La convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants (ci-après «la convention de La Haye de 1980»), ratifiée à ce jour par 101 pays dont tous les États membres de l’Union européenne, a pour objet de rétablir le statu quo moyennant le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement, grâce à un système de coopération entre les autorités centrales désignées par les parties contractantes.

La prévention de l’enlèvement d’enfants étant un élément essentiel de la politique de l’UE en matière de promotion des droits de l’enfant, l’Union européenne s’efforce d’améliorer l’application de la convention de La Haye de 1980 au niveau international et encourage les pays tiers à y adhérer.

Le Pakistan a déposé l’instrument d’adhésion à la convention de La Haye de 1980 le 22 décembre 2016. La convention est entrée en vigueur au Pakistan le 1er octobre 2017.

L'article 38, alinéa 4, de la convention de La Haye de 1980 prévoit que celle-ci s'applique dans les rapports entre l'État adhérent et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion.

L’existence de la compétence exclusive de l’Union européenne en matière d’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 a été confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne, qui a été consultée à l’initiative de la Commission.

Le 14 octobre 2014, dans son avis 1/13, la Cour de justice de l’Union européenne a ainsi déclaré que l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants relève de la compétence exclusive de l’Union européenne.

La Cour a insisté sur la nécessité d’uniformité en la matière au niveau de l’UE, afin d’éviter une géométrie variable entre les États membres.

La question de l’enlèvement international d’enfants relevant de la compétence externe exclusive de l’Union européenne, la décision d’accepter ou non l’adhésion du Pakistan doit être prise au niveau de l’UE par la voie d’une décision du Conseil. Il convient donc que les États membres de l’Union européenne déposent la déclaration d'acceptation relative à l'adhésion du Pakistan dans l'intérêt de l'Union européenne.

Cette acceptation, par les États membres, aurait pour effet de rendre applicable la convention de La Haye de 1980 entre le Pakistan et les États membres de l’Union européenne, à l’exception du Danemark.

En ce qui concerne les enlèvements parentaux, la convention de La Haye de 1980 est le pendant international du règlement nº 2201/2003 du Conseil (dit «règlement Bruxelles II bis»), lequel constitue la pierre angulaire de la coopération judiciaire de l’UE en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale.

L’un des objectifs principaux du règlement est de dissuader les parents d’enlever leurs enfants pour les emmener dans un autre État membre en établissant des procédures qui garantissent le retour immédiat de l’enfant dans l’État membre où il a sa résidence habituelle. À cette fin, le règlement Bruxelles II bis intègre en son article 11 la procédure prévue par la convention de La Haye de 1980 et complète celle-ci en clarifiant certains de ses aspects, notamment en ce qui concerne l’audition de l’enfant, le délai fixé pour rendre une décision à partir du dépôt d’une demande de retour et les motifs de non-retour de l’enfant. Il introduit également des dispositions régissant les décisions de retour et de non-retour contradictoires rendues dans des États membres différents.

Au niveau international, l’Union européenne soutient l’adhésion d’États tiers à la convention de La Haye de 1980 afin que ses États membres puissent se fonder sur un cadre juridique commun pour traiter les enlèvements internationaux d’enfants.

Le Conseil a déjà adopté 18 décisions entre juin 2015 et février 2019 afin d’accepter l’adhésion à la convention de La Haye de 1980 sur l’enlèvement international d’enfants de 26 pays tiers (Maroc, Singapour, Fédération de Russie, Albanie, Andorre, Seychelles, Arménie, République de Corée, Kazakhstan, Pérou, Géorgie, Afrique du Sud, Chili, Islande, Bahamas, Panama, Uruguay, Colombie, El Salvador, Saint-Marin, République dominicaine, Biélorussie, Ouzbékistan, Honduras, Équateur et Ukraine) 1 .

La présente proposition est de toute évidence liée à l’objectif général de protection des droits de l’enfant consacré à l’article 3 du traité sur l’Union européenne. Le système instauré par la convention de La Haye de 1980 vise à protéger les enfants contre les effets nuisibles d’un enlèvement parental et à faire en sorte qu’ils puissent entretenir des contacts avec leurs deux parents, par exemple en garantissant l’exercice effectif d’un droit de visite.

Il convient également de mentionner le lien avec la promotion du recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux transfrontières. La directive sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale 2 s’applique également au droit de la famille au sein de l’espace judiciaire européen commun. La convention de La Haye de 1980 encourage également le règlement à l’amiable des litiges familiaux. L’un des guides de bonnes pratiques relevant de la convention de La Haye de 1980 publié par la conférence de La Haye de droit international privé est consacré au recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux internationaux concernant des enfants qui entrent dans le champ d’application de la convention. À l’initiative de la Commission européenne, ce guide a été traduit dans toutes les langues de l’UE autres que l’anglais et le français, ainsi qu’en arabe, pour soutenir le dialogue avec les États qui n’ont pas encore ratifié la convention/adhéré à celle-ci et aider à trouver des moyens concrets pour remédier aux problèmes posés par l’enlèvement international d’enfants 3 .

L’article 38 de la convention de La Haye de 1980 dispose que «[l]’adhésion n’aura d’effet que dans les rapports entre l’État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion». Étant donné que la décision concerne l’acceptation expresse, par les États membres, de l’adhésion d’un État adhérant à la convention de La Haye de 1980 dans l'intérêt de l'Union européenne, la base juridique applicable est l’article 218, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La base juridique matérielle étant l’article 81, paragraphe 3, du TFUE, le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.

L'Irlande est liée par le règlement (CE) n° 2201/2003 et participe donc à l'adoption et à l’application de la présente décision.

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente décision et n'est pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

La présente proposition est rédigée sur le modèle des décisions du Conseil déjà adoptées sur le même sujet et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’une action cohérente de l’UE sur la question de l’enlèvement international d’enfants en veillant à ce que les États membres de l’Union européenne acceptent l’adhésion du Pakistan à la convention de La Haye de 1980 dans un délai déterminé.

Une immense majorité d’États membres de l’Union européenne, consultés par la Commission pour savoir s’ils étaient disposés à accepter l’adhésion du Pakistan à la convention de La Haye de 1980, ont émis un avis favorable.

Les discussions qui ont eu lieu lors de la réunion d’experts qui s’est tenue le 2 juillet 2019 ont montré qu’à une exception près, il n’y a pas d’objections de la part des États membres quant à l’acceptation de l’adhésion du Pakistan à la convention de La Haye de 1980.

La Commission est convaincue que de nouvelles discussions menées au niveau technique au sein du groupe «Questions de droit civil» du Conseil permettront d’aboutir à l’unanimité requise pour l’adoption de la décision du Conseil.

Dans le cadre de la préparation et du suivi de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, la Commission a été en contact étroit avec la Conférence de La Haye de droit international privé et la délégation de l’UE au Pakistan.

De même que pour les 18 décisions du Conseil déjà adoptées entre 2015 et 2019 concernant l’acceptation de l’adhésion de plusieurs États tiers à la convention de La Haye de 1980, aucune analyse d’impact spécifique n’a été réalisée compte tenu de la nature du présent acte législatif. Il n’en reste pas moins que le degré de mise en œuvre de la convention par le Pakistan a été examiné lors de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, à laquelle tous les États membres de l’UE étaient représentés. À la suite de cette réunion, la Commission a suivi de près l’évolution de la situation au Pakistan.

Le Pakistan a désigné comme autorité centrale le bureau du Solicitor General au sein du ministère du droit, de la justice et des droits de l’homme. En outre, il a instauré des autorités provinciales dans les provinces du Pendjab, du Sind, du Khyber Pakhtunkhwa, du Baloutchistan, de l’Azad Jammu-et-Cachemire et du Gilgit-Baltistan, ainsi que des agences gouvernementales compétentes pour soutenir ces autorités. L’autorité centrale a publié des «procédures opérationnelles permanentes», fournies à titre d’orientations à ces entités fédérales pour les aider à traiter les dossiers, l’accent étant fortement mis sur la médiation.

La législation nationale a été modifiée pour faire figurer la convention de La Haye de 1980 parmi les compétences des tribunaux des affaires familiales. Plusieurs actions de formation ont été menées depuis 2017 afin d’informer le pouvoir judiciaire que la convention de La Haye de 1980 est une convention procédurale et ne concerne pas le fond de la question (c’est-à-dire les litiges en matière de garde d’enfants). Il a été indiqué clairement que les tribunaux de la charia n’ont aucune compétence en ce qui concerne la convention.

Avant d’accepter l’adhésion du Pakistan, le gouvernement américain a envoyé dans ce pays deux délégations de haut niveau, composées de juristes, de fonctionnaires du département d’État et d’experts de la convention de La Haye, afin d’évaluer le respect administratif et judiciaire de la convention. L’ambassade des États-Unis à Islamabad a également organisé de nombreux séminaires et ateliers dans tout le pays à l’intention des juristes, des juges, des fonctionnaires du gouvernement et d’autres parties prenantes.

L’adhésion du Pakistan à la convention de La Haye de 1980 a été acceptée par 12 parties contractantes, dont les États-Unis.

La décision proposée n’a pas d’incidence budgétaire.

Étant donné que la proposition porte uniquement sur l’autorisation donnée aux États membres de l’Union européenne d’accepter l’adhésion du Pakistan à la convention de La Haye de 1980, le suivi de sa mise en œuvre est limité au respect par les États membres des termes de la déclaration, du calendrier pour déposer celle-ci et de la communication de son dépôt à la Commission, comme le prévoit la décision du Conseil.