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Document 32005A0917(01)

Avis du Conseil du 12 juillet 2005 relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2005-2009

OJ C 228, 17.9.2005, p. 1–4 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

In force

17.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 228/1


AVIS DU CONSEIL

du 12 juillet 2005

relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour 2005-2009

(2005/C 228/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1)

Le 12 juillet 2005, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal, qui couvre la période 2005-2009. Ce programme est conforme aux normes du «code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» (2). Il ne fournit cependant pas de projections concernant la viabilité à long terme des finances publiques. En conséquence, le Portugal est invité à se conformer pleinement aux normes du code de conduite.

(2)

L'actualisation du programme de stabilité est centrée autour de la nécessité de corriger un déficit public qui, en atteignant 6,2 % du PIB en 2005, devrait largement dépasser la barre des 3 %. Ce chiffre fait suite à des déficits de 2,9 % du PIB sur les années 2002 à 2004 (3), des montants récemment communiqués par les autorités portugaises à la suite de leurs discussions avec Eurostat, et témoigne d'une dégradation considérable par rapport à l'objectif d'un déficit de 2,2 % du PIB en 2005 que se fixait l'actualisation précédente. Cette détérioration s'explique par une croissance plus faible qu'espéré, une réévaluation à la hausse de l'évolution des dépenses, des dérapages par rapport au budget et le renoncement aux mesures ponctuelles programmées dans la précédente actualisation, de même que par le train de mesures correctives représentant 0,6 % du PIB adopté par le nouveau gouvernement en juin 2005. En matière de réduction du déficit, la nouvelle actualisation souligne que la stratégie adoptée repose dorénavant sur la mise en œuvre de mesures structurelles plutôt que sur un large recours à des mesures ponctuelles ou temporaires, ce qui témoigne d'un véritable tournant en matière de stratégie budgétaire par rapport aux actualisations précédentes. Le déficit devrait s'améliorer progressivement au cours des prochaines années, mais en restant supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB jusqu'en 2007.

(3)

Selon le scénario macroéconomique sur lequel est bâti le programme, le rythme de croissance du PIB réel, de 0,8 % en 2005, devrait s'accélérer pour atteindre 3 % en 2009 en passant successivement par des taux de 1,4 %, 2,2 % et 2,6 % les années intermédiaires. Sur la base des informations actuellement disponibles, les projections de croissance pour la première partie de la période couverte semblent plausibles, celles des années ultérieures étant affectées d'un plus fort degré d'incertitude. Des mesures structurelles visant à s'attaquer aux problèmes de productivité et de compétitivité insuffisantes et à renforcer la confiance seront indispensables pour pouvoir réaliser la trajectoire de croissance projetée.

(4)

L'objectif de l'actualisation est de parvenir à afficher un déficit inférieur à la valeur de référence de 3 % en 2008. De 6,2 % du PIB en 2005, le déficit public devrait ensuite diminuer pour revenir à 4,8 % du PIB en 2006, 3,9 % en 2007, 2,8 % en 2008 et 1,6 % en 2009. Selon les calculs effectués par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données fournies dans le programme, le déficit corrigé des variations conjoncturelles devrait culminer à 5,3 % du PIB en 2005 pour ensuite diminuer progressivement et revenir à 1,4 % en 2009. Les efforts d'assainissement sont répartis sur toute la période couverte par le programme, avec néanmoins un effort plus marqué consenti d'entrée, en 2006. Au début de la période couverte, l'assainissement s'effectuera essentiellement via un accroissement des recettes fiscales obtenu moyennant un relèvement des taux d'imposition (notamment une hausse du taux normal de TVA, qui passera de 19 à 21 %), une diminution des crédits d'impôt et une amélioration du recouvrement, accroissement qui permettra de compenser en partie l'abandon des recettes tirées de mesures ponctuelles. Pour les années suivantes, la contribution accrue des efforts de maîtrise des dépenses devrait provenir de mesures à caractère permanent, telles la réforme de l'administration publique, la maîtrise des salaires et les modifications des régimes de retraite relevant de la sécurité sociale, mesures dont les effets budgétaires seront surtout perceptibles à moyen terme. La part de l'investissement dans les dépenses publiques totales ne devrait, quant à elle, reculer que légèrement sur la période couverte.

(5)

Plusieurs éléments d'incertitude pèsent sur les résultats budgétaires projetés dans le programme. En premier lieu, l'accélération de l'activité économique risque d'être plus modeste qu'espéré du fait des mesures d'assainissement budgétaire et de l'intensification attendue de la concurrence internationale sur les marchés d'exportation portugais. En second lieu, les mesures visant à accroître les recettes et à maîtriser les dépenses peuvent être moins efficaces qu'escompté ou prendre plus de temps que prévu pour produire les effets désirés. Le relèvement des taux d'imposition accroît les risques d'évasion fiscale, en dépit des mesures importantes qui sont actuellement prises pour améliorer le respect des obligations fiscales, y compris une meilleure coopération administrative en matière de fraude transfrontalière à la TVA. En outre, la plupart des mesures d'économie annoncées au niveau des dépenses attendent encore leur traduction législative. À la lumière de la présente évaluation, le gouvernement pourrait être invité à honorer son engagement de prendre des mesures supplémentaires afin d'éviter que le déficit reste supérieur à 3 % du PIB plus longtemps que projeté. De plus, même en cas de respect de la trajectoire projetée, la stratégie budgétaire du programme ne ménage pas une marge de sécurité suffisante pour éviter le franchissement du seuil fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales, au moins jusqu'en 2009. Elle est également insuffisante pour garantir que l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position budgétaire proche de l'équilibre puisse être atteint à la fin de la période couverte, malgré une réduction du déficit sous-jacent entre 2005 et 2009 d'environ 4 points de pourcentage du PIB. Une analyse de sensibilité montre que le déficit demeurerait égal à 3 % ou très proche de ce seuil en 2009 en cas d'évolution macroéconomique défavorable.

(6)

Le ratio dette-PIB dépasse la valeur de référence de 60 % du PIB depuis 2003 et s'est élevé à 61,9 % en 2004. Selon l'actualisation, après avoir atteint 66,5 % en 2005, ce ratio devrait culminer à 67,8 % du PIB en 2007 et décroître ensuite pour revenir à 64,5 % en 2009. L'évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que prévu en raison des incertitudes affectant l'activité économique et les objectifs de déficit du gouvernement, et de l'éventualité, comme par le passé, d'ajustements stock-flux induisant un gonflement de la dette, en particulier l'accumulation d'actifs financiers.

(7)

En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, celle-ci apparaît compromise au Portugal par le coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Les mesures de réforme structurelle adoptées à ce jour, en particulier dans le domaine des retraites, devraient certes amortir l'impact du vieillissement mais elles ne semblent pas suffisantes pour assurer la viabilité des finances publiques. Les nouvelles réformes présentées dans l'actualisation, notamment celles portant sur les retraites des fonctionnaires, pourraient néanmoins contribuer à cet objectif si elles sont intégralement appliquées. Le gouvernement a commandé un rapport qui doit évaluer la viabilité à long terme du système de sécurité sociale.

(8)

Dans l'ensemble, les politiques économiques présentées dans l'actualisation sont en partie conformes aux recommandations qui ont été adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Comme recommandé, le programme prévoit un assainissement des finances publiques, reposant dans une large mesure sur un effort de maîtrise des dépenses, mis en œuvre de manière progressive, et évite le recours à des mesures ponctuelles ou temporaires. Les stratégies projetées, sous réserve d'une stricte mise en œuvre, devraient induire une amélioration du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles (déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires) de plus de 0,5 % du PIB chaque année, y compris en 2005. Toutefois, le programme ne prévoit pas de ramener le déficit en dessous des 3 % du PIB avant 2008, et l'effort de maîtrise des dépenses qui a été programmé sera insuffisant pour que l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position budgétaire proche de l'équilibre puisse être atteint à la fin de la période couverte par le programme.

(9)

Sur la base des données concernant le déficit et la dette portant sur 2005 et les années suivantes qui ont été présentées dans le programme de stabilité actualisé, la Commission a ouvert, le 22 juin, une procédure pour déficit excessif visant le Portugal. Le Conseil, lorsqu'il décidera s'il y a ou non un déficit excessif au Portugal, adressera également une recommandation à cet État en vue de la correction de ce déficit excessif. Cette recommandation fixera notamment un délai pour procéder à cette correction.

Au vu de l'évaluation qui précède, le Conseil est d'avis que le Portugal doit:

(i)

limiter la détérioration de sa position budgétaire en 2005 en veillant à l'application rigoureuse des mesures correctives annoncées;

(ii)

engager dès que possible une action soutenue de correction du déficit excessif, en veillant à obtenir des progrès substantiels dès 2006 puis des diminutions sensibles toutes les années suivantes et en appliquant intégralement les mesures programmées de réduction des dépenses publiques; saisir toutes les occasions pour accélérer la réduction de son déficit budgétaire, en vue notamment de créer une marge de manœuvre lui permettant, le cas échéant, de faire face à l'impact budgétaire d'une croissance inférieure aux prévisions;

(iii)

infléchir fermement à la baisse la trajectoire du ratio de la dette brute, en veillant à ce que l'évolution de l'endettement reflète les progrès réalisés dans la réduction du déficit et en évitant les opérations financières génératrices d'endettement;

(iv)

contrôler fermement l'évolution des dépenses, éventuellement en annonçant la fixation de plafonds de dépense contraignants pour certaines catégories de dépenses dans le cadre d'un ambitieux programme de réforme visant à assurer la viabilité à long terme des finances publiques; et

(v)

continuer à travailler à l'amélioration du traitement des statistiques publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

PIB réel

(variation en %)

PS juin 2005

1,0

0,8

1,4

2,2

2,6

3,0

COM avril 2005

1,0

1,1

1,7

PS jan. 2004

1,0

2,5

2,8

3,0

Inflation IPCH

(%)

PS juin 2005

2,5

2,5

2,9

2,5

2,5

2,4

COM avril 2005

2,5

2,3

2,1

PS jan. 2004

2,0

2,0

2,0

2,0

Solde des administrations publiques

(% du PIB)

PS juin 2005

– 2,9

– 6,2

– 4,8

– 3,9

– 2,8

– 1,6

COM avril 2005

– 2,9

– 4,9

– 4,7

PS jan. 2004 (5)

– 2,8

– 2,2

– 1,6

– 1,1

Solde primaire

(% du PIB)

PS juin 2005

– 0,1

– 3,3

– 1,6

– 0,5

0,7

1,8

COM avril 2005

– 0,1

– 2,0

– 1,6

PS jan. 2004

0,1

0,9

1,5

2,0

Solde corrigé des variations conjoncturelles

(% du PIB)

PS juin 2005 (4)

– 2,2

– 5,3

– 3,8

– 3,1

– 2,3

– 1,4

COM avril 2005

– 2,0

– 3,9

– 3,7

PS jan. 2004 (4)

– 1,7

– 1,3

– 0,9

– 0,7

Mesures ponctuelles

(% du PIB)

PS juin 2005

2,3

0,2

0

0

0

0

COM avril 2005

2,3

0,3

0

Solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles

(% du PIB)

PS juin 2005 (4)

– 4,5

– 5,5

– 3,8

– 3,1

– 2,3

– 1,4

COM avril 2005

– 4,3

– 4,2

– 3,7

Dette publique brute

(% du PIB)

PS juin 2005

61,9

66,5

67,5

67,8

66,8

64,5

COM avril 2005

61,9

66,2

68,5

PS jan. 2004 (5)

60,0

59,7

58,6

57,0

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions du printemps 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.


(1)  JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2)  Les autorités portugaises avaient présenté un programme actualisé en décembre 2004 et, d'un point de vue formel, s'étaient ainsi conformées aux délais de présentation requis. Toutefois, compte tenu des élections générales qui devaient avoir lieu peu après au Portugal, il avait alors été décidé de ne pas évaluer le programme et d'attendre que l'actualisation soit présentée par le nouveau gouvernement.

(3)  Les déficits s'élevaient à 4,1 %, 5,4 % et 5,2 % du PIB en 2002, 2003 et 2004 respectivement, déduction faite des principales mesures ponctuelles et temporaires.

(4)  Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données fournies dans le programme.

(5)  Y compris mesures ponctuelles et temporaires.

Sources:

Programme de stabilité (PS); prévisions du printemps 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.


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