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Document 32015D1583

Décision (UE) 2015/1583 de la Commission du 4 août 2014 relative au régime d'aides d'État SA.18859 (11/C) (ex 65/10 NN) mis en œuvre par le Royaume-Uni — Exonération du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord (ex N 2/04) [notifiée sous le numéro C(2014) 5466] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

OJ L 250, 25.9.2015, p. 18–37 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

In force

ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2015/1583/oj

25.9.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 250/18


DÉCISION (UE) 2015/1583 DE LA COMMISSION

du 4 août 2014

relative au régime d'aides d'État SA.18859 (11/C) (ex 65/10 NN) mis en œuvre par le Royaume-Uni — Exonération du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord (ex N 2/04)

[notifiée sous le numéro C(2014) 5466]

(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,

vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

1.   PROCÉDURE

(1)

Par lettre du 5 janvier 2004, enregistrée le 9 janvier 2004, le Royaume-Uni a notifié à la Commission son intention d'introduire en Irlande du Nord un régime d'exonération fiscale du mécanisme de prélèvement sur les granulats au Royaume-Uni (la «mesure»). Cette exonération s'applique aux granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale ainsi qu'aux produits transformés à partir de granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale.

(2)

La mesure a été notifiée en tant que modification de l'exonération initiale du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord (2) que la Commission avait autorisée dans sa décision du 24 avril 2002 dans l'affaire N863/01 (3) (décision N863/01).

(3)

Le 7 mai 2004, la Commission a adopté une décision de ne pas soulever d'objection à l'égard de cette mesure (4) (décision du 7 mai 2004).

(4)

Le 30 août 2004, la British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd et David K. Trotter & Sons Ltd ont introduit un recours contre la décision du 7 mai 2004 (ce recours a été enregistré sous le numéro T-359/04).

(5)

Le 9 septembre 2010, le Tribunal a annulé ladite décision (5). Selon l'arrêt, la Commission n'était pas fondée à adopter légalement la décision de ne pas soulever d'objection faute d'avoir examiné la question d'une éventuelle discrimination fiscale entre les produits nationaux en cause et les produits importés d'Irlande. La Commission n'a pas fait appel de cet arrêt.

(6)

Le 15 décembre 2010 et le 21 décembre 2011, le Royaume-Uni a présenté des informations supplémentaires concernant la mesure, dont des documents relatifs à la suspension de l'exécution de la mesure à partir du 1er décembre 2010 par abrogation des «Aggregates Levy (Northern Ireland Tax Credit) Regulations 2004» (S.I. 2004/1959).

(7)

La Commission a demandé des renseignements supplémentaires par lettre du 2 février 2011. Les autorités du Royaume-Uni ont fourni un complément d'information par lettres du 7 mars 2011 et du 10 juin 2011.

(8)

Par lettre du 13 juillet 2011, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité pour cette aide.

(9)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne  (6) (la «décision d'ouverture»). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur l'aide.

(10)

La Commission a reçu deux observations de parties intéressées le 23 septembre 2011. Elle les a transmises au Royaume-Uni le 10 novembre 2011, qui a ainsi pu y répondre; les commentaires du Royaume-Uni ont été reçus par lettre du 25 novembre 2011.

(11)

Les autorités britanniques ont fourni un complément d'information le 17 septembre 2012 et le 10 octobre 2012. La Commission a demandé des renseignements complémentaires le 23 janvier 2014 et le 7 février 2014, renseignements que le Royaume-Uni a fournis le 1er avril 2014 et le 4 juin 2014, respectivement.

2.   DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE

2.1.   Le prélèvement sur les granulats

(12)

Le prélèvement sur les granulats (l'«AGL» — Aggregates Levy) est une taxe environnementale sur l'exploitation commerciale des granulats et s'applique aux roches, au sable et aux graviers. Il a été introduit par le Royaume-Uni avec effet au 1er avril 2002 à des fins environnementales pour maximiser l'utilisation de granulats recyclés et d'autres matériaux remplaçant les granulats vierges et pour favoriser une extraction et une utilisation rationnelles des granulats vierges, qui constituent une ressource naturelle non renouvelable. Les atteintes à l'environnement engendrées par l'extraction de granulats que l'AGL entend limiter comprennent les nuisances sonores, les poussières, les atteintes à la biodiversité et les dégradations visuelles.

(13)

L'AGL s'applique aux granulats vierges extraits au Royaume-Uni et aux granulats vierges importés lors de leur première utilisation ou de leur première vente au Royaume-Uni (7). Le taux de prélèvement à la date de la notification initiale était de 1,60 GBP par tonne (8). L'AGL s'applique aussi à l'exploitation commerciale des granulats vierges utilisés dans la fabrication de produits transformés. Il ne s'applique pas aux granulats transformés et recyclés ni aux granulats vierges exportés depuis le Royaume-Uni.

2.2.   L'exonération initiale de l'AGL en Irlande du Nord

(14)

Dans sa décision N863/01, la Commission a considéré que l'introduction progressive de l'AGL en Irlande du Nord était compatible avec les dispositions du point E.3.2 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement de 2001 (9) (ci-après l'«encadrement de 2001»). L'aide autorisée se présentait sous la forme d'un régime dégressif d'exonération fiscale étalé sur cinq ans, débutant en 2002 et s'achevant en 2007. L'exonération initiale de l'AGL en Irlande du Nord ne couvrait que l'exploitation commerciale des granulats utilisés dans la fabrication de produits transformés.

2.3.   L'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord

(15)

La présente décision concerne exclusivement l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord, qui s'appliquait aux granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale ainsi qu'aux produits transformés à partir de granulats vierges extraits en Irlande du Nord et qui y font l'objet d'une exploitation commerciale.

2.3.1.   Modification

(16)

Comme expliqué aux considérants 12 à 14 de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a considéré que la situation spécifique de l'Irlande du Nord nécessitait l'élargissement du champ d'application de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord.

(17)

Le régime initial d'exonération (introduction progressive de l'AGL) a été modifié. L'exonération s'appliquait désormais à tous les types de granulats vierges, c'est-à-dire non seulement aux granulats employés pour la fabrication de produits transformés, comme c'était le cas pour l'exonération initiale dans la décision N863/01, mais également aux granulats vierges utilisés directement à l'état brut (10).

(18)

L'exonération était fixée à 80 % de l'AGL normalement dû et devait constituer une disposition transitoire. Elle a pris effet le 1er avril 2004 et devait se prolonger jusqu'au 31 mars 2011 (soit neuf ans à compter du début de l'AGL, le 1er avril 2002).

(19)

Le régime d'exonération a été suspendu le 1er décembre 2010.

2.3.2.   Accords environnementaux

(20)

Afin de mieux réaliser les objectifs environnementaux visés, le Royaume-Uni a subordonné l'exonération à la condition que les entreprises qui entendaient en bénéficier concluent formellement et respectent des accords négociés avec le Royaume-Uni, les obligeant à participer à un programme d'améliorations des performances environnementales pendant la durée de l'exonération.

(21)

Les principaux critères pour bénéficier du régime étaient les suivants:

a)

il convenait de disposer du/des permis urbanistiques, des autorisations réglementaires environnementales, etc. pour chaque site éligible; et

b)

l'exploitant du site était tenu de «souscrire» à un régime d'audits environnementaux. Le premier audit devait être commandé et présenté dans les 12 mois suivant la date d'adhésion au régime et ensuite mis à jour tous les deux ans.

(22)

Chaque accord était adapté aux spécificités de la carrière en tenant compte, par exemple, des normes en vigueur et des perspectives d'amélioration. Les domaines de performance couverts étaient les suivants: la qualité de l'air; l'archéologie et la géodiversité; la biodiversité; le dynamitage; la responsabilité locale; les poussières; l'efficacité énergétique; les eaux souterraines; l'obstruction du paysage et l'intrusion visuelle; les nuisances sonores; le stockage et la manutention de produits pétroliers et chimiques; la remise en état et la gestion après désaffectation; l'utilisation de matériaux de substitution aux granulats primaires; les eaux de surface; les effets hors site du transport; et la gestion des déchets.

(23)

Le ministère de l'environnement d'Irlande du Nord était chargé du suivi de ces accords et supprimait l'exonération aux entreprises coupables de manquements importants.

2.3.3.   Coûts de production des granulats, prix de vente et élasticité de la demande par rapport aux prix

(24)

En ce qui concerne les coûts de production des granulats, le Royaume-Uni a expliqué que ceux-ci variaient considérablement d'une carrière à l'autre et qu'il en était de même pour les prix (11). Le prix de vente moyen départ carrière pour différentes catégories de granulats a été résumé dans le tableau 1 (12). De nouveau, les marges bénéficiaires étaient variables, mais le secteur a estimé qu'elles étaient généralement comprises entre 2 et 5 %.

Tableau 1

Prix de vente

Type de roches

Prix départ carrière avant taxe (GBP/t)

Basalte

4,21

Grès

4,37

Calcaire

3,72

Sable et gravier

4,80

Autres

5,57

Prix moyen pondéré

4,42

(25)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations supplémentaires sur les coûts de production des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne. Les coûts liés à l'électricité et aux permis urbanistiques sont plus élevés en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. Les coûts moyens de l'électricité sont d'environ 14 p/kWh pour une petite/moyenne entreprise d'Irlande du Nord alors qu'ils sont de 11 p/kWh pour une entreprise de taille similaire dans tout le Royaume-Uni. Les gros et très gros consommateurs d'électricité d'Irlande du Nord paieront, en moyenne, 10 p/kWh, contre 8 p/kWh environ dans tout le Royaume-Uni. Les estimations fournies par le secteur suggèrent que les coûts de l'électricité et des combustibles seraient compris entre 30 et 46 p pour chaque tonne de granulats produite. En outre, les carrières d'Irlande du Nord font face à des coûts de planification nettement plus importants que leurs homologues de Grande-Bretagne et d'Irlande. Le Royaume-Uni a fourni des comparaisons de coûts pour étayer cette affirmation.

(26)

De manière générale, en ce qui concerne la différence de prix entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, le Royaume-Uni avait expliqué que les fournisseurs d'Irlande du Nord n'ont jamais été en mesure de pratiquer les mêmes prix qu'en Grande-Bretagne. Le Royaume-Uni avait illustré cette différence en présentant les prix moyens des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne entre 2001 et 2008. Le prélèvement à taux plein aurait donc représenté une proportion bien plus élevée du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées. Cette incapacité à répercuter les coûts auprès des clients a toujours été une des raisons importantes du manque d'investissement dans l'amélioration de l'environnement et s'explique par des facteurs économiques (fragmentation du marché) et géologiques.

(27)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations plus détaillées concernant les prix moyens des granulats. Il semblerait quà l'exception de granulats de grande valeur et spécialisés, il n'est pas intéressant économiquement de transporter des agrégats d'Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne voire, en Grande-Bretagne même, depuis l'Écosse, par exemple, jusqu'à Londres. Le tableau 2 donne des prix moyens départ carrière pour Irlande du Nord et la Grande-Bretagne pour la période 2006 à 2011 (dans le cas de l'Irlande du Nord) et 2012 (dans le cas de la Grande-Bretagne).

Tableau 2  (13)

Prix moyens départ carrière

Année

Prix par tonne en Irlande du Nord (GBP)

Prix par tonne en Grande-Bretagne (GBP)

 

Sable et gravier

Roches broyées

Sable et gravier

Roches broyées

2006

3,81

3,60

9,18

7,34

2007

4,68

4,07

9,08

7,01

2008

3,74

4,84

10,05

8,11

2009

4,80

4,30

10,04

8,03

2010

3,38

4,25

10,47

7,90

2011

2,93

4,30

10,70

7,77

2012

 

 

10,02

8,28

(28)

Les informations plus détaillées concernant les prix conduisent à la même conclusion que celle déjà présentée par le Royaume-Uni (considérant 26), à savoir que l'AGL à taux plein aurait donc représenté une proportion beaucoup plus importante du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées. Les données montrent que les granulats provenant du sable et du gravier ou de roches broyées d'Irlande du Nord ne seraient pas en mesure de concurrencer les prix moyens en Grande-Bretagne une fois que le coût de […] (14) GBP/tonne occasionné par le transport maritime est pris en compte. Les bas prix généralement pratiqués pour les granulats empêchent leur vente sur les marchés éloignés étant donné que même à […] GBP/tonne, un voyage de […] miles majorerait de presque […] % le prix départ carrière. Dans la plupart des cas, il est probable qu'une carrière plus proche pourrait proposer un prix plus compétitif.

(29)

En ce qui concerne l'élasticité de la demande par rapport aux prix, le Royaume-Uni avait expliqué que pour les granulats, cette élasticité était comprise entre 0,2 et 0,5. L'examen par le Royaume-Uni des données sur les quantités et les prix de granulats pour la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord suggérait que pour la plupart des types de granulats, l'élasticité-prix allait de pratiquement zéro à 0,52 environ. À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a montré que les estimations de l'élasticité de la demande par rapport aux prix pour la Grande-Bretagne ne peuvent s'appliquer à l'Irlande du Nord en raison des différences entre les deux marchés. Par conséquent, les chiffres initialement fournis ne sont pas pertinents pour le marché d'Irlande du Nord. Le Royaume-Uni a indiqué avoir essayé de déterminer l'élasticité applicable uniquement à l'Irlande du Nord, mais que des données importantes pour ce calcul faisaient défaut.

(30)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des informations montrant comment les différences de prix ont une incidence sur la demande sur le marché nord-irlandais. Quatre des cinq plus grandes entreprises de l'industrie extractive d'Irlande du Nord ont transmis des informations à cet effet. Étant donné que les coûts de transport tendent à freiner le marché sur lequel les carrières peuvent vendre leurs produits à des prix compétitifs, il a été difficile d'établir un lien direct entre les prix et les parts de marché. La demande et la part de marché risquent de réagir davantage au lancement ou à l'achèvement de grands projets de construction menés au niveau local qu'à des écarts de prix à l'échelon national. En outre, étant donné que les sociétés qui possèdent la part de marché la plus importante en Irlande du Nord vendent aussi parfois des produits spécialisés et de meilleure qualité, il ne serait pas exact de comparer les producteurs pour dégager une tendance du marché. Le Royaume-Uni montre toutefois que les différences de prix peuvent bel et bien jouer sur la demande, mais plutôt au niveau local. Les sociétés présentes près de la frontière avec l'Irlande, dans un rayon de 23 miles environ, ont montré que leurs ventes reculaient de manière spectaculaire lorsqu'elles augmentaient leurs prix. Des données spécifiques ont été fournies en ce qui concerne […] et […]. Le tableau 3 montre l'impact des variations de prix sur les sites de […] et […] à […] entre 2009 et 2013 et révèle une baisse significative des volumes de ventes et des revenus après la suspension de l'exonération en 2010. Lorsque le site de […] et […] à […] a essayé de répercuter intégralement le prélèvement, il a perdu […] % de ses ventes, ce qui est une baisse notable.

Tableau 3

Impact des variations de prix sur le site de […] et […] à […] entre 2009 et 2013

Année

Tonnes

Ventes

Prix moyen

2009

[…]

[…]

[…]

2010

[…]

[…]

[…]

2011

[…]

[…]

[…]

2012

[…]

[…]

[…]

2013

[…]

[…]

[…]

(31)

Les sites de produits transformés proches de la frontière avec l'Irlande ont également connu des baisses significatives de leurs ventes lorsqu'ils ont tenté de répercuter intégralement les coûts du prélèvement sur les granulats. Ainsi le site de […] de […] à […], qui n'est qu'à un mile de la frontière, a vu sa production passer de […] m3 en 2005 à seulement […] m3 en 2013, à la suite d'une augmentation du prix de ses matériaux.

(32)

En outre, le Royaume-Uni a fourni des informations montrant l'évolution des travaux d'infrastructure et d'autres travaux publics entre 2000 et 2012. L'évolution indique une augmentation de l'activité du secteur des travaux publics entre 2007 et 2009, suivie d'une diminution puis d'une légère augmentation en 2012. La Commission note toutefois que les travaux de construction en général ont été influencés par le ralentissement de l'activité économique et que, par conséquent, ces tendances ne sauraient être prises en compte isolément, car elles peuvent être dues à l'environnement économique et à des tendances propres au marché de la construction.

(33)

Le Royaume-Uni a également présenté des offres de prix pour la période 2007-2013 concernant les granulats achetés par le Northern Ireland Roads Procurement Department (tableau 4), incluant les frais de transport vers les dépôts locaux du ministère des routes (Roads Department). Les données indiquent clairement qu'après 2010, soit après la suspension de l'exonération de l'AGL, les prix ont soit diminué, parfois de manière spectaculaire, soit légèrement augmenté, mais dans des proportions bien inférieures au montant de l'AGL à taux plein, soit 1,95 GBP. Cela montre que même dans le cadre de ventes publiques, les producteurs de granulats d'Irlande du Nord ne pouvaient répercuter l'AGL sur leurs clients. C'est d'autant plus vrai que le secteur public est moins susceptible d'avoir été affecté par la récession économique et que les travaux publics de construction, tels que ceux effectués par le ministère des routes, ont augmenté la part de ce secteur dans la demande globale de granulats.

Tableau 4

Offres de prix pour la période 2007-2013 pour les granulats achetés par le Northern Ireland Roads Procurement Department

Année

Gravillons de 10 mm (en GBP)

Sable pour béton (en GBP)

Pierre de type 3 (en GBP)

2007

8,43

9,52

4,67

2008

8,49

9,52

4,70

2009

[…]

[…]

[…]

2010

[…]

[…]

[…]

2011

[…]

[…]

[…]

2012

[…]

[…]

[…]

2013

[…]

[…]

[…]

2.3.4.   Marché des granulats en Irlande du Nord

(34)

Étant donné que seules les carrières d'Irlande du Nord bénéficiaient de l'exonération de l'AGL, et non le reste du Royaume-Uni, ce dernier a fourni des renseignements expliquant pourquoi le marché des granulats d'Irlande du Nord est un marché géographique distinct du marché général du Royaume-Uni et où les différences se situent.

(35)

Le Royaume-Uni montre que les marchés des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne sont séparés, se différencient l'un de l'autre et présentent très peu d'interactions. Le marché des granulats a tendance à être local par nature compte tenu du coût relativement élevé du transport des matériaux par rapport à son prix de vente. Sur la base des données fournies par le ministère des transports, le Royaume-Uni a calculé que le coût moyen de transport d'une tonne de granulats par la route s'élève à 0,855 GBP/tonne/mile. Compte tenu du faible prix des produits à base de granulats, les transports de longue distance rendront ces produits moins compétitifs que les matériaux extraits de carrières situées plus près du client. En outre, les exportateurs de granulats ont estimé que le coût du transport de ces matériaux par voie maritime entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne s'élèverait à environ […] GBP/tonne. À ce transport maritime il conviendrait d'ajouter le transport routier nécessaire entre la carrière et le port d'expédition et entre les quais d'arrivée et le lieu d'utilisation. Le Royaume-Uni montre également que le transport de granulats entre les deux régions n'est pas intéressant économiquement, sauf dans le cas de pierres de couleur plus spéciales ou de granulats plus coûteux. On estime que même pour ces matériaux, il faudra probablement ajouter un coût de […]-[…] GBP/tonne pour le transport routier effectué en Grande-Bretagne entre un quai et les usines d'asphalte les plus proches.

(36)

L'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne se différencient considérablement en matière de fourniture de granulats; cela est dû à la fois à la disponibilité des matériaux et au nombre de sociétés d'exploitation de carrières. Compte tenu de sa nature géologique, l'Irlande du Nord peut se targuer de posséder la plus grande variété de types de roches de toutes les régions de taille comparable du Royaume-Uni. Les carrières sont réparties de manière relativement uniforme sur tout le territoire de l'Irlande du Nord. Bien que divers comtés possèdent des gisements plus importants de certains types de roches, les granulats obtenus à partir de roches broyées sont largement interchangeables et garantissent une abondance de roches pouvant servir de granulats dans toute la zone. À l'inverse, la Grande-Bretagne ne présente pas la même variété géologique. Grâce à la diversité et la richesse de ses gisements de roches, répartis uniformément sur tout le territoire et situés à proximité de tous les principaux marchés, l'Irlande du Nord présente une offre de produits interchangeables bien plus importante que la Grande-Bretagne, ce qui augmente les niveaux de concurrence en Irlande du Nord et réduit les marges dont disposent les producteurs nord-irlandais de granulats pour augmenter leurs prix.

(37)

Comme indiqué par le Royaume-Uni, la proportion beaucoup plus importante de carrières indépendantes et le nombre plus élevé de carrières au mile carré en Irlande du Nord assurent aussi une concurrence accrue entre les fournisseurs de granulats. En Grande-Bretagne, plus de 75 % de tous les granulats sont fournis par les cinq principales entreprises (15). En revanche, les cinq premières entreprises d'Irlande du Nord ne représentent que 39 % environ de l'ensemble de la production locale de granulats.

(38)

Le Royaume-Uni indique que les deux marchés se caractérisent par une évolution différente de la demande étant donné que la chute de la demande en granulats depuis et pendant le ralentissement de l'activité économique a été bien plus importante en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. En outre, la diminution de l'activité du secteur de la construction et de la demande en granulats entraîne une intensification de la concurrence entre les exploitants de carrières pour la demande restante.

(39)

L'Irlande du Nord est bien davantage tournée vers les exploitations autonomes, l'intégration verticale de la production de granulats, de ciment et de béton étant beaucoup moins courante en Irlande du Nord qu'en Grande-Bretagne. En Grande-Bretagne, comme indiqué au considérant 37, les cinq plus grandes sociétés contrôlent 75 % de la production de granulats. Ces mêmes sociétés contrôlent également 70 % de l'ensemble de la production de béton prêt à l'emploi ainsi qu'une part importante de toutes les usines d'asphalte, soit deux marchés essentiels pour les ventes de granulats. Ainsi, lorsque l'activité du secteur de la construction et la demande en béton et en asphalte diminuent, les cinq principales sociétés de Grande-Bretagne peuvent maîtriser la baisse de leurs capacités de production de granulats. En effet, l'offre de granulats s'adaptera plus rapidement à la demande en Grande-Bretagne, limitant ainsi la pression à la baisse sur les prix. L'Irlande du Nord se différencie par le manque d'intégration verticale de son marché, étant donné qu'à mesure que l'activité du secteur de la construction et la demande en granulats diminuent, la concurrence entre les exploitants de carrières pour la demande restante s'intensifie. Cela rend le marché d'Irlande du Nord beaucoup plus concurrentiel que celui de Grande-Bretagne, du fait du nombre plus important de carrières au mile carré et par habitant et de la proportion accrue de carrières indépendantes qui tentent de vendre leurs produits à des usines indépendantes de fabrication de produits transformés.

(40)

En outre, le Royaume-Uni a montré que les marchés irlandais et nord-irlandais de granulats sont très similaires.

2.3.5.   Exposition aux échanges

(41)

Après la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni des renseignements sur l'exposition aux échanges du secteur nord-irlandais des granulats entre 2002 et 2013. Compte tenu des règles de divulgation du bureau Her Majesty's Revenue and Customs (HMRC), les statistiques officielles ne pouvaient présenter que des chiffres semestriels agrégés. Ces règles ne permettent pas de ventiler l'exposition aux échanges par type de granulats et, pour les échanges concernant certaines années, il n'existe aucune statistique disponible. Le manque de données officielles sur la production de produits en béton transformé et en asphalte transformé a également posé des difficultés. Dans ces circonstances, le Royaume-Uni s'est basé sur des estimations (16) du marché fournies par la Quarry Products Association Northern Ireland («QPANI»). Du fait de l'absence de statistiques nationales pour d'autres catégories de produits, le Royaume-Uni a fourni les meilleures estimations possibles des expositions aux échanges des roches broyées, des produits à base de béton transformé, du sable et de l'asphalte. Toutefois, même en tenant compte de ces contraintes, le Royaume-Uni pense que les données sur l'exposition aux échanges indique le niveau des échanges entre l'Irlande et l'Irlande du Nord. L'exposition aux échanges est détaillée dans le tableau 5. Les chiffres sont basés sur les chiffres annuels ou semestriels des importations et des exportations ainsi que des productions annuelles qui ont également été fournis à la Commission.

Tableau 5

Exposition aux échanges

Granulats de roches broyées (en GBP)

 

2006-2007

2008-2009

 

 

 

 

Importations

13 699 717

5 986 891

 

 

 

 

Exportations

28 519 715

19 938 824

 

 

 

 

Valeur estimée des ventes nationales

160 426 000

143 524 581

 

 

 

 

Exposition aux échanges (importations + exportations)/(importations + ventes)

24,25 %

17,34 %

 

 

 

 

Produits à base de béton transformé (en GBP)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Importations

10

10

9

7

7,5

7,5

Exportations

70

35

28

21

16

15

Valeur estimée des ventes nationales

325

276

210

210

216

226

Exposition aux échanges (importations + exportations)/(importations + ventes)

23,9 %

15,7 %

16,9 %

12,9 %

10,5 %

9,6 %

Produits à base d'asphalte transformé et sable (17) (en GBP)

 

2007-2008

2009-2010

2011-2012

 

 

 

Importations de produits à base d'asphalte et de sable

1 540 633

1 909 210

4 489 366

 

Exportations de produits à base d'asphalte et de sable

12 382 394

6 220 782

4 670 559

Valeur estimée des ventes nationales de produits à base d'asphalte et de sable

384 518 301

310 666 790

293 343 700

Exposition aux échanges (importations + exportations)/(importations + ventes)

3,61 %

2,60 %

3,08 %

(42)

Les chiffres du tableau 5 montrent que le secteur des granulats en Irlande du Nord est soumis à un niveau important d'exposition aux échanges pour ce qui est des ventes de roches broyées. Le Royaume-Uni indique que les importations non déclarées de granulats en Irlande du Nord ont considérablement augmenté après l'introduction de l'AGL en 2002. Ce niveau non déclaré d'importations est susceptible d'avoir connu une nouvelle accélération après la suspension de l'exonération de l'AGL en 2010. Une enquête menée en 2002 par l'université d'Ulster a compté le nombre de camions transportant des granulats en Irlande du Nord à huit des principaux passages frontaliers. Les résultats de cette enquête ont montré que jusqu'à 89 camions acheminaient chaque jour des granulats. Sur la base du total annuel de toutes les importations officiellement déclarées, seuls 243 camions auraient dû être nécessaires pour toute l'année. On pouvait donc en déduire que le niveau réel des importations de granulats pourrait avoir été 133 fois supérieur au niveau enregistré par les statistiques officielles en 2002, ce qui signifie que les expositions aux échanges calculées sont susceptibles de sous-estimer grandement le degré réel d'exposition aux échanges.

2.3.6.   Répercussion des coûts et baisses des ventes

(43)

En ce qui concerne la répercussion des coûts de production accrus sur les clients finals et les baisses potentielles des ventes, le Royaume-Uni avait fourni des informations montrant qu'après l'introduction du prélèvement en 2002, le prix moyen des granulats en Irlande du Nord avait connu une augmentation bien inférieure à celle escomptée si l'AGL avait été intégralement répercuté et que cette évolution était liée à une chute des ventes légitimes, qui était proportionnellement beaucoup plus importante que la chute enregistrée en Grande-Bretagne.

(44)

Le Royaume-Uni avait aussi expliqué que les ventes de granulats de qualité inférieure et de matériau de remblai avaient diminué au cours de l'année prenant fin le 31 mars 2003 par rapport aux niveaux enregistrés lors des deux années précédant l'introduction de l'AGL. La production issue de carrières légitimes durant l'année civile 2002 a été sensiblement inférieure à l'évolution bien établie pour les ventes de granulats (de manière générale, ces trente dernières années, les ventes de granulats avaient connu une tendance à la hausse en Irlande du Nord). En Grande-Bretagne, la production de granulats a chuté de 5,7 % en 2002, alors qu'elle avait connu une légère augmentation l'année précédente (l'analyse de la tendance a toutefois montré qu'en Grande-Bretagne, la production avait généralement diminué au cours des 10 années précédentes).

(45)

Le Royaume-Uni a également expliqué qu'une fois que le prélèvement avait été introduit à 1,60 GBP/tonne, le prix moyen des granulats en Irlande du Nord avait augmenté de quelque 0,25 à 0,30 GBP/tonne en 2002 par rapport à 2001, alors qu'en Grande-Bretagne, le prix avait augmenté de 1 à 1,40 GBP/tonne. Même en supposant que cette moyenne tienne compte des granulats utilisés dans les produits transformés, qui bénéficiaient d'une exonération de 80 % dans le cadre du régime de crédit dégressif initial de 2002 en Irlande du Nord, cela suppose que les exploitants de carrières d'Irlande du Nord devaient absorber une partie importante de ce prélèvement. Même en se fondant sur l'hypothèse selon laquelle les produits transformés utilisaient la moitié de la production de granulats d'Irlande du Nord et que leur prix n'était pas affecté par le prélèvement de 2002, il n'en découle pas moins, d'après le Royaume-Uni, que plus de 1 GBP/tonne du prélèvement en moyenne devait être absorbée pour chaque tonne de granulats vendue pour une utilisation à l'état brut.

(46)

À la suite de la décision d'ouverture, le Royaume-Uni a fourni d'autres éléments pour expliquer l'argument du considérant 45 selon lequel, après l'introduction de l'AGL, le prix moyen en Irlande du Nord a bien moins augmenté que le taux du prélèvement alors qu'en Grande-Bretagne, il avait progressé de 1 à 1,40 GBP/tonne du fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats n'avaient jamais payé le taux plein de l'AGL. Le Royaume-Uni avance des estimations selon lesquelles entre un tiers et la moitié de tous les granulats produits en Irlande du Nord sont utilisés dans la fabrication de produits transformés. Même si, pour les besoins du raisonnement, on devait prendre le chiffre plus élevé et appliquer l'intégralité de l'exonération qui concernait les produits transformés durant la première année du prélèvement et supposer, en conséquence, que le prélèvement n'a entraîné aucune augmentation des coûts de production pour 50 % des granulats, cela ne fait que doubler la hausse de prix sur les 50 % restants. Un tel doublement indiquerait que l'augmentation de prix obtenue était de 0,50 à 0,60 GBP/tonne, ce qui reste bien en deçà de celle enregistrée en Grande-Bretagne et est loin de répercuter l'intégralité de l'augmentation de 1,60 GBP/tonne imposée par le prélèvement lors de la première application.

(47)

En outre, le Royaume-Uni a présenté des données recueillies à partir d'échantillons représentatifs de l'industrie nord-irlandaise des granulats et portant sur l'évolution de la production de granulats, du chiffre d'affaires et des bénéfices. Les tendances présentées sont toutefois liées et ne peuvent être dissociées de l'évolution du marché de la construction et de la récession économique qui a commencé en 2008.

(48)

Les données ont montré que la rentabilité et les prix étaient déjà si bas avant la suspension du régime d'exonération qu'une absorption totale de la taxe n'aurait pas été financièrement viable. À contrario, les entreprises ont montré qu'elles ont répercuté la taxe et ont dû, en retour, accepter de nouvelles pertes au niveau des ventes, en plus de celles déjà causées par la situation économique difficile. Pour pouvoir poursuivre ses activités, le secteur a retardé des investissements en capital essentiels et licencié du personnel. Les résultats de l'enquête indiquent qu'il était problématique de répercuter le prélèvement de 1,95 GBP/tonne sur les clients, car, pour ces derniers, les prix auraient augmenté de 50 à 66 %. En raison de la conjoncture économique également, les clients sont peu enclins à payer des prix plus élevés et préfèrent différer leurs investissements ou se tourner vers la concurrence pour obtenir d'autres matériaux ou des prix plus compétitifs. Cette situation porte préjudice au secteur nord-irlandais des granulats, provoque une perte de clients, entraîne une baisse des volumes de vente et génère une nouvelle pression à la baisse sur les marges bénéficiaires.

(49)

Par conséquent, bien que les données collectées auprès des échantillons représentatifs de l'industrie nord-irlandaise des granulats donnent une bonne indication de l'évolution du chiffre d'affaires et des bénéfices de ce secteur, elles ne peuvent être dissociées du contexte économique et ne sont pas probantes pour évaluer les effets de l'AGL à taux plein pris isolément.

2.3.7.   Autres informations

(50)

Le budget annuel estimé du régime d'exonération (ressources d'État sacrifiées) était compris, au moment de la notification initiale, entre 15 millions de GBP (2004-2005) et 35 millions de GBP (2010-2011).

(51)

En ce qui concerne le nombre de bénéficiaires, on a estimé que quelque 170 exploitants de carrières pourraient bénéficier de l'exonération.

(52)

L'autorité chargée de l'octroi de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord était le HMRC.

2.3.8.   Description des raisons ayant conduit à l'ouverture de la procédure formelle d'examen

(53)

Comme expliqué aux considérants 47 à 54 de la décision d'ouverture, la Commission avait des doutes quant à la conformité de l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord avec le traité, et notamment son article 110. Ces doutes empêchaient la Commission de considérer la mesure comme étant compatible avec le marché intérieur à ce stade de la procédure.

(54)

La Commission a estimé que l'AGL constituait une imposition intérieure au sens de l'article 110 du traité. Elle en a conclu qu'il existait une distinction injustifiable dans l'application de l'AGL aux producteurs d'Irlande du Nord, d'une part, et aux producteurs d'autres États membres, d'autre part.

(55)

Comme expliqué au considérant 56 de la décision d'ouverture, la Commission a jugé, sur la base de la jurisprudence pertinente, qu'à la suite de l'annulation de la décision du 7 mai 2004, la mesure telle qu'appliquée depuis cette date (et jusqu'à sa suspension le 1er décembre 2010) doit être considérée comme illégale. En outre, elle a déclaré qu'elle appréciera toujours la compatibilité des aides d'État illégales avec le marché intérieur selon les critères de fond fixés dans tout instrument en vigueur à la date de leur octroi (18). Étant donné que l'aide doit être considérée comme illégale et qu'elle a été accordée au cours de la période couvrant l'applicabilité de l'encadrement de 2001 ainsi qu'après la publication des lignes directrices de 2008 (19), la Commission a apprécié la compatibilité du régime d'exonération de l'AGL dans le cadre de l'instrument en vigueur à la date de l'octroi de l'aide comme suit:

a)

l'encadrement de 2001; et

b)

les lignes directrices de 2008 à partir du 2 avril 2008.

(56)

Concernant l'appréciation de la mesure au regard de l'encadrement de 2001, la Commission a conclu que les conditions de compatibilité qui y sont énoncées peuvent être considérées comme étant remplies. Elle a toutefois rappelé qu'au vu des doutes exprimés par rapport à l'article 110 du traité, elle n'a pu juger la mesure compatible avec le marché intérieur sur la base de l'encadrement de 2001 à ce stade de la procédure.

(57)

En ce qui concerne la compatibilité de la mesure au regard des lignes directrices de 2008, la Commission a conclu que:

a)

l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord contribue au moins indirectement à une amélioration de la protection de l'environnement et ne porte pas atteinte à l'objectif général poursuivi par l'AGL, conformément au point 151 des lignes directrices de 2008;

b)

les bénéficiaires de l'exonération sont définis sur la base de critères objectifs et transparents conformément au point 158 a) des lignes directrices de 2008;

c)

la taxe sans réduction conduit à une augmentation significative des coûts de production, conformément au point 158 b) des lignes directrices de 2008;

d)

la condition de proportionnalité de l'aide prévue au point 159 des lignes directrices de 2008 est satisfaite étant donné que les bénéficiaires de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord continuent de payer 20 % de la taxe.

(58)

Bien que les informations fournies par le Royaume-Uni aient montré une augmentation très significative des coûts de production due à l'AGL, ce qui tend à penser que cette augmentation n'aurait pu être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes, la Commission n'a pu conclure à ce stade, et à la lumière des informations fournies, notamment celles trop peu détaillées, que les conditions de compatibilité visées au point 158 c) des lignes directrices de 2008 étaient remplies.

(59)

Au point 158 c) des lignes directrices de 2008, le respect de la condition de la nécessité de l'aide exige que l'augmentation substantielle des coûts de production visée au considérant 58 ne peut pas être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes. À cet égard, l'État membre peut fournir des estimations, notamment, de l'élasticité-prix des produits du secteur en cause sur le marché géographique pertinent ainsi que des estimations des pertes de ventes et/ou des bénéfices réduits pour les entreprises du secteur/de la catégorie en cause.

(60)

Dans ce contexte, la Commission a noté que les arguments du Royaume-Uni selon lesquels l'augmentation des coûts de production ne pouvait être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes étaient fondés sur une comparaison entre l'augmentation des prix due à l'instauration de l'AGL (hausse de 0,25 à 0,30 GBP/tonne environ en Irlande du Nord entre 2001 et 2002 contre 1 à 1,40 GBP/tonne pour la Grande-Bretagne). En ce qui concerne les baisse des ventes (légitimes) en Irlande du Nord, la Commission a noté qu'elles avaient varié, au total pour l'ensemble des types de granulats, entre – 17,6 % (2001-2003) et – 22,8 % (2002-2003) et qu'elles était proportionnellement beaucoup plus importantes que celles enregistrées en Grande-Bretagne. La Commission a estimé que ces arguments pouvaient être considérés comme une indication des difficultés rencontrées pour répercuter la hausse des coûts de production en Irlande du Nord.

(61)

La Commission a néanmoins précisé que le Royaume-Uni n'avait pas fourni de données suffisamment détaillées démontrant et quantifiant l'impact sur ces arguments du fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats ne se sont jamais acquittés de la totalité de l'AGL étant donné que son introduction en Irlande du Nord avait été échelonnée.

(62)

En outre, dans sa démonstration de l'existence de baisses des ventes, le Royaume-Uni n'avait fourni aucune explication concernant le développement des marchés des granulats en Irlande du Nord après 2002. La figure 2 du rapport de la Quarry Products Association Northern Ireland pour l'étude de marché de l'Office of FAIR Trading sur le secteur des granulats au Royaume-Uni (20), telle que présentée par le Royaume-Uni indiquait une hausse de la production entre 2004 et 2007.

(63)

Le Royaume-Uni avait indiqué dans sa présentation que «les hausses de coûts affectaient le chiffre d'affaires des opérateurs et réduisaient leurs bénéfices». Aucune donnée étayant cette affirmation n'avait toutefois été fournie.

(64)

Pour démontrer que la condition de compatibilité visée au point 158 c) des lignes directrices de 2008 était respectée, le Royaume-Uni n'avait fourni que des données sur le niveau du secteur en général et aucun échantillon représentatif des bénéficiaires basé, par exemple, sur leur taille.

(65)

Enfin, la Commission a fait remarquer que les observations présentées par le Royaume-Uni suggéraient que pour la plupart des types d'agrégats, l'élasticité-prix était comprise entre une valeur proche de zéro et 0,52 environ, ce qui est relativement peu élastique. En principe, cela signifierait que la hausse des coûts de production aurait pu être répercutée sur les consommateurs finals. Le Royaume-Uni n'avait fourni aucune autre explication ou calcul concernant en particulier l'impact de l'inélasticité relative à laquelle ont conclu les arguments avancés pour justifier la (non-)répercussion de l'augmentation des coûts de production sur les clients finals.

3.   OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES

3.1.   Observations présentées par la QPANI le 23 septembre 2011

(66)

La QPANI a fait valoir que les producteurs de granulats d'Irlande du Nord avaient adhéré au régime d'exonération de bonne foi au motif que le Royaume-Uni avait demandé l'approbation de la Commission et que celle-ci avait rendu une décision positive. En outre, ils ont conclu des accords environnementaux qui constituaient pour eux des investissements substantiels.

(67)

Les parties requérantes qui ont contesté la décision de la Commission approuvant le régime d'exonération n'ont jamais démontré par des exemples que les granulats importés faisaient l'objet d'une discrimination effective.

(68)

La QPANI affirme que toute récupération de l'aide d'État contreviendrait aux attentes légitimes des exploitants de carrières d'Irlande du Nord pour qui l'aide était légale. Étant donné que les exploitants de carrières ont déjà investi pour réaliser des améliorations environnementales, une décision de récupération signifierait dans les faits que ces entreprises supportent deux fois les frais. En outre, la récupération serait contraire au principe de la sécurité juridique.

(69)

La QPANI avance également que les importations de granulats en Irlande du Nord ont toujours été minimes. Il apparaît qu'après l'introduction de l'AGL, les importations ont de fait augmenté, étant donné que l'habitat privé s'est développé et que les dépenses de construction du secteur public ont augmenté.

(70)

En ce qui concerne l'impossibilité de répercuter l'AGL sur les clients, la QPANI fait valoir que l'augmentation substantielle des coûts de production, déjà admise par la Commission, n'a pas pu être répercutée en raison de la surcapacité du secteur des granulats et du caractère beaucoup plus concurrentiel du marché nord-irlandais. En outre, l'Irlande du Nord compte un volume appréciable de matériaux exonérés de l'AGL, comme le schiste, qui est utilisé dans des projets de construction publics et privés et par les exploitants agricoles. Une enquête de la QPANI portant sur les ventes mensuelles privées de pierres (entre septembre 2001 et septembre 2002) a révélé un recul significatif de l'activité à partir d'avril 2002 par rapport à l'année précédente. La division statistiques du Department of Enterprise Trade and Investment (NI) a révélé, dans le tableau annuel des minéraux de 2002, une chute de quelque 2,7 millions de tonnes de la production de granulats en Irlande du Nord, soit 11 % environ de la production.

(71)

La QPANI fait valoir que l'enquête du Northern Ireland Affairs Committee intitulée «Introduction of the Aggregates Levy — One Year On, third report of session 2003 — 2004» apporte clairement la preuve de l'incidence de l'introduction de l'AGL sur les ventes de granulats et les niveaux d'emploi.

(72)

La QPANI prétend que l'augmentation de la production de granulats en Irlande du Nord entre 2004 et 2007 s'explique par l'augmentation de l'activité du secteur de la construction dans la province.

(73)

La QPANI fait également valoir que la hausse des coûts a eu une incidence sur les marges bénéficiaires des exploitants, comme le démontre le fait que les prix n'ont augmenté que de 0,25 à 0,30 GBP, comme indiqué au considérant 81 de la décision d'ouverture. Ces hausses de prix absorbaient donc la majeure partie de l'augmentation des coûts de production causée par l'AGL et, compte tenu de la forte intensité de capital et du niveau élevé des frais généraux du secteur, il est devenu évident que les marges bénéficiaires étroites des exploitants ont encore été réduites.

(74)

La QPANI fait valoir que les données sur l'élasticité-prix concernent le marché des granulats en Grande-Bretagne et ne reflétaient pas la situation en Irlande du Nord.

3.2.   Observations présentées par la British Aggregates Association («BAA») le 23 septembre 2011

(75)

La BAA fait observer qu'il serait impossible pour le Royaume-Uni de rectifier rétroactivement la discrimination fiscale qui frappe les produits importés d'autres États membres. Il est allégué que même si le Royaume-Uni devait rembourser des montants versés au titre de prélèvements sur les granulats pour des produits importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres, cela ne dissiperait pas le grave effet dissuasif de la discrimination fiscale. L'approbation rétroactive du régime d'exonération ne serait donc pas possible.

(76)

La BAA prétend que le régime d'exonération de l'AGL n'est pas conforme à l'encadrement de 2001. Selon elle, l'AGL n'a pas d'effet positif appréciable sur l'environnement, comme exigé au point 51 2) a) de l'encadrement de 2001; le régime d'exonération de 2004 n'était pas autorisé lors de l'adoption de l'AGL, comme exigé au point 51 2) b) de l'encadrement de 2001; 20 % n'est pas une partie significative de la taxe, comme exigé au point 51 1) b) de l'encadrement de 2001.

(77)

La BAA affirme également que le régime d'exonération n'est pas non plus conforme aux lignes directrices de 2008. L'exonération de l'AGL nuit à l'objectif environnemental poursuivi par l'AGL, contrairement au point 151 des lignes directrices de 2008, dans la mesure où elle a donné lieu à une «importation» significative de granulats d'Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne depuis 2004. Cela laisserait entendre que les règles qui imposent la taxation au taux plein des granulats extraits en Irlande du Nord mais utilisés en Grande-Bretagne ont été contournées.

(78)

En outre, la BAA avance que l'exonération de l'AGL ne respecte pas le point 158 c) des lignes directrices de 2008 étant donné que l'impossibilité de répercuter l'augmentation substantielle des coûts de production n'a pas été démontrée. Plus précisément, les données économiques avancées par le Royaume-Uni, mentionnées aux considérants 21 à 23 de la décision d'ouverture, ne sont pas plausibles et peuvent induire en erreur. Les prix moyens communiqués par le Royaume-Uni n'auraient aucune valeur, car il existe de nombreux types de granulats et, partant, un large éventail de prix. En outre, le prix départ carrière dépend également de la localisation de la carrière et de la distance par rapport aux sites de construction. Par conséquent, une comparaison entre le prix moyen pour l'Irlande du Nord (une région relativement petite et rurale) et le prix moyen pour toute la Grande-Bretagne ne serait pas pertinente. En effet, selon la BAA, si les prix départ carrière en Irlande du Nord étaient 50 % inférieurs aux prix pratiqués en Grande-Bretagne, la demande en granulats d'Irlande du Nord aurait été considérable en Grande-Bretagne. La BAA fait valoir que les coûts de transport entre l'Irlande du nord et Londres ne sont pas plus élevés qu'entre l'Écosse et Londres.

4.   OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI REÇUES LE 25 NOVEMBRE 2011

(79)

Le Royaume-Uni fait valoir que l'aide ne devrait pas être considérée comme une aide illégale et que l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur ne devrait reposer que sur l'encadrement de 2001.

(80)

Le Royaume-Uni fait valoir que la Commission devrait tenir compte du fait que sa décision du 7 mai 2004 portant approbation de l'aide a été annulée en raison du défaut illicite d'ouverture de la procédure formelle d'examen par la Commission. La mesure a été notifiée à la Commission et autorisée avant l'octroi de toute exonération fiscale. Au moment où elle a été octroyée, l'aide n'était pas illégale.

(81)

Le Royaume-Uni fait valoir que compte tenu de l'annulation de la décision du 7 mai 2004, la Commission n'a, en réalité, pas pris de décision en application de l'article 4 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (21) (le «règlement de procédure») dans le délai de deux mois. La mesure devrait donc être considérée comme autorisée. Si l'article 4, paragraphe 6, du règlement de procédure est appliqué à la notification initiale, l'aide était alors réputée autorisée en 2004 et la Commission n'est pas compétente pour adopter une nouvelle décision en application de l'article 4. La mesure doit plutôt être traitée comme une aide existante, uniquement soumise à un examen de ses effets futurs et ne pouvant pas faire l'objet d'une décision de récupération rétroactive. Toutefois, étant donné qu'une décision a été prise en application de l'article 4, paragraphe 3, quoique de façon illicite et en ayant ensuite été déclarée nulle, l'article 4, paragraphe 6, du règlement de procédure n'est plus applicable. Le Royaume-Uni affirme qu'il devrait également être en droit de se fonder sur le fait qu'une décision d'autorisation en application de l'article 4, paragraphe 3, du règlement de procédure a été prise avant l'octroi de l'exonération fiscale, de telle sorte que l'octroi de l'aide n'était pas illégal dans le sens où cette dernière aurait été accordée sans l'autorisation de la Commission.

(82)

Le Royaume-Uni fait valoir qu'en l'espèce, l'aide est considérée comme illégale uniquement en raison du fait que la décision du 7 mai 2004 a été annulée parce que la Commission n'avait pas ouvert la procédure formelle d'examen en 2004, et non parce que le Royaume-Uni enfreignait, au moment où la mesure est entrée en vigueur, l'article 108, paragraphe 3, du traité. Lors de l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, seul l'encadrement de 2001 devrait être appliqué. La Commission devrait procéder à l'appréciation de l'aide sur la base de la notification de 2004 et appliquer les règles applicables à cette date.

(83)

Étant donné que le Royaume-Uni affirme que l'aide n'est pas illégale, il allègue que la Commission n'a pas le droit de scinder l'aide accordée entre la période d'application de l'encadrement de 2001 et celle d'application des lignes directrices de 2008. Il s'ensuit qu'étant donné que la Commission a constaté que la mesure était conforme à l'encadrement de 2001, toutes les aides octroyées au titre du régime devraient être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

(84)

Le Royaume-Uni rejette les arguments avancés par la BAA dans sa réponse à la décision d'ouverture, où elle fait valoir que la mesure, telle que notifiée en 2004, n'était pas conforme à l'encadrement de 2001. Le Royaume-Uni attire l'attention sur le fait que la Commission a déjà constaté, comme indiqué au considérant 63 de la décision d'ouverture, que l'AGL avait des effets positifs appréciables sur l'environnement et que la BAA ne conteste pas la conclusion de la Commission selon laquelle les accords environnementaux passés avec les entreprises de production de granulats d'Irlande du Nord bénéficiant de l'exonération de 80 % de l'AGL ont des effets positifs sur l'environnement et ne nuisent pas aux objectifs poursuivis par l'AGL. En outre, le Royaume-Uni démontre que la mesure autorisée par la Commission en 2004 constituait une prolongation du régime d'exonération qui avait été introduit à l'origine en même temps que la taxe. Le point 51 2) b) de l'encadrement de 2001 n'exige pas que chaque aspect de la dérogation ait été fixé ou mis en œuvre au moment de l'introduction de la taxe. Si tel était le cas, il ne serait jamais possible d'introduire une dérogation modifiée et le point 51 2) serait superflu. En outre, le Royaume-Uni fait valoir que le point 51 1) b) de l'encadrement de 2001 est respecté et que, comme la Commission l'a déjà reconnu au considérant 67 de la décision d'ouverture, l'obligation de verser 20 % de l'AGL constitue une obligation de payer une partie significative de la taxe. Afin d'établir s'il s'agit d'une part importante, il convient également de tenir compte du fait que les exploitants de carrières qui sont admissibles au bénéfice de l'exonération doivent supporter les coûts liés aux améliorations des performances environnementales et que les prix des granulats sont généralement plus bas en Irlande du Nord que dans le reste du Royaume-Uni. En termes absolus, la valeur monétaire de 20 % de la taxe nationale à acquitter est donc plus importante que dans le reste du Royaume-Uni.

(85)

Le Royaume-Uni affirme que l'idée selon laquelle le régime d'exonération pourrait constituer une taxation discriminatoire contraire à l'article 110 du traité est erronée. Les importations en provenance d'Irlande vers le Royaume-Uni sont imposées de la même manière que la production au sein du Royaume-Uni, y compris la production d'Irlande du Nord lorsque les conditions de l'exonération ne sont pas remplies. Il n'existe donc aucune discrimination entre les produits importés d'Irlande vers le Royaume-Uni et les produits fabriqués au Royaume-Uni. L'Irlande du Nord n'est pas un État membre et il n'y a donc pas lieu d'appliquer l'article 110 du traité pour déterminer qu'un traitement fiscal spécifique réservé à certains producteurs dans cette région constitue une discrimination contre les produits importés d'autres États membres et vendus dans cette région. Le Royaume-Uni allègue que la discrimination devrait être appréciée au regard des produits nationaux et qu'étant donné que les produits nationaux du Royaume-Uni sont soumis à l'intégralité de l'AGL, il ne peut pas y avoir de discrimination. En outre, le fait que certains producteurs d'une région donnée d'un État membre se voient accorder une exonération fiscale relève du contrôle des aides d'État au titre de l'article 107 du traité, et non de l'article 110. Seul l'article 107, paragraphe 3, du traité devrait être applicable aux mesures d'aide fiscale accordées aux producteurs, et non l'article 110. Dans le cas contraire, toutes les aides fiscales aux producteurs devraient être étendues aux produits en provenance d'autres États membres. En outre, il n'existe aucune règle de droit de l'Union exigeant qu'une aide octroyée sous la forme d'une exonération fiscale à des producteurs d'une partie d'un État membre soit également mise à la disposition des importateurs de produits similaires d'autres États membres.

(86)

Le Royaume-Uni n'accepte pas le caractère illégal de l'aide mais si celle-ci devait être considérée comme telle par la Commission, il estime qu'une décision de récupération n'est pas appropriée. Une telle décision ordre porterait atteinte aux attentes légitimes des bénéficiaires et serait disproportionnée.

5.   APPRÉCIATION DE LA MESURE

5.1.   Aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (ex article 87, paragraphe 1, CE)

(87)

Les aides d'État sont définies à l'article 107, paragraphe 1, du traité comme les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.

(88)

L'exonération de l'AGL était accordée au moyen de ressources d'État, sous la forme d'une réduction du taux d'imposition, à des entreprises situées dans une partie précise du territoire du Royaume-Uni (Irlande du Nord), favorisant ces dernières en réduisant les coûts qu'elles devraient normalement supporter. Les bénéficiaires de l'aide procèdent à l'extraction de granulats ou à la fabrication de produits transformés, c'est-à-dire à des activités économiques impliquant des échanges entre États membres.

(89)

En conséquence, la Commission a conclu au considérant 39 de la décision d'ouverture que la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (ex article 87, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne).

5.2.   Appréciation de l'aide d'État

5.2.1.   Base juridique

(90)

Comme indiqué au considérant 55, la Commission a conclu qu'étant donné que l'aide doit être considérée comme une aide illégale, et eu égard à l'objectif environnemental de la mesure, elle devrait apprécier la compatibilité de la mesure en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité en se fondant sur la base juridique en vigueur au moment où l'aide a été octroyée, à savoir:

a)

l'encadrement de 2001; et

b)

les lignes directrices de 2008 à partir du 2 avril 2008.

(91)

Le Royaume-Uni estime, pour les raisons exposées aux considérants 79 à 83, que cette aide ne doit pas être considérée comme une aide illégale et qu'elle ne devrait être évaluée que sur la base de l'encadrement de 2001.

(92)

En plus de ses conclusions à cet égard dans la décision d'ouverture, compte tenu de la position exprimée par le Royaume-Uni, la Commission souligne que la Cour de justice a jugé de façon constante que lorsqu'une décision positive de la Commission a été contestée dans les délais prescrits et cassée par le Tribunal, les principes généraux du droit de l'Union, et en particulier ceux de la sécurité juridique et de la confiance légitime, n'excluent pas la possibilité pour la Commission de déclarer qu'une mesure d'aide donnée constitue une aide illégale et incompatible et d'ordonner sa récupération. Dans l'arrêt CELF I (22), la Cour a déclaré que les «aides mises à exécution postérieurement à la décision positive de la Commission sont présumées légales jusqu'à la décision d'annulation du juge communautaire. Ensuite, à la date de cette dernière décision, conformément à l'article 231, premier alinéa, CE, les aides en cause sont réputées ne pas avoir été déclarées compatibles par la décision annulée, de sorte que leur mise à exécution doit être considérée comme illégale.» Toutefois, dans l'arrêt CELF II (23), la Cour a confirmé sa conclusion selon laquelle «une confiance légitime du bénéficiaire de l'aide ne peut naître d'une décision positive de la Commission, d'une part, lorsque cette décision a été contestée dans les délais de recours contentieux puis annulée par le juge communautaire, ni, d'autre part, tant que le délai de recours n'est pas expiré ou, en cas de recours, tant que le juge communautaire ne s'est pas définitivement prononcé».

(93)

Par conséquent, la Commission maintient son point de vue selon lequel l'exonération de l'AGL doit être considérée comme une aide illégale. En conséquence, les aides accordées après le 2 avril 2008 sont soumises aux lignes directrices de 2008. Néanmoins, même si, comme le prétend le Royaume-Uni, l'exonération de l'AGL devait être considérée comme une aide existante, elle devrait toutefois être adaptée aux lignes directrices de 2008 et à son point 200.

5.2.2.   Sur la violation de l'article 110 du traité

(94)

Comme expliqué aux considérants 53 et 54, la Commission a considéré que l'exonération de l'AGL qui n'est pas accordée aux produits importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres pourrait enfreindre l'article 110 du traité.

(95)

Le premier alinéa de l'article 110 du traité semble exclure un régime national tel que le régime d'exonération de l'AGL applicable en Irlande du Nord, qui prévoit une réduction du taux de l'AGL pour les granulats vierges extraits en Irlande du Nord par des producteurs ayant conclu des accords environnementaux, tandis que des produits identiques importés d'autres États membres sont exclus du régime à taux réduit et sont donc soumis au taux plein de l'AGL (24). Contrairement à ce qu'affirme le Royaume-Uni au considérant 85, le fait que le régime à taux réduit s'applique uniquement à une région définie ne modifie en rien cette interprétation. En effet, si des dispositions telles que le régime d'aide du Royaume-Uni étaient autorisées, les États membres pourraient facilement contourner le principe de non-discrimination prévu à l'article 110 du traité.

(96)

La Cour a constaté (25), comme l'affirme le Royaume-Uni lui-même, que «le droit communautaire ne restreint pas, en l'état actuel de son évolution, la liberté de chaque État membre d'établir un système de taxation différenciée pour certains produits, même similaires au sens de l'article 90, premier alinéa, CE». De telles différenciations ne sont toutefois compatibles avec le droit de l'Union «que si elles poursuivent des objectifs compatibles, eux aussi, avec les exigences du traité et du droit dérivé et si leurs modalités sont de nature à éviter toute forme de discrimination, directe ou indirecte, à l'égard des importations en provenance des autres États membres, ou de protection en faveur de productions nationales concurrentes». En ce qui concerne l'exonération de l'AGL, le traitement différencié des granulats importés n'est manifestement pas conforme aux exigences de différenciation établies par la Cour.

(97)

Le principe directeur en matière de droit de l'Union est que les principes du traité doivent être interprétés et appliqués d'une manière qui donne effet à leurs objectifs. L'article 110 du traité énonce des dispositions spécifiques en matière de fiscalité internationale qui interdisent aux États membres d'imposer une taxation interne de nature discriminatoire. Pour qu'une mesure fiscale, qui constitue une aide, soit valable, la Commission doit, par conséquent, s'assurer que la mesure en question, premièrement, ne constitue pas une violation de l'article 110 du traité et, deuxièmement, remplit toutes les conditions pertinentes énoncées aux articles 107 et 108 (26). Il n'y a aucune raison de considérer qu'une mesure d'aide sous la forme d'une exonération fiscale qui n'est appliquée que dans une partie d'un État membre devrait constituer une exception à cette interprétation.

(98)

Toutefois, la Commission prend note du fait que le Royaume-Uni s'est engagé, par sa lettre du 1er avril 2014, à corriger l'incompatibilité de l'exonération de l'AGL avec l'article 110 du traité en remboursant les montants perçus qui sont incompatibles avec le marché intérieur, conformément aux critères décrits aux considérants 99 à 103. La mesure corrective a pour but de permettre aux acquisitions nord-irlandaises de granulats provenant d'autres États membres, qui se sont acquittés du taux plein de l'AGL lorsque le régime d'exonération de l'AGL était opérationnel entre 2004 et 2010, de bénéficier du crédit de 80 % sur l'AGL auquel avaient accès les exploitants de carrières d'Irlande du Nord qui entraient en ligne de compte pour l'exonération de l'AGL. L'introduction du régime proposé viserait à remédier à toutes les inégalités qui auraient pu se produire.

(99)

La Commission prend note de l'impossibilité, alléguée par le Royaume-Uni dans sa lettre du 17 septembre 2012, de recenser les carrières étrangères qui ont vendu des granulats assujettis à l'AGL qui étaient importés et utilisés en Irlande du Nord. En outre, la Commission observe que les entités qui s'acquittaient en réalité de l'AGL n'étaient pas les carrières étrangères, mais les importateurs enregistrés pour le paiement de la taxe. Par conséquent, il semble opportun et conforme à la pratique décisionnelle de la Commission (27) que les entités qui payaient en réalité la taxe et qui ont fait en sorte que les granulats soient soumis à l'impôt soient celles qui ont droit au remboursement. Le régime rétroactif proposé garantit que tous ceux qui apportent la preuve de s'être acquittés de l'AGL à taux plein auprès de l'HMRC pour des achats de granulats importés en Irlande du Nord depuis d'autres États membres entre le 1er avril 2004 et le 30 novembre 2010 (la «période considérée») et d'avoir satisfait aux critères environnementaux spécifiques et aux conditions précisées seraient en droit de demander un crédit de 80 % sur le prélèvement versé.

(100)

Étant donné que le régime rétroactif doit veiller à ce que seules les importations de granulats provenant de carrières qui répondent aux mêmes normes environnementales que les carrières d'Irlande du Nord admissibles au bénéfice de l'exonération puissent bénéficier du mécanisme de remboursement, le Royaume-Uni a dû prévoir un mécanisme de vérification. La Commission reconnaît que pour rendre le régime rétroactif réellement applicable et éviter qu'il soit inutilement contraignant, le Royaume-Uni ne vérifiera pas si les carrières étrangères répondaient exactement aux normes imposées aux carrières d'Irlande du Nord, puisqu'en réalité, elles n'y auraient pas été incitées, mais au moins aux normes environnementales prévues à l'époque par la législation de l'Union y afférente et transposée dans les législations nationales respectives. Le ministère de l'environnement d'Irlande du Nord s'assurerait du respect des normes environnementales des candidats potentiels et lancerait une période d'inscription d'un an à compter de la publication du projet de loi sur l'exonération rétroactive au Royaume-Uni.

(101)

Pour avoir droit à l'exonération, le demandeur devrait montrer la carrière située en dehors du Royaume-Uni d'où sont extraits les granulats et demander auprès du ministère de l'environnement d'Irlande du Nord un certificat attestant que la carrière respectait, à cette date, les normes environnementales conformes à la législation de l'Union. Le ministère de l'environnement consulterait alors les autorités d'autres États membres pour vérifier les normes applicables et leur conformité. Si le résultat est positif, il délivrerait ensuite un certificat de conformité qui serait mis à la disposition du HMRC (28) en veillant à ce qu'il ait recueilli les informations nécessaires au traitement des demandes de remboursement du prélèvement. En cas de plusieurs demandes portant sur une même carrière, le même certificat serait applicable.

(102)

Les demandes de remboursement devraient inclure les preuves documentaires suivantes: les granulats ont été achetés auprès d'une carrière d'un autre État membre au cours de la période considérée; la carrière a été certifiée par le ministère de l'environnement; l'AGL a été payé au taux plein; et aucune exonération à d'autres fins n'a été demandée. Les preuves d'achat pourraient être des documents commerciaux appropriés indiquant la date de la transaction et l'origine des granulats. Le compte des prélèvements sur les granulats des assujettis inscrits pourrait attester du paiement de l'AGL à taux plein et du fait qu'aucune autre exonération n'a été demandée. Ces documents font partie des écritures internes des assujettis étant donné que les autorités ne reçoivent que le montant total du prélèvement dû sur les granulats imposables faisant l'objet d'une exploitation commerciale. La Commission est consciente des difficultés que pourraient rencontrer les demandeurs potentiels pour fournir ces documents, compte tenu du long délai qui s'est écoulé depuis l'introduction de l'exonération de l'AGL (29). Elle prend toutefois note du fait que le Royaume-Uni ne demande que des preuves raisonnables disponibles pour l'exonération rétroactive puisqu'il n'existe aucun registre public contenant toutes ces informations.

(103)

La mesure corrective rétroactive proposée par le Royaume-Uni présente les principales caractéristiques suivantes:

a)

elle fera l'objet d'une vaste diffusion, notamment par une campagne de publicité dans la presse nationale d'Irlande du Nord et d'Irlande. Étant donné qu'un granulat provenant d'un site extérieur au Royaume-Uni est soumis au prélèvement au moment où il fait l'objet d'une exploitation commerciale, c'est-à-dire lorsqu'il est soumis à un accord de livraison au Royaume-Uni, qu'il est utilisé à des fins de construction ou mélangé à des matériaux autres que de l'eau, les entités éligibles potentielles pourraient être répertoriées plus précisément en se fondant sur les informations relatives à l'enregistrement du prélèvement sur les granulats en Irlande du Nord. Par conséquent, la diffusion du régime rétroactif comprendra notamment l'envoi de courriers à chaque entreprise soumise à l'AGL enregistrée en Irlande du Nord, notamment celles qui auraient été enregistrées durant la période considérée mais qui se seraient désinscrites depuis lors;

b)

il en sera tenu compte dans la prochaine loi de finances réalisable après la décision de la Commission. Le Royaume-Uni a fait savoir à la Commission que des travaux sur le projet de texte législatif ont commencé dès avril 2014 et il a déjà fourni à celle-ci un spécimen du formulaire de déclaration de l'AGL. Il est prévu que le régime rétroactif entre en vigueur en avril ou mai 2015;

c)

la mesure corrective prévoira une période d'enregistrement d'un an auprès du ministère de l'environnement à compter de la publication du projet de législation, ce qui donnera au ministère suffisamment de temps pour enquêter sur les carrières concernées;

d)

la mesure aura une durée de 4 ans à compter de la date d'adoption de la législation (c'est-à-dire après que la loi de finances a fait l'objet de la sanction royale);

e)

elle ne sera pas limitée en termes de fonds disponibles;

f)

elle comprendra le paiement d'intérêts dans le cadre du remboursement rétrospectif du prélèvement. Le taux d'intérêt serait calculé sur la base de l'article 9 du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (30);

g)

elle veillera à ce que les paiements soient traités aussi rapidement que possible (le délai exact dépendra du temps nécessaire aux autorités des autres États membres pour vérifier les garanties environnementales des carrières depuis lesquelles des granulats ont été importés en Irlande du Nord).

(104)

La Commission considère donc que le Royaume-Uni s'est engagé à mettre en place un instrument adéquat pour corriger toute discrimination qui a pu se produire par le passé.

5.2.3.   Appréciation au regard de l'encadrement de 2001

(105)

Comme indiqué au considérant 56, la Commission ne pouvait arriver à une conclusion positive dans son appréciation de l'exonération de l'AGL au regard de l'encadrement de 2001 compte tenu des doutes qu'elle nourrissait par rapport à l'article 110 du traité. Étant donné que le Royaume-Uni mettra en place un instrument adéquat pour prévenir toute discrimination découlant de la mesure, la Commission peut à présent conclure que la mesure est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'encadrement de 2001.

(106)

La Commission prend note des engagements présentés par la BAA en ce qui concerne l'appréciation de la mesure figurant dans la décision d'ouverture et des engagements du Royaume-Uni à cet égard. Elle estime qu'aucun nouvel argument qu'elle n'avait déjà pris en compte n'a été présenté et qu'il n'y a aucune raison de modifier son appréciation figurant dans la décision d'ouverture.

5.2.4.   Appréciation au regard des lignes directrices de 2008

(107)

Dans sa décision d'ouverture, la Commission a apprécié la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur sur la base des lignes directrices de 2008. L'appréciation de la Commission était positive à tous égards, sauf pour la conformité avec le point 158 c) des lignes directrices de 2008, c'est-à-dire avec la condition de la nécessité de l'aide, qui exige que l'augmentation substantielle des coûts de production due à l'AGL n'aurait pu être répercutée sur les clients sans provoquer d'importantes baisses des ventes réalisées par les bénéficiaires de l'exonération de l'AGL en Irlande du Nord.

(108)

Dans sa décision d'ouverture, la Commission a indiqué que le Royaume-Uni n'avait pas correctement mesuré le fait que les fabricants de produits transformés à partir de granulats n'avaient jamais versé l'intégralité de l'AGL sur les hausses de prix moyennes en Irlande du Nord, contrairement aux hausses de prix en Grande-Bretagne, en 2001 et en 2002 après l'introduction de l'AGL. Le Royaume-Uni a à présent fourni une estimation de l'impact de ces produits transformés sur les données faisant apparaître qu'en effet, le niveau des hausses de prix révèle l'impossibilité de répercuter l'AGL (voir considérant 46).

(109)

En outre, en ce qui concerne la démonstration de l'existence de baisses des ventes, la Commission a fait remarquer que le Royaume-Uni n'avait fourni aucune explication sur le développement des marchés des granulats en Irlande du Nord après 2002. Les données qui avaient été communiquées montraient une augmentation de la production de 2004 à 2007. Comme indiqué aux considérants 47 à 49, des données provenant d'un échantillon représentatif des producteurs de granulats en Irlande du Nord ont été fournies et portent notamment sur l'évolution de la production. Toutefois, étant donné que cette évolution a suivi de près celle de la construction et qu'elle a été durement frappée par la récession économique qui a commencé en 2008, elle ne pourrait convenir totalement pour démontrer l'existence de baisses des ventes dues à l'introduction de l'AGL.

(110)

En outre, la Commission a relevé dans la décision d'ouverture qu'aucune donnée n'avait été présentée pour étayer l'affirmation selon laquelle l'augmentation des coûts avait des répercussions sur le chiffre d'affaires des exploitants et réduisait leurs bénéfices. Malgré les difficultés importantes rencontrées pour recueillir des informations pertinentes, le Royaume-Uni a fourni des éléments étayant ce propos, comme décrit aux sections 2.3.4 à 2.3.7. En outre, le Royaume-Uni a fourni des informations indiquant la forte concurrence à laquelle sont confrontés les producteurs de granulats d'Irlande du Nord et les faibles marges dont ils disposent pour augmenter leurs prix en raison de l'offre plus importante de produits interchangeables, du manque d'intégration verticale du marché et du grand nombre de producteurs disposant de petites parts de marché (voir les considérants 34 à 40).

(111)

La Commission a également relevé, dans la décision d'ouverture, que les données sur l'élasticité de la demande par rapport aux prix indiquaient que la demande serait inélastique. Le Royaume-Uni vient de montrer que ces données concernaient l'ensemble du Royaume-Uni et ne pouvaient s'appliquer à la seule Irlande du Nord. La Commission prend note des explications du Royaume-Uni selon lesquelles il n'est pas possible de calculer l'élasticité spécifique du marché nord-irlandais.

(112)

La Commission constate qu'à la suite de l'observation de la BAA selon laquelle les données économiques présentées par le Royaume-Uni, mentionnées aux considérants 21 à 23 de la décision d'ouverture, ne sont pas plausibles et peuvent induire en erreur, le Royaume-Uni a fourni d'autres informations plus détaillées (considérant 27) sur les prix des granulats en Irlande du Nord et en Grande-Bretagne. Les données indiquent que l'AGL à taux plein aurait en effet représenté une part beaucoup plus importante du prix de vente sur un marché dont les forces ont déjà été supprimées.

(113)

La Commission s'est ensuite demandée pourquoi l'AGL pouvait être répercuté sur les consommateurs de Grande-Bretagne mais pas d'Irlande du Nord. À cet égard, elle prend acte de l'appréciation du Royaume-Uni, telle que décrite aux considérants 34 à 40, confirmée par l'Office of FAIR Trading (OFT) dans son rapport sur les granulats (31) selon laquelle le marché nord-irlandais des granulats est un marché géographique distinct du marché de Grande-Bretagne et que les producteurs de granulats d'Irlande du Nord ont peut-être moins de marge de manœuvre pour répercuter le prélèvement intégral sur leurs clients.

(114)

La Commission note également que l'amplitude des hausses de prix en Irlande du Nord semble aussi largement limitée par les coûts de production plus élevés que connaissent de nombreuses régions. Le Royaume-Uni a montré que les données fournies par quatre des cinq principales entreprises du secteur ont révélé que les marges bénéficiaires sont déjà extrêmement serrées, de nombreux carrières étant déficitaires depuis quelques années, notamment en raison des coûts plus élevés de l'électricité et des permis urbanistiques (voir le considérant 25).

(115)

La Commission note que les données fournies par le Royaume-Uni et décrites à la section 2.3.6, bien qu'elles ne soient pas ventilées par année et par type de granulats, indiquent que le secteur des granulats en Irlande du Nord était fortement exposé aux échanges, le taux d'exposition atteignant généralement plus de 10 %, voire parfois 24,25 %. Comme l'a relevé le Royaume-Uni, l'exposition aux échanges pourrait être encore plus élevée du fait des importations non déclarées en provenance d'Irlande du Nord. Dans sa pratique antérieure (32), la Commission a estimé qu'une exposition aux échanges supérieure à 10 % présenterait déjà un risque pour la compétitivité du secteur en question. En outre, elle a reconnu qu'une exposition aux échanges élevée combinée à de faibles parts de marché ne permet pas de répercuter un coût supplémentaire substantiel sur les consommateurs (33) sans occasionner de perte des ventes.

(116)

La Commission note toutefois que les données concernant l'asphalte et le sable ne suivent pas cette tendance et présentent une exposition aux échanges beaucoup plus faible. Le sable et l'asphalte ne suivent cependant pas les mêmes courbes que les autres granulats vierges ou transformés. De manière générale, les chiffres montrent une baisse des importations et des exportations. Les importations de sable et d'asphalte semblent toutefois avoir doublé ces dernières années, ce qui, bien entendu, se répercute sur le calcul de l'exposition aux échanges. Il convient de faire remarquer que les granulats transformés importés n'ont jamais été assujettis à l'AGL, ce qui signifie qu'après la suspension de l'exonération de l'AGL, lorsque l'asphalte nord-irlandais a été soumis à l'AGL à taux plein, le prix de l'asphalte importé a automatiquement connu une forte diminution. Par conséquent, l'évolution des importations aurait pu être influencée par cette différence de prix.

(117)

En outre, la Commission note que le marché des granulats pour tous les types de granulats vierges constitue un marché de produits unique. Cela s'explique par l'interchangeabilité des différents granulats bruts et a été confirmé par l'OFT dans son rapport de 2012 (34) lorsqu'il a examiné les marchés des granulats (granulats vierges), du ciment et du béton prêt à l'emploi sans ventiler le marché des granulats. Par conséquent, la Commission conclut que les différents niveaux d'exposition aux échanges du sable et de l'asphalte par rapport aux autres types de granulats n'entrent pas en ligne de compte pour son appréciation, premièrement parce que le sable et l'asphalte sont pris conjointement, alors qu'il s'agit de marchés de produits distincts, le sable relevant de la première catégorie de granulats de roches broyées et l'asphalte étant un granulat transformé et, deuxièmement, parce que les chiffres sont influencés par l'évolution des importations, probablement de l'asphalte.

(118)

En guise de conclusion, la Commission estime que le Royaume-Uni a à présent démontré que l'augmentation substantielle des coûts de production due à l'AGL n'aurait pu être répercutée sans provoquer d'importantes baisses des ventes et que la condition de compatibilité visée au point 158 c) des lignes directrices de 2008 est satisfaite.

(119)

La Commission peut donc émettre une conclusion positive sur l'appréciation de la compatibilité de la mesure avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur la base des lignes directrices de 2008.

6.   CONCLUSION

(120)

Ainsi qu'elle l'a expliqué au considérant 40 de la décision d'ouverture, la Commission a constaté que le Royaume-Uni avait illégalement mis en œuvre l'exonération modifiée de l'AGL en Irlande du Nord, et ce en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité. Au vu des obligations de mesure corrective rétroactive mises à exécution par le Royaume-Uni, la Commission a toutefois estimé que l'exonération modifiée de l'AGL est compatible avec l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur la base de l'encadrement de 2001 et des lignes directrices de 2008,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'exonération modifiée du prélèvement sur les granulats que le Royaume-Uni a mise en œuvre entre le 1er avril 2004 et le 30 novembre 2010 est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à condition que le Royaume-Uni respecte les engagements énoncés à l'article 2.

Article 2

1.   Afin de supprimer la discrimination subie par les entreprises qui ont importé des granulats en Irlande du Nord en s'acquittant de l'intégralité du prélèvement sur les granulats sans pouvoir bénéficier de l'exonération modifiée de cette taxe appliquée en Irlande du Nord, les autorités du Royaume-Uni mettent en œuvre un mécanisme de remboursement rétroactif de 80 % de la redevance à taux plein perçue auprès des importateurs de granulats en Irlande du Nord entre le 1er avril 2004 et le 30 novembre 2010.

2.   Le mécanisme de remboursement prévoit une période d'enregistrement d'un an auprès du ministère de l'environnement d'Irlande du Nord à compter de la date de publication du projet de législation. Le mécanisme de remboursement est appliqué pendant quatre ans à compter de la date de son entrée en vigueur.

3.   Il sera tenu compte du remboursement dans la prochaine loi de finances réalisable après la présente décision.

4.   Le mécanisme de remboursement n'est pas limité en ce qui concerne la taille du fonds et comprendra le paiement d'intérêts à un taux calculé conformément à l'article 9 du règlement (CE) no 794/2004 du 21 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) no 659/1999.

5.   Le Royaume-Uni assure une large diffusion du mécanisme de remboursement, notamment par une campagne de publicité dans la presse nationale d'Irlande du Nord et de République d'Irlande.

Article 3

Le Royaume-Uni informe la Commission, dans un délai d'un an à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Il transmet à la Commission des rapports annuels concernant la procédure de remboursement visée à l'article 2, depuis la date de notification de la présente décision jusqu'au terme de la période de quatre ans visée à l'article 2, paragraphe 2.

Article 4

Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 4 août 2014.

Par la Commission

Joaquín ALMUNIA

Vice-président


(1)  JO C 245 du 24.8.2011, p. 10, et rectificatif au JO C 328 du 11.11.2011, p. 11.

(2)  L'introduction progressive du prélèvement sur les agrégats.

(3)  JO C 133 du 5.6.2002, p. 11.

(4)  JO C 81 du 2.4.2005, p. 4.

(5)  Arrêt du 9 septembre 2010 dans l'affaire T-359/04, British Aggregates e. a./Commission (Rec. 2010, p. II-4227).

(6)  Idem [1].

(7)  L'AGL s'applique aux granulats bruts importés mais pas aux granulats contenus dans des produits transformés importés.

(8)  Le 2 avril 2008, soit le jour où les lignes directrices de 2008 concernant les aides d'État à la protection de l'environnement sont entrées en application, le taux de l'AGL était de 1,95 GBP/tonne.

(9)  JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

(10)  Les granulats extraits en Irlande du Nord et expédiés vers n'importe quelle destination en Grande-Bretagne étaient assujettis à l'AGL à taux plein. C'était également le cas des granulats extraits en Irlande du Nord et utilisés dans la fabrication de produits transformés expédiés en Grande-Bretagne. Le but était de veiller à ce que les granulats et les produits transformés d'Irlande du Nord ne bénéficient pas d'un avantage concurrentiel sur le marché de la Grande-Bretagne.

(11)  Les informations ont été communiquées par le Royaume-Uni aux fins d'une appréciation de la mesure sur la base des lignes directrices de 2008 concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (les «lignes directrices de 2008»). (DETI Minerals Statement 2009).

(12)  Les coûts de distribution dépendent des distances de transport, les coûts de transport étant compris entre 0,15 et 0,20 GBP/tonne/mile, sachant que les granulats sont livrés dans un rayon de 10 à 15 miles selon la situation locale.

(13)  Données pour l'Irlande du Nord extraites de l'Annual Minerals Survey Department of Enterprise, Trade and Investment Northern Ireland et données pour la Grande-Bretagne extraites des données de l'ONS recueillies lors de l'Annual Minerals Raised Survey.

(14)  Information confidentielle.

(15)  La concentration d'un petit nombre de grandes entreprises et l'intégration verticale de leurs activités ont été présentées comme deux des raisons pour lesquelles l'Office of FAIR Trading a saisi la commission de la concurrence de la question des marchés des granulats, du ciment et du béton en août 2011. Dans la même saisine, l'Office of FAIR Trading distingue le marché de l'Irlande du Nord de celui du Royaume-Uni du fait des caractéristiques du marché nord-irlandais. En outre, l'Office of FAIR Trading a considéré que le marché nord-irlandais des granulats ne présentait pas les mêmes problèmes de concurrence que le marché général du Royaume-Uni.

(16)  Ces estimations reposent pour l'essentiel sur des chiffres figurant dans le rapport InterTradeIreland de Grant Thornton, publié en 2012, sur la base desquels des extrapolations sont faites a posteriori et a priori selon l'évolution annuelle en pourcentage de l'activité de l'ensemble du secteur de la construction en Irlande du Nord. Après vérification, des opérateurs importants du secteur ont également confirmé que ces chiffres constituaient des estimations correctes.

(17)  Le Royaume-Uni a montré que l'importation de produits à base d'asphalte et de sable a augmenté fortement en 2011 et 2012 à la suite de la suspension de l'AGL en 2010. Toutefois, en raison des règles de divulgation du HMRC, il est difficile de déterminer dans quelle mesure cette hausse est imputable au sable et aux produits à base d'asphalte transformé, respectivement. Il est toutefois probable qu'une large partie de cette augmentation est imputable aux produits à base d'asphalte transformé importés d'Irlande. Si le sable était encore soumis à l'AGL au moment de son importation au Royaume-Uni, ce n'était pas le cas des produits à base d'asphalte transformé, qui pouvaient donc bénéficier de coûts de production inférieurs et être plus compétitifs que l'asphalte local sur le marché nord-irlandais.

(18)  Communication sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales (JO C 119 du 22.5.2002, p. 22).

(19)  Lignes directrices de 2008 concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (JO C 82 du 1.4.2008, p. 1).

(20)  Voir: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140402142426/http://www.oft.gov.uk/OFTwork/markets-work/aggregates/, consultée le 18 juillet 2014.

(21)  Règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE [devenu article 108 du TFUE] (JO L 83 du 27.3.1999, p. 1).

(22)  Arrêt du 12 février 2008 dans l'affaire C-199/06, CELF et Ministre de la Culture et de la Communication (Rec. 2008, p. I-469, point 63).

(23)  Arrêt du 11 mars 2010 dans l'affaire C-1/09, CELF et Ministre de la Culture et de la Communication (Rec. 2010, p. I-2099, point 45). Voir également l'arrêt du 5 août 2003 dans l'affaire T-116/01, P & O European Ferries (Vizcaya)/Commission (Rec. 2003, p. II-2957, point 205).

(24)  Voir l'arrêt du 8 novembre 2007 dans l'affaire C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten et Gemeindebetriebe Frohnleiten (Rec. 2007, p. I-9643, points 56-73).

(25)  Idem 22.

(26)  E. Szyszczak, Research Handbook on European State Aid Law, Edward Elgar Publishing Limited, Royaume-Uni, 2011, p. 287.

(27)  C-43/02 (ex NN 75/01) — Luxembourg, C-7/05 — Slovénie, NN 162/A/2003 et N 317/A/2006 — Autriche, C-4/09 (ex N 679/97) — France.

(28)  L'HMRC administrait le prélèvement et le régime d'exonération.

(29)  Les entreprises du Royaume-Uni sont normalement tenues de conserver leur dossier fiscal pendant six ans aux fins du prélèvement sur les granulats.

(30)  Règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 140 du 30.4.2004, p. 1).

(31)  «Aggregates — The OFT's reason for making a market investigation reference to the Competition Commission» [Granulats — Raison pour laquelle l'OFT renvoie une étude de marché devant la commission de la concurrence (janvier 2012)].

(32)  N 327/08 — Danemark, considérant 64.

(33)  Idem 30, considérant 66.

(34)  Idem 28.


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