Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures destinées à assurer un niveau élevé d’interopérabilité du secteur public dans l’ensemble de l’Union (règlement pour une Europe interopérable)

[COM(2022) 720 final — 2022/0379 (COD)]

et sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au renforcement de la politique sur l’interopérabilité du secteur public — «Relier les services publics, soutenir les politiques publiques et créer un bénéfice collectif — Vers une “Europe interopérable”»

[COM(2022) 710 final]

(2023/C 184/05)

Rapporteur:

Vasco DE MELLO

Consultation	a) Parlement européen, 21.11.2022 b) Conseil de l’Union européenne, 25.11.2022
Base juridique	a) Article 172 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne b) Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Marché unique, production et consommation
Adoption en section	10.3.2023
Date de l’adoption en session plénière	22.3.2023
Session plénière no	577
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	200/0/3

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

À l’égal de la Commission, le Comité économique et social européen (CESE) estime que l’interopérabilité entre services publics constitue un préalable essentiel pour créer un marché unique numérique.

1.2.

Néanmoins, la poursuite de cet objectif ne pourra avoir pour effet que les États membres mènent une politique débouchant sur une numérisation totale des services publics, au détriment de ceux fournis en présentiel, et il devra être tenu compte des groupes de citoyens les plus vulnérables. La formation aux compétences numériques devrait être accessible à tout un chacun, mais tout particulièrement à ces catégories au sein de la population.

1.3.

Au lieu d’aboutir à des réductions d’effectifs, le développement et l’exploitation des services numériques susciteront, dans un premier temps, des besoins supplémentaires en ressources humaines. Un des préalables obligés pour assurer la réussite de la transition numérique est de pouvoir compter sur des personnels appropriés.

1.4.

Le CESE constate avec satisfaction que lors de la pandémie, la numérisation des services publics a progressé à grands pas.

1.5.

Le CESE salue la mise en place, pour les besoins de cette politique, d’un modèle de gouvernance qui sera constitué de deux instances principales, à savoir le comité pour une Europe interopérable et la communauté «Europe interopérable».

1.6.

Le CESE se réjouit que la communication envisage et encourage la conception de processus à valeur d’expérimentations qui permettent la conclusion de partenariats entre le secteur public et des entreprises technologiques innovantes ou de jeunes pousses, afin de concevoir des solutions expérimentales novatrices qui pourraient être appliquées au sein des services publics et partagées entre eux.

1.7.

De l’avis du CESE, il importe que les futurs programmes pour le financement de projets d’interopérabilité en matière de service public conditionnent l’octroi de leurs ressources à l’adoption des principes et structures que préconise le cadre européen en la matière.

1.8.

Tout en se félicitant que la démarche suivie s’inscrive dans le cadre de la transition dite «double», le CESE tient à souligner que certains mécanismes technologiques de numérisation pourraient être très gourmands en énergie.

1.8.1.

Le CESE considère que pour autant que soient prises les précautions voulues, il ne peut être question que la protection des données en vienne à faire obstacle à la création de nouvelles solutions d’interopérabilité, tant par les services publics que par les particuliers.

1.8.2.

Par ailleurs, le CESE juge qu’il y a lieu de soumettre à différents niveaux d’autorisation l’accessibilité des données d’un service public, que ce soit pour les citoyens, les entreprises ou d’autres de ces services, de manière à en préserver la confidentialité et à ne communiquer que celles qui sont absolument nécessaires.

2.   Informations contextuelles

2.1.

La création d’un marché intérieur, c’est-à-dire d’un espace de libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, suppose de démanteler toutes les barrières nationales existantes.

2.2.

Dès ses débuts, et avec plus de vigueur encore après l’instauration du marché unique, l’Union européenne s’est efforcée d’éliminer tout obstacle qui était susceptible de poser des entraves à l’émergence d’un véritable marché intérieur.

2.3.

Pour qu’un marché intérieur existe véritablement, il est nécessaire que les citoyens et les entreprises aient la faculté, d’une manière simple et rapide, d’avoir accès aux services publics des États membres, que ce soit au niveau local, régional ou national, et d’interagir avec eux.

2.4.

Par ailleurs, l’existence d’un espace ouvert, comme celui de l’Europe, exige que les organes des administrations publiques de ses États, à quelque niveau que ce soit, partagent leurs données et coopèrent.

2.5.

Depuis la dernière décennie du siècle dernier, la Commission s’est efforcée de poser des jalons qui permettent la création et le maintien d’une interopérabilité (1) ou, mieux encore, d’une interconnectivité entre les différents services publics des États membres (2).

2.6.

Cette nécessité est devenue progressivement plus impérieuse, à mesure que le marché intérieur s’enrichissait d’une nouvelle dimension, en l’occurrence le numérique (3).

2.7.

La numérisation représente une véritable révolution, dans les habitudes de la population comme dans le mode de fonctionnement des entreprises, ainsi que de l’administration publique.

2.8.

Durant ces dernières années, une série de services publics qui, jusqu’alors, avaient été dispensés exclusivement sous forme présentielle, en sont venus à l’être également de manière numérique, générant ainsi de forts avantages, que ce soit pour le citoyen, le monde de l’entreprise, ou les services publics eux-mêmes, qui ont pu réaliser des économies substantielles, en heures de travail comme en ressources financières.

2.9.

Avec la crise de la COVID-19, la tendance s’est accélérée, dès lors qu’il a été démontré que l’interopérabilité entre les différents services publics européens pouvait s’avérer constituer un instrument appréciable au service de la liberté de circulation des personnes, comme l’a illustré le recours au certificat COVID.

2.10.

L’Union européenne reconnaît que vu le poids dont le secteur public pèse dans le PIB (4), sa numérisation pourra représenter un facteur décisif dans le processus européen en la matière, non seulement parce qu’elle est susceptible d’exercer un effet de levier pour les autres domaines mais aussi en ce qu’elle est en mesure de jouer un rôle d’entraînement en faveur de l’ensemble de ce processus, dans le cadre de l’économie de l’Europe.

2.11.

En conséquence, les plans pour la relance et la résilience prévoient que des investissements publics d’un montant total de 47 milliards d’euros seront consentis aux fins de numériser l’administration publique.

2.12.

Tout comme les gouvernements des pays qui la composent, l’Union européenne a reconnu au fil du temps, par la voix de la Commission, qu’il était nécessaire d’accroître l’interopérabilité et l’interconnectivité des services publics de ses États membres, que ce soit entre eux ou avec ceux qu’elle offre elle-même (5), de manière qu’ils deviennent accessibles pour l’ensemble de ses citoyens et de ses entreprises, quel que soit l’endroit où ils se trouvent.

2.13.

Si l’interopérabilité entre les services publics n’a rien d’une thématique neuve (6), la communication à l’examen entend cependant établir un cadre de coopération qui soit plus formel, présente davantage de stabilité et offre une sécurité accrue, de manière à augmenter l’interconnectivité existante des dispositifs numériques des différents services publics nationaux, entre eux comme avec ceux de l’Union européenne (7), et à cristalliser cet objectif afin d’aboutir en 2030 à un taux de numérisation de ces services sur son territoire qui atteigne 100 %, comme l’a proposé la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Une boussole numérique pour 2030: l’Europe balise la décennie numérique» [COM(2021) 118].

2.14.

À cette fin, la communication à l’examen pose, pour la mise en œuvre d’une démarche cohérente en la matière, les principes essentiels suivants: — créer une structure de gouvernance de l’interopérabilité, qui se compose de deux organes, le comité pour une Europe interopérable et la communauté «Europe interopérable», et dont l’architecture vise à permettre une collaboration entre les administrations publiques, tant à un niveau général, qu’il soit européen, national, régional ou local, qu’à celui des secteurs, notamment dans le domaine de la justice, des transports, des affaires intérieures, de la santé et de l’environnement, tout comme avec les acteurs intéressés de la sphère privée, en établissant un mandat clair pour convenir de solutions partagées d’interopérabilité, prenant la forme, par exemple, de cadres, de spécifications et de normes ouvertes, d’applications ou de lignes directrices, — instaurer une évaluation obligatoire des incidences sur l’interopérabilité transfrontière qui pourraient se produire lorsqu’un service public crée ou modifie un système d’information, — établir conjointement un écosystème de solutions d’interopérabilité pour le secteur public de l’Union européenne, en constituant un répertoire de solutions d’interopérabilité reconnues, susceptibles d’être utilisées par ses administrations et aux fins de l’élaboration de politiques, par exemple sous la forme d’outils, de spécifications ou de solutions numériques, le but étant que les administrations publiques, à tous ses niveaux de gouvernance, ainsi que les autres parties concernées, puissent apporter une contribution pour les concevoir, les perfectionner ou les réutiliser ces mécanismes et, ainsi, soient en mesure d’innover ensemble et de créer de la valeur publique, — subordonner l’octroi de certains financements de l’Union européenne soutenant la création ou le renforcement de systèmes d’information nationaux à l’utilisation de solutions ou principes qu’elle a prédéfinis (8).

3.   Observations générales

3.1.

À l’égal de la Commission, le CESE estime que l’interopérabilité entre services publics constitue un préalable essentiel pour créer un marché unique numérique et démanteler les obstacles qui subsistent dans celui de type physique (9).

3.2.

Se donner pour but, à l’horizon 2030, de parvenir dans l’ensemble de l’Union européenne à un taux de services publics numérisés qui atteigne 100 % exige de mettre en place de manière accélérée et de perfectionner dans son fonctionnement un réseau transeuropéen qui relie ces administrations et utilise des éléments communs, à tous les niveaux, notamment technique, sémantique, juridique ou organisationnel.

3.3.

Néanmoins, la poursuite de cet objectif ne pourra avoir pour effet que les États membres mènent une politique débouchant sur une numérisation totale des services publics, au détriment de ceux fournis en présentiel, et il devra être tenu compte des groupes de citoyens les plus vulnérables. La formation aux compétences numériques devrait être accessible à tout un chacun, mais tout particulièrement à ces catégories au sein de la population.

3.4.

Au lieu d’aboutir à des réductions d’effectifs, le développement et l’exploitation des services numériques susciteront, dans un premier temps, des besoins supplémentaires en ressources humaines. Un des préalables obligés pour assurer la réussite de la transition numérique est de pouvoir compter sur des personnels appropriés.

3.5.

La numérisation devra servir à assurer un meilleur service public.

3.6.

Comme le CESE l’a fait valoir précédemment dans un de ses avis, «il ne devra […] pas s’agir de remplacer les humains par des outils informatiques, mais de libérer du temps humain pour le consacrer à une tâche à plus haute valeur ajoutée» (10).

3.7.

La numérisation et l’utilisation de l’intelligence artificielle ne peuvent servir de prétexte pour procéder à des suppressions d’emplois indifférenciées. Dès lors que la numérisation les aura déchargés de tâches routinières, les employés devraient avoir plus de temps à consacrer à des travaux exigeants et à dispenser des conseils aux usagers.

3.8.

Cette recommandation s’impose d’autant plus qu’en 2030, la population comptera certainement en son sein une minorité de citoyens exclus de l’information, qui ne pourront accéder aux services publics que sur un mode présentiel (11). Il ne peut être question que dans la foulée de la numérisation, certains dispositifs grâce auxquels la population peut y avoir accès sur un mode analogique deviennent plus compliqués, voire soient supprimés.

3.9.

En conséquence, le CESE se félicite que la communication à l’examen se donne pour visée d’approfondir et d’améliorer le degré d’interopérabilité du secteur public, en créant un cadre juridique qui est défini au niveau de l’Union (12).

3.10.

Le CESE reconnaît que pour les citoyens, dont, en particulier, les travailleurs transfrontaliers, tout comme pour le monde économique et pour l’administration publique des États membres elle-même, cet approfondissement sera porteur d’énormes avantages.

3.11.

Pour qu’ils trouvent véritablement une traduction concrète, il ne suffit néanmoins pas, comme la Commission en convient elle-même, d’établir des normes techniques qui permettent l’interconnexion des services. Les États membres se doivent de procéder aux investissements publics appropriés, à tous les niveaux.

3.12.

Il s’impose d’assurer une coordination, que ce soit au niveau législatif ou à celui des réseaux de services sectoriels, afin d’éviter, d’une part, que les résultats obtenus grâce à l’interopérabilité ne soient gâchés par d’inutiles lourdeurs bureaucratiques et, d’autre part, que les particuliers ou les entreprises n’aient à fournir les mêmes données à chacun de ces différents services publics et ne soient ainsi contraints à une réitération de procédures et exposés à des coûts inutiles.

3.13.

Par ailleurs, il est indispensable qu’au niveau national, les services publics numériques ne se heurtent, du point de vue de la connectivité et de l’interopérabilité, à aucune entrave qui interdirait leur utilisation transfrontière, et ce, que cette interconnexion avec d’autres États membres concerne des citoyens et des entreprises ou d’autres services publics (13).

3.14.

Le CESE constate avec satisfaction que lors de la pandémie et des confinements, la numérisation des services publics a progressé à grands pas.

3.15.

Dans cette perspective, il est louable que la communication qui fait l’objet du présent avis entende parvenir à assurer qu’entre toutes les politiques d’interopérabilité, concernant tant les actions d’ordre national que celles menées sectoriellement au niveau européen, une logique de cohérence soit instaurée, qui se concrétisera grâce à l’incitation à utiliser des modèles communs, au partage de spécifications techniques et au recours à des solutions d’autres types susceptibles d’être mises en commun.

3.16.

Pour ces mêmes raisons, le CESE est favorable au principe que les différents services publics réutilisent et partagent des éléments et des données, au niveau tant européen que national.

3.17.

Par ailleurs, le CESE fait part de ses inquiétudes quant à l’utilisation des langues dans le domaine de l’interopérabilité des services publics. Le régime linguistique ne pourra former un obstacle d’ordre bureaucratique, et il est nécessaire de garantir que le partage des données et des informations s’effectue dans un langage qui soit compréhensible par tous.

3.18.

Le CESE se félicite que pour les besoins de cette politique soit défini et mis en place un modèle de gouvernance qui sera constitué de deux instances principales, à savoir, d’une part, le comité pour une Europe interopérable, qui sera présidé par la Commission et se composera de représentants de chaque État membre, plus deux autres, représentant respectivement le Comité économique et social européen lui-même et le Comité des régions, et; d’autre part, la communauté «Europe interopérable», formée d’acteurs de la société civile et du secteur privé (14) (15).

3.19.

Le CESE considère que s’il importe que la société civile, dont les partenaires sociaux en particulier, prenne part à la définition des politiques en matière d’interopérabilité, c’est non seulement parce que les citoyens et les entreprises constituent les destinataires finaux de cette action mais aussi parce que ladite société civile peut y contribuer en apportant de nouvelles solutions technologiques que le secteur public ne serait pas à même de mettre au point.

3.20.

Le CESE estime que la participation de la société civile devra s’effectuer sur différents plans, la Commission se devant d’encourager et d’inciter les États membres à promouvoir cet engagement aux différents niveaux, national, régional et local.

3.21.

Le CESE se félicite que la Commission crée un point d’accès unique, dans le but de rassembler et centraliser l’ensemble des savoirs et mécanismes en matière d’interopérabilité, qui sont susceptibles d’être apportés par des acteurs tant publics que privés.

3.22.

À l’égal de la Commission, le CESE considère que les services publics de l’Union européenne devraient réduire leur dépendance à l’égard des infrastructures numériques fournies par des pays tiers, qui constituent une menace pour la souveraineté numérique européenne.

3.23.

On relèvera sur ce point que la Commission juge qu’il conviendrait de recourir de préférence à des systèmes ouverts, dont le code-source soit ouvert lui aussi, de manière à donner aux développeurs la possibilité de partager leurs solutions.

3.24.

À cet égard, le CESE se réjouit que la communication envisage et encourage la conception de processus à valeur d’expérimentations qui permettent la conclusion de partenariats entre le secteur public et des entreprises technologiques innovantes ou de jeunes pousses, afin de concevoir des solutions expérimentales novatrices qui, dès lors qu’elles auraient franchi avec succès une phase de mise à l’épreuve, pourraient être appliquées au sein des services publics et partagées entre eux.

3.25.

De l’avis du CESE, il importe que les futurs programmes pour le financement de projets d’interopérabilité en matière de service public conditionnent l’octroi de leurs ressources à l’adoption des principes et structures que préconise le cadre européen en la matière.

3.26.

Pareille condition constituerait un excellent moyen pour que les services publics s’engagent, de manière volontaire, à adopter des normes qui soient communes.

3.27.

Le CESE dit son étonnement de constater que contrairement à des communications précédentes (16), celle qui fait l’objet du présent avis ne mentionne aucunement les avantages que l’interopérabilité des systèmes publics européens pourrait produire pour lutter contre la fraude et procurer ainsi aux États membres des gains d’efficacité et des rentrées supplémentaires.

3.28.

Sur ce point, le CESE relève que l’interopérabilité des systèmes devra aller de pair avec le recours à l’intelligence artificielle, laquelle pourra apporter une aide aux services publics pour l’analyse des données et ouvrir la possibilité de lancer des alertes et avertissements qui seront envoyés à différents services publics des États membres.

3.29.

Pour terminer, il y a lieu de formuler deux observations, concernant la transition écologique et la protection des données.

3.29.1.

Un des objectifs de la communication consiste à inscrire la démarche d’interopérabilité des systèmes publics dans la stratégie de la transition non seulement numérique mais également écologique.

3.29.2.

Le CESE souligne que certains mécanismes informatiques, bien que d’une haute efficacité, pourraient être très gourmands en énergie.

3.29.3.

Tel est le cas de la chaîne de blocs, qui, pour être hautement opérante, par exemple s’agissant de la sécurité de données sensibles, consomme par ailleurs des ressources énergétiques en grandes quantités.

3.29.4.

Le CESE porte un jugement positif sur la manière dont la réglementation prévue dans la communication instaure des «bacs à sable» pour mettre à l’épreuve les dispositions envisagées.

3.29.5.

Le CESE considère que pour autant que soient prises les précautions voulues, il ne peut être question que la protection des données en vienne à faire obstacle à la création de nouvelles solutions d’interopérabilité, tant par les services publics que par les particuliers.

3.29.6.

Par ailleurs, le CESE juge qu’il y a lieu de soumettre à différents niveaux d’autorisation l’accessibilité des données d’un service public, que ce soit pour les citoyens, les entreprises ou d’autres de ces services, de manière à en préserver la confidentialité et à ne communiquer que celles qui sont absolument nécessaires.

3.29.7.

En adoptant pareille démarche, il deviendrait possible de faire l’économie de problèmes tels que ceux qui, s’étant récemment posés quant à la possibilité d’accéder aux données tirées du registre central des bénéficiaires effectifs, ont déjà fait l’objet d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne.

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(1)  L’interopérabilité du secteur public se définit comme le processus qui «permet aux administrations de coopérer et de faire fonctionner les services publics au-delà des frontières, des secteurs et des obstacles organisationnels». Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au renforcement de la politique sur l’interopérabilité du secteur public — «Relier les services publics, soutenir les politiques publiques et créer un bénéfice collectif — Vers une “Europe interopérable”».

(2)  Par la décision no 1719/1999/CE du Parlement européen et du Conseil, la Commission a lancé une initiative en faveur de l’interopérabilité des services publics, consistant en une série d’orientations, qui ont notamment pour objet de cerner des projets d’intérêt commun en rapport avec des réseaux transeuropéens pour l’échange électronique de données entre administrations.

(3)  Dans la constitution d’un marché intérieur numérique, il est devenu prégnant non seulement de démanteler les obstacles qui s’opposent à son émergence, mais aussi de mettre en place des mécanismes pour empêcher que de nouvelles barrières ne s’élèvent.

(4)  Selon les données d’Eurostat pour l’année 2022, le secteur public intervient à hauteur de 53,1 % dans le PIB européen: voir Government finance statistics — Statistics Explained («Les statistiques des finances publiques — Les statistiques expliquées») sur le site europa.eu.

(5)  Voir, par exemple, les communiqués finaux des réunions interministérielles tenues à Tallinn en 2017, à Berlin en 2020, à Lisbonne en 2021 et à Strasbourg en 2022.

(6)  En 2010, la Commission a présenté la communication COM(2010) 744, «Vers l’interopérabilité pour les services publics européens», qui a fait l’objet d’un avis du CESE (TEN/448-449) et dont la mise en œuvre a été effectuée grâce au programme sur les solutions d’interopérabilité pour les administrations publiques européennes (ISA, décision no 922/2009/CE du Parlement européen et du Conseil), auquel ont succédé, en 2015, le programme ISA2, instauré par la décision (UE) 2015/2240 du Parlement européen et du Conseil, ainsi que le programme «Europe numérique», au titre du règlement (UE) 2021/694 du Parlement européen et du Conseil.

(7)  Dans la proposition qu’examine le présent avis, la Commission reconnaît que l’approche volontariste suivie jusqu’à présent est insuffisante pour atteindre les objectifs proposés en matière d’interopérabilité.

(8)  Voir l’exposé des motifs de la proposition de règlement, ainsi que la communication de la Commission au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au renforcement de la politique sur l’interopérabilité du secteur public — «Relier les services publics, soutenir les politiques publiques et créer un bénéfice collectif — Vers une “Europe interopérable”».

(9)  L’avis TEN/635 du CESE, relatif au «Cadre d’interopérabilité européen — Stratégie de mise en œuvre», avait déjà souligné l’importance que l’interopérabilité revêtait pour réaliser le marché unique numérique (JO C 81 du 2.3.2018, p. 176).

(10)  Voir l’avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Plan d’action européen 2011-2015 pour l’administration en ligne — Exploiter les TIC pour promouvoir une administration intelligente, durable et innovante» et la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Vers l’interopérabilité pour les services publics européens» (JO C 376 du 22.12.2011, p. 92).

(11)  Il s’agit là d’une préoccupation qui s’exprime de manière récurrente dans les avis du CESE (JO C 81 du 2.3.2018, p. 176).

(12)  Dans des avis antérieurs, le CESE a exprimé son soutien à tous les projets que l’Union européenne a lancés afin de réaliser les objectifs de sa transition numérique (JO C 365 du 23.9.2022, p. 13).

(13)  Un élément qui peut se transformer en entrave pour l’interopérabilité transfrontière des services publics réside dans la position adoptée à propos des données personnelles.

(14)  Le comité pour une Europe interopérable est chargé de concevoir des mesures, fournir un appui, dispenser des conseils et assurer un suivi concernant les politiques européennes d’interopérabilité, tandis que la communauté «Europe interopérable» réunira des intervenants de la société civile qui assisteront ledit comité lorsqu’il s’emploiera à rechercher et définir des solutions nouvelles à proposer.

(15)  L’option retenue par la Commission concorde avec les recommandations que le CESE avait formulées dans des avis antérieurs (JO C 81 du 2.3.2018, p. 176).

(16)  Voir l’annexe de la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Cadre d’interopérabilité européen — Stratégie de mise en œuvre».