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Document 52015DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Bulgarie, établi au titre du mécanisme de coopération et de vérification
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Bulgarie, établi au titre du mécanisme de coopération et de vérification
/* COM/2015/036 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Bulgarie, établi au titre du mécanisme de coopération et de vérification /* COM/2015/036 final */
1. INTRODUCTION
Le
mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été institué lors de
l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne en 2007[1]. Il avait été
convenu qu'il serait nécessaire de poursuivre les efforts dans des domaines
fondamentaux afin de combler les lacunes observées en matière de réforme
judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Depuis,
les rapports établis au titre de ce mécanisme dessinent la carte des progrès
effectués par la Bulgarie et cherchent, au moyen de recommandations
spécifiques, à orienter les efforts déployés par les autorités bulgares. Le MCV a joué un rôle important
dans la consolidation de l'État de droit en Bulgarie, qui représente un aspect
essentiel de l'intégration européenne. Le suivi effectué par la Commission et
la coopération nouée avec les autorités bulgares en vue d'encourager les
réformes ont produit des effets concrets sur le rythme et l'ampleur des
réformes. Les conclusions de la Commission et la méthodologie sous-tendant le
MCV ont constamment recueilli l'adhésion pleine et entière du Conseil[2] et ont
bénéficié de la coopération et des contributions de nombreux États membres. Le présent rapport résume les mesures prises au
cours de l'année écoulée et formule des recommandations au sujet des prochaines
initiatives à mener. Il est le fruit d'un processus d'analyse approfondi
entrepris par la Commission sur la base des contributions fournies par les
autorités bulgares, la société civile ainsi que d'autres parties prenantes. La Commission
a été en mesure de s'appuyer sur le soutien spécifique d'experts issus de la
magistrature d'autres États membres afin de présenter le point de vue des
professionnels du droit. Les incertitudes politiques qui ont régné dans le
pays au cours de l'année écoulée n'ont pas permis l'établissement d'un cadre
stable pour l'adoption de mesures. Le présent rapport indiquera un certain
nombre de domaines dans lesquels des problèmes ont été constatés et des
solutions commencent à être recensées. Elles devront reposer sur des bases
solides pour assurer la pérennité des changements. La Bulgarie peut également
accentuer ses efforts en matière de collecte (et de publication) des données
sur le système judiciaire et l'application de la législation. L'ampleur des défis à relever a été
illustrée par un sondage d'opinion réalisé auprès de la population bulgare
elle-même. Un sondage Eurobaromètre effectué à l'automne 2014 a fait apparaître
un consensus solide au sein de la société bulgare sur le fait que la réforme judiciaire
et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée représentaient des
questions importantes pour la Bulgarie. Les résultats de ce sondage ont
également montré que les Bulgares étaient préoccupés par la détérioration de la
situation, tout en espérant que cette tendance pourrait s’inverser. Les
personnes interrogées se sont déclarées fortement favorables à ce que l'UE joue
un rôle dans la recherche de solutions aux problèmes constatés et à ce qu'elle
continue à prendre des mesures jusqu'à ce que le pays ait atteint un niveau
comparable à celui d'autres États membres[3]. Ces positions
soulignent que la poursuite des réformes revêt une importance primordiale pour
la qualité de vie des citoyens, tant en raison de l’impact de la corruption et
de la criminalité organisée sur l’économie bulgare que de l’importance de
l’État de droit pour une société libre fonctionnant correctement. Le MCV a pour objectif de suivre les
évolutions à plus long terme et non de fournir un instantané de la situation à
un moment donné. Le présent rapport cherche toutefois à tenir compte des
perspectives mises en place par le gouvernement qui a pris ses fonctions en
novembre 2014 et à recenser certaines des étapes clés, qui sont susceptibles de
jeter un éclairage sur les progrès des stratégies suivies. De cette façon, la
Commission espère que ce rapport contribuera à dégager un nouveau consensus de
façon à accélérer le rythme des réformes en Bulgarie. Les recommandations
formulées dans le présent rapport, l'octroi de fonds de l’UE bien ciblés et
l’engagement d’autres États membres[4] témoignent tous
de la façon dont l’UE est prête à soutenir de nouveaux efforts consentis par le
pays. 2. ÉTAT DU
PROCESSUS DE RÉFORME EN BULGARIE 2.1. Réforme du
système judiciaire Indépendance, intégrité et
responsabilisation du système judiciaire Le Conseil
supérieur de la magistrature (CSM) dispose de vastes compétences en matière de
gestion et d’organisation du système judiciaire bulgare. Il a été constaté dans
le rapport de 2014 établi au titre du MCV qu'en dépit de l'adoption de
certaines mesures importantes pour réformer sa gestion, le Conseil supérieur de
la magistrature n'était pas largement considéré comme «une autorité autonome et
indépendante en mesure de défendre efficacement l'indépendance de l'appareil
judiciaire par rapport au pouvoir exécutif et au Parlement».[5] En 2014, les
travaux du CSM ont continué de susciter des controverses, plusieurs incidents
étant intervenus en ce qui concerne des nominations, des révocations ou le
contrôle de l’application par les tribunaux du système d’attribution aléatoire
des affaires. En outre, des tensions entre le CSM et son conseil civique, créé
pour représenter la
société civile, se
sont fait jour au fil du temps, des acteurs de la société civile faisant valoir
que leur point de vue n'était pas suffisamment pris en compte. Plusieurs
organisations, dont la principale association des magistrats, ont de ce fait
quitté le conseil civique. Peut-être en partie en réaction à ce phénomène, le
CSM a mis au point sa stratégie de communication et pris de nouvelles mesures
en matière de transparence[6]. Une question en
rapport avec l'indépendance, posée par les parties prenantes, est la gestion
par les pairs des deux branches de la magistrature. Dans certains États membres,
juges et procureurs ne jouissent pas du même degré d'autonomie au sein des
conseils de la magistrature. Cette question donne désormais lieu à un débat en
Bulgarie, plusieurs voix réclamant la création, au sein du Conseil supérieur de
la magistrature, de chambres distinctes chargées d'arrêter les décisions sur
les carrières et les décisions disciplinaires concernant les juges et les
procureurs, le traitement des aspects plus horizontaux s'effectuant en
plénière. Ces demandes sont motivées non seulement par la différence entre les
structures organisationnelles et les rôles des juges et des procureurs, mais
elles tiennent également au fait qu'une chambre du CSM pourrait profiter du
fait qu'elle est investie du pouvoir de nomination et de décision en matière
disciplinaire pour faire pression sur l'autre chambre. Cette idée d’un
changement de structure du Conseil supérieur de la magistrature a été reprise
dans la nouvelle proposition de stratégie de réforme de l'appareil judiciaire
adoptée par le gouvernement bulgare et par le Parlement.[7] Le Conseil
supérieur de la magistrature, sans s’opposer totalement à ce changement, a
soulevé des problèmes de faisabilité, en faisant observer que cela
nécessiterait une modification de la Constitution, et que ce changement ne
pourrait être adopté au moyen d’une modification législative de la loi sur le
système judiciaire. En outre, la stratégie de réforme touche à des questions
plus vastes telles que l’élection des membres du conseil de la magistrature.
Les précédents rapports MCV ont déjà formulé des recommandations qui restent
valables pour les prochaines élections du Conseil supérieur de la magistrature,
portant sur l'adoption de mesures visant à accroître la transparence et à
assurer l’intégrité dans la procédure de sélection, y compris par l'application
du principe «un juge, une voix» pour l'élection du quota des membres du
Conseil.[8] La nouvelle
stratégie pose aussi la question de la réduction du pouvoir des présidents des
tribunaux, soulevée dans le passé du fait de son importance pour l’indépendance
des juges. L’importance
d’une plus grande transparence et objectivité dans la nomination des juges est
un thème qui revient régulièrement dans les rapports établis au titre du MCV[9]. Même si l'on
n'a pas assisté en 2014 à des controverses aussi brûlantes que sur la période
2012-2013, la question des nominations à des postes de haut niveau au sein de
la magistrature demeure problématique. En particulier, l’élection du président
de la Cour suprême de cassation (CSC) a été reportée à plusieurs reprises, sur
fond de controverse sur le système de vote, bien que des candidats tout à fait
qualifiés possédant une expérience solide au sein de la CSC elle-même se soient
manifestés. Les nominations des responsables administratifs d’autres
juridictions ont suscité des préoccupations quant à l'ouverture de la procédure
de sélection et la question de savoir si elle se fondait sur le mérite. En
outre, il semble que les questions touchant à l'intégrité de certains candidats
dont le CSM a été saisi par des ONG n'aient pas toujours été traitées, même si
le CSM se livre à un contrôle formel de l'intégrité de tous les candidats, ce
contrôle constituant une partie importante de la procédure dans la mesure où il
peut aboutir à un avis négatif. Certaines améliorations procédurales ont eu
lieu, qui pourraient conduire à une plus grande transparence des procédures,
notamment l’introduction de la possibilité pour les juges de la CSC d'organiser
une audition des candidats à la fonction de président de la Cour. Ces nouvelles
options procédurales peuvent à la fois renforcer la crédibilité des nominations
et améliorer l’appropriation du processus par les juges ordinaires. L’inspection
judiciaire a toujours joué un rôle clé dans la promotion de l’intégrité et de
l’efficience au sein du système judiciaire. L’élection de l'inspecteur en chef,
après une longue vacance du poste, avait été considérée comme un test dans le
rapport de janvier 2014 établi au titre du MCV[10]. Cette élection
n'a toujours pas eu lieu. À la suite de l'ouverture de la procédure au
printemps 2014, des candidats possédant apparemment les qualifications requises
pour ce poste se sont manifestés, mais du fait de la longueur de cette
procédure, le Parlement n’a pas atteint le stade du vote. En conséquence,
l’inspection reste privée de la fonction dirigeante solide et indépendante
prévue par la Constitution. Cette élection restera, en 2015, un test important
de la capacité des institutions bulgares à effectuer, dans la transparence et
en se fondant sur le mérite, des nominations aux postes de haut niveau au sein
de l’appareil judiciaire[11]. Une autre
recommandation formulée dans le rapport 2014[12] portait sur un
examen approfondi par des experts indépendants du système d’attribution
aléatoire des affaires, afin de garantir la sécurité de ce système, et de
s'assurer que les responsables administratifs soient pleinement comptables de
toute décision de s'écarter de ce système. Le Conseil supérieur de la
magistrature a pris certaines mesures pour analyser les éventuels points
faibles et conçu des projets de modernisation du système dans le cadre d’un
projet à plus long terme de «justice en ligne». L'attribution des affaires
pourra désormais être effectuée de manière centralisée, ce qui facilitera les
contrôles. Cette solution provisoire ne semble pas toutefois avoir amélioré la
sécurité. Les lacunes spécifiques recensées lors d'un audit de la Cour
administrative suprême et du Tribunal de première instance de la ville de Sofia
en mars 2013 n’ont fait l'objet d'aucun suivi. En conséquence, une série de
scandales touchant à l’attribution des affaires au sein de ce tribunal ont
éclaté à l’automne 2014.[13] Ces problèmes
n’ont pas été relevés par le Conseil supérieur de la magistrature; ce sont des
acteurs extérieurs qui ont attiré l'attention sur cette problématique. Si les retards
accumulés dans les préparatifs engagés en vue de parvenir à une solution à plus
long terme sont regrettables, ce sont les réactions face à des infractions
avérées qui importent le plus. La façon dont a réagi le Conseil supérieur de la
magistrature à l’automne 2014 a donné à penser qu'il n'accordait qu'une faible
priorité à ce phénomène, même si celui-ci était susceptible de constituer un
délit pénal ainsi qu'une faute disciplinaire. Il semble probable que la
réputation de l'appareil judiciaire en Bulgarie continuera d'être ternie tant
qu’un système parfaitement sûr n'aura pas été instauré. Le recours à des
experts extérieurs dans le domaine de la sécurité informatique afin d'éprouver
le nouveau système contribuerait à offrir l'assurance que les efforts déployés
vont dans le bon sens[14]. Stratégies de réforme du système
judiciaire Le ministère de
la justice a pris des mesures, en premier lieu en élaborant la feuille de route
en vue de la prise en compte des recommandations formulées dans le rapport MCV
2014 (même si le statut actuel de cette feuille et les échéances fixées doivent
être clarifiées) puis en présentant, à l’automne, une stratégie de réforme de
l'appareil judiciaire, attendue de longue date[15]. Ce document
détaillé devrait remplacer la stratégie de 2010, qui n’a été que partiellement
mise en œuvre. La stratégie a été adoptée par décision du Conseil des ministres
le 17 décembre 2014 et avalisée dans ses grandes lignes par le Parlement le 21
janvier 2015[16]. La recherche
d'un consensus et d'une appropriation a été effectuée en encourageant un débat
sur ce texte[17]. Le procureur
général et le Conseil supérieur de la magistrature ont déjà développé leur
point de vue de façon approfondie. Le texte comporte de nombreux éléments qui
avaient été réclamés par la société civile et les organisations
professionnelles[18] et, de fait,
des points soulevés par les précédents rapports MCV. Les objectifs de la
stratégie présentée dans le texte sont de garantir la bonne gouvernance des
autorités judiciaires et d’améliorer des aspects touchant aux ressources
humaines, mais aussi, plus généralement, de moderniser la politique pénale et
d'améliorer la protection des droits fondamentaux. Cette stratégie a déjà
introduit un certain degré de clarté et d’urgence dans le débat sur la réforme
du système judiciaire; il s'agira à présent de passer à la phase de mise en
œuvre. S'agissant du
ministère public, des avancées sensibles ont été observées avec la mise en
œuvre du plan d’action présenté par le procureur général en 2013. En partie
dictées par la stratégie de réforme du système judiciaire, de nouvelles
propositions ont également été présentées par le procureur général en novembre
2014, portant sur la décentralisation du ministère public et la fourniture de
garanties supplémentaires en matière de non-ingérence dans le travail des
procureurs.[19] Les travaux
relatifs à un nouveau code pénal ont progressé, sans toutefois faire encore
l'objet d'un consensus. Des experts et des praticiens du droit ont exprimé des
points de vue divergents d'une part sur la question de savoir si une refonte
complète était nécessaire ou si on pouvait se contenter de modifications, et
d'autre part sur la motivation générale de ces travaux. L'idée semble être
actuellement de suivre une approche en deux temps: la première étape
consisterait à modifier rapidement les volets du code pénal (et éventuellement
du code de procédure pénale) portant sur certaines des questions présentant un
caractère plus impérieux, notamment les dispositions relatives à la lutte
contre la corruption et la criminalité organisée, et la deuxième étape
consisterait à évaluer la nécessité d'un nouveau code pénal sur la base d'une
analyse d'impact et d'une consultation publique approfondies. Cette démarche
pourrait s’inscrire dans le cadre d’une réflexion plus large sur les politiques
pénales de demain, laquelle ne saurait déboucher sur un consensus du jour au
lendemain[20]. Efficience du système judiciaire Les travaux
consacrés à une méthodologie pour l’évaluation de la charge de travail des
magistrats et des organes judiciaires se sont poursuivis au sein du Conseil
supérieur de la magistrature[21]. L’un des
objectifs est d’établir des règles sur la manière de mesurer et de répartir la
charge de travail, en tenant compte de la complexité ainsi que de l’importance
des affaires. Les différences au niveau de la charge de travail sont
aujourd’hui considérées comme une raison importante du manque d’efficacité du
système. Tous les tribunaux régionaux seront réexaminés en tenant compte de
facteurs tant socio-économiques que démographiques et de l’impératif consistant
à garantir l’accès à la justice, en vue de présenter, avant la fin de 2015, une
proposition de nouvelle carte judiciaire pour les tribunaux régionaux. Des
mesures concrètes ont déjà été prises dans le domaine de la rationalisation des
tribunaux militaires. Une méthodologie solide offrirait la base appropriée pour
évaluer s'il est justifié de fermer des tribunaux ayant une charge de travail
très faible (ou la mise en place d’un système de tribunaux «itinérants»), tout
en réaffectant les ressources vers d’autres tribunaux surchargés. Les travaux
sur une réforme plus vaste de la carte judiciaire prendront vraisemblablement
plus de temps, en particulier du fait que le Conseil supérieur de la
magistrature devra coordonner ses actions avec celles d'un éventail plus large
de parties prenantes[22], même si c'est
à lui qu'appartient la décision finale. Les systèmes
d’évaluation et de promotion ainsi que la qualité de la formation représentent
des facteurs clés dans l'optique d'une gestion plus large des ressources
humaines. À cet égard, la stratégie de réforme du système judiciaire conçue par
les autorités définit certains éléments qui devraient permettre des
améliorations. L’Institut national de la justice continue à étoffer son
répertoire d'actions de formation destinées aux juges[23]. Les mesures
disciplinaires constituent un autre domaine sur lequel l'attention des
autorités est attirée dans les rapports établis au titre du MCV. Parmi les
problèmes signalés figurent le manque de cohérence (et de critères clairs pour
parvenir à la garantir), avec un pourcentage élevé de décisions annulées à la
suite d'un recours. Le Conseil supérieur de la magistrature a adopté récemment
certaines mesures, notamment des orientations générales dans ce domaine, mais
il ne semble pas qu'elles aient été fondées sur une analyse claire des lacunes.
Il est trop tôt pour dire si les mesures prises seront suffisantes pour éviter à
l'avenir des controverses constantes sur les procédures disciplinaires. Un autre
problème auquel il a été demandé avec insistance, dans les rapports MCV, de
remédier est l'application effective des décisions des tribunaux (et en
particulier le fait que des criminels condamnés aient été en mesure d'échapper
à la justice et de s'enfuir). Certaines actions ont été menées et des mesures
en matière de gestion ont ensuite été adoptées dans le cadre d'un plan d’action
entre administrations portant sur l'année 2014. Toutefois, les autorités ne
manifestent pas suffisamment de résolution dans ce domaine. Ce problème n’a pas
été envisagé sous tous ses aspects, de sorte qu’il est difficile d’évaluer dans
quelle mesure des dispositions ponctuelles (telles que le placement sous
surveillance électronique) permettront de combler les carences observées[24]. 2.2. Corruption La corruption
demeure un grave problème en Bulgarie. Un récent sondage Eurobaromètre montre
que presque toutes les personnes interrogées (97 %) considèrent la
corruption comme un problème important[25]. Les rapports
établis au titre du MCV recommandent depuis longtemps que la Bulgarie réexamine
et actualise sa stratégie nationale de lutte contre la corruption[26]. Les premiers
résultats officieux d’une évaluation récente de l’impact au cours des années
passées de la stratégie de lutte contre la corruption, effectuée par les
autorités bulgares mais non encore publiée, semblent constituer une évaluation
honnête des lacunes présentées par la stratégie. Parmi ces lacunes figurent la
dispersion des efforts, un recours insuffisant aux évaluations des risques, et
l’absence de suivi et d’évaluation. Bien que les inspections ministérielles
aient évolué dans le sens d'une culture de contrôles plus stricts, l’absence de
structure centralisée ou de critères de référence communs aboutit à un manque
de coordination entre les actions menées par ces inspections. Les dispositions
au niveau local souffrent visiblement de graves lacunes. S'agissant de l'entité
à laquelle la Bulgarie a confié la réalisation des analyses de risques
(BORKOR), il ne semble pas que les résultats qu'elle ait obtenus soient à la
hauteur des coûts supportés, et, en tout état de cause, elle n'a fourni qu'une
contribution analytique. De fait, cet organe n’a pas pour vocation de fournir
des orientations politiques[27]. Cette évaluation
des lacunes de l’actuel système de lutte contre la corruption pourrait
constituer le point de départ d'une réforme attendue de longue date. Une
consultation de toutes les parties prenantes permettrait de prendre en compte
l’expérience des divers acteurs et de renforcer l’appropriation de l’exercice
par ces derniers. La société civile a acquis une expérience utile dans le
domaine de la lutte contre la corruption, dont il convient de tirer pleinement
parti. Les mesures de
prévention semblent dans la plupart des cas en être à leurs balbutiements.
Certains enseignements ont été tirés dans des domaines spécifiques[28] mais ils sont
le résultat d'efforts dispersés. Il n’existe visiblement pas de cadre
permettant d'échanger les meilleures pratiques ou de mettre en valeur les
succès obtenus. L’administration publique ne dispose pas d’un système global de
contrôle obligatoire des activités de lutte contre la corruption et de rapport
à un point central. Comme cela a été
indiqué dans les rapports MCV successifs, les marchés publics constituent un
secteur à haut risque sur le plan de la corruption. Les systèmes de contrôle
des procédures peuvent être renforcés, conformément à la stratégie régissant le
système de passation des marchés publics en Bulgarie, qui a été récemment
élaborée pour répondre aux recommandations des services de la Commission. S'agissant des
conflits d’intérêts et de l’enrichissement illicite, la commission pour la
prévention et l'identification des conflits d’intérêts (CPACI) attend des
modifications de la législation ainsi que des nominations à des postes
d'encadrement. Ces deux éléments sont importants pour le bon fonctionnement de
cette commission[29] et la démission
forcée de son ancien président, après qu'il eut été avéré qu'il s'était rendu
coupable de trafic d’influence[30], donne à penser
qu’il est urgent que cette commission reparte sur des bases saines. Les
décisions en cause sont restées en suspens pendant toute l'année 2014. La faute
en incombe au Parlement et le retard accumulé risque de renforcer l’impression
que des décisions pour lesquelles les préoccupations d'intégrité devraient être
primordiales sont dictées par des motifs politiques. En ce qui concerne la
prévention de la corruption, une meilleure utilisation pourrait être faite des
déclarations de patrimoine effectuées par les fonctionnaires pour
l'identification des domaines à risque et des cas éventuels d’enrichissement
illicite. Des poursuites
effectives et des condamnations définitives sont essentielles pour la
crédibilité de toute stratégie de lutte contre la corruption. Jusqu'à présent,
très peu de condamnations définitives ont été prononcées dans des cas de
corruption importants malgré l’ampleur du phénomène[31]. Des mesures
positives ont été prises par le Parquet afin d'ériger en priorité la lutte
contre la corruption, et on a assisté à une augmentation du nombre de dossiers
ouverts et de la rapidité avec laquelle ils ont progressé. Un faible nombre de
dossiers concerne des personnes occupant des positions élevées. Comme dans le
cas de la criminalité organisée, le suivi de l’évolution des affaires de
corruption au niveau des tribunaux est essentiel pour recenser les aspects de
la pratique judiciaire susceptibles d'être manipulés afin de retarder le cours
de la justice. Il semble parfois que les affaires traînent en longueur pendant
un long moment au niveau des tribunaux avant d’être renvoyées devant le
ministère public, assorties d'un délai court pour effectuer des tâches
supplémentaires. Une petite
cellule d'experts composée de procureurs et d'enquêteurs de l'agence d'État
pour la sécurité nationale (SANS) a été mise en place par le ministère public,
afin d'enquêter plus efficacement sur la corruption au sein de l’administration
publique. Cette cellule a, jusqu’à présent, fait porter ses efforts
essentiellement sur les cas de corruption locale, qui n'ont pas pu être traités
à ce niveau du fait des liens établis et des pressions exercées au niveau
local. Ce type de cellule chargée de lutter contre la corruption semble avoir
donné de premiers résultats mais son efficacité sera réellement éprouvée
lorsqu'il s'agira de faire face à des cas de corruption à plus haut niveau et
de mettre en place des capacités opérationnelles. Il sera également important
que les changements apportés à la structure de la SANS ne compromettent pas
l’efficacité de ces travaux. Un autre
problème semble tenir aux lacunes des dispositions du code pénal en ce qui
concerne la lutte contre la corruption et, en particulier la corruption «à haut
niveau», le trafic d'influence et la distinction entre la corruption active et
passive. Il semble urgent de moderniser le code dans ce domaine en y apportant
rapidement des modifications, tout en engageant une réflexion plus large sur la
politique pénale et sur un nouveau code. 2.3. Criminalité
organisée La criminalité
organisée reste un problème en Bulgarie, comme en témoignent les sondages
réalisés auprès de l'opinion publique[32]; les cas
récents très médiatisés de fusillades en pleine rue et l’assassinat d’un témoin
sont venus rappeler clairement la gravité de la situation. Si le nombre de
dossiers ouverts par le ministère public semble avoir augmenté sensiblement en
2014, le nombre d’affaires tranchées reste faible[33]. Les autorités
travaillant dans ce domaine ont fait part à la Commission de préoccupations
suscitées par les pressions exercées au niveau local, qui entravent
l’efficacité des enquêtes sur la criminalité et la corruption. L’intimidation
des témoins demeure un grave problème; il pourrait y avoir des moyens d’inciter
les témoins à accepter plus volontiers les programmes de protection[34]. La mise en
place, il y a deux ans, d'un parquet et d'un tribunal spécialisés commence
lentement à donner quelques résultats, avec quelques condamnations définitives,
et certains signes attestent l'accélération des procédures. Leur action reste
néanmoins entravée par une attribution non ciblée des tâches et le caractère
très formel des dispositions du code de procédure pénale. Le procureur général
a fait en novembre des propositions pour remédier à certains de ces problèmes. Malgré les
efforts notables déployés, la confiscation des avoirs ne semble toujours pas
être suffisamment ciblée sur les groupes criminels organisés. Dans les cas
d’urgence, un gel provisoire est ordonné par le ministère public et la
commission chargée de la confiscation des avoirs est ensuite saisie des
dossiers. Cette commission continue d’obtenir des résultats non négligeables,
en dépit de la lourdeur du cadre juridique. Le dernier rapport MCV a fait état
de certaines interrogations en ce qui concerne le nouveau cadre juridique pour
la confiscation des avoirs[35]; ces questions
n'ont toujours pas été réglées. Le ministère de
l’intérieur dispose de capacités propres dans certains domaines (police
scientifique, ADN, balistique et graphologie) mais dans d’autres domaines
d’expertise, il est nécessaire de recourir à des experts accrédités auprès des
tribunaux, ce qui pose des problèmes de disponibilité, de compétences, de coûts
et, éventuellement, d’impartialité. La Bulgarie ne dispose pas d’un bureau
d’experts ou d'un mécanisme similaire, ce qui, aux yeux de certains
observateurs, pourrait expliquer que les dossiers dont sont saisis les
tribunaux n'avancent pas[36]. Le nouveau
gouvernement bulgare a annoncé son intention de supprimer du mandat de la SANS
les enquêtes sur la criminalité organisée, revenant ainsi sur sa fusion
controversée, en 2013, avec l’ancienne Direction de la police chargée de la
criminalité organisée (GDBOP)[37]. La réforme
précédente opérée dans ce domaine a provoqué pendant plusieurs mois un
dysfonctionnement dans le traitement des affaires de criminalité organisée, et
notamment dans la coopération avec les services de sécurité d'autres États
membres. Des préoccupations ont été exprimées quant au fait qu'une nouvelle
réorganisation des services chargés d'enquêter sur la criminalité organisée
risquerait de provoquer des perturbations similaires, mais le gouvernement a
assuré qu’il était conscient de ce risque et qu'il prendrait des mesures pour
faciliter la transition. 3. CONCLUSIONS
ET RECOMMANDATIONS Depuis le
dernier rapport de la Commission publié en janvier 2014, les progrès réalisés
dans le domaine de la réforme judiciaire ainsi que les avancées tangibles en
matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée ont été
lents. Le fait que trois gouvernements différents se sont succédé pendant la
période couverte par le présent rapport et que la situation était bloquée au
Parlement a clairement contribué à un manque de volonté de procéder à des
réformes. Or, l'élément décisif pour faire avancer les réformes est de
reconnaître les problèmes et de définir des mesures pour y remédier. Le
gouvernement actuel a pris une mesure importante en adoptant une stratégie de
réforme judiciaire qui se caractérise par un niveau de précision remarquable.
Certains éléments donnent également à penser que l'analyse qui sera faite des
mesures existantes de lutte contre la corruption contribuera utilement aux réflexions
sur une stratégie future. Il s'agira, lors de la prochaine phase, de montrer
que les réformes constituent réellement une priorité politique. Pour ce faire,
il conviendra de faire progresser rapidement ces systèmes, de rechercher un
consensus et de définir des actions précises dotées d'échéances spécifiques,
tout en veillant ensuite à leur mise en œuvre. Cela passe par un nouveau
changement de culture politique et une véritable conviction que ces enjeux sont
absolument prioritaires. Certaines institutions
clés ont continué à introduire des changements en matière de gestion qui
devraient venir en appui aux efforts déployés pour concrétiser les réformes sur
le terrain. Outre l'accélération des réformes conformément à la stratégie, une
collecte plus systématique et plus professionnelle des données ainsi qu'une
transparence accrue en matière de publication des informations relevant du
domaine public contribueraient à renforcer la confiance dans le
professionnalisme et l'engagement des autorités. La crédibilité
des progrès dépendra également de la réaction adoptée lors de controverses
spécifiques et des progrès réalisés sur des dossiers précis. Les rapports au
titre du MCV publiés par le passé ont révélé que le scepticisme de la
population à l'égard des réformes a été nourri par des controverses en matière
de transparence et de mérite lors de la nomination des magistrats par exemple
ou par la réaction des autorités face à des infractions telles que la fuite de
personnes condamnées par la justice ou des lacunes manifestes du système
d'attribution aléatoire des affaires aux juridictions. La réaction des
autorités bulgares dans ce type d'affaires continue à manquer de conviction,
alimentant le doute sur l'indépendance de la justice. Le nombre de décisions de
justice définitives rendues dans des affaires de corruption et de criminalité
organisée à haut niveau est très limité. Ces défaillances concernant les
principales mesures de changement sont également à l'origine du scepticisme des
Bulgares à l'égard des réformes jusqu'à présent, comme l'ont montré les
enquêtes d'opinion[38]. La
Commission invite la Bulgarie à prendre des mesures dans les domaines
mentionnés ci‑après: 1. Indépendance,
intégrité et responsabilisation du système judiciaire La
stratégie en matière de réforme judiciaire inclut de nombreuses propositions
visant à pallier les insuffisances dans ce domaine. Il importe de soutenir ces
mesures en étant conscient que la crédibilité du système repose sur la
détermination des autorités à renforcer au maximum l'indépendance de la justice
et à garantir que toute infraction soit traitée avec fermeté. ·
Poursuivre
la réforme de l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en
y associant les associations professionnelles et les autres parties prenantes,
et envisager notamment des procédures pour les prochaines élections du CSM afin
que cet organe puisse inspirer confiance. ·
Appliquer
des normes objectives en matière de mérite, d'intégrité et de transparence lors
des nominations au sein de l'appareil judiciaire, y compris aux postes les plus
élevés, et procéder à ces nominations dans les délais. Les considérations
d'intégrité revêtent une importance particulière. Les personnes chargées de ces
nominations doivent montrer qu'elles ont tenu compte des questions qui ont été
soulevées. ·
Débloquer
rapidement la situation concernant la nomination d'un inspecteur principal. ·
Améliorer
rapidement la sécurité du système d'attribution aléatoire des affaires aux
juridictions et accélérer les travaux entrepris pour moderniser celui-ci;
enquêter de manière rigoureuse et impartiale sur toutes les affaires pour
lesquelles il existe une suspicion de manipulation du système. 2. Réforme du
système judiciaire La
stratégie de réforme judiciaire constitue une base solide pour les actions à
mener et le débat qu'elle a suscité a montré que certains organes, tels que le
bureau du procureur général, ont su y apporter une réponse constructive. ·
Mettre
en œuvre la nouvelle stratégie judiciaire telle qu'adoptée par le gouvernement
ainsi que les idées détaillées proposées par le ministère public. ·
S'attaquer
aux aspects du code pénal qui posent le plus de problèmes et qu'il importe
d'améliorer d'urgence afin de renforcer la lutte contre la corruption et la
criminalité organisée. ·
Fixer
un calendrier précis pour une réflexion à long terme sur les objectifs
essentiels d'un nouveau code pénal. 3. Efficience du
système judiciaire Le
Conseil supérieur de la magistrature a pris quelques mesures de gestion
importantes qu'il convient désormais d'appliquer. ·
Achever
l'élaboration de la méthode d'évaluation de la charge de travail des magistrats
et des juridictions et consulter toutes les parties prenantes afin de fournir
une base objective pour la réforme de la carte judiciaire (en dissociant, si
nécessaire, les juridictions des autres cartes de services publics). ·
Appliquer
des procédures et des normes claires en matière de sanctions disciplinaires
afin d'assurer la cohérence de celles-ci. ·
Prendre
des mesures pour combler les lacunes concernant l’exécution effective des
décisions de justice, telles que la fuite de personnes condamnées par la
justice, qui cherchent à échapper à des peines d'emprisonnement, ou la
non-exécution des sanctions financières imposées par les tribunaux. ·
Accomplir
des progrès tangibles dans le domaine de la justice en ligne afin d'améliorer
le fonctionnement de la justice. 4.
Corruption La
future évaluation de la stratégie bulgare de lutte contre la corruption devrait
constituer une analyse utile des défis à relever par la Bulgarie. Elle pourra
contribuer à définir une nouvelle stratégie ainsi qu'à élaborer des mesures
concrètes pour commencer à s'attaquer aux problèmes, que ce soit sous l'angle
de la prévention ou sous celui de la répression. ·
Doter
une institution unique des pouvoirs et de l'autonomie nécessaires pour
coordonner et contrôler la mise en œuvre effective des activités de lutte
contre la corruption; créer un corpus uniforme de normes minimales destiné au
secteur public et portant sur le contrôle des organes publics, l'évaluation des
risques et l'obligation d'information. ·
Adopter
une stratégie nationale de lutte contre la corruption qui soit solide, en
commençant par la publication de l'analyse des lacunes de la stratégie
actuelle. ·
Assurer
un suivi rigoureux de la stratégie de passation des marchés publics adoptée en
juillet 2014. ·
Mener
à bien les procédures de nomination pour les derniers membres de la commission
pour la prévention et l'identification des conflits d'intérêts (CPACI) et les
modifications législatives à la loi sur les conflits d'intérêts. ·
Évaluer
comment le système de déclarations de patrimoine pourrait être mieux utilisé
(en ciblant les contrôles grâce à l'évaluation des risques par exemple). ·
Renforcer
la capacité du ministère public à instruire des affaires de corruption à haut
niveau. ·
Suivre
l'évolution des affaires de corruption à haut niveau; définir et prendre des
mesures pour éviter que les lacunes procédurales ne soient exploitées pour
retarder le fonctionnement de la justice. 5. Criminalité
organisée Le grand nombre
d'affaires en suspens et l'insuffisance des progrès réalisés ternissent quelque
peu le travail effectué pour s'attaquer à la criminalité organisée et améliorer
l'application effective de la loi. ·
Créer
les conditions nécessaires pour permettre à la juridiction et au parquet
spécialisés dans les affaires de criminalité organisée de se concentrer sur les
affaires les plus médiatisées et les plus complexes. ·
Suivre
l'évolution des affaires de criminalité organisée à haut niveau; définir et
prendre des mesures pour éviter que les lacunes procédurales ne soient
exploitées pour retarder le fonctionnement de la justice. ·
Veiller
à ce que les garanties nécessaires soient prises pour que des personnalités en
vue faisant l'objet de poursuites judiciaires échappent à la justice ou
parviennent à cacher, avant une décision de justice définitive, des biens
acquis illégalement. ·
Veiller
à ce que toute modification aux structures qui jouent un rôle dans les enquêtes
sur la criminalité organisée soit effectuée de manière à assurer la continuité
des opérations. [1] Conclusions
du Conseil du 17 octobre 2006 (13339/06); décision de la Commission du 13
décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des
progrès réalisés par la Bulgarie en vue d'atteindre certains objectifs de
référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte
contre la corruption et la criminalité organisée [C (2006) 6570 final). [2] Conclusions du
Conseil concernant les rapports précédents: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Eurobaromètre Flash
n° 406. [4] Certains États
membres fournissent une assistance technique à la Bulgarie dans des domaines
pertinents pour le MCV. [5] COM(2014) 36 final,
p.3 [6] Rapport technique,
section 2.1. [7] Il semblerait
toutefois que cette question ait été remise en cause au Parlement le 21 janvier
2015. [8] COM(2012) 411
final, p.11. [9] Voir, par exemple,
COM(2012) 411 final, p. 6, et COM(2014) 36 final, p. 9. [10] COM(2014) 36 final,
p. 4. [11] L’Assemblée nationale
a rouvert la procédure en fixant la date butoir du 30 janvier 2015 pour la
désignation des candidats. [12] Voir la
recommandation exposée dans le COM(2014) 36 final, p. 9. [13] Notamment en ce qui
concerne la répartition des affaires concernant des procédures de faillite dans
deux cas emblématiques. Voir rapport technique, section 4.1. [14] Ce domaine pourrait
être tout indiqué pour faire l'objet d'un soutien par les fonds de l’UE. [15] Document disponible
sur le site internet du ministère de la justice (en langue bulgare): http://mjs.bg/107/ [16] Certains éléments de
cette stratégie ont, semble-t-il, été remis en cause au Parlement. [17] Sous le gouvernement
de transition d'octobre 2014, ce texte a été présenté en tant que projet. [18] Notamment les
propositions susmentionnées portant sur une division du CSM en deux chambres
chargées respectivement des décisions relatives aux nominations et des
questions disciplinaires. [19] Les
propositions concrètes déjà présentées par le procureur général, visant à
mettre en place un parquet plus décentralisé, plus transparent et plus
responsable, pourraient également être prises en considération dans le cadre de
changements plus importants au code de procédure pénale et à la loi relative au
système judiciaire. [20] Les préparatifs
engagés depuis 2009 dans ce domaine devraient fournir une base solide en termes
de contributions analytiques. [21] En partie pour
répondre aux recommandations formulées au titre du MCV [voir par exemple le
document COM(2014) 36 final, p. 10)], les travaux analytiques actuellement
menés au sein du CSM pourraient également contribuer à améliorer la base
servant aux évaluations, par exemple par une meilleure prise en compte de la
charge de travail et par l'élaboration d’une base plus claire pour l’évaluation
périodique des magistrats. [22] Du fait des
implications pour l’organisation territoriale d’autres services publics. [23] Rapport technique,
section 4.2. [24] Voir rapport
technique, section 6.2. [25] Eurobaromètre Flash
n° 406. [26] De même, le rapport
anticorruption de l’UE de 2014 a mis en évidence un certain nombre de problèmes
en Bulgarie [COM(2014) 38 final)]. La corruption et le manque d’indépendance du
pouvoir judiciaire sont également indiqués comme des problèmes auxquels le pays
doit remédier dans les recommandations qui lui sont adressées dans le cadre du
semestre européen pour la coordination des politiques économiques. (JO
C 247 de 2014, p. 2). [27] COM(2014) 36 final,
p. 7; rapport technique section 5.4. [28] Par exemple la nécessité
d’éviter la manipulation d'espèces par des douaniers et des gardes-frontières,
ou du personnel en rotation. [29] Rapport technique,
section 5.4. [30] Ce délit fait à
présent l’objet d’une procédure pénale. [31] Le rapport d’activité
2014 de la SANS a fait apparaître des activités beaucoup plus nombreuses en
matière de criminalité organisée que de lutte contre la corruption. [32] Ce problème est perçu
comme important par 96 % des citoyens bulgares interrogés lors du récent
sondage Eurobaromètre Flash n° 406. [33] Rapport technique,
section 6.1. [34] Lors d'une récente
affaire d’assassinat d'un témoin dans un cas emblématique, ce dernier avait
refusé de participer à un programme de protection. [35] COM(2014) 35
final, p. 8. [36] Rapport
technique, section 6.1. [37] COM(2014) 35
final, p. 8. [38] Eurobaromètre Flash
n° 406.