52017AE5294

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Document 52017AE5294

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Faire des marchés publics un outil efficace au service de l’Europe» [COM(2017) 572 final], la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Encourager les investissements par l’évaluation ex ante volontaire des aspects relatifs à la passation de marchés pour les grands projets d’infrastructure» [COM(2017) 573 final] et la «Recommandation de la Commission du 3 octobre 2017 sur la professionnalisation de la passation des marchés publics — Concevoir une architecture pour la professionnalisation de la passation des marchés publics» [C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

EESC 2017/05294

JO C 227 du 28.6.2018, p. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

28.6.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 227/45

Avis du Comité économique et social européen sur

la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Faire des marchés publics un outil efficace au service de l’Europe»

[COM(2017) 572 final]

la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Encourager les investissements par l’évaluation ex ante volontaire des aspects relatifs à la passation de marchés pour les grands projets d’infrastructure»

[COM(2017) 573 final]

et la «Recommandation de la Commission du 3 octobre 2017 sur la professionnalisation de la passation des marchés publics — Concevoir une architecture pour la professionnalisation de la passation des marchés publics»

[C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Rapporteur:

Antonello PEZZINI

Consultation	Commission européenne, 17.11.2017
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section spécialisée	24.1.2018
Adoption en session plénière	14.2.2018
Session plénière no	532
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	107/1/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) est convaincu que seul un système transparent, ouvert et concurrentiel de marchés publics au sein du marché unique pourrait non seulement garantir l’efficacité des dépenses publiques, mais aussi fournir des biens et services de qualité aux citoyens, en développant une véritable culture européenne des marchés publics innovants intelligents, durables et socialement responsables.

1.1.1.

À cet égard, le CESE recommande de promouvoir l’utilisation de l’«offre économiquement la plus avantageuse», en tant que critère de sélection des offres, en particulier dans le cas des services intellectuels.

1.2.

Le Comité accueille favorablement le nouveau train de mesures sur les marchés publics et souligne la nécessité:

—	de promouvoir la qualité et l’innovation dans la passation des marchés publics,

—	d’intégrer les aspects environnementaux et sociaux,

—	de rendre les marchés publics plus intelligents et plus efficaces.

1.3.

Le Comité souligne l’importance d’une utilisation intelligente des marchés publics afin de relever les défis planétaires que sont notamment le changement climatique, la raréfaction des ressources, les inégalités ou le vieillissement de la société, en soutenant les politiques sociales, en accélérant la transition vers des chaînes d’approvisionnement et des modèles commerciaux plus durables et plus compétitifs et en facilitant l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de l’économie sociale.

1.3.1.

Le CESE estime important de développer une ouverture accrue des États membres envers les mécanismes volontaires d’évaluation préalable pour les grands projets d’infrastructure.

1.3.2.

Le Comité souligne la nécessité de rendre attractif le recours volontaire au nouveau mécanisme d’évaluation ex ante, par la reconnaissance au pouvoir adjudicateur d’un label d’attestation de conformité. Le CESE est favorable à une plus grande professionnalisation de toutes les parties concernées et à une participation accrue des entreprises sociales, en vue de lutter contre la fraude et la corruption en renforçant la transformation numérique des marchés.

1.4.

Le Comité salue en particulier les efforts visant à améliorer l’accès des PME et des entreprises de l’économie sociale aux marchés publics et souligne qu’il existe encore de nombreux obstacles à leur pleine participation, en recommandant des interventions d’organismes de commerce et/ou professionnels en tant que mesures de défense et de soutien.

1.4.1.

Les aspects sociaux et environnementaux ont acquis une dimension cruciale dans la qualification des offres lors des marchés publics; le CESE insiste sur la valeur et l’utilité de ces aspects et recommande l’inclusion de contenus spécifiques en matière sociale et environnementale dans tous les programmes de formation nationaux et de l’Union européenne.

1.4.2.

Il conviendrait de lancer une campagne pour encourager l’utilisation, dans les cahiers des charges, des normes techniques et réglementaires que sont ISO 14000 en matière d’environnement, ISO 26000, SA 8000:2014 et les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) pertinentes en matière sociale (1) et, en matière de qualité de la gestion et de la production, UNI 11648:2016 sur les gestionnaires de projets et ISO 9000, ou encore d’exigences techniques analogues en matière de qualité imposées par les législations nationales, en aidant les entreprises de petite taille à s’y conformer, par l’intermédiaire du Fonds social européen.

1.5.

Il est essentiel selon le Comité de mettre en œuvre avec détermination une forte professionnalisation des pouvoirs adjudicateurs, en reconnaissant clairement les nouvelles qualifications acquises et en les dotant d’un cadre commun européen de compétences techniques et informatiques qui permette une approche commune dans l’ensemble du marché intérieur européen.

1.6.

Le CESE estime qu’il eût été préférable qu’en lieu et place d’une recommandation, la Commission adopte une directive, afin d’assurer un cadre efficace et cohérent pour la professionnalisation des marchés publics.

1.7.

Le Comité estime par ailleurs qu’il y a lieu de mettre en place un registre public numérique des marchés, afin à la fois d’élargir le réservoir potentiel d’entreprises intéressées et de mieux évaluer l’efficacité et l’intégrité du processus de passation de marchés.

1.8.

Pour le Comité, il est crucial de développer une action résolue à l’échelon européen afin de favoriser l’accès aux marchés publics des pays tiers sur la base de la réciprocité, y compris des pays en voie d’adhésion et des pays relevant de la politique européenne de voisinage, sur un pied d’égalité avec les entreprises nationales.

1.9.

Selon le CESE, les recommandations de la Commission européenne (CE) adressées aux États membres devraient s’accompagner d’une forte impulsion dans le domaine de la formation, portant sur les possibilités d’accès aux programmes et aux Fonds structurels et à des normes techniques et réglementaires en matière de numérisation, grâce à l’adoption au niveau européen d’un code d’éthique des marchés.

1.10.

Le CESE recommande d’encourager l’inclusion et l’utilisation de mesures à caractère social, en tant qu’instruments stratégiques pour encourager des politiques avancées dans ce domaine.

1.11.

Le CESE recommande également que soit étudiée la possibilité d’adopter un régime réglementaire commun, en tant que 28e régime, pour les marchés publics transnationaux, auquel pourraient adhérer volontairement les pouvoirs adjudicateurs et qui garantirait l’application de procédures identiques dans l’ensemble de l’Espace économique européen.

2. Contexte et état de la situation

2.1.

Les marchés publics offrent un énorme marché potentiel pour des produits et des services innovants, à condition d’être utilisés de façon stratégique pour stimuler l’économie et débloquer les investissements — notamment au moyen du plan d’investissement pour l’Europe —, améliorer la productivité et l’inclusion et répondre aux changements structurels et d’infrastructures nécessaires pour stimuler l’innovation et la croissance.

2.2.

Une partie importante des achats et des investissements publics réalisés dans l’économie européenne le sont par voie de marchés publics: chaque année, les pouvoirs publics dans l’Union européenne dépensent environ 19 % du produit intérieur brut (PIB) communautaire à l’achat de services, de travaux et de fournitures.

2.2.1.

Malheureusement, 55 % des procédures de passation de marché s’effectuent sur la base du prix le plus bas en tant que critère d’attribution, ce qui veut dire l’on ne prête pas une attention particulière à la qualité, à la durabilité, à l’innovation ni à l’inclusion sociale.

2.3.

Neuf projets d’infrastructures à grande échelle sur dix ne sont pas réalisés conformément à la planification correspondant aux phases d’exécution contractuelle du projet, aux montants inscrits au budget ni au calendrier de programmation, les surcoûts atteignant souvent jusqu’à 50 % (2).

2.4.

Le cadre réglementaire dans le domaine des marchés publics présente traditionnellement une physionomie plutôt détaillée et complexe à laquelle s’ajoute une extrême fragmentation de la structure institutionnelle, dès lors que ce cadre est géré par une pluralité d’acteurs aux niveaux central, régional et sectoriel, dotés de missions et de fonctions qui ne sont pas toujours clairement identifiées.

2.5.

Dans le domaine des infrastructures, la gestion des procédures d’achat et d’investissement exige des administrations publiques, quel que soit leur niveau, des compétences particulièrement développées alors qu’elles souffrent de carences critiques, telles que: capacités inégales de planifier et de déterminer à un stade précoce les instruments et moyens appropriés; faible professionnalisation des pouvoirs adjudicateurs; multiplicité des administrations publiques en ce qui concerne les chapitres de dépenses gérés; absence de collectes structurées d’informations d’appui, ces dernières étant gérées dans des bases de données hétérogènes par des acteurs distincts, le tout sans un niveau suffisant de qualité et de fiabilité.

2.6.

Cette complexité n’a pas été pleinement résolue par le paquet «marchés publics» de 2014.

2.7.

Dans l’Union, le recours aux outils numériques pour soutenir la gestion des marchés publics ne progresse que lentement: seuls quatre pays ont avancé dans cette voie, en 2016 (3). Cette situation illustre la nécessité d’un recours accru aux nouvelles technologies pour simplifier et accélérer les procédures de passation de marchés.

3. Les propositions de la Commission

3.1.

Le train de mesures à l’examen prévoit quatre domaines principaux:

3.1.1.

définition de domaines prioritaires à améliorer — pour élaborer une approche stratégique en matière de marchés publics s’articulant autour de six priorités;

3.1.2.

évaluation ex ante volontaire des grands projets d’infrastructure pour laquelle un service d’assistance sera mis en place — assorti de mécanismes de notification et d’échange d’informations — afin d’apporter une aide lors des phases précoces de projets dont la valeur est estimée à plus de 250 millions d’EUR et lorsque des projets revêtent une haute importance pour un État membre et dépassent 500 millions d’EUR;

3.1.3.

recommandation sur la professionnalisation des administrations et des acheteurs publics afin de s’assurer qu’ils possèdent les compétences professionnelles, les connaissances techniques et la compréhension des procédures nécessaires pour se conformer aux règles et garantir une qualité élevée sur le plan de l’innovation et de la durabilité, ainsi que le meilleur rapport coût/bénéfice possible pour les investissements, sous l’angle également de la responsabilité sociale;

3.1.4.

orientations en vue d’une innovation accrue grâce aux marchés de biens et de services.

4. Observations générales

4.1.

Le Comité accueille très favorablement le nouveau train de mesures en matière de marchés publics et souligne ce qu’il a déjà exprimé en son temps sur la nécessité de promouvoir la qualité et l’innovation en matière de marchés publics, de réduire les charges administratives inutiles, d’inclure les aspects environnementaux et sociaux (en faveur de la protection de l’emploi et des conditions de travail ainsi que des personnes handicapées et d’autres catégories défavorisées), de promouvoir, à côté de l’utilisation de l’offre la plus avantageuse économiquement, la possibilité pour les services intellectuels d’une offre unique, jugée plus avantageuse même si elle n’est pas la moins chère.

4.2.

Le recours à des critères environnementaux et sociaux permettrait de rendre les marchés publics plus intelligents et plus performants, de garantir une plus grande professionnalisation, une participation accrue des PME, y compris des entreprises de l’économie sociale, de lutter contre le favoritisme, la fraude et la corruption et de promouvoir des marchés publics européens à caractère transfrontière (4).

4.3.

Le Comité souligne en particulier l’importance d’une utilisation intelligente des marchés publics afin de dûment relever les défis planétaires que sont notamment le changement climatique, la raréfaction des ressources ou le vieillissement de la société, en soutenant les politiques sociales, en accélérant la transition vers des chaînes d’approvisionnement et des modèles commerciaux plus durables et plus compétitifs, et en offrant aux PME un meilleur accès aux possibilités de marchés publics.

4.4.

Le CESE juge important de voir se développer, sur une base volontaire, une ouverture sans cesse croissante des États membres afin de:

—	garantir une diffusion plus large des marchés stratégiques au moyen de mécanismes volontaires d’évaluation ex ante pour les grands projets d’infrastructure,

—	développer l’échange régulier des bonnes pratiques dans le domaine de la passation des marchés stratégiques, et

—	promouvoir des formules actualisées pour les marchés publics «verts», sociaux et d’innovation.

4.5.

Il est essentiel selon le Comité de mettre en œuvre avec détermination une forte professionnalisation des pouvoirs adjudicateurs — les exigences minimales obligatoires faisant l’objet d’une certification — en les dotant d’un cadre européen commun de compétences techniques et informatiques qui permette une approche commune dans l’ensemble du marché intérieur européen sur la base d’un centre unique de compétences et d’une banque de données interactive.

4.5.1.

Eu égard à l’importance cruciale acquise par les aspects sociaux et environnementaux dans les marchés publics, et la valeur, ainsi que les garanties, que la conformité à ces aspects peut représenter pour la réalisation des objectifs d’inclusion sociale et de durabilité sociale et environnementale, le CESE propose et recommande que tous les programmes de formation organisés en vue d’une plus grande professionnalisation du personnel impliqué dans les marchés publics incluent des contenus spécifiques sur la législation en matière sociale et environnementale et, en particulier, sur les aspects sociaux et environnementaux prévus par la législation sur les marchés publics.

4.5.2.

L’inclusion de ces aspects répond aux nouveaux défis visant à utiliser pleinement la possibilité d’apporter une contribution stratégique aux objectifs de politique horizontale et à des valeurs sociales telles que l’innovation, l’inclusion sociale et la durabilité économique et environnementale.

4.5.3.

Il convient donc, selon le CESE, de garantir la stricte conformité à ces mesures, lorsqu’elles sont contraignantes, et de favoriser leur plus large utilisation lorsqu’il s’agit de mesures que les pouvoirs adjudicateurs peuvent appliquer sur une base volontaire. Le CESE demande instamment qu’une campagne soit menée afin de recourir dans les cahiers des charges des nouvelles générations de marchés publics aux normes techniques et réglementaires que sont ISO 14000 en matière d’environnement, ISO 26000, SA 8000:2014, les huit conventions fondamentales de l’OIT, la convention no 155 de l’OIT (hygiène et sécurité sur les lieux de travail) et les conventions no 131, 1 et 102 de l’OIT en matière sociale; ainsi que, dans le domaine de la gestion et de la production, la norme UNI 11648:2016 sur les gestionnaires de projets et les normes ISO 9000 en matière de qualité de la production. Pour la mise en œuvre de ces normes et des cahiers des charges des nouvelles générations de marchés publics, un fort soutien doit être apporté aux PME et aux entreprises de l’économie sociale pour éviter leur exclusion et diminuer leurs coûts.

4.5.4.

L’intégration de critères novateurs requiert, en particulier dans les grands projets d’infrastructure, une vision stratégique commune pour que les achats s’effectuent sur la base de critères qualitatifs de coût/efficacité, et que dans les cas de marchés privilégiant les offres économiquement les plus avantageuses, ils s’effectuent selon une approche susceptible d’intégrer des critères sociaux et environnementaux ainsi que d’autres critères relatifs notamment à l’économie circulaire.

4.5.5.

De même, compte tenu de la sous-utilisation par les États membres des possibilités qu’offrent les marchés publics d’adopter des critères et des mesures sociales en tant qu’instruments stratégiques pour promouvoir des objectifs durables de politique sociale, il est proposé et recommandé de résolument développer l’intégration et l’utilisation dans les marchés publics de ces critères et mesures à caractère social soutenus par la législation de l’Union européenne.

4.5.6.

4.5.7.

Selon le CESE, il convient de mettre davantage l’accent sur la suppression de ces obstacles, notamment en renforçant le système de recours. À cet égard, il est utile et nécessaire d’encourager et de légitimer des organismes de commerce et/ou professionnels chargés de résoudre les litiges de manière collective dans le cas des petites entreprises.

4.5.8.

Il serait opportun de mettre en place un registre public numérique des marchés, afin notamment d’élargir le réservoir potentiel d’entreprises intéressées et de mieux évaluer l’efficacité et l’intégrité du processus de passation de marchés.

4.5.9.

Il importerait également de lancer des projets pilotes visant à encourager la participation des PME par le biais d’intermédiaires commerciaux et de courtiers en innovation, ainsi que la mise en œuvre à l’échelle européenne de projets pilotes de formation pour la professionnalisation des PME européennes, afin de renforcer les connaissances linguistiques et procédurales des petites entreprises dans les centrales d’achat.

4.6.

Le CESE soutient fermement la promotion de marchés publics transfrontières communs, en particulier pour les projets innovants et les réseaux d’infrastructures transnationaux, afin de favoriser la participation de petites entreprises au moyen d’intermédiaires commerciaux et de courtiers en innovation, en exigeant notamment des niveaux élevés de qualité pour la sous-traitance, à laquelle il ne faut cependant recourir qu’avec modération.

4.7.

Le Comité souligne l’importance d’une forte action européenne visant à favoriser l’accès aux marchés publics des pays tiers sur la base de la réciprocité, y compris dans les pays en voie d’adhésion et les pays relevant de la politique européenne de voisinage, sur un pied d’égalité avec les entreprises nationales, en intégrant notamment des clauses ad hoc dans les accords de libre-échange bilatéraux et multilatéraux.

4.8.

Le CESE est favorable à la mise en place d’un registre européen des marchés accessible au public et pleinement interopérable avec les registres nationaux, pour une transparence accrue s’agissant des marchés passés et de leurs modifications, en protégeant pleinement les données sensibles et les données personnelles. Ce processus devrait se faire par un passage au numérique et en introduisant d’ici 2018 l’obligation de passation des marchés en ligne.

4.9.

Le Comité réaffirme l’importance d’un dialogue structuré avec la société civile, sur la base de la disponibilité de données ouvertes et transparentes pour créer de meilleurs outils d’analyse en vue d’une élaboration des politiques qui corresponde aux besoins, ainsi que l’importance de systèmes d’alerte et de lutte contre la corruption, notamment grâce à une meilleure utilisation du financement de projets.

4.10.

Il convient de mettre en place un mécanisme convivial d’échange d’informations en tant qu’outil de gestion des connaissances à utiliser par les autorités nationales et par les pouvoirs adjudicateurs aux fins de l’échange de bonnes pratiques, de l’apprentissage mutuel par le partage des expériences et de la mise en place d’une plateforme européenne sur différents aspects liés aux projets.

4.10.1.

Il convient de renforcer considérablement la formation des membres des pouvoirs adjudicateurs.

5. Le partenariat entre la Commission européenne, les autorités régionales et nationales et les entreprises: le mécanisme ex ante

5.1.

Le nouveau mécanisme ex ante proposé par la CE peut constituer, selon le Comité, un instrument utile à condition de rester souple et volontaire et de permettre l’utilisation séparée des trois volets qui le composent:

—	un service d’assistance,

—	un mécanisme de notification pour les projets d’infrastructure de plus de 500 millions d’EUR,

—	un mécanisme d’échange d’informations,

qui doivent pouvoir être utilisés facilement et de manière indépendante pour chaque projet et dans le plein respect des garanties de confidentialité.

5.2.

De l’avis du CESE, il importe que le formulaire type de notification reste simple et allégé et que la procédure électronique garantisse la confidentialité des informations sensibles.

5.3.

Le CESE estime que le système d’assistance devrait être structuré en un réseau de guichets décentralisés au niveau national/régional afin d’assurer une assistance de proximité, en s’appuyant sur des réseaux comme BC-Net et Solvit.

5.4.

Le mécanisme d’échange d’informations devrait alimenter une base de données interactive, conviviale, conçue en fonction des besoins des utilisateurs et placée sous la responsabilité d’un comité de pilotage et de contrôle composé de représentants des pouvoirs adjudicateurs et des entreprises des États membres.

5.5.

En ce qui concerne le mécanisme d’évaluation ex ante, le Comité souligne la nécessité de rendre son utilisation attrayante par l’octroi d’un label d’attestation de conformité après évaluation du dossier par la Commission européenne.

6. Une architecture pour la professionnalisation de la passation des marchés publics

6.1.

Le Comité souscrit entièrement à la recommandation adressée par la CE aux États membres. Il estime toutefois qu’il eût été préférable qu’en lieu et place d’une simple recommandation à caractère non contraignant, la Commission adopte une directive, afin d’assurer un cadre efficace et cohérent pour la professionnalisation des marchés publics.

6.2.

Selon le Comité, cette recommandation pourrait trouver une suite appropriée à condition que les initiatives suivantes soient déployées:

6.2.1.

une initiative pilote de formation commune des compétences des différents acteurs publics et privés impliqués dans les processus d’appels d’offres, en commençant par les opérateurs transfrontières, notamment en vue de définir les aptitudes et compétences que tout professionnel des marchés publics devrait posséder;

6.2.2.

un mandat au CEN/Cenelec/ETSI pour des normes techniques et réglementaires de numérisation de marchés afin de garantir la transparence, l’accessibilité et une pleine interopérabilité;

6.2.3.

pour les PME et pour les entreprises de l’économie sociale, le lancement rapide de projets pilotes afin de stimuler leur participation grâce à des intermédiaires commerciaux et des courtiers en innovation;

6.2.4.

l’accès des acteurs du processus d’appels d’offres au programme Justice 2014-2020 pour le volet concernant la formation judiciaire, y compris des formations linguistiques sur la terminologie juridique, dans le but d’encourager une culture juridique et judiciaire commune en matière de marchés publics et une culture d’apprentissage mutuel;

6.2.5.

l’intégration dans les axes de la programmation des Fonds structurels, en particulier du Fonds social, d’actions de professionnalisation conjointe des acteurs des marchés publics au niveau national, régional et local;

6.2.6.

le lancement de 300 bourses d’étude européennes pour la participation à des cours pertinents dispensés par l’Institut européen d’administration publique de Maastricht et l’Académie de droit européen de Trèves;

6.2.7.

l’adoption d’un code d’éthique des marchés publics par les acteurs du processus de passation des marchés au niveau européen dans le cadre d’un dialogue avec la société civile, afin de garantir également le respect de normes exigeantes en matière sociale et environnementale.

6.3.

Le CESE appelle de ses vœux un régime réglementaire unique, additionnel, pour les grands marchés transeuropéens, que les pouvoirs adjudicateurs auraient le choix d’adopter en tant que 28e régime et qui serait assorti de conditions et de procédures identiques dans l’ensemble du marché unique.

Bruxelles, le 14 février 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Georges DASSIS

(1) Conventions fondamentales de l’OIT, convention no 155 de l’OIT (hygiène et sécurité sur les lieux de travail) et conventions no 131, 1 et 102 de l’OIT.

(2) http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf

(3) Voir COM(2017) 572 final, section 2.

(4) JO C 191 du 29.6.2012, p. 84.

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