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Document 62004CC0508
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 11 January 2007. # Commission of the European Communities v Republic of Austria. # Failure of a Member State to fulfil obligations - Directive 92/43/EEC - Conservation of natural habitats and of wild fauna and flora - Measures transposing the directive. # Case C-508/04.
Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 11 janvier 2007.
Commission des Communautés européennes contre République d'Autriche.
Manquement d'État - Directive 92/43/CEE - Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages - Mesures de transposition.
Affaire C-508/04.
Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 11 janvier 2007.
Commission des Communautés européennes contre République d'Autriche.
Manquement d'État - Directive 92/43/CEE - Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages - Mesures de transposition.
Affaire C-508/04.
Recueil de jurisprudence 2007 I-03787
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2007:9
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme JULIANE KOKOTT
présentées le 11 janvier 2007 (1)
Affaire C‑508/04
Commission des Communautés européennes
contre
République d’Autriche
«Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Transposition de la directive 92/43/CEE»
I – Introduction
1. Dans le cadre de la présente procédure en manquement, la Commission des Communautés européennes critique la transposition de certaines dispositions de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (2) (ci-après la «directive ‘habitats’») dans plusieurs Länder autrichiens.
2. La procédure a été ouverte le 13 avril 2000 par une invitation à présenter des observations (lettre de mise en demeure) et s’est poursuivie par un avis motivé le 17 octobre 2003. Enfin, le 8 décembre 2004, la Commission a introduit le présent recours.
3. Le droit autrichien ayant été modifié sur plusieurs points au cours de la procédure, la Commission conclut désormais à ce qu’il plaise à la Cour:
– de constater que la République d’Autriche a manqué à son obligation de transposer complètement et correctement la directive «habitats» en ne transposant ni correctement ni complètement en droit autrichien les articles 1er, 6, paragraphes 1 et 2, 12, 13, 16, paragraphe 1, et 22, sous b), de ladite directive; et
– de condamner la République d’Autriche aux dépens.
4. La République d’Autriche demande à la Cour:
– de rejeter le recours de la Commission comme non fondé; ce à tout le moins dans la mesure où la législation en vigueur en Autriche a été entre-temps adaptée, et
– de condamner la Commission aux dépens.
II – Appréciation
5. Le recours doit être apprécié au regard de l’état du droit à la date d’expiration du délai fixé par la Commission dans l’avis motivé. La représentation permanente de la République d’Autriche auprès de l’Union européenne ayant reçu l’avis motivé le 17 octobre 2003, la date déterminante est en l’occurrence le 17 décembre 2003.
6. Dans la mesure où la Commission reproche à la République d’Autriche l’absence de transposition ou une transposition insuffisante des articles 12 et 13 de la directive «habitats», la République d’Autriche n’oppose pas de contestation et annonce une modification de la législation en vigueur. Il en va de même s’agissant du grief d’une transposition incorrecte de l’article 16, paragraphe 1, dans les Länder de Styrie (3) et de Tyrol. La modification de la législation faisant toujours défaut à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il convient de considérer que la République d’Autriche a reconnu le manquement à cet égard.
7. Nous rappellerons par ailleurs que, ainsi qu’il ressort des quatrième et onzième considérants de la directive «habitats», les habitats et espèces menacés font partie du patrimoine naturel de la Communauté européenne et que les menaces pesant sur ceux-ci sont souvent de nature transfrontalière, de telle sorte que l’adoption de mesures de conservation incombe, à titre de responsabilité commune, à tous les États membres. Par conséquent, l’exactitude de la transposition revêt une importance particulière dans un cas comme celui en cause en l’espèce, où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire respectif, aux États membres (4).
A – Sur l’article 1er de la directive «habitats»
8. La Commission reproche à la République d’Autriche que le Land de Salzbourg n’a pas transposé un certain nombre de définitions énoncées à l’article 1er de la directive «habitats»: «état de conservation d’un habitat naturel» [sous e)], «espèces d’intérêt communautaire» [sous g)], «état de conservation d’une espèce» [sous i)] et «zone spéciale de conservation» [sous l)]. La Cour a déjà jugé que les définitions de l’article 1er de la directive «habitats» doivent être transposées (5).
9. La République d’Autriche fait valoir que, du fait de l’application conjointe de la notion d’intervention en combinaison avec les objectifs de conservation, ces définitions sont couvertes de manière suffisante.
1. Sur l’article 1er, sous e) et i), de la directive «habitats»
10. Ces deux définitions ont pour objet l’état de conservation des habitats naturels et des espèces, ainsi que les conditions sous lesquelles cet état de conservation sera qualifié de «favorable». Elles sont rédigées comme suit:
«e) état de conservation d’un habitat naturel: l’effet de l’ensemble des influences agissant sur un habitat naturel ainsi que sur les espèces typiques qu’il abrite, qui peuvent affecter à long terme sa répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ainsi que la survie à long terme de ses espèces typiques sur le territoire visé à l’article 2.
‘L’état de conservation’ d’un habitat naturel sera considéré comme ‘favorable’ lorsque:
– son aire de répartition naturelle ainsi que les superficies qu’il couvre au sein de cette aire sont stables ou en extension
et
– la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme existent et sont susceptibles de perdurer dans un avenir prévisible
et
– l’état de conservation des espèces qui lui sont typiques est favorable au sens du point i);
[…]
i) état de conservation d’une espèce: l’effet de l’ensemble des influences qui, agissant sur l’espèce, peuvent affecter à long terme la répartition et l’importance de ses populations sur le territoire visé à l’article 2;
‘L’état de conservation’ sera considéré comme ‘favorable’, lorsque:
– les données relatives à la dynamique de la population de l’espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient
et
– l’aire de répartition naturelle de l’espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible
et
– il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme».
11. La République d’Autriche est d’avis que ces définitions sont couvertes à suffisance par les articles 5, points 8 et 9, et 22a, paragraphes 3 et 4, de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg (Salzburger Naturschutzgesetz).
12. Ces dispositions définissent les notions d’intervention et des objectifs de protection (article 5, points 8 et 9), le contenu des règlements de zone de conservation, ainsi que les conditions d’autorisation d’une dérogation aux interdictions y énoncées, en particulier l’évaluation des incidences (article 22a, paragraphes 3 et 4). Si l’expression d’«état de conservation favorable» est bien utilisée, elle n’est pas définie.
13. Par conséquent, les définitions de l’article 1er, sous e) et i), de la directive «habitats» n’ont pas été transposées, mais sont bien plutôt les présupposés sur lesquels reposent les différentes dispositions invoquées. Cette technique de réglementation ne garantit cependant pas que tous les éléments des définitions soient effectivement pris en compte lors de l’application de la réglementation en cause. Or, ces éléments sont déterminants de la portée de la protection des habitats et des espèces.
14. Ainsi, par exemple, l’appréciation des incidences sur un habitat doit prendre en considération non seulement le tableau général, mais également les espèces typiques de cet habitat [mentionnées à l’article 1er, sous e)]. Des projets qui ne réduisent pas l’étendue d’un type d’habitat sur une superficie donnée ni en menacent l’existence, mais qui sont nuisibles pour certaines espèces typiques ont donc tout à fait une incidence sur l’état de conservation de ce type d’habitat.
15. De ce fait, les articles 5, points 8 et 9, et 22a, paragraphes 3 et 4, de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg ne peuvent être considérés comme une transposition suffisante de l’article 1er, sous e) et i), de la directive «habitats».
2. Sur l’article 1er, sous g), de la directive «habitats»
16. L’article 1er, sous g), de la directive «habitats» est formulé en ces termes:
«g) espèces d’intérêt communautaire: celles qui, sur le territoire visé à l’article 2, sont:
i) en danger, excepté celles dont l’aire de répartition naturelle s’étend de manière marginale sur ce territoire et qui ne sont ni en danger ni vulnérables dans l’aire du paléarctique occidental
ou
ii) vulnérables, c’est-à-dire dont le passage dans la catégorie des espèces en danger est jugé probable dans un avenir proche en cas de persistance des facteurs qui sont cause de la menace
ou
iii) rares, c’est-à-dire dont les populations sont de petite taille et qui, bien qu’elles ne soient pas actuellement en danger ou vulnérables, risquent de le devenir. Ces espèces sont localisées dans des aires géographiques restreintes ou éparpillées sur une plus vaste superficie
ou
iv) endémiques et requièrent une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat et/ou des incidences potentielles de leur exploitation sur leur état de conservation.
Ces espèces figurent ou sont susceptibles de figurer à l’annexe II et/ou IV ou V».
17. La transposition de cette notion est nécessaire, car elle intervient dans le cadre de l’objectif énoncé à l’article 2, paragraphe 2, de la directive «habitats». Aux termes dudit article, les mesures prises en vertu de cette directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire. Ces objectifs sont, à leur tour, d’importance pour la portée de l’obligation de surveillance édictée à l’article 11 de la directive «habitats», qui doit faire l’objet d’une transposition détaillée, claire et précise (6).
18. La République d’Autriche avance que les articles 3a, 22a, 22b, 29 et 30 de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg couvrent cette définition à suffisance.
19. Or, ces dispositions portent uniquement sur la mise en balance des intérêts et les mesures de compensation (article 3a), les zones européennes de conservation (articles 22a et 22b), ainsi que sur la protection des plantes (articles 29 et 30). La notion d’«espèce d’intérêt communautaire» n’y est même pas mentionnée. Il est par conséquent exclu que lesdites dispositions transposent l’article 1er, sous g), de la directive «habitats».
3. Sur l’article 1er, sous l), de la directive «habitats»
20. L’article 1er, sous l), de la directive «habitats» est rédigé en ces termes:
«l) zone spéciale de conservation: un site d’importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné».
21. La République d’Autriche estime que cette définition est suffisamment transposée par les articles 5, point 9, et 22a de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg. Ces dispositions sont consacrées aux objectifs de protection des zones européennes de conservation (article 5, point 9) et au régime de protection à mettre en place pour ces zones (article 22a). Outre les dispositions invoquées par la République d’Autriche, il convient de prendre également en considération la définition des «zones européennes de conservation» énoncée à l’article 5, point 10, de ladite loi.
22. La loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg n’utilise pas l’expression «zone spéciale de conservation». À la place, elle emploie celle de «zone européenne de conservation». À la différence de la définition énoncée à l’article 1er, sous l), de la directive «habitats», l’article 5, point 10, de cette loi ne se réfère pas aux sites désignés par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel, mais aux sites qui ont été inscrits par la Commission sur la liste des sites d’importance communautaire en application de l’article 4, paragraphe 2, de la directive «habitats», ainsi qu’aux sites dont le Land de Salzbourg a proposé l’inscription sur cette liste conformément à l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive. Cela ne nuit cependant pas à l’exactitude de la transposition de la définition, puisque la seule conséquence en est d’étendre dans le temps la protection des «zones européennes de conservation» (ce qui est même souhaitable).
23. Il est vrai que l’article 5, point 10, de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg fait par ailleurs uniquement référence aux sites couverts, mais non – comme l’article 1er, sous l), de la directive «habitats» – aux mesures à y mettre en œuvre. Cette disposition est cependant à lire en liaison avec l’article 5, point 9, lequel mentionne à titre d’objectifs de conservation d’une zone européenne de conservation «le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable», entre autres, des habitats naturels visés à l’annexe I de la directive «habitats», ainsi que des espèces animales et végétales visées à l’annexe II de cette directive. L’article 22a, paragraphe 2, de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg nomme les mesures à prendre en vue de la réalisation de ces objectifs par voie de règlement du gouvernement du Land concerné.
24. L’analyse conjointe des règles énoncées par l’article 5, points 9 et 10, ainsi qu’à l’article 22a de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg dégage ainsi une définition de la «zone européenne de conservation» qui prend effectivement en compte tous les éléments de la définition de la «zone spéciale de conservation» au sens de l’article 1er, sous l), de la directive «habitats». Partant, la définition de l’article 1er, sous l), de la directive «habitats» a été transposée à suffisance dans le Land de Salzbourg.
B – Sur l’article 6 de la directive «habitats»
1. Sur l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats»
25. L’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats» oblige les États membres à établir les mesures de conservation nécessaires pour les zones spéciales de conservation; il dispose:
«Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.»
a) La Basse-Autriche
26. La Commission fait valoir que, aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats», les mesures de conservation nécessaires sont à arrêter dans tous les cas de figure et non pas seulement «le cas échéant». Cela n’aurait pas été effectué en ce qui concerne la Basse-Autriche. L’article 9, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche (Niederösterreichisches Naturschutzgesetz) dispose que, «[p]our les zones européennes de conservation, sont arrêtées, le cas échéant, les mesures, relevant de l’exercice de la puissance publique ou contractuelles, d’entretien, de développement et de conservation appropriées».
27. La République d’Autriche déclare à ce sujet que l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats» parle uniquement des «mesures de conservation nécessaires» et que l’article 9, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche est interprété en ce sens que, dans tous les cas où des mesures de conservation sont nécessaires, il est considéré qu’il s’agit d’un «cas échéant» et des mesures de conservation sont dès lors adoptées.
28. Tant l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats» que l’article 9, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche utilisent le terme «le cas échéant». Dans la disposition de droit interne, ce terme se réfère toutefois de manière générale aux mesures de conservation, tandis que, dans la directive, il se rapporte aux différents moyens de conservation.
29. Selon l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats», des mesures de conservation doivent donc être arrêtées lorsqu’elles sont nécessaires. Il n’existe de marge d’appréciation qu’en ce qui concerne le choix des mesures à prendre. En revanche, d’après le texte de l’article 9, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche, les mesures de conservation ne sont pas à mettre en œuvre obligatoirement, mais uniquement «le cas échéant». Le point de savoir quand toutefois on est en présence d’un tel cas, où il y a donc lieu de prendre des mesures de conservation, n’est pas clair.
30. Ainsi, l’article 9, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche ne saurait être considéré comme transposant de façon suffisante l’obligation de prendre dans tous les cas les mesures de conservation nécessaires.
31. L’objection avancée par la République d’Autriche, selon laquelle la disposition nationale est interprétée en ce sens que, lorsque des mesures de conservation sont nécessaires, elles sont bien prises, ne peut modifier ce constat. L’interprétation, conforme à la directive, des dispositions de droit interne ne peut, à elle seule, présenter la clarté et la précision requises pour satisfaire à l’exigence de sécurité juridique (7). De même, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité (8). Il en va a fortiori ainsi lorsque – comme c’est le cas de la directive «habitats» – une transposition particulièrement exacte est requise (9).
b) La Haute-Autriche
32. Selon la Commission, l’article 15, paragraphe 2, première phrase, de la loi sur la protection de la nature et des paysages en Haute-Autriche (Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz) n’est pas une transposition appropriée de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats». Ladite disposition de droit interne est libellée comme suit:
«Le gouvernement du Land peut établir des plans d’entretien du paysage pour des espaces naturels protégés (article 11), éléments protégés du paysage (article 12), zones européennes de conservation (article 24) et réserves naturelles (article 25), dans lesquels sont désignées les mesures qui deviennent nécessaires dans l’intérêt public en application du paragraphe 1 et qui ne rendent pas l’exploitation économique autorisée des terrains concernés considérablement plus difficile.»
33. La Commission fait valoir qu’il est ainsi laissé à la discrétion des autorités d’adopter des plans d’entretien du paysage, c’est-à-dire de prendre des mesures de conservation. Or, selon l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats», l’adoption des mesures réglementaires, administratives ou contractuelles est, contrairement à l’établissement des plans de gestion, obligatoire.
34. La République d’Autriche déclare à ce propos que les États membres ont un libre choix quant à la nature des mesures à prendre, puisque la précision «le cas échéant» figurant à l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats» se réfère non pas au seul établissement de plans de gestion, mais également aux «mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées».
35. Il est exact que – comme l’invoque la République d’Autriche – la directive «habitats» laisse sur ce point une certaine marge de manœuvre aux États membres quant au choix de l’instrument juridique. La formulation de l’article 15, paragraphe 2, de la loi sur la protection de la nature et des paysages en Haute-Autriche n’exclut cependant pas que le pouvoir d’appréciation du gouvernement du Land porte également sur le point de savoir si même des mesures de conservation seront prises. Comme nous l’avons déjà indiqué, ce point ne relève pas du pouvoir discrétionnaire des États membres (10). De ce seul fait, la disposition contestée ne transpose pas correctement l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats».
36. La Commission critique en outre le fait que les mesures envisagées ne doivent pas rendre l’exploitation économique autorisée des terrains concernés considérablement plus difficile. Cette réserve ne serait pas prévue à l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats». La République d’Autriche expose à ce propos qu’une exploitation économique est uniquement «autorisée» si elle est conforme aux règles de protection applicables à la zone de conservation.
37. D’une part, la disposition nationale précitée ne précise pas ce qu’il convient d’entendre par «exploitation économique autorisée». L’interprétation avancée par la République d’Autriche apparaît certes possible, mais il est tout aussi concevable que des exploitations économiques légalement exercées fassent obstacle à des mesures de conservation nécessaires. Dès lors, cette règle est à tout le moins équivoque et ne transpose pas l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats» avec la précision requise.
38. La formulation soulève, d’autre part, la question de savoir dans quelle mesure des critères économiques peuvent même être pris en considération lors de l’établissement des mesures de conservation en application de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats».
39. Jusqu’à présent, la Cour a été uniquement appelée à se prononcer sur la possibilité de prendre en compte des intérêts autres qu’écologiques lors du choix de zones de protection conformément à l’article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (11) (ci-après la «directive’oiseaux’»), ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 1, de la directive «habitats». Lors du choix et de la délimitation d’une zone spéciale de protection, les exigences sans caractère écologique mentionnées par d’autres articles desdites directives ne peuvent être prises en considération (12). Certains généralisent cette règle en ce sens que, par principe, des intérêts autres qu’écologiques ne sauraient être pris en compte dès lors que ce n’est pas expressément prévu par la directive «habitats» (donc, notamment, dans le cadre de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive) (13).
40. L’avocat général Fennelly, en revanche, considère manifestement que, dans le cadre de l’établissement des mesures de conservation nécessaires en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats», les États membres doivent parvenir à un équilibre entre les exigences écologiques et les «exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que [l]es particularités régionales et locales» visées à l’article 2, paragraphe 3, de la directive «habitats» (14).
41. En faveur de cette approche plaide entre autres la nécessité de pouvoir tenir dûment compte du principe de proportionnalité lors de l’établissement des mesures de conservation, principe qui, selon une jurisprudence constante, fait partie des principes généraux du droit communautaire (15). Il y a par conséquent lieu, le cas échéant, d’appliquer dans le cadre de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats», tout comme pour le paragraphe 2 dudit article (16), les critères du paragraphe 4 de ce même article. Ainsi, les exigences économiques, tout comme les autres intérêts visés à l’article 2, paragraphe 3, de la directive «habitats», c’est-à-dire les exigences sociales et culturelles, ainsi que les particularités régionales et locales, pourraient être pris en considération lors de l’établissement des mesures de conservation nécessaires.
42. Il n’en découle toutefois pas pour autant que les exploitations économiques licites prévalent automatiquement sur les objectifs de protection, comme on pourrait le déduire de l’article 15, paragraphe 2, première phrase, de la loi sur la protection de la nature et des paysages en Haute-Autriche. Il est, au contraire, toujours nécessaire d’examiner les alternatives et de procéder à une appréciation dans le cas concret, ainsi que de prendre, le cas échéant, d’autres mesures afin de garantir la cohérence de Natura 2000. Pour cette raison également, la disposition en cause ne constitue pas une transposition suffisante de l’article 6, paragraphe 1, de la directive «habitats».
2. Sur l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats»
43. L’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» énonce:
«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.»
44. La Commission fait valoir qu’aucune des dispositions contenues dans la loi sur la protection de la nature au Tyrol (Tiroler Naturschutzgesetz) ne permet de considérer que cette disposition de la directive «habitats» a été transposée. Elle fait observer que l’article 14, paragraphe 1, de ladite loi, ajouté par la loi LGBl. 50/2004, constitue lui aussi une disposition générale énonçant un objectif, comparable, quant au contenu, aux considérants de la directive «habitats».
45. La République d’Autriche admet qu’il est vrai que la loi sur la protection de la nature au Tyrol ne contient pas de disposition énonçant expressément l’interdiction de détérioration. L’article 14, paragraphe 1, de cette loi, ajouté en vue des sites Natura 2000, viserait cependant plus particulièrement à tirer toutes les conséquences de l’interdiction de détérioration.
46. Nous observerons tout d’abord que ledit article 14, tout comme, par exemple, l’article 22a, de la loi sur la protection de la nature au Tyrol n’a été ajouté que par la loi modificative LGBl. 50/2004, c’est-à-dire après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Ces dispositions sont dès lors sans incidence aux fins de l’appréciation du présent recours en manquement. L’argumentation de la Commission à ce sujet sert manifestement uniquement de complément de motivation, ce qui ressort en particulier du fait qu’elle souligne dans la requête la date d’entrée en vigueur de l’article 14 de la loi sur la protection de la nature au Tyrol, tel que modifié. Il convient par conséquent de comprendre ses conclusions comme des conclusions, recevables, tendant à faire constater la transposition incorrecte de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» par les dispositions de la loi sur la protection de la nature au Tyrol telle que modifiée (en dernier lieu) par la loi LGBl. 89/2002.
47. En ce qui concerne la législation en vigueur avant l’insertion de l’article 14 de la loi sur la protection de la nature au Tyrol, la République d’Autriche ne conteste pas le grief d’une transposition incorrecte de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats»; il convient par conséquent de faire droit au présent recours à cet égard.
48. Il y a lieu de constater en outre que la loi sur la protection de la nature au Tyrol telle que modifiée par la loi modificative LGBl. 50/2004 ne constitue pas non plus une transposition suffisante de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats». La Cour a jugé à propos de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» que le droit interne doit contenir une disposition expresse obligeant les autorités compétentes à éviter la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces, car, dans le cas contraire, il comporterait un élément d’insécurité juridique quant aux obligations que doivent respecter ces autorités (17). Il en va de même en ce qui concerne l’interdiction de perturbation des espèces, édictée à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive.
49. Ni l’article 14 ni les articles 22 à 24 de la loi sur la protection de la nature au Tyrol ne répondent à cette exigence. L’article 14, paragraphe 1, de ladite loi énonce uniquement l’objectif général d’«assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle». Outre le fait que l’interdiction des perturbations touchant les espèces n’y est pas reprise, l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» exige d’éviter les détériorations et les perturbations pour chaque site. L’article 23 de la loi sur la protection de la nature au Tyrol ne transpose pas davantage l’interdiction de perturbation des espèces, étant donné qu’elle concerne non pas les espèces à l’intérieur des zones de conservation, c’est-à-dire les espèces visées à l’annexe II de la directive «habitats» et les espèces typiques de types d’habitats, mais les espèces visées à l’annexe IV, sous a), de cette directive, à protéger en vertu de l’article 12 de celle-ci.
C – Sur l’article 16 de la directive «habitats»
50. L’article 16, paragraphe 1, de la directive «habitats» concerne les dérogations à la protection des espèces. Cette disposition est formulée comme suit:
«À condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b):
a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels;
b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété;
c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement;
d) à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes;
e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV.»
1. La Basse-Autriche
51. Concernant les articles 20, paragraphe 4, et 21 de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche, la Commission critique, outre le fait qu’il n’est pas fait référence au critère du «maintien dans un état de conservation favorable», que cette disposition n’énumère pas de façon exhaustive les conditions à remplir pour déroger aux articles 12 à 15 de la directive «habitats».
52. La République d’Autriche déclare que la protection exigée par la directive «habitats» est bien assurée, dans la mesure où les autorités nationales sont tenues d’agir d’une manière conforme à la directive et respectent, conformément au principe d’application cohérente de l’ordre juridique, les critères définis par le droit de la chasse. La conséquence en serait que, dans la pratique, les autorisations de dérogation ne seraient accordées que de façon très restrictive. Cela serait par ailleurs garanti par la jurisprudence des juridictions suprêmes.
53. Nous avons déjà rappelé qu’une simple pratique administrative conforme à la directive ne suffit pas à assurer la transposition (18). Comme la Cour l’a déjà jugé, tant au sujet de l’article 16 de la directive «habitats» (19) qu’à propos de l’article 9 de la directive «oiseaux» (20), qui lui est comparable, les critères sur la base desquels les États membres peuvent déroger aux interdictions prescrites par la directive concernée doivent, bien plutôt, être repris dans des dispositions nationales précises. L’article 16 de la directive «habitats» doit alors être interprété de manière restrictive, car il définit de façon précise les conditions dans lesquelles les États membres peuvent déroger aux articles 12 à 15, sous a) et b), de celle-ci (21).
54. La loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche prévoit à son article 20, paragraphe 4, que des autorisations de dérogation peuvent être accordées «lorsque aucune menace significative n’est à craindre pour la population protégée». Or, l’article 16 de la directive «habitats» exige que la dérogation ne nuise pas au «maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées». La formulation de cet article 20, paragraphe 4, laisse à craindre que des atteintes, qui devraient être interdites, soient autorisées au motif qu’elles ne sont pas «significatives», alors même que la population concernée ne se trouve pas dans un état de conservation favorable. Or, en cas d’état de conservation défavorable, des atteintes de ce type sont incompatibles avec l’article 16 de la directive «habitats».
55. Il est certes possible qu’il puisse y avoir des circonstances exceptionnelles dans lesquelles, bien que l’état de conservation ne soit pas favorable, il soit possible de déroger, pour des raisons supérieures d’intérêt général, aux interdictions visant à la protection des espèces (22), mais le critère de la menace non significative pour la population n’exige pas de telles circonstances.
56. En outre, s’agissant des motifs de dérogation admis, l’article 20, paragraphe 4, de ladite loi se borne à citer un exemple, en autorisant la dérogation «notamment à des fins scientifiques ou pédagogiques». Une énumération exhaustive des motifs de dérogation fait donc défaut.
57. La République d’Autriche invoque par ailleurs l’article 16, paragraphe 1, sous e), de la directive «habitats». De façon analogue à ce que prévoit l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive «oiseaux», les États membres peuvent en vertu de cette disposition autoriser des dérogations pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV de cette directive. La République d’Autriche constate à juste titre que ladite disposition ne requiert aucun motif de dérogation.
58. Conformément à l’article 16 de la directive «habitats», il est toutefois uniquement possible de recourir à cette dérogation s’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et à condition que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. L’article 20, paragraphe 4, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche ne reprend pas ces conditions.
59. Il faudrait en outre que cet article 20, paragraphe 4, exige le respect des critères spécifiques de l’article 16, paragraphe 1, sous e), de la directive «habitats», à savoir des conditions strictement contrôlées, le caractère sélectif de la mesure et les proportions limitées de l’atteinte. Il serait en particulier nécessaire qu’un indicateur vienne préciser davantage les proportions «limitée[s]» (23). Ledit article 20, paragraphe 4, ne satisfait pas non plus à ces exigences.
60. La République d’Autriche ne saurait écarter les griefs afférents à l’article 20, paragraphe 4, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche en invoquant les dispositions du droit de la chasse. Il existe certes des règles relatives aux méthodes et moyens de chasse, mais elles ne concernent que le domaine de la chasse et ne sont d’ailleurs pas critiquées par la Commission sous cet angle. L’application de cet article 20, paragraphe 4, est cependant susceptible d’enfreindre les articles 12 à 16 de la directive «habitats» en dehors du domaine de la chasse.
61. L’article 21 de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche, également contesté, soustrait l’exploitation professionnelle, agricole ou sylvicole aux interdictions visant à la protection des espèces. Toutefois, ces clauses d’exclusion ne sont expressément pas d’application en cas de préjudice causé intentionnellement à des plantes et animaux protégés.
62. L’article 16 de la directive «habitats» ne prévoit pas de dérogation aux interdictions visant à la protection des espèces en faveur de l’exploitation professionnelle, agricole et sylvicole. Par le jeu des exceptions aux exceptions, les exclusions de l’article 21 de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche ne couvrent toutefois pas le préjudice causé intentionnellement à des plantes ou animaux protégés. Or, les interdictions énoncées à l’article 12, paragraphe 1, sous a) à c), ainsi qu’aux articles 13 à 15 de la directive «habitats» requièrent toutes, expressément ou implicitement, un comportement intentionnel (24). De ce fait, les exclusions dudit article 21, limitées au comportement non intentionnel, ne peuvent enfreindre ces dispositions. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner les conditions auxquelles des dérogations doivent satisfaire en vertu de l’article 16 de cette directive (25).
63. Il en va autrement en ce qui concerne l’article 12, paragraphe 1, sous d), de la directive «habitats». L’interdiction y édictée de toute détérioration ou destruction des sites de reproduction ou des aires de repos n’exige aucune intention (26). Sur ce point, les dérogations de l’article 21 de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche aux interdictions visant à la protection des espèces requièrent une justification, conformément à l’article 16 de la directive «habitats». Ledit article 21 ne satisfait pas à ces exigences, du fait que l’absence d’autre solution satisfaisante, le maintien de la population dans un état de conservation favorable et les dérogations spécifiques en vertu de l’article 16, paragraphe 1, sous a) à e), de la directive «habitats» n’y sont pas mentionnés.
64. Enfin, la République d’Autriche invoque également à propos de l’article 21 de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche les dispositions du droit de la chasse qu’il convient de respecter. Or, même si les autorités nationales respectent également les critères définis par le droit de la chasse, cela ne crée pas un état du droit qui serait comparable, quant au niveau de protection et à la sécurité juridique, avec une norme énumérant de façon exhaustive les motifs de dérogation admis. L’article 95 de la loi portant réglementation de la chasse en Basse-Autriche qu’invoque la République d’Autriche ne contient aucune telle liste de motifs, mais interdit uniquement certaines méthodes de chasse pour certaines espèces animales. Le grief d’une transposition insuffisante de l’article 16, paragraphe 1, de la directive «habitats» est par conséquent bien fondé, dans son ensemble, en ce qui concerne la Basse-Autriche.
2. Le Land de Salzbourg
65. La Commission reproche à l’article 34 de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg, ainsi qu’à l’article 104, paragraphe 4, de la loi portant réglementation de la chasse dans le Land de Salzbourg (Salzburger Jagdgesetz), que les dérogations y autorisées ne sont pas soumises à la condition d’un maintien des populations dans un état de conservation favorable, mais à celle que la population des espèces animales ou végétales ou de gibier respectivement concernées ne soit pas détériorée. La Commission estime que cette formulation est contraire à l’obligation, découlant de l’article 2, paragraphe 2, de la directive «habitats», de rétablir un état de conservation favorable si nécessaire.
66. La République d’Autriche y oppose que le terme de «maintien» à l’article 16, paragraphe 1, de la directive «habitats» vise uniquement la préservation, mais non le rétablissement de l’état de conservation favorable. Il serait contraire à la logique du système et incompréhensible d’exiger que l’octroi d’une autorisation de dérogation s’accompagne d’une obligation de rétablir un état de conservation favorable.
67. Le terme «maintien» laisse en effet à penser, dans un premier temps, qu’il vise la préservation de l’état. Or, l’état qu’il s’agit de préserver est l’état de conservation favorable tel que défini à l’article 1er, sous i), de la directive «habitats». Il s’ensuit que, si un état de conservation favorable en ce sens n’a pas encore été atteint, il ne peut par principe – sous réserve de circonstances exceptionnelles – y avoir de dérogation en vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la directive «habitats».
68. La disposition nationale n’en tire pas toutes les conséquences qui s’imposent lorsqu’elle autorise des dérogations dès lors que «la population des espèces animales ou végétales ou de gibier respectivement concernées n’est pas détériorée», sans les conditionner par l’objectif absolu d’un maintien de la population dans un état de conservation favorable.
69. La Commission fait par ailleurs valoir que, aux termes de l’article 34 de la loi sur la protection de la nature dans le Land de Salzbourg, des autorisations de dérogation peuvent être accordées en vue de la production de boissons (paragraphe 1, point 2) et de la construction d’installations (paragraphe 1, point 9). La République d’Autriche ne contredit pas ce grief et annonce, au contraire, une modification de la législation.
70. Il convient par conséquent de faire droit à ce moyen dans son intégralité.
D – Sur l’article 22 de la directive «habitats»
71. L’article 22 de la directive «habitats» énonce:
«Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les États membres:
[…]
b) veillent à ce que l’introduction intentionnelle dans la nature d’une espèce non indigène à leur territoire soit réglementée de manière à ne porter aucun préjudice aux habitats naturels dans leur aire de répartition naturelle ni à la faune et à la flore sauvages indigènes et, s’ils le jugent nécessaire, interdisent une telle introduction. Les résultats des études d’évaluation entreprises sont communiqués pour information au comité;
[…]»
72. La Commission fait valoir que l’article 17, paragraphe 5, de la loi sur la protection de la nature en Basse-Autriche permet de déroger à l’interdiction de principe de planter et d’aider au développement de plantes ou d’animaux non indigènes, à condition que les caractéristiques naturelles (génétiques) des espèces animales ou végétales indigènes ou la beauté et les spécificités d’un paysage ne soient pas «durablement affectés». Cela reviendrait à introduire un critère supplémentaire, non prévu par ladite directive.
73. Il convient de souscrire à cette analyse. À la différence de la directive «habitats», cette disposition de droit interne n’édicte pas une interdiction absolue de tout préjudice, mais se limite à interdire d’affecter durablement les habitats naturels ou la faune et la flore sauvages indigènes par l’introduction intentionnelle d’espèces non indigènes. Cela ne constitue pas une transposition correcte de la règle édictée par cette directive.
III – Sur les dépens
74. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Pour autant que la Cour est encore saisie du recours, la Commission obtient très largement gain de cause; il convient par conséquent de condamner la République d’Autriche aux dépens. En application de l’article 69, paragraphe 5, du règlement de procédure, il en va de même en ce qui concerne les moyens dont la Commission s’est désistée. À cet égard, la République d’Autriche est à l’origine du recours, étant donné que ce n’est qu’avec retard que la législation nationale a été adaptée aux exigences du droit communautaire. Il convient par conséquent de condamner la République d’Autriche à l’intégralité des dépens.
IV – Conclusion
75. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:
«1) La République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 10 CE et 249 CE, ainsi que de l’article 23 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, en ne transposant pas correctement les dispositions suivantes de ladite directive:
– l’article 1er, sous e), g) et i), en ce qui concerne le Land de Salzbourg,
– l’article 6, paragraphe 1, en ce qui concerne la Basse-Autriche et la Haute-Autriche,
– l’article 6, paragraphe 2, en ce qui concerne le Tyrol,
– l’article 12 en ce qui concerne la Styrie et le Tyrol,
– l’article 13 en ce qui concerne la Carinthie, la Styrie et le Tyrol,
– l’article 16, paragraphe 1, en ce qui concerne la Basse-Autriche, le Land de Salzbourg, la Styrie et le Tyrol, ainsi que
– l’article 22, sous b), en ce qui concerne la Basse-Autriche.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République d’Autriche est condamnée aux dépens.»
1 – Langue originale: l’allemand.
2 – JO L 206, p. 7, telle que modifiée par la directive 97/62/CE du Conseil, du 27 octobre 1997 (JO L 305, p. 42).
3 – Que la Commission maintienne ce grief, en dépit de la modification entre-temps apportée à la loi critiquée en ce qui concerne la mise à mort de certains animaux, s’explique par le fait que les mesures destinées à prévenir des dommages de gibier et ne visant pas à tuer les animaux qu’autorise ladite loi sont susceptibles de concerner certaines espèces, protégées selon l’article 12 de la directive «habitats», par exemple sous la forme d’une perturbation intentionnelle, sans que l’on ne soit en présence d’une dérogation justifiée en vertu de l’article 16 de ladite directive.
4 – Arrêts du 10 janvier 2006, Commission/Allemagne (conformité) (C‑98/03, Rec. p. I‑53, point 59), et du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni (conformité) (C‑6/04, Rec. p. I‑9017, point 25).
5 – Arrêts du 13 février 2003, Commission/Luxembourg (conformité) (C‑75/01, Rec. p. I‑1585, points 22 et suiv.), et du 24 juin 2003, Commission/Portugal (conformité) (C‑72/02, Rec. p. I‑6597, point 17).
6 – Arrêt Commission/Royaume-Uni, précité à la note 4 (point 65).
7 – Arrêts du 19 septembre 1996, Commission/Grèce (C‑236/95, Rec. p. I‑4459, points 12 et suiv.), et du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas (C‑144/99, Rec. p. I‑3541, point 21); de même, en matière d’environnement, voir point 73 des conclusions de l’avocat général Stix-Hackl dans l’affaire Commission/France, (arrêt du 26 juin 2003, C‑233/00, Rec. p. I‑6625).
8 – Arrêts du 13 mars 1997, Commission/France (C‑197/96, Rec. p. I‑1489, point 14); du 9 mars 2000, Commission/Italie (C‑358/98, Rec. p. I‑1255, point 17); du 7 mars 2002, Commission/Italie (C‑145/99, Rec. p. I‑2235, point 30), et du 10 mars 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑33/03, Rec. p. I‑1865, point 25).
9 – Voir point 7 ci-dessus.
10 – Voir point 29 ci-dessus.
11 – JO L 103, p. 1.
12 – Voir, concernant la directive «oiseaux», arrêts du 2 août 1993, Commission/Espagne (marais de Santoña) (C‑355/90, Rec. p. I‑4221, points 17 et suiv., ainsi que 26), et du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Rec. p. I‑3805, points 25 et suiv.), ainsi que, en ce qui concerne la directive «habitats», arrêt du 7 novembre 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Rec. p. I‑9235, point 25).
13 – Ce point de vue est défendu, par exemple, par Ennöckl, D., Natura 2000 – Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Vienne, 2002, p. 66; dans le sens contraire, par exemple, Commission des Communautés européennes, Gérer les sites Natura 2000 – Les dispositions de l’article 6 de la directive «habitats» (92/43/CEE), 2000, p. 20 et 21.
14 – Point 22 des conclusions dans l’affaire Commission/France (conformité) (arrêt du 6 avril 2000, C‑256/98, Rec. p. I‑2487).
15 – Voir, par exemple, arrêts du 2 avril 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Rec. p. I‑1531, point 89); du 12 mars 2002, Omega Air e.a. (C‑27/00 et C‑122/00, Rec. p. I‑2569, point 62), et du 6 décembre 2005, ABNA e.a. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Rec. p. I‑10423, point 68).
16 – À ce sujet, voir point 27 de nos conclusions dans l’affaire Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (arrêt du 7 septembre 2004, C‑127/02, Rec. p. I‑7405).
17 – Arrêt Commission/Royaume-Uni (conformité), précité à la note 4 (point 37).
18 – Voir point 31 ci-dessus.
19 – Arrêt Commission/Allemagne (conformité), précité à la note 4 (points 57 et suiv.).
20 – Arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas (C‑339/87, Rec. p. I‑851, point 28).
21 – Arrêts Commission/Royaume-Uni (conformité), précité à la note 4 (point 111); voir également arrêt Commission/Allemagne (conformité), précité à la note 4 (point 61).
22 – Voir points 51 et suiv. de nos conclusions lues le 30 novembre 2006 dans l’affaire Commission/Finlande (chasse au loup) (C‑342/05, pendante devant la Cour,).
23 – Concernant l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive «oiseaux», comparable, voir arrêt du 8 juin 2006, WWF Italia e.a. (C‑60/05, Rec. p. I‑5083, point 36).
24 – Sur la notion de caractère intentionnel dans ce contexte, voir arrêt du 18 mai 2006, Commission/Espagne (chasse au collet) (C 221/04, Rec. p. I‑4515, point 71).
25 – Sur les règles correspondantes de la directive «oiseaux», voir point 130 nos conclusions, lues ce jour, dans l’affaire Commission/Autriche (C‑507/04, pendante devant la Cour).
26 – Arrêts Commission/Royaume-Uni (conformité), précité à la note 4 (point 79), et Commission/Allemagne (conformité), précité à la note 4 (point 55).