Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’efficacité énergétique (refonte)

[COM(2021) 558 final — 2021/0203 (COD)]

(2022/C 152/22)

Rapporteure:

Alena MASTANTUONO

Consultation	Parlement européen, 13.9.2021 Conseil de l’Union européenne, 20.9.2021
Base juridique	Article 194, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en session plénière	9.12.2021
Session plénière no	565
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	118/1/3

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE se félicite de la proposition de refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique, laquelle porte sur un domaine d’action essentiel pour parvenir à la décarbonation complète de l’économie et de la société européennes.

1.2.

Le CESE se réjouit du caractère contraignant du nouvel objectif de l’Union européenne. Il reconnaît que les objectifs d’efficacité toujours plus élevés fixés au niveau de l’Union sont ambitieux et difficiles à atteindre, notamment celui qui exige des États membres de réduire leur consommation d’énergie de 9 % d’ici à 2030 par rapport aux projections du scénario de référence pour 2020. Selon l’évaluation des progrès accomplis réalisée en 2020 (1), seuls douze États membres sont à peu près parvenus à atteindre leurs objectifs indicatifs nationaux pour 2020.

1.3.

La pandémie de COVID-19 a sapé les efforts collectifs au sein de l’Union et aura certainement d’autres conséquences sur la concrétisation d’objectifs plus ambitieux. La réalisation des contributions nationales indicatives nécessitera des efforts accrus de la part de tous les États membres, et il y a lieu de tenir compte des circonstances différentes dans chaque État membre.

1.4.

Le CESE réitère ici la position qu’il a affirmée dans son avis sur la loi européenne sur le climat (2), selon laquelle l’objectif devrait être de parvenir à la plus grande réduction possible des émissions de gaz à effet de serre au coût socio-économique le plus bas possible. Il recommande de combiner, le cas échéant, des instruments compatibles avec un marché bien réglementé et des mesures réglementaires, notamment des instruments financiers étayés par le cadre financier pluriannuel et le programme Next Generation EU, pour contribuer à un environnement énergétique plus efficace.

1.5.

Le CESE se félicite du rôle moteur attribué au secteur public, y compris aux collectivités locales et régionales, dans la proposition de refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique, et souligne que ce rôle nécessitera une assistance financière et technique suffisante ainsi qu’un personnel formé. Le Comité acquiesce aux mesures liées à la rénovation et à la réduction de la consommation d’énergie que le secteur public devra adopter et les considère comme un appui au secteur de la construction, en particulier aux PME, et comme une incitation au développement et à la mise en œuvre de nouvelles technologies ainsi qu’à la création d’emplois dans le cadre de la stratégie pour une vague de rénovations.

1.6.

Le CESE approuve également l’accent plus marqué placé sur la nécessité d’informer les consommateurs et de renforcer leur autonomie, notamment dans le domaine des exigences contractuelles ou de l’utilisation d’un langage clair et compréhensible. Il souligne le rôle important de la société civile dans les campagnes d’information sur les avantages de l’efficacité énergétique.

1.7.

La hausse des prix de l’énergie a révélé la rapidité et la gravité des conséquences que cette question peut avoir sur les ménages et les entreprises. La nécessité de prendre des mesures visant à atténuer ces coûts s’est manifestée plus tôt que prévu. À cet égard, le CESE est favorable aux mesures d’incitation et aux outils de mise en œuvre proposés dans la directive relative à l’efficacité énergétique afin d’aider les clients et les ménages vulnérables; il fait également observer que des objectifs ambitieux en matière de chauffage et de refroidissement urbains pourraient aggraver les conditions de logement social. Le Comité se félicite donc de la proposition de créer un Fonds social pour le climat et demande le respect du principe de «transition juste» afin de tenir compte des différentes situations des États membres.

1.8.

Le CESE comprend la finalité et les avantages du principe de «primauté de l’efficacité énergétique». Toutefois, il ne s’agit pas toujours d’une solution rentable. Dans certains cas, plutôt que d’économiser l’énergie, il peut s’avérer plus efficace de la produire à partir de sources sûres et durables à faible teneur en carbone.

1.9.

Le CESE invite les institutions européennes à assurer des synergies entre les différentes initiatives dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55». En cas de modifications substantielles du paquet, le CESE demande aux institutions de l’Union d’élaborer une analyse d’impact.

2.   Contexte et informations factuelles

2.1.

L’efficacité énergétique est un domaine d’action essentiel pour parvenir à la décarbonation complète de l’économie de l’Union. La proposition de refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique est un élément important du paquet «Ajustement à l’objectif 55», qui met en œuvre les principes du pacte vert pour l’Europe et définit les moyens à mettre en place pour atteindre les nouveaux objectifs de l’Union en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030.

2.2.

La proposition s’inscrit dans cette politique plus large et, pour parvenir au niveau souhaité de développement durable au sein de l’Union, elle doit être pleinement cohérente avec d’autres initiatives du paquet «Ajustement à l’objectif 55» (citons à titre d’exemple les modifications apportées au système SEQE de l’UE, l’ajustement du mécanisme financier visant à soutenir la mise en œuvre du paquet, le règlement sur la répartition de l’effort, la directive sur les énergies renouvelables, des normes d’émissions plus strictes pour les véhicules à moteur ou encore la directive révisée sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs).

2.3.

Le but principal de la proposition est de réduire les émissions et la consommation globale d’énergie. Ses objectifs fondamentaux sont les suivants: saisir les possibilités d’économie d’énergie non encore exploitées dans l’ensemble de l’économie; refléter les objectifs plus ambitieux en matière d’efficacité énergétique définis dans le plan cible en matière de climat; et établir des mesures pour les États membres qui soient compatibles avec l’objectif plus ambitieux en matière de climat à l’horizon 2030 qui vise une réduction de 55 % des émissions. Pour atteindre ces objectifs, il convient de tenir dûment compte des facteurs sociétaux et de durabilité, en contribuant à une consommation d’énergie abordable et inclusive, comme convenu dans l’engagement social conjoint de Porto, et tout en respectant pleinement le principe de «transition juste».

2.4.

Il est question de s’appuyer sur le principe directeur de «primauté de l’efficacité énergétique», qui devrait être appliqué dans tous les secteurs, au-delà du système énergétique et notamment dans le secteur financier.

2.5.

La refonte de la directive propose de fixer un objectif annuel contraignant plus ambitieux en ce qui concerne la réduction de la consommation d’énergie au niveau de l’Union européenne. Elle vise également à guider la fixation des contributions nationales, qui doubleront presque les obligations annuelles des États membres en matière d’économies d’énergie.

2.6.

Le secteur public, qui peut agir comme un catalyseur et un exemple à suivre pour les autres secteurs, devra rénover 3 % de son parc immobilier chaque année pour accélérer la vague de rénovations et intégrer la question de l’efficacité énergétique dans les marchés publics de biens, de services, de travaux et de bâtiments. Ces deux initiatives sont susceptibles de créer de nouveaux emplois durables et de réduire les dépenses publiques consacrées à la consommation et aux coûts de l’énergie.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE se félicite de la proposition de refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique, laquelle porte sur un domaine d’action essentiel pour parvenir à la décarbonation complète de l’économie et de la société européennes. Dans l’ensemble, la réalisation des objectifs de l’accord de Paris nécessite une refonte de toutes les politiques en matière de climat et d’énergie. Le renforcement du cadre d’action en matière d’efficacité énergétique au moyen d’un ensemble spécifique de mesures permettra de mobiliser les investissements nécessaires à la transition. Par conséquent, le CESE estime que la révision de la directive, qui inclut l’objectif global d’efficacité énergétique pour l’UE, devrait envoyer un signal adéquat pour cette réforme.

3.2.

Le CESE se réjouit des objectifs atteints par la directive relative à l’efficacité énergétique, bien qu’il soit par ailleurs conscient des lacunes dans les efforts collectifs déployés par l’Union européenne pour réduire la consommation d’énergie.

3.3.

La pandémie de COVID-19 a sapé les efforts collectifs au sein de l’Union et aura certainement d’autres conséquences sur la concrétisation d’objectifs plus ambitieux. La réalisation des contributions nationales indicatives nécessitera des efforts accrus de la part de l’ensemble des États membres. Le CESE recommande de combiner, le cas échéant, des instruments compatibles avec un marché bien réglementé, tels que des taxes, des droits d’accise et des droits limités mais négociables comme le SEQE, et des mesures réglementaires.

3.4.

Le CESE réitère l’observation formulée dans son avis sur la loi européenne sur le climat (3), selon laquelle l’objectif devrait être de parvenir à la plus grande réduction possible des émissions de gaz à effet de serre au coût socio-économique le plus bas possible. Il convient de trouver un juste équilibre de manière à atteindre les objectifs de l’Union moyennant un coût total minimal. Le rapport coût-efficacité des mesures d’économie d’énergie diminue généralement à mesure que le volume d’énergie économisé augmente: les mesures initiales sont faciles à mettre en pratique, mais les mesures suivantes sont plus coûteuses et produisent des résultats moindres. La proposition devrait permettre de parvenir à cet équilibre et veiller à ce que les coûts excessifs ne soient pas répercutés sur les consommateurs d’énergie.

3.5.

Le CESE soutient les mesures d’incitation et les outils de mise en œuvre proposés par la directive relative à l’efficacité énergétique afin d’atténuer les incidences sociales de la proposition et d’aider les clients et les ménages particulièrement touchés par la pandémie de COVID-19. Le Comité est donc particulièrement favorable à la proposition de créer un Fonds social pour le climat, lequel devrait prévoir des ressources financières supplémentaires en vue d’éviter une augmentation de la précarité énergétique, et demande le respect du principe de «transition juste» afin de tenir compte des différentes situations des États membres.

3.6.

Le CESE invite les institutions européennes à assurer des synergies entre les différentes initiatives dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55». En cas de modifications substantielles du paquet, le CESE demande aux institutions de l’Union d’élaborer une analyse d’impact.

3.7.

Le CESE se félicite du rôle moteur dévolu au secteur public dans la directive à l’examen, lequel devrait œuvrer à réduire la consommation d’énergie dans les services et les bâtiments. Le CESE comprend le défi que représente la réalisation de progrès dans tous les secteurs concernés, principalement les transports, les bâtiments publics, l’aménagement du territoire et la gestion de l’eau et des déchets. Le CESE constate avec satisfaction que l’article 6 de la directive élargit le champ d’application de l’obligation de rénovation à tous les organismes publics à tous les niveaux d’administration et à tous les aspects de leurs activités. Le CESE souligne que ces rénovations nécessiteront une assistance financière et technique suffisante ainsi qu’un personnel formé à cette fin. C’est la raison pour laquelle le CESE recommande, conformément à son avis intitulé «Repenser le cadre budgétaire de l’Union européenne» (4), d’appliquer la «règle d’or» aux investissements publics, afin de préserver la productivité et le socle social et écologique qui sont nécessaires pour le bien-être des générations futures. Le CESE encourage les collectivités locales et régionales à collaborer avec le gouvernement national ainsi qu’avec toutes les parties du secteur de la construction afin de créer des synergies et d’éliminer les obstacles inutiles à la réalisation des objectifs de rénovation.

3.8.

Le CESE acquiesce aux mesures que le secteur public devra adopter en vue de soutenir le secteur de la construction, en particulier les PME, et de développer et mettre en œuvre de nouvelles technologies dans le cadre de la stratégie pour une vague de rénovations. Des critères tels que le rapport coût-efficacité et la faisabilité économique, ainsi que des critères liés à la qualité et aux aspects sociaux devraient être appliqués pour l’attribution de marchés publics et continuer à jouer un rôle dans d’autres domaines afin de garantir des conditions de concurrence équitables.

3.9.

Le CESE se réjouit du caractère contraignant du nouvel objectif de l’UE et recommande dès lors que les objectifs indicatifs nationaux tiennent compte des situations de départ différentes, des contextes nationaux spécifiques et du potentiel de réduction des émissions des États membres, notamment ceux des États membres insulaires et des îles, ainsi que des efforts accomplis, conformément aux conclusions du Conseil de décembre 2020 (5).

3.10.

Le CESE met en évidence le lien étroit qui existe entre la volonté d’atteindre l’efficacité énergétique et la mission et les objectifs de l’instrument Next Generation EU, en particulier la facilité pour la reprise et la résilience. Le CESE demande qu’une part substantielle des 37 % de l’enveloppe prévue par cette facilité alloués aux projets verts soit réservée à des projets en lien avec l’efficacité énergétique, en fonction de la demande et des besoins réels dans chaque État membre.

4.   Observations particulières

4.1.

Le CESE comprend la finalité et les avantages du principe de «primauté de l’efficacité énergétique». Toutefois, cette dernière n’étant pas toujours une solution rentable, ce principe ne devrait pas être considéré comme un dogme. Dans certains cas, plutôt que d’économiser l’énergie, il peut s’avérer plus efficace de la produire à partir de sources sûres et durables à faible teneur en carbone.

4.2.

Le CESE recommande de tenir compte des différences entre les États membres pour adapter le pourcentage visé à l’article 8 de la directive sur l’efficacité énergétique; il convient donc de ne pas appliquer un seul et unique pourcentage à l’ensemble des États membres, mais d’ajuster ce pourcentage en fonction des circonstances de chaque État membre. Si la formule de calcul de la contribution des États membres aux objectifs d’efficacité énergétique doit être basée en partie sur l’intensité énergétique du PIB, elle devrait alors être ajustée pour refléter la part de l’industrie dans le PIB, de manière à éviter de léser davantage de pays industrialisés.

4.3.

Le CESE se félicite de l’obligation pour les États membres de rendre compte des instruments d’efficacité énergétique qu’ils emploient, y compris de leurs performances. Dans le même temps, le CESE, aux côtés des organisations de la société civile actives dans les États membres, y compris des partenaires sociaux, est prêt à jouer un rôle de soutien dans la mise en place de mécanismes d’aide aux niveaux national, régional et local. Le CESE souligne qu’il importe d’informer correctement toutes les parties prenantes (producteurs, fournisseurs, gestionnaires d’installations, utilisateurs et consommateurs) quant aux exigences supplémentaires afin d’accroître le recours aux solutions efficaces sur le plan énergétique et aux contrats de performance énergétique. Il attend de la Commission européenne qu’elle joue un rôle actif et directif à cet égard et réaffirme l’importance de la société civile, qui souhaite vivement contribuer aux campagnes de sensibilisation et d’information et promouvoir les programmes de formation.

4.4.

Le CESE se félicite que la Commission n’ait pas prévu d’obligations en matière d’audit, car cela imposerait des conditions aux plans d’investissement des entreprises. Les entreprises sont toujours disposées à améliorer leur efficacité énergétique, et les systèmes de gestion de l’énergie se sont avérés être une alternative rentable aux audits.

4.5.

Le CESE approuve également l’accent plus marqué placé sur la nécessité d’informer les consommateurs et de renforcer leur autonomie dans le domaine des exigences contractuelles et de l’utilisation d’un langage clair et compréhensible. Il insiste sur le rôle important des régulateurs dans ce domaine, en particulier sur les marchés qui comptent un nombre limité d’opérateurs économiques.

4.6.

Le CESE estime qu’il est fondamental que tous les professionnels contribuant à la nouvelle approche de la politique en matière d’efficacité énergétique soient formés de manière adéquate afin de disposer des compétences et qualifications requises, même s’il reconnaît le manque de travailleurs qualifiés dans ce secteur.

4.7.

Comme il l’a déjà fait dans son avis consacré à la vague de rénovations pour l’Europe, le Comité souligne que l’isolation des murs creux et des sols représente la mesure d’économie de CO2 la plus efficace, la plus simple et la moins coûteuse. Mais même ces mesures relativement bon marché, bien qu’elles entraînent une baisse des coûts de l’énergie, restent trop chères pour de nombreux propriétaires de logements. C’est pourquoi le CESE préconise que les gouvernements nationaux mettent en place un régime pour subventionner ces mesures, qui sont également susceptibles de contribuer à la création d’emplois. Il ressort d’une étude menée par Renovate Europe qu’en moyenne, dans l’Union européenne, pour chaque million d’euros investi dans la rénovation énergétique des bâtiments, 18 emplois sont créés (6).

4.8.

Si le CESE estime qu’un plafond de consommation d’énergie constitue un indicateur très utile quant à des aspects tels que la consommation des ménages, il se demande si un tel indicateur est approprié, à lui seul, pour le secteur industriel. Les technologies innovantes de décarbonation sont souvent plus énergivores que les solutions conventionnelles (mais plus polluantes). Ainsi, le plafonnement de la consommation énergétique dans l’industrie pourrait à la fois empêcher ce secteur de réaliser la décarbonation de ses processus et entraver la production industrielle.

4.9.

Le CESE souligne que des objectifs ambitieux en matière de chauffage et de refroidissement urbains peuvent contribuer à accroître la précarité énergétique, étant donné que de nombreux ménages à faibles revenus vivent dans des logements sociaux, bien souvent gérés de manière centralisée. Les modifications apportées à la directive relative à l’efficacité énergétique ne sauraient être rétroactives; aussi le remaniement de la définition d’un réseau de chauffage et de refroidissement efficace (article 24) ne devrait-il pas s’appliquer aux systèmes déjà en service, mais uniquement aux systèmes neufs ou rénovés.

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(1)  COM(2020) 564 final.

(2)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 143.

(3)  JO C 364 du 28.10.2020, p. 143.

(4)  Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Repenser le cadre budgétaire de l’Union européenne pour une reprise durable et une transition juste», adopté le 20.10.2021 (JO C 105 du 4.3.2022, p. 11).

(5)  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-22-2020-INIT/fr/pdf.

(6)  https://www.renovate-europe.eu/wp-content/uploads/2020/06/BPIE-Research-Layout_FINALPDF_08.06.pdf [en anglais].