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Document 52001DC0032

Rapport de la Commission - 3ème Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (1997 - 1999) - (Article 18 § 5 du règlement [CE, EURATOM] n°1150/00 du Conseil du 22 mai 2000)

/* COM/2001/0032 final */

In force

52001DC0032

Rapport de la Commission - 3ème rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (1997 - 1999) - (Article 18 § 5 du règlement [CE, EURATOM] n°1150/00 du Conseil du 22 mai 2000) /* COM/2001/0032 final */


RAPPORT DE LA COMMISSION 3ème rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (1997 - 1999) (Article 18 5 du règlement [CE, EURATOM] n°1150/00 du Conseil du 22 mai 2000)

TABLES DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Cadre juridique et objectifs des controles

2.1. Cadre juridique

2.2. Objectifs des contrôles

3. Fonctionnement du systeme de controle au niveau communautaire

3.1. Contrôle réglementaire

3.2. Contrôle documentaire

3.3. Contrôles sur place dans les Etats membres

4. L'activité de contrôle de la Commission en 1997-1999

4.1. Procédures pour l'exécution des contrôles sur place

4.2. Déroulement des contrôles

4.3. Principaux résultats de l'activité de contrôle

4.3.1. Observations relatives à la gestion des procédures douanières

4.3.2. Observations relatives à la gestion des procédures comptables

4.3.3. Autres procédures

4.4. Les suites réglementaires et financières données aux actions de contrôle de la Commission

4.4.1. Les suites réglementaires

4.4.2. Les suites financières

4.4.3. Les suites en matière d'organisation

4.5. Responsabilité financière des Etats membres

4.6. Application de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00

5. Évaluation du fonctionnement du système de contrôle

5.1. Appréciation d'ensemble : les contrôles restent nécessaires

5.2. Relations avec la Cour des Comptes : une importance accrue

5.3. Initiative d'audit conjointe

RESUME

Le présent rapport, établi au titre de l'article 18 5 du règlement n° 1150/00 à l'attention de l'Autorité budgétaire, rend compte du fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles sur la période 1997-1999. Cette information à caractère triennal permet de donner une vision d'ensemble des contrôles pluriannuels conduits par la Commission en matière de procédures douanières comme en matière de procédures comptables et de dégager les grandes lignes qu'elle entend développer pour améliorer ses résultats.

Ce rapport décrit tout d'abord les objectifs généraux poursuivis par la Commission au travers des contrôles en matière de ressources propres traditionnelles, à savoir notamment le maintien de conditions équivalentes en matière de concurrence entre les opérateurs de l'Union européenne, l'amélioration de la situation en matière de recouvrement et l'information de l'Autorité budgétaire. Il présente par ailleurs le cadre juridique et réglementaire dans lequel s'inscrivent les différentes modalités de contrôle et procède à une description factuelle du système de contrôle opéré au niveau communautaire entre 1997 et 1999.

Au cours de la période considérée, la Commission a initié 70 missions de contrôles (associés et autonomes) dans l'ensemble des quinze Etats membres. Ces contrôles ont permis de mettre en évidence 246 anomalies, réparties en 185 anomalies de nature comptable et 61 anomalies de nature douanière. Les anomalies observées ont eu pour résultats des conséquences financières ; les Etats membres ont ainsi versé, à ce jour, un montant de EUR 3.035.347 au titre du principal et un montant de EUR 6.971.898 au titre des intérêts de retard.

Outre ces aspects comptables, les anomalies relevées au cours de ces contrôles constituent une source essentielle d'information quant aux problèmes rencontrés par les Etats membres dans l'application de la réglementation douanière et comptable. Elles peuvent souligner des incompatibilités éventuelles entre les dispositions nationales et l'esprit des lois communautaires ; elles mettent en exergue les incidences possibles en termes de ressources propres. L'analyse de ces anomalies peut conduire à la mise en oeuvre de réformes des dispositions existantes et faire ainsi évoluer la législation communautaire vers une plus grande lisibilité.

Le rapport conclut à la nécessité des actions de contrôles qui permettent d'appréhender dans ses divers aspects, douanier, financier, réglementaire, l'ensemble du fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles.

Le rapport aborde in fine l'évolution globale du système de contrôle et de perception ; il expose les grandes lignes de la stratégie que la Commission entend développer, à moyen terme, d'une part, en termes de méthode et, d'autre part, dans le cadre d'un partenariat renouvelé entre la Commission et les Etats membres.

S'agissant des modalités de contrôle, la Commission cherche à améliorer l'usage de tous les instruments pratiques propres à faciliter un déroulement plus efficace des contrôles ou à permettre un meilleur suivi de ses actions.

Parallèlement à cette réflexion d'ordre méthodologique, la Commission vise à responsabiliser davantage encore les Etats membres. C'est pourquoi elle poursuit son examen des conséquences opérationnelles résultant de la mise en oeuvre de la responsabilité financière des Etats membres pour certaines des erreurs commises par leurs administrations. Cette démarche s'inscrit dans la recherche d'une plus juste répartition de la charge financière entre les Etats membres, selon les principes d'une gestion saine et efficace telle que définie par SEM 2000. Mais la Commission réfléchit tout autant à l'organisation d'une nouvelle approche des contrôles associés basée sur le recours à l'Initiative d'audit conjointe qui implique une forme de coopération différente entre les instances communautaires et les Etats membres. Et qui vise par ailleurs à répondre à la nécessaire adaptation des contrôles qu'exigera le prochain élargissement de l'Union européenne.

RAPPORT DE LA COMMISSION

3ème rapport de la Commission sur le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles (1997 - 1999) (Article 18 5 du règlement [CE, EURATOM] n°1150/00 du Conseil du 22 mai 2000)

1. Introduction

Le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres de la Communauté fait l'objet, tous les trois ans, d'un rapport au Parlement européen et au Conseil, conformément à l'article 18 5 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/00 [1] du Conseil du 22 mai 2000 portant application de la décision 94/728/CE/Euratom relative au système des ressources propres des Communautés [2] (ci-après dénommé « règlement n° 1150/00 ») [3].

[1] JO L 130 du 31.5.2000, p. 1-9.

[2] JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

[3] Les résultats des contrôles effectués par les Etats membres sont communiqués à la Commission sur la base de l'article 17 3 du règlement n° 1150/00.

Un premier rapport, qui porte sur la période 1989-1992, a été adressé à l'Autorité budgétaire le 4.1.1994 [4] ; le second, relatif à la période 1993-1996, a été adressé le 8.12.1997 [5].

[4] Doc COM(93) 691 final du 4.1.1994.

[5] Doc COM(97) 673 du 1.12.1997.

Le présent rapport décrit et analyse le fonctionnement du système de contrôle des ressources propres traditionnelles pour la période janvier 1997-décembre 1999 ; il fait état du suivi réservé aux différents dossiers jusqu'au 31 décembre 1999. Ce rapport est structuré de la manière suivante : rappel des objectifs généraux poursuivis par la Commission au travers des contrôles en matière de ressources propres traditionnelles et présentation du cadre juridique dans lequel s'inscrivent les différentes modalités de contrôle, puis description factuelle du système de contrôle opéré au niveau communautaire.

Il expose ensuite l'activité de contrôle de la Commission telle qu'elle a été conduite entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1999. Puis il procède à une évaluation des résultats des contrôles opérés et tire les conclusions et appréciations découlant de l'action de contrôle de la Commission [6]. Le rapport fait enfin état des suites financières et réglementaires réservées à ces contrôles, ainsi que le point sur leur incidence s'agissant de l'évolution des diverses réglementations.

[6] Le rapport porte en particulier sur la partie des contrôles effectués par les institutions communautaires (la Commission et la Cour des Comptes). Par contre, ce rapport ne couvre pas les contrôles effectués par les Etats membres, dont les résultats détaillés sont présentés dans des rapports particuliers.

Dans le cadre de l'amélioration des modalités de perception des ressources propres traditionnelles, le rapport aborde par ailleurs la notion de responsabilité financière des Etats membres et traite du développement de l'Initiative d'audit conjointe.

Dans les cas où des manquements graves ont pu être observés, la Commission a estimé utile de mentionner les dossiers en cause, les mesures nécessaires visant à redresser la situation, moyennant le cas échéant un recours à la procédure d'infraction, ayant déjà été prises.

2. Cadre juridique et objectifs des controles

2.1. Cadre juridique

Le contrôle du système de perception des ressources propres repose sur trois textes réglementaires.

La décision n° 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994 [7] constitue la base juridique du système des ressources propres des Communautés. Elle porte notamment définition des ressources propres inscrites au budget de la Communauté.

[7] JO L 293 du 12.11.1994, p. 9.

Le dispositif juridique d'application de la décision n° 94/728 repose sur la mise en place du règlement n° 1150/00. Ce règlement établit le système de perception des ressources propres traditionnelles (art. 2), les règles de comptabilisation de ces ressources en comptabilité « A » ou « B » (art. 6 3) et la procédure de mise à disposition de la Commission (art. 10). Il contient, d'autre part, des dispositions relatives à la communication à la Commission des cas de fraudes et irrégularités détectés par les Etats membres, dans le cadre du renforcement du suivi du recouvrement de ces cas (art. 6 4) ainsi que des dispositions relatives à la dispense de mise à disposition (art. 17 2) et aux contrôles (art. 18 2 et 3).

Une modification des articles 2 et 17 du règlement n° 1150/00, motivée par la nécessité de renforcer le mécanisme de perception des ressources propres et d'améliorer la lisibilité de la réglementation, est en cours d'examen au niveau du Conseil.

Le règlement (CE, Euratom) n° 1026/99 [8] du Conseil du 10 mai 1999 s'applique dans le cadre des missions de contrôle effectuées au titre de l'article 18 du règlement n° 1150/00 en association avec les administrations des Etats membres [9]. Il définit les droits et obligations auxquels sont tenus, dans l'exercice de leurs pouvoirs d'investigation, les agents mandatés par la Commission pour diligenter ces contrôles.

[8] JO L 126 du 20.5.1999, p. 1-3.

[9] En application de l'article 18 2 du règlement n° 1150/00.

2.2. Objectifs des contrôles

Le contrôle de la perception des ressources propres traditionnelles peut être exécuté selon différentes modalités : contrôle documentaire, contrôle réglementaire et contrôle sur place. Ces contrôles visent à trois objectifs précis :

- maintenir des conditions équivalentes en matière de concurrence entre les opérateurs économiques qui importent des marchandises des pays tiers. Seul un contrôle véritable exercé par une instance supranationale impartiale, et dont les résultats sont portés à la connaissance du Parlement Européen, et, via le Conseil, tous les Etats membres, est en mesure d'éviter de possibles distorsions de concurrence. La Commission doit s'assurer que les Etats membres appliquent correctement la réglementation communautaire. Par ailleurs, l'analyse des difficultés rencontrées par les Etats membres dans l'application de la réglementation et de certains manquements est susceptible de faire progresser le corpus législatif communautaire vers une plus grande lisibilité, voire transparence.

- améliorer la situation en matière de recouvrement de sorte que la charge financière entre Etats membres soit répartie de façon correcte, c'est-à-dire qu'elle soit portée par celui qui a eu le bénéfice économique de la transaction. Dans la mesure où tout déficit en matière de ressources propres traditionnelles est « automatiquement » compensé par une augmentation de la contribution du fait de la quatrième ressource (PNB), de telles pertes sont assumées en réalité par les contribuables des Etats membres. Les contrôles systématiques de la Commission sur le système de perception des Etats membres donnant lieu à des corrections financières, les Administrations nationales sont amenées à prendre au sérieux leurs responsabilités en matière de perception des ressources propres.

- informer l'autorité budgétaire. Le contrôle de l'action des Etats membres en matière de perception est nécessaire pour permettre à la Commission de s'informer de la situation dans les Etats membres et de juger de l'efficacité et de la diligence mis par ces derniers dans le recouvrement des ressources propres de l'Union européenne. Cette vue d'ensemble permet à la Commission de rendre compte à l'Autorité budgétaire de l'exécution au budget en recettes.

3. Fonctionnement du systeme de controle au niveau communautaire

Le système de la perception des ressources propres traditionnelles assurée par les Etats membres fait l'objet par la Commission de plusieurs types de contrôle : outre les contrôles propres à la Direction générale du Budget, en tant qu'ordonnatrice des recettes, le fonctionnement du système des ressources propres traditionnelles donne lieu à des contrôles qui s'inscrivent dans le cadre général de la gestion des créances communautaires. La Commission est par ailleurs tenue de répondre et de donner suite, d'une part, aux observations que lui adresse la Cour des comptes à l'occasion des contrôles que celle-ci effectue en vertu de l'article 248 du Traité, observations formulées dans le cadre de son rapport annuel, de rapports spéciaux ou de lettres de secteur, et, d'autre part, aux demandes du Parlement européen formulées lors de la procédure de décharge sur l'exécution du budget.

La perception des ressources propres est déléguée aux Etats membres. Concrètement, ils assument la responsabilité de la mise en oeuvre de ce système et ils peuvent retenir, à titre de frais de perception, 10 % de tout montant des ressources propres constatées. La Commission veille à l'application correcte de la réglementation communautaire par les Etats membres et rend compte à l'Autorité budgétaire. Cette complémentarité des tâches entre les Etats membres et la Commission est établie par la réglementation en vigueur.

Les Etats membres sont expressément tenus d'effectuer eux-mêmes des contrôles [10] et d'en rendre compte à la Commission. Toutefois, ces vérifications effectuées au plan national ne sauraient dispenser la Commission d'exercer ses prérogatives en la matière. Ses propres contrôles lui permettent ainsi de s'assurer que les Etats membres se conforment bien à leurs obligations communautaires et au même niveau les uns par rapport aux autres. L'objectif des contrôles est donc de vérifier que les ressources propres versées à la Commission par les Etats membres correspondent bien à celles légalement dues. A cet effet, les recettes communautaires sont suivies depuis leur fait générateur jusqu'à leur inscription dans la comptabilité de la Commission à travers les procédures de constatation, de comptabilisation et de mise à disposition.

[10] Article 18.1 du Règlement n° 1150/00.

Pour atteindre cet objectif, la Commission [11] exerce trois types de contrôles : un contrôle réglementaire, un contrôle documentaire et des contrôles sur place dans les Etats membres. De façon schématique, le système de contrôle des ressources propres traditionnelles de la Communauté, tel qu'il est prévu au niveau communautaire et mis en oeuvre par la Commission, se présente comme suit :

[11] Les contrôles initiés par la Commission, notamment ceux conduits par la DG BUDG ne sont qu'une partie des contrôles effectués par les Institutions communautaires. En effet, la Cour des Comptes européenne a une compétence en la matière (art. 248 du Traité) et le Parlement européen bénéficie également de la possibilité d'exercer des fonctions de contrôle (art. 276 du Traité).

>EMPLACEMENT TABLE>

3.1. Contrôle réglementaire

Ce type de contrôle consiste en la vérification des dispositions réglementaires et administratives des Etats membres dans le domaine comptable et douanier. Des vérifications sont notamment effectuées lors de la préparation des missions de contrôle ou dans le cadre du suivi de telles actions. De même, les travaux menés dans le cadre de l'examen des dossiers présentés par les Etats membres en vertu de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00 (cas de mise en non-valeur) peuvent donner lieu à une telle analyse. Si certaines dispositions nationales ne sont pas en conformité avec la réglementation communautaire, la Commission suggère les modifications nécessaires. En règle générale, cette démarche permet de trouver des solutions satisfaisantes sans recourir à des procédures d'infraction.

3.2. Contrôle documentaire

Le contrôle documentaire effectué par la Commission consiste à analyser, d'une part, les relevés et rapports comptables et, d'autre part, les rapports annuels sur les résultats de contrôle communiqués par les Etats membres.

Aux termes de l'article 6 3 a) du règlement n° 1150/00, les Etats membres tiennent une comptabilité « A » des ressources propres. Les droits constatés et recouvrés [12], conformément à l'article 2 du règlement n° 1150/00, sont inscrits dans cette comptabilité et font l'objet d'un relevé mensuel transmis [13] par les Etats membres à la Commission. La Commission est susceptible de procéder à des corrections sous forme de rectifications des relevés. Ces corrections peuvent donner lieu à des intérêts de retard auprès des Etats membres.

[12] C'est-à-dire les droits dus qui ont été préalablement pris en compte et communiqués au redevable

[13] Le relevé mensuel relatif à la comptabilité "A" doit être transmis à la Commission au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté

L'article 6 3 b) du règlement n° 1150/00 prévoit que les droits constatés et non repris en comptabilité « A », parce qu'ils n'ont pas encore été recouvrés et qu'aucune caution n'a été fournie, sont inscrits en comptabilité dite « comptabilité séparée » ou plus communément appelée comptabilité « B ». Dans cette comptabilité peuvent également figurer des droits constatés qui, bien que couverts par des garanties, font l'objet de contestations de la part des opérateurs. L'ensemble des montants inscrits dans cette comptabilité est ensuite repris dans un relevé de la comptabilité B adressé par les Etats membres à la Commission trimestriellement [14].

[14] Le relevé trimestriel relatif à la comptabilité "B" doit être transmis à la Commission au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant le trimestre au cours duquel le droit a été constaté

La Commission s'assure de la cohérence de chaque relevé trimestriel avec le relevé trimestriel précédent, en prenant en considération les montants des droits constatés, les rectifications, annulations et recouvrements intervenus lors du trimestre auquel se rapporte le relevé. En cas d'anomalie, des contacts appropriés sont pris avec l'Etat membre concerné afin d'en déterminer l'origine.

Par ailleurs, conformément à l'article 17 2, les Etats membres communiquent à la Commission les cas de mise en non-valeur, c'est-à-dire les créances qui n'ont pu être recouvrées pour des raisons non imputables à l'Etat membre. La Commission dispose d'un délai de six mois pour exprimer un avis. L'article 17 2 du règlement n° 1150/00 présente la seule exception à la règle selon laquelle tout droit constaté (conformément à l'article 2 du même règlement) doit être mis à la disposition de la Commission. Il prévoit un examen de la diligence de l'Etat membre dans les actions qu'il a entreprises visant la prise en compte et le recouvrement. Outre l'examen des dispositions communautaires, la Commission vérifie notamment la manière dont les dispositions administratives et réglementaires nationales en matière de recouvrement (forcé) ont été mises en oeuvre. Si les dispositions ont été respectées, la Commission exprime son accord sur la dispense de mise à disposition.

Lorsque la Commission estime que l'Etat membre n'a pas montré toute la diligence requise pour sauvegarder les intérêts financiers de la Communauté, la responsabilité financière de celui-ci est mise en cause sur la base de l'article 8 de la Décision Ressources propres (94/728/CE, Euratom) et sur la base des articles 2 et 17 1 du règlement n° 1150/00 ; l'Etat membre est invité à mettre à disposition de la Commission, dans le délai fixé, un montant égal au montant des créances non recouvrées. Un intérêt de retard peut être exigé en cas de dépassement de ce délai.

Avant le 1er avril de chaque année, les Etats membres transmettent à la Commission, en application de l'article 7 du règlement n° 1150/00, un compte récapitulatif de l'ensemble des droits constatés et recouvrés au cours de l'année précédente. Ce compte annuel est assorti d'un rapport relatif à la perception des ressources propres. Les informations figurant dans ces communications sont évaluées par la Commission en corrélation avec les autres sources d'informations d'ordre comptable dont elle dispose.

Par ailleurs, sur la base de l'article 17 3 du règlement n° 1150/00, les Etats membres transmettent à la Commission un rapport annuel relatif aux résultats de leurs propres contrôles. Ce rapport contient des données globales ainsi que des questions de principe relatives aux problèmes les plus importants soulevés, notamment sur le plan contentieux, par l'application du règlement n° 1150/00. Pour chaque exercice, la Commission établit un rapport de synthèse qui permet de dégager deux grands types d'informations : d'une part, une image de l'activité de contrôle des Etats membres proprement dite, d'autre part, une appréciation des résultats en matière de lutte contre la fraude et les irrégularités [15].

[15] A ce titre, la Commission a établi les rapports suivants : - Rapport 1996 : Doc XIX/24329/98 du 27.5.1998 - Rapport 1997 : Doc COM(1999)110 final du 12.3.1999 - Rapport 1998 : Doc COM(2000)107 final du 29.2.2000.

La Commission exerce également une action de surveillance de l'activité de recouvrement des Etats membres dans le domaine des ressources propres traditionnelles sur la base des informations que ceux-ci lui adressent par le biais du logiciel « Ownres ». Ces informations portent notamment sur les cas de fraude et d'irrégularités communiqués au titre de l'article 6 5 du règlement n° 1150/00. L'ensemble des informations transmises par le logiciel « Ownres » fait également l'objet d'une analyse par l'Office de lutte antifraude (OLAF).

Compte tenu du nombre très élevé des communications des cas de fraudes et irrégularités portant sur des montants de droits supérieurs à EUR 10.000 (ci-après dénommées « fiches fraude » et « fiches Assistance mutuelle »), la Commission a mis en place deux procédures d'exploitation des données : l'une consiste en une exploitation statistique des « fiches fraude », l'autre en un examen approfondi de certains cas particulièrement difficiles ayant fait l'objet de communications dans le cadre de l'Assistance mutuelle.

Ainsi, la première procédure, dénommée « Echantillon A », a pour objet de présenter les aspects généraux de la situation du recouvrement. Un premier rapport de ce type a été adressé à l'Autorité budgétaire en 1995 (Rapport A94 du 06.09.1995). Un deuxième rapport est prévu pour le courant de l'année 2000.

La deuxième procédure, dénommée « Echantillon B », a pour objet de suivre, jusqu'à apurement définitif, les opérations de recouvrement relatives à un certain nombre de cas représentatifs. Deux rapports de ce type, B94 et B98, ont été établis, un troisième (B2000) est en préparation. Le premier rapport B94 porte sur six cas représentant un montant de droits d'environ EUR mio 124, le second, B98, porte sur neuf cas pour un montant de droits d'environ EUR mio 136. [16]

[16] Rapports de la Commission sur le Recouvrement des ressources propres traditionnelles provenant des cas de fraude et d'irrégularités (« Echantillon A94 », COM(95)398 final du 6 septembre 1995, « Echantillon B94 », COM(97)259 final du 9 juin 1997 et « Echantillon B98 », COM(1999)160 final du 21 avril 1999.

Une comparaison entre les rapports B94 et B98 permet de constater un substantiel progrès de l'état du recouvrement dans les Etats membres. En effet, le taux de recouvrement effectif est passé de 2 % dans le rapport B94 à 12 % dans le rapport B98. Par ailleurs, le taux de prescription a fortement diminué, passant de 12 à 4 %. Les Etats membres, dont le manque de diligence s'est traduit par l'impossibilité de procéder au recouvrement des ressources propres en cause, ont été tenus financièrement responsables du préjudice porté au budget communautaire.

3.3. Contrôles sur place dans les Etats membres

Le contrôle réglementaire et le contrôle documentaire sont des instruments essentiels du processus de vérification. Mais un système de contrôle efficace implique également des contrôles « sur place ». En effet, c'est l'opportunité pour la Commission de vérifier et de renforcer, selon les Etats membres, l'application de la réglementation communautaire en matière de ressources propres traditionnelles et de s'assurer de l'exactitude des conclusions découlant des autres formes de contrôle.

La stratégie des contrôles sur place consiste à s'assurer que les Etats membres mettent bien en oeuvre des dispositions conformes aux réglementations communautaires pour garantir la régularité des opérations commerciales. Afin de mieux encadrer les contrôles, la Commission a développé de nouvelles modalités de contrôle en élaborant, d'une part, des questionnaires détaillés adressés aux Etats membres avant chaque mission, et, d'autre part, des manuels de contrôle réservés au seul usage des agents mandatés. Cet aspect est traité dans le paragraphe 4.4.3. Par ailleurs, lors des contrôles, les Etats membres doivent permettre le libre accès par les agents mandatés par la Commission à toute pièce justificative.

Il existe deux types de contrôles sur place, menés en étroite coordination avec l'administration nationale : le contrôle associé, en collaboration avec l'Etat membre, et le contrôle autonome, sur initiative de la Commission, tous deux conduits conformément aux dispositions définies par les règlements n° 1150/00 et n° 1026/99. Les Etats membres dont l'impact en termes de ressources propres est le plus important font l'objet, chaque année, des deux types de contrôle.

4. L'activité de contrôle de la Commission en 1997-1999

4.1. Procédures pour l'exécution des contrôles sur place

La Commission réalise ses contrôles sur la base d'un programme annuel élaboré par la Direction générale du Budget ; les Etats membres sont informés des thèmes faisant l'objet de contrôles associés. D'autres services de la Commission peuvent participer à la réalisation de ce programme en fonction des thèmes retenus. Les contrôles sur place représentent plus de 35% de l'activité de l'unité chargée du contrôle de la perception des ressources propres traditionnelles. L'exécution des contrôles s'opère en étroite coordination avec les autorités nationales concernées et selon une méthodologie qui garantit la transparence et la circulation de l'information. Chaque contrôle donne lieu à l'établissement d'un rapport reprenant notamment le déroulement du contrôle et les anomalies éventuellement relevées en cours de vérification. L'Etat membre dispose de trois mois pour formuler ses observations. La Commission assure le suivi des points litigieux jusqu'à apurement complet du dossier.

4.2. Déroulement des contrôles

Au cours de la période 1997-1999, la Commission a réalisé au total 70 missions de contrôles répartis en 45 contrôles associés et 25 contrôles autonomes. Les tableaux figurant en annexes 1 et 2 du présent rapport détaillent, par année, la nature et les thèmes de contrôle (procédures douanières et procédures comptables) ainsi que les Etats membres concernés.

4.3. Principaux résultats de l'activité de contrôle

Plus de 100 millions de déclarations en douane sont traitées annuellement dans l'Union européenne. Le bilan résultant des contrôles conduits au cours de la période 1997-1999 est favorable, en dépit des anomalies, de gravité variable, qui ont pu être décelées. L'évaluation sur le fond de l'application par les administrations nationales des dispositions communautaires, tant sur le plan douanier que financier, a permis de détecter 246 anomalies, dont 185 de nature comptable. La répartition des anomalies présumées détectées lors des contrôles fait l'objet du tableau suivant :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

4.3.1. Observations relatives à la gestion des procédures douanières

- La Commission a initié une action de contrôle dans le domaine des régimes tarifaires préférentiels. Cette action, qui s'inscrit dans le cadre de la communication de la Commission sur la gestion des régimes préférentiels [17], avait été précédée par l'envoi aux Etats membres d'un questionnaire détaillé sur le sujet. Les résultats de cette action de contrôle ont permis par ailleurs de dresser un rapport thématique (disponible sur simple demande [18]).

[17] COM(97) 402 du 23.7.1997.

[18] Le document peut être obtenu auprès de la DG BUDG (Tél : (02)296 24 65).

Les contrôles ont confirmé la persistance de difficultés dans l'application des régimes tarifaires préférentiels ; la Commission, dans le cadre de la Communication sur la gestion des régimes tarifaires préférentiels mentionnés à l'alinéa précédent, a lancé un programme de rénovation des conditions de gestion de ce régime, dont l'intérêt demeure en matière de politique commerciale. Les anomalies relevées soulignent en effet les difficultés d'application de la réglementation auxquelles sont confrontés les Etats membres en matière de contrôle a posteriori de l'origine et les conséquences qui en découlent sur le recouvrement des ressources propres.

La Commission a demandé aux Etats membres d'assurer une meilleure diffusion auprès des services locaux des instructions nationales ou des informations émanant de la Commission, d'assurer un suivi précis des dossiers en suspens et de mettre à sa disposition dans les meilleurs délais les droits correspondants et, le cas échéant, les intérêts de retard.

- Dans le domaine du transit communautaire externe et du régime TIR, des contrôles ont été opérés dans tous les Etats membres. Les anomalies relevées -apurement tardif des opérations de transit et insuffisance des modalités de contrôle des documents, notamment- se traduisent essentiellement par des retards en matière de recouvrement.

Les Etats membres ayant fait l'objet de remarques ponctuelles ont été invités à veiller scrupuleusement au respect des dispositions d'application du Code des douanes communautaire [19] relatives au transit et, s'agissant de la garantie globale, à prendre toute disposition utile pour assurer une couverture maximale des droits exigibles au titre des ressources propres.

[19] Règlement (CEE, Euratom) n° 2913/92 du Conseil du 12.10.1992, JO L 302 du 19.10.1992, p. 1-50 Règlement (CEE, Euratom) n° 2454/93 de la Commission du 2.7.1993, JO L 253 du 11.10.1993, p. 1-533.

Par ailleurs, la Commission a initié deux procédures d'infraction à l'encontre de l'Allemagne et des Pays-Bas. En effet, la Commission estime que les autorités allemandes n'ont pas montré toute la diligence nécessaire aux fins d'entamer une procédure de recouvrement pour 509 carnets TIR représentant un montant de ressources propres de EUR10,22 millions garantis. Quant aux Pays-Bas, ils ont refusé d'acquitter des intérêts de retard d'un montant de EUR2,42 millions résultant d'une constatation tardive de ressources propres pour des documents de transit externe non apurés. Il n'est pas exclu que des procédures d'infraction soient entamées à l'encontre d'autres Etats membres.

- Les agents de la Commission ont observé par ailleurs des lacunes dans le suivi des déclarations incomplètes, notamment en procédures informatisées. La Commission a rappelé à ces Etats membres un certain nombre d'obligations auxquelles sont tenues les administrations nationales, à savoir : contrôle du respect par les opérateurs de la réglementation communautaire en matière de commerce international, exigence de garanties, mise à disposition dans les délais impartis des ressources propres traditionnelles.

- La procédure de remboursement/remise et de prise en compte a posteriori de la dette douanière a fait l'objet de contrôles dans tous les Etats membres au cours de l'année 1999. Les anomalies les plus fréquentes portent sur des remboursements indus, l'absence de base légale à la procédure de remboursement et la non-conservation des documents justifiant du remboursement.

4.3.2. Observations relatives à la gestion des procédures comptables

- Les procédures de perception des créances ont été systématiquement contrôlées dans tous les Etats membres au cours de la période considérée. Plusieurs cas de non-constatation des ressources propres, ou de constatation très tardive ou bien encore d'omission de recouvrement et de mise à disposition ont été relevés. Ce type de dysfonctionnements, résultant le plus souvent de lacunes dans le suivi des dossiers, a été détecté dans plusieurs Etats membres. Ces manquements ont donné lieu à une demande de corrections et de paiement d'intérêts de retard. Les Etats membres ont été invités à réexaminer leurs procédures, notamment leurs procédures de recouvrement a posteriori, dans tous les cas où elles peuvent conduire à des retards conséquents entre la date de constatation et la date de mise à disposition.

- La tenue de la comptabilité séparée fait l'objet de la part de la Commission de vérifications systématiques et ponctuelles - 34 contrôles au cours de la période de référence. Ce domaine bénéficie également d'un suivi très attentif de la part de la Cour des Comptes.

Dans la plupart des Etats membres, la comptabilité B est tenue au niveau local ; sa gestion quotidienne relève donc de plusieurs milliers de recettes. En conséquence, la centralisation opérée au niveau national se traduit inévitablement par des erreurs ponctuelles, également relevées par la Cour des Comptes et qui ont des incidences sur la mise à disposition des ressources propres traditionnelles. Pour la Commission, le contrôle de la comptabilité B permet de vérifier le bien-fondé des entrées, entre autres l'inscription de montants garantis, et les sorties, notamment pour s'assurer que les annulations ne cachent pas des cas de mise en non-valeur.

- Enfin, la gestion du système de recouvrement cumulatif dans le secteur du riz a donné lieu, en 1999, à cinq contrôles en France, en Allemagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Belgique. Le système de recouvrement cumulatif dans le secteur du riz a été mis en place, à titre d'essai, de la mi-1997 à la fin juin 1998 (et prolongé au 31 décembre 1998) en raison d'un engagement souscrit dans le cadre du GATT. Le système, qui vise exclusivement les riz décortiqués, a pour objet d'ajuster les droits à payer en fonction des prix réels des lots importés dans l'Union européenne. C'est une approche différente du système « classique » qui se base sur un calcul de droits forfaitaires à partir d'un prix de référence (prix moyen sur le marché mondial). La différence entre le prix déclaré et le prix de référence donne lieu, pour les importateurs qui ont adopté le système, à des remboursements cumulés sur une période de six mois.

Les contrôles groupés sur l'application du SRC par les administrations nationales ont permis une meilleure approche de la réalité. Mis à part les corrections financières qui découlent, le cas échéant, de l'appréciation de la situation par la Commission, ils revêtent un caractère utile pour l'avenir, dans la perspective des négociations futures dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce. Par ailleurs, ils servent dans l'immédiat de test quant à la capacité des administrations nationales à appliquer un système complexe et à mettre en oeuvre des procédures fiables et rapidement opérationnelles. Ils démontrent de même la capacité de la Commission à prendre les mesures de contrôles qui s'imposent pour remédier aux possibles dysfonctionnements. Pour quatre Etats membres, le rapport de contrôle a conclu à un certain nombre d'erreurs de nature essentiellement formelle dans l'application d'un système à plus d'un égard contraire aux pratiques douanières courantes. Suite à une intervention de l'OLAF pour investigations complémentaires, ce dossier est toujours en instruction pour un cinquième Etat membre.

4.3.3. Autres procédures

- Des cas de non-communication à la Commission de fiches fraude, en contradiction avec l'article 6 5 du règlement n° 1150/00, ont été relevés. Ces anomalies ont donné lieu à des observations ponctuelles, y compris en matière d'interprétation de la réglementation. D'autre part, les agents mandatés de la Commission ont constaté dans quelques Etats membres un suivi financier très insuffisant de ces cas.

La gestion de la base OWNRES des cas de fraude et irrégularité et la fiabilité des communications transmises par ce logiciel feront l'objet d'un contrôle de la Commission au cours de l'année 2000.

- Dans l'ensemble, la gestion des procédures d'établissement et de paiement de la cotisation sucre par les Etats membres est satisfaisante. Les contrôles opérés dans ce secteur ont donné lieu à la constatation d'un certain nombre d'anomalies sans incidence financière importante.

4.4. Les suites réglementaires et financières données aux actions de contrôle de la Commission

4.4.1. Les suites réglementaires

Lorsque les agents mandatés constatent, à l'occasion des contrôles opérés dans les Etats membres, des inadaptations ou des carences dans les dispositions réglementaires ou administratives nationales, ils invitent systématiquement les Etats membres concernés à prendre les mesures nécessaires afin de se mettre en conformité avec les exigences communautaires. Ces rectifications, opérées dans le domaine douanier comme dans le domaine financier, représentent une conséquence non négligeable de l'activité de contrôle de la Commission.

Par ailleurs, les anomalies relevées par les agents de la Commission constituent une source essentielle d'information quant aux problèmes rencontrés par les Etats membres dans l'application de la réglementation douanière et leur impact en termes de ressources propres. L'analyse de ces anomalies peut conduire à la mise en oeuvre de réformes des dispositions existantes et faire évoluer la législation communautaire vers une plus grande lisibilité.

- Dans le domaine des régimes préférentiels, le problème de l'interprétation par les Etats membres de la notion de « doute fondé » quant à l'applicabilité des certificats d'origine persiste. D'autre part, le manque de dispositions communautaires générales en la matière pour tous les régimes et systèmes préférentiels empêche l'application uniforme au sein des Etats membres du dispositif prévoyant le retrait de l'avantage tarifaire en cas de dépassement des délais de réponse ou de réponse insuffisante des pays bénéficiaires. Cette notion est importante pour la défense des intérêts financiers de la Communauté.

Par ailleurs, les résultats du questionnaire adressé aux Etats membres avant les contrôles prévus sur le sujet ont été repris et analysés dans un rapport thématique soumis aux services compétents de la Commission et présentés à l'ensemble des Etats membres au cours de la réunion du Comité consultatif des ressources propres le 10 décembre 1999.

D'autre part, un projet de communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relatif à la notion de doute fondé est en préparation ; il prévoit le recours plus systématique à un système d'alerte précoce des importateurs lorsqu'un doute fondé concernant une origine a été établi. La mise en oeuvre de ce dispositif, qui s'inscrit dans la liste des éléments devant contribuer à rénover et clarifier les conditions de gestion des régimes préférentiels prévue par la communication de la Commission en la matière (COM(97) 402 du 23.7.1997), cherche à éviter que ne soit invoquée indûment par les opérateurs leur bonne foi. Cette dernière notion fait par ailleurs l'objet de propositions de réforme en cours d'examen.

- En matière de transit, suite au rapport final et aux recommandations formulées par la commission d'enquête du Parlement européen, la Commission a élaboré un plan d'action pour le transit en Europe. [20]

[20] Doc. du 20.2.1997 PE 220.895/def. et Doc. COM(97) 188 final du 30.4.1997.

S'agissant de l'informatisation du régime, deux textes établissant les bases légales du nouveau système sont entrés en application le 31.3.1999 : le règlement (CE) n° 502/99 [21] de la Commission du 12.2.1999, modifiant certaines dispositions d'application du Code, et la décision n° 1/1999 de la Commission mixte CE/AELE « transit commun » modifiant les appendices I, II et III de la Convention du 20 mai 1987. La mise en oeuvre opérationnelle se poursuit. Sur le plan législatif, le règlement (CE) n° 955/99 [22] du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 1999 a apporté certaines modifications au Code des douanes communautaire relatives au transit externe. Les dispositions d'application correspondantes doivent encore être approuvées. De même pour les amendements à apporter au régime du transit commun.

[21] JO L 65 du 12.3.1999, p. 1-49.

[22] JO L 119 du 7.5.1996, p. 1-5.

Cette réforme vise à atteindre un équilibre entre l'objectif de facilitation des échanges propre aux régimes de transit, et l'assurance d'un niveau de contrôle adéquat et homogène, aux plans quantitatif et qualitatif, dans l'ensemble des 22 pays où sont utilisées les procédures de transit communautaire et commun. Cet équilibre se fonde sur des formalités administratives et des méthodes de contrôle adaptées aux risques en jeu suivant les opérations de transit, permettant ainsi une gestion plus efficace par les administrations douanières, l'octroi de simplifications aux opérateurs ayant démontré leur fiabilité ainsi que des mesures spécifiques concernant les marchandises identifiées comme sensibles à la fraude. Tout en maintenant la possibilité pour le principal obligé de prouver la fin de l'opération ou, à défaut, le lieu de naissance de la dette douanière, cette réforme devrait en outre permettre de faciliter la détermination de l'autorité douanière responsable du recouvrement des ressources propres et d'améliorer ainsi la prise en compte de la dette douanière en cas de fraude.

Sur le plan opérationnel, des actions coordonnées prévues par le plan d'action ont été lancées, telles que la mise en place d'un réseau des coordinateurs transit dans les 22 pays du transit communautaire et commun en vue de renforcer la coopération administrative, l'élaboration de plans et de rapports nationaux de gestion et de contrôle des opérations de transit afin de garantir une application correcte et un contrôle effectif de la réglementation, seuls à même de prévenir et de lutter efficacement contre la fraude, ainsi que la rédaction d'un manuel pratique.

4.4.2. Les suites financières

Au cours de la période de référence (1997-1999), les montants supplémentaires (montants en principal) versés à la Commission, suite aux observations figurant dans les rapports de contrôles autonomes ou associés de la Commission, s'élèvent à EUR3.035.347, dont EUR55.233,05 (= 1,81 %) versés suite aux contrôles de la Cour des Comptes. En outre, des intérêts de retard ont été exigés, au titre de l'article 11 du règlement n° 1150/00, pour mise à disposition tardive des ressources propres constatées lors des contrôles de la Commission. Pour la période 1997-1999, le montant total d'intérêts de retard versé par les Etats membres s'élève à EUR6.971.898 dont EUR4.202.739,07 (= 60,28 %) résultent d'une action de la Cour des Comptes.

Les faiblesses dont font preuve les Etats Membres s'agissant de la tenue de la comptabilité séparée et de la mise en oeuvre des procédures comptables ont amené la Commission à poursuivre de manière systématique son action de contrôle sur ces domaines, notamment le traitement comptable des montants fraudés ou des irrégularités.

Depuis l'installation en 1997, de l'application informatique Ownres dans tous les Etats membres, la Commission a reçu plus de 10.000 rapports concernant des fraudes et des irrégularités d'un montant supérieur à EUR10.000 et détectées par les Etats membres (cf. Annexe 4). Cette application permet également aux Etats membres d'indiquer quelles mesures de recouvrement ont été prises et quels montants de droits ont été recouvrés.

L'ensemble de ces données est constamment mis à jour dans une autre application informatique de la Direction générale du Budget qui permet d'effectuer une analyse approfondie des informations ainsi recueillies. Le traitement de ces données autorise, outre l'analyse financière classique, une analyse de risque très détaillée dont les résultats sont présentés aux Etats membres lors des réunions du Comité consultatif des ressources propres aux mois de juillet et décembre de chaque année. De façon régulière, il est procédé à des interrogations détaillées sur la base de ces informations pour adapter le programme de vérification en tant que de besoin aux Etats membres à contrôler.

La Commission souhaite s'assurer que les informations transmises par les Etats membres sont à la fois fiables et complètes. En conséquence, elle a inclus OWNRES dans son programme de contrôles, pour tous les Etats membres, pour l'an 2000.

Cette activité de suivi est conduite en étroite collaboration avec les autres services de la Commission, l'action de recouvrement combinant l'application dans les Etats membres de réglementations diverses ressortant de plusieurs directions générales, et notamment avec l'Office de lutte anti-fraude. Le choix des cas traités dans le cadre du rapport B est ainsi effectué en concertation avec l'OLAF. En acquérant une meilleure connaissance de l'état du recouvrement, la Commission est mieux à même de prendre les mesures de protection des intérêts financiers de la Communauté susceptibles de pallier les carences des Etats membres.

4.4.3. Les suites en matière d'organisation

A moyen terme, la Commission travaille à développer de nouvelles stratégies visant simultanément à un meilleur encadrement des contrôles et au maintien du niveau actuel d'efficacité dans un contexte de ressources, notamment humaines, limité. Cette nouvelle méthodologie repose sur :

- un questionnaire détaillé sur le thème spécifique devant faire l'objet de vérifications et adressé aux Etats membres, dans toute la mesure du possible, avant la mission de contrôle. L'objectif est de s'assurer que les Etats membres appliquent bien les dispositions communautaires dans le domaine concerné. Les réponses à ce questionnaire permettent aux agents de la Commission d'avoir une vue générale des pratiques nationales en vigueur, d'adapter éventuellement la conduite du contrôle, d'orienter leurs vérifications vers les points les plus sensibles ainsi que de formuler de manière plus précise d'éventuelles observations aux Etats membres en cours de contrôle. L'analyse des réponses des administrations nationales permet par ailleurs de produire des rapports thématiques susceptibles d'intéresser d'autres services de la Commission ainsi que les Etats membres (cf. rapport thématique sur les régimes préférentiels) ;

- un manuel de contrôle, à l'usage des agents mandatés de la Commission. Il recense les principales orientations à suivre avant et au cours de chaque mission. Ce manuel est un outil de travail précis et détaillé. Les actions de contrôle répertoriées représentent les aspects principaux qui doivent être vérifiés, tant sur le plan douanier que sur le plan comptable. Le contenu du manuel est naturellement modulable en fonction des conditions de déroulement de la mission (durée, ressources humaines, etc.) et de l'administration nationale contrôlée (organisation, infrastructure, etc.).

4.5. Responsabilité financière des Etats membres

Parallèlement à cette réflexion d'ordre méthodologique pour une nouvelle approche des contrôles, la Commission poursuit son examen de la question plus politique, et particulièrement d'actualité, du principe de la responsabilité financière des Etats membres. Son objectif est de procéder à la responsabilisation des Etats membres pour mettre fin à une situation qui favorise la mauvaise gestion des ressources propres communautaires, notamment en pénalisant les Etats membres les plus consciencieux dans la gestion de ces recettes.

Le principe de la responsabilité financière des Etats membres découle de l'article 8 de la Décision 94/728/CE, Euratom du Conseil. Cet article contient le principe de la délégation aux Etats membres de la perception des ressources propres selon leurs dispositions nationales qui doivent être adaptées aux exigences communautaires. Les Etats membres, percevant à ce titre 10%, voire 25%, la Commission estime pouvoir exiger de leur part la plus extrême diligence en matière de recouvrement. Les ressources propres traditionnelles ainsi que la ressource TVA et la « quatrième ressource » (PNB) sont mises à disposition de cette dernière afin qu'elle soit dotée des moyens financiers nécessaires à faire face aux dépenses qui découlent de la mise en oeuvre des engagements budgétaires décidés au niveau communautaire.

En conséquence, les erreurs de la part d'une administration nationale dans la gestion du système de perception, qui se traduisent en moindre disponibilité de ressources propres traditionnelles, déclenchent de facto la responsabilité financière de l'Etat membre du fait, principalement, d'une part, du non-respect de l'article 8 de la Décision Ressources propres et, d'autre part, de l'impossibilité d'assurer la pleine application du règlement n° 1150/00.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le tableau ci-dessus illustre la situation actuelle : le recours au mécanisme de la compensation par la quatrième ressource pour résoudre le problème d'une moindre disponibilité de ressources propres résultant des erreurs administratives des Etats membres.

L'objectif du système devrait être que chaque Etat membre supporte les conséquences de ses propres erreurs. Actuellement, étant donné que la charge financière totale doit rester la même pour l'ensemble des Etats membres et que les recettes non perçues par le biais des ressources propres traditionnelles sont compensées par des contributions basées sur le PNB, la situation est bien différente.

Le schéma ci-dessus démontre que, par rapport à un taux moyen d'erreur de 100, les administrations nationales efficaces en termes d'organisation - donc en dessous du niveau moyen - compensent les manquements des administrations nationales moins vigilantes, manquements qui se traduisent par un niveau d'erreurs administratives au-dessus de la moyenne.

La mise en oeuvre de la responsabilité financière des Etats membres pour défaut de constatation des droits entraînant la prescription de la dette au sens de l'article 221 3 du Code des douanes, ainsi que celle en relation avec les demandes de mises en non-valeur, a toujours été et fait l'objet d'une pratique constante depuis 1989, et sans contestation réelle de fond de la part des Etats membres quant à la base juridique invoquée. Il n'en va pas de même pour la responsabilité des Etats membres du fait d'erreurs administratives non décelables par le redevable (art. 220.2.b du Code). Si le Code des douanes décharge le redevable de sa responsabilité, il ne traite pas la question de la responsabilité de l'Etat membre vis-à-vis des Communautés du fait des erreurs commises par leurs administrations, ce dernier aspect relevant du champ d'application des dispositions financières communautaires, notamment de la décision Ressources propres et du règlement n° 1150/00.

Avec l'adoption du règlement n° 1150/00, et notamment son article 2 qui définit la notion de la constatation, la Commission a entamé une réflexion pour mieux attribuer les conséquences financières résultant des erreurs administratives. Ainsi, une proposition pour modifier le règlement n° 1552/89 prévoyant une inscription ad hoc dans les livres comptables (« auto-constatation ») par les Etats membres des montants non pris en compte du fait de leurs erreurs a été présentée au Conseil en 1992. Néanmoins, la proposition a rencontré l'opposition des Etats membres qui ont souhaité préserver le mécanisme de compensation par la "4ème ressource".

Suite aux sévères critiques de la Cour des Comptes (Rapports annuels 1994 et 1995), une des conclusions opérationnelles de l'initiative SEM 2000 phase III, approuvées par le Conseil européen de Madrid de décembre 1995, soulignait la nécessité d'améliorer la gestion financière dans le domaine des ressources propres. Pour créer la transparence quant au traitement des erreurs administratives, sans pour autant devoir systématiquement recourir aux mesures de contrôle, la Commission a introduit une nouvelle fois devant le Conseil, en juillet 1997, un dispositif visant l'obligation pour les Etats membres de constater et de mettre à disposition les droits d'un montant supérieur à EUR 2000 qui n'ont pu être pris en compte vis-à-vis du redevable du fait d'une erreur administrative. Une fois acceptée, cette disposition pouvait amener la Commission à mieux cibler ses contrôles et à se concentrer plutôt sur l'analyse des systèmes que sur la découverte des erreurs administratives isolées.

En fait, cette modification, actuellement en cours d'examen, vise à nouveau à introduire une obligation d'« auto-constatation » pour certaines erreurs administratives. Dans la mesure où cette disposition n'est pas (encore) acceptée, il appartient à la Commission de continuer à découvrir et poursuivre, par ses propres moyens, de tels types d'erreurs administratives. Les Etats membres peuvent tirer des avantages certains de la mise en oeuvre du principe de la responsabilité financière :

- une juste répartition de la charge financière selon les principes d'une gestion saine et efficace (SEM 2000), dès lors que la perte de ressources propres traditionnelles résultant du manquement d'un Etat membre est compensée par cet Etat et non par les budgets nationaux de tous les Etats membres, via l'augmentation de la quatrième ressource. De cette façon, les efforts des Etats membres pour assurer un fonctionnement optimal de leur système de perception se voient récompensés ;

- une visualisation des conséquences des erreurs permettant de prendre des mesures de redressement de la situation. La transparence des coûts favorisera une meilleure gestion administrative ;

- un bon indicateur de performance permettant de comparer l'efficacité de l'activité de perception, tant entre les Etats membres qu'au niveau national, voire local.

De l'application du principe de la responsabilité financière, il résultera par contre quelques inconvénients pour les Etats membres qui n'assurent pas (complètement) leurs obligations, puisque l'application de ce principe se traduira en coûts supplémentaires pour ces derniers par rapport au système « de compensation par la quatrième ressource ».

Dans la quasi-totalité des faits de prescription résultant de l'inaction de l'administration nationale et de la décision de la Commission de refuser les demandes de mise en non-valeur par suite du manque de diligence des Etats membres, la pratique actuelle de la Commission consiste à poursuivre chaque cas de façon individuelle. Dans l'ensemble, les Etats membres acceptent finalement la position de la Commission sans qu'une procédure d'infraction nécessite d'être entamée. Pour les conséquences financières découlant de certaines erreurs administratives, notamment celles qui sont non décelables par le redevable, la Commission se voit par contre confrontée à une opposition ferme de la part de certains Etats membres. C'est pourquoi elle travaille à développer une stratégie visant à recourir à une procédure d'infraction vis-à-vis d'un cas représentatif.

Ainsi, à partir du moment où la procédure s'est déclenchée à l'égard de ce cas type, la Commission informera les Etats membres concernés pour chaque cas similaire que son suivi dépendra du jugement in fine de la Cour de Justice. Les Etats membres seront invités à verser le montant du principal (en prévoyant bien entendu son remboursement au cas où la Cour ne donnerait pas raison à la Commission) pour limiter aussi autant que possible le montant d'intérêts de retard qui s'accumuleraient en conséquence.

4.6. Application de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00

Le nombre des communications des Etats membres sur les cas de mise en non-valeur a diminué : 26 cas en 1997-1999 (cf. annexe 3) contre 32 pour la période précédente. Les 26 cas communiqués au cours de la période 1997-1999 représentent un montant total de droits de EUR 5.064.864 ; ceux qui n'ont pas encore été clôturés font l'objet d'une demande d'informations complémentaires ou d'un examen approfondi par la Commission en vue de déterminer si les Etats membres concernés ont montré un degré suffisant de diligence pour assurer le recouvrement des droits en jeu.

Ces communications sont le fait de quelques Etats membres : la Belgique (3 communications), le Danemark (1), l'Espagne (1), la France (3), l'Irlande (1), les Pays-Bas (8) et le Royaume-Uni (9). La question se pose de savoir dans quelle mesure les Etats membres appliquent bien les dispositions de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00.

Répartition par Etat membre des cas de mise en non-valeur communiqués :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Par conséquent, il existe un vrai problème de fond concernant, d'une part, les mesures de perception déployées par les administrations nationales et, d'autre part, l'application harmonisée du dispositif de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00.

Le résultat général se présente comme suit :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

//

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaires des schémas :

>EMPLACEMENT TABLE>

L'application pratique du dispositif actuel de mise en non-valeur est peu satisfaisante, tant au niveau de la qualité des informations comptables fournies à la Commission que du point de vue des délais de prescriptions nationales. Certains Etats membres sont en effet contraints par des prescriptions de recouvrement nationales à poursuivre, pour les besoins communautaires, des actions de recouvrement sans certitude aucune de recouvrement. C'est pourquoi la proposition de modification de l'article 17 2 [23] introduit une distinction claire entre les montants déclarés irrécouvrables par décision motivée de l'autorité administrative et les montants déclarés irrécouvrables au terme d'un délai de cinq ans.

[23] COM(97) 343 du 3.7.1997.

La modification vise a introduire une date butoir de 5 ans s'appliquant a tous les Etats membres pour retirer les montants non recouvrés de la comptabilité B et examiner les conditions qui ont conduit a leur irrécouvrabilité. La commission a également propose de relever de EUR10.000 à EUR50.000 le seuil au-delà duquel les Etats membres doivent l'informer de la mise en non-valeur de certains montants.

5. Évaluation du fonctionnement du système de contrôle

5.1. Appréciation d'ensemble : les contrôles restent nécessaires

- Dès lors que le fonctionnement pratique du système de contrôle des ressources propres traditionnelles nécessite une action, la Commission a recours à une vaste panoplie de mesures : corrections ponctuelles des anomalies observées, rectification des procédures nationales non conformes, explicitation des textes communautaires et amélioration concertée de la réglementation communautaire en cas de dysfonctionnements persistants.

Pour l'avenir, les actions de contrôle voient leur sens confirmé : le contrôle spécifique qu'exerce l'ordonnateur, sur la base du règlement n° 1150/00, au titre des contrôles sur les ressources propres (article 18), d'une part et, d'autre part, l'analyse des informations communiquées par les Etats membres au sujet de l'organisation de leurs contrôles (article 4 1 du règlement) et des résultats de leurs contrôles (article 17 3) donne une image précise du fonctionnement du système de contrôle des ressources propres et de sa mise en oeuvre dans les Etats membres.

- Les corrections financières apportées suite à une mauvaise application de la réglementation et la perception d'intérêts de retard en compensation des pertes de recettes encourues sont les retombées les plus visibles des vérifications opérées sur le terrain. Par ailleurs, ces contrôles restent le meilleur moyen de vérifier la bonne application de la réglementation douanière ou les éventuels problèmes qu'elle pose. Les observations des agents mandatés de la Commission peuvent se traduire en propositions visant à simplifier et à restructurer le dispositif réglementaire.

- L'analyse des dysfonctionnements dans le système de perception au niveau national qui se traduisent par des taux de recouvrement fort bas, démontre clairement la disparité et l'inadaptation des procédures nationales de recouvrement ainsi que la lenteur des procédures judiciaires. Dès qu'elle prend connaissance de la détection d'un cas de fraude ou d'irrégularités d'une taille significative et non communiquée au titre du règlement n° 1150/00, la Commission rappelle à l'Etat membre concerné ses obligations en termes de protection des intérêts financiers de la Communauté. La Commission s'informe également auprès des Etats membres de l'état des constatations et des recouvrements éventuels ou des raisons qui les ont empêchés.

5.2. Relations avec la Cour des Comptes : une importance accrue

La Commission entretient des contacts réguliers avec la Cour des Comptes. La Commission et la Cour s'informent mutuellement des actions de contrôle programmées ; cette information réciproque permet d'éviter tout chevauchement de contrôle auprès d'une même administration nationale. Par ailleurs, la Cour reçoit systématiquement copie de tout rapport de contrôle envoyé aux Etats membres ainsi que les réponses que ces derniers sont amenés à formuler. Dans le cadre de la préparation de ses propres contrôles, la Cour bénéficie des informations et de l'expérience de la Direction générale du Budget.

D'autre part, la Commission reçoit de la Cour des Comptes copie des lettres de secteur que cette dernière adresse aux Etats membres contrôlés, ainsi que copie de leurs réponses. Sur la base de ces documents, une « task force » créée à cette fin au sein de l'unité assure, sur la base des fiches analytiques établies, par les contrôleurs responsables pour les Etats membres en question, un suivi ponctuel sous la forme de demandes de renseignements complémentaires adressées aux Etats membres, voire d'analyses et de commentaires. Les rapports annuels et les rapports spéciaux ainsi que les DAS font également l'objet d'un suivi par la « task force » sous forme de projets de réponse et de réunions informelles. Les résultats sont discutés lors d'une réunion contradictoire.

Enfin, dans le contexte de l'action d'audit sur les activités de la Commission en matière d'exécution du budget en recettes, des fonctionnaires de la Cour procèdent au contrôle des activités des services concernés. Ils disposent du libre accès à toute information utile.

Un rapport spécial de la Cour des Comptes sur les garanties publié en 1999 a donné lieu, lors de la réunion du Comité consultatif des ressources propres en décembre dernier, à trois communications de la Commission relatives à la garantie dans les cas de recours (article 244 du Code des douanes) et dans les cas de report de paiement (articles 74 et 192 du Code des douanes) ainsi qu'à la garantie globale en transit communautaire externe (article 361 DAC). La Commission a rappelé aux Etats membres les dispositions réglementaires en vigueur et les suites possibles, en termes financiers, en cas de non-observation de ces dispositions.

Un questionnaire portant sur la mise en oeuvre de l'application de l'article 244 du Code des douanes a été adressé aux Etats membres aux fins de s'assurer que leurs dispositions nationales sont conformes à la réglementation communautaire. En outre, en raison de l'incidence comptable de la prise en compte des garanties, le programme de contrôle élaboré par la direction générale du Budget pour l'année 2000 a retenu parmi les principaux thèmes le contrôle de la tenue de la comptabilité B par les Etats membres.

5.3. Initiative d'audit conjointe

Dans le cadre de SEM 2000, la Commission a encouragé les services d'audit des Etats membres à partager leurs expériences et leurs meilleures pratiques. Les résultats obtenus au travers de cette forme de coopération entamée il y a un peu plus de 5 ans a conduit la Commission à réfléchir à la mise en oeuvre d'une nouvelle approche des contrôles associés basée sur le recours à l'Initiative d'audit conjointe et visant à répondre à la nécessaire adaptation des contrôles qu'exigera le prochain élargissement de l'Union européenne.

En 1993 et 1994, les responsables des services d'audit interne des administrations douanières des Pays-Bas, du Danemark et du Royaume-Uni se sont réunis à plusieurs reprises afin de partager leurs expériences ; ils sont arrivés à la conclusion qu'une coopération rapprochée entre les services d'audit nationaux, d'une part, et ces services et la Commission, d'autre part, pouvait s'avérer particulièrement bénéfique en matière de contrôle des ressources propres traditionnelles. Les auditeurs des trois Etats membres précurseurs, bientôt rejoints par des observateurs portugais, ont préparé et testé un premier module d'audit, cadre de référence pour une évaluation des contrôles menés par les Etats membres en matière de ressources propres traditionnelles et le développement de futurs modules opérationnels.

La Commission a favorisé la création d'un sous-groupe Audit au sein du Comité consultatif des ressources propres en 1996 offrant ainsi les conditions favorables au développement et à l'extension de l'Initiative d'audit conjointe. Un séminaire qui s'est tenu au Danemark en juin 1998 sous la présidence de la Commission a réuni des délégués des services d'audit de douze Etats membres ; il a constitué une étape décisive dans le processus de l'Initiative d'audit conjointe en posant les bases d'une véritable stratégie de l'audit à long terme. Il a permis aux Etats membres qui avaient pris une part active au développement initial des modules d'audit de présenter à l'ensemble des Etats membres les techniques susceptibles d'être utilisées par eux dans leur approche de la mise en oeuvre, de l'inspection et de l'audit de leurs propres systèmes de contrôle de la perception des ressources propres ; il a également permis de confronter les diverses expériences en cours et de dresser un calendrier précis des actions à conduire.

Le bilan des travaux accomplis à ce jour est positif. Le sous-groupe Audit compte maintenant 11 membres actifs [24]. Cinq modules d'audit ont été produits relatifs à la libre pratique, le transit, le perfectionnement actif, les entrepôts douaniers et les régimes préférentiels ; un est en voie d'achèvement consacré à la comptabilité séparée. Les modules et les données nécessaires au développement de futurs modules ont été rassemblés dans un manuel d'audit. Par ailleurs, la Commission a pris en charge une partie des coûts de production des modules.

[24] Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède.

La Commission étudie actuellement la question de savoir si l'Initiative d'audit conjointe constitue un tremplin pour le développement futur de sa proche stratégie d'audit pour cibler l'activité de contrôle interne des Etats membres. La Commission examine tout particulièrement l'opportunité de déléguer à des corps nationaux d'audit mis en place dans les Etats membres, sur la base d'échange de lettres, la conduite, sur la base de ces modules, de contrôles associés en matière de ressources propres traditionnelles ; la Commission procéderait ensuite à l'évaluation des résultats et de la qualité des vérifications, cette évaluation se concluant soit par un agreement de la Commission soit par des demandes de compléments d'informations. Une première expérience sera tentée avant la fin de l'année 2000 avec les Pays-Bas.

Les résultats de cette démarche seront évalués afin de déterminer si cette nouvelle méthodologie offre suffisamment de garantie à la Commission quant à une réelle efficacité des systèmes de contrôles internes dans les Etats membres. Si l'expérience devait se révéler concluante, la Commission serait alors en mesure de fixer une ligne de conduite pour les contrôles à venir, en collaboration avec les Etats membres.

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Annexe 1

Nombre et nature des contrôles effectués dans les Etats membres en 1997-1999

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Annexe 2

Thèmes contrôlés par année et par Etat membre

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Annexe 3

Cas d'application de l'article 17 2 du règlement n° 1150/00 Communications 1997-1999

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Annexe 4

Bilan OWNRES

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