminution des prix sur le marché mondial. Dans le premier cas, cela signifie que les consommateurs doivent assumer une part plus importante du soutien des prix. Dans le cas de paiements compensatoires, cela signifie que les consommateurs bénéficient de prix moindres, mais aussi que le montant directement versé par l'État à l'agriculteur augmente.

En résumé, les deux instruments entraînent un transfert de fonds vers le secteur agricole et une augmentation de la production. Les principales différences, qui ont également une incidence sur les effets économiques des deux instruments, concernent le contrôle du prix de marché dans le système de soutien des prix et le type de financement.

Annexe 7 Incidence sur les revenus

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Annexe 8 Indicateurs de revenu

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Annexe 9

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