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Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la politique de l'Union européenne en matière de retour
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la politique de l'Union européenne en matière de retour
/* COM/2014/0199 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la politique de l'Union européenne en matière de retour /* COM/2014/0199 final */
COMMUNICATION
SUR LA POLITIQUE DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE RETOUR Partie I -
Introduction L’Union
européenne s’efforce depuis 1999 de mettre au point une approche globale sur la
question des migrations, qui couvre l’harmonisation des conditions d’admission,
les droits des ressortissants de pays tiers en séjour régulier[1] ainsi que l’élaboration
de mesures juridiques et le renforcement d'une coopération pratique en matière
de prévention des flux migratoires irréguliers. La
présente communication est axée sur la politique de l’Union européenne relative
au retour des migrants en situation irrégulière, qui — associée à une gestion
efficace des frontières, à des sanctions efficaces à l’encontre des employeurs
de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ainsi qu'à la lutte contre
le trafic de migrants et la traite des êtres humains — est un instrument
important dans la lutte contre l'immigration clandestine, qui garantit
pleinement le respect des droits fondamentaux et de la dignité des personnes
concernées, conformément à la charte des droits fondamentaux de l'Union
européenne, à la convention européenne des droits de l’homme et à toutes les
autres conventions internationales pertinentes en matière de droits de l’homme.
Le retour des ressortissants de pays tiers qui n'ont aucune raison légale de
séjourner dans l’Union européenne ni le besoin de se voir accorder une
protection est essentiel pour la crédibilité de la politique de l'Union
européenne en matière de migration légale et d’asile. La présente
communication rend compte de l’évolution de la politique de l’Union européenne
en matière de retour au cours des dernières années, analyse son impact et
présente quelques idées pour l’avenir. Elle répond à l’obligation de la
Commission de présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la
directive sur le retour, le principal texte de l’acquis de l’Union en matière
de retour[2]
(voir la partie IV détaillée de la présente communication), ainsi qu’à
l’engagement politique, pris par la Commission au moment où la version modifiée
du règlement Frontex a été adoptée en 2011, de faire rapport sur le contrôle
des opérations de retour coordonnées par l’agence Frontex (voir la section II.4.2).
La politique de
retour est étroitement liée à la politique de réadmission et de réintégration;
ces deux politiques font partie intégrante de l'approche globale de la
question des migrations et de la mobilité (AGMM)[3], qui constitue
le cadre général de la politique extérieure en matière d'asile et de
migration. Dans le cadre de l’AGMM, l’Union européenne s’efforce de renforcer
son dialogue politique et la coopération opérationnelle avec les pays tiers sur
les questions de migration, y compris le retour et la réadmission, dans un
esprit de partenariat et sur la base d’intérêts partagés. Si la politique de
réadmission de l’Union n’est pas abordée dans le détail ici, la dimension
extérieure de la politique en matière de retour est un aspect essentiel à
prendre en compte pour garantir l'efficacité de cette politique et aborder des
questions telles que le départ volontaire et la réintégration des personnes
faisant l'objet d'une mesure de retour dans leurs pays d’origine ainsi que
l’identification des personnes à renvoyer et la délivrance de documents à ces
dernières.[4]
Partie II -
Politique menée à ce jour par l’Union européenne en matière de retour 1. Faits et
chiffres Le nombre
d’arrestations de migrants en situation irrégulière dans l’UE a diminué chaque
année depuis 2008, la baisse cumulée entre 2008 et 2012 atteignant près de
30 %. Le nombre d'arrestations a été ramené d'environ 610 000 en 2008
à quelque 440 000 actuellement. La raison précise de cette baisse est
difficile à évaluer, mais un certain nombre de facteurs, tels que
l’amélioration des contrôles aux frontières extérieures, la crise économique en
Europe et l'amélioration de la situation économique dans certains pays
d’origine importants, ont contribué à ce changement. En dépit de cette baisse,
les migrations irrégulières demeureront sans nul doute un défi pour l’Union,
étant donné la complexité et les multiples facettes de cette question. Les
migrations irrégulières sont, par définition, susceptibles de faire l’objet de
fluctuations quantitatives (nombre de migrants), géographiques (pays tiers et
États membres concernés) et qualitatives (motivations des migrations)
imprévisibles. En ce qui concerne le retour des personnes non autorisées à
séjourner dans l'UE, les statistiques montrent qu'il existe un écart
considérable entre le nombre de personnes qui se sont vu notifier une décision
de retour (environ 484 000 personnes en 2012, 491 000 en 2011 et 540 000
en 2010) et celles qui, en conséquence, ont effectivement quitté l'UE (environ 178 000
en 2012, 167 000 en 2011 et 199 000 en 2010)[5]. Les données
provisoires pour 2013 confirment cette tendance, avec une légère orientation à
la baisse des arrestations par rapport à 2012, ainsi que la persistance d’un
écart important entre les décisions de retour notifiées et les retours
effectifs. Cet écart peut
s'expliquer par de multiples raisons, notamment par un manque de coopération de
la part des pays tiers d’origine ou de transit (par exemple, difficultés à
obtenir les documents nécessaires de la part des autorités consulaires des pays
tiers) et par un manque de coopération de la part de la personne concernée
(il/elle dissimule son identité ou prend la fuite). 2. Le cadre
juridique de l’Union européenne en matière de retour Au cours des
dernières années, des progrès considérables ont été accomplis sur la voie de la
mise en place, à l'échelle de toute l’Union, d’un cadre juridique cohérent pour
les mesures de retour dans les États membres, notamment avec l’adoption de la directive
sur le retour. L’objectif de la directive est de veiller à ce que le retour
des ressortissants de pays tiers qui n'ont aucune raison légale de séjourner
dans l’UE soit mis en œuvre de manière efficace, par l’application de
procédures équitables et transparentes qui respectent pleinement les droits
fondamentaux et la dignité des personnes concernées. Une série d’arrêts de la
Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «CJUE») ont permis de
clarifier un certain nombre d’aspects essentiels de la directive (par exemple,
la rétention), ce qui a des répercussions importantes sur la manière dont les
États membres appliquent la directive. Une analyse détaillée de l'incidence de
la directive «retour» sur les politiques et pratiques des États membres[6] en matière de
retour ainsi qu’un aperçu de la jurisprudence de la CJUE sont fournis dans la
partie IV de la présente communication. D’autres instruments
juridiques «d’accompagnement» adoptés au niveau de l’UE jouent également un
rôle important dans le domaine du retour. Le règlement (CE) n° 767/2008
concernant le système d’information sur les visas (VIS) devrait devenir un
instrument important pour l’identification des personnes faisant l'objet d'une
mesure de retour et la délivrance de documents à ces dernières. Un de ses
objectifs, conformément à l'article 2, point e), est d'«aider à
l'identification de toute personne qui ne remplit pas ou ne remplit plus les
conditions d'entrée, de présence ou de séjour sur le territoire des États
membres.» L'article 19, paragraphe 1, et l'article 20, paragraphe 1,
autorisent l'accès des autorités compétentes en matière de migration à
certaines données du VIS à des fins de vérification et d'identification.
L’article 31, paragraphe 2,[7]
permet de transférer ces données ou de les partager avec un pays tiers pour
prouver l’identité de ressortissants de pays tiers aux fins du retour. D’après
une récente enquête ad hoc sur le réseau européen des migrations (REM)[8], certains États membres
ont déjà commencé à utiliser les données du VIS à des fins de retour et de
réadmission, ce qui semble avoir eu une incidence positive tant sur la durée
des procédures de retour que sur les taux de retour. Le VIS est également
explicitement mentionné comme l’un des moyens de preuve possibles de la
nationalité dans le cadre de certains des accords de réadmission les plus récents
conclus par l’UE (accords de réadmission de l’UE). Le système
d’information Schengen (SIS) s’est révélé être un instrument utile pour donner
plein effet à l’aspect européen des interdictions d’entrée imposées au titre de
la directive sur le retour. Ces interdictions d’entrée à l'échelle de l'espace
Schengen visent avant tout un objectif préventif. Au cours de la période
2008-2013, une moyenne de quelque 700 000 interdictions d’entrée dans
l'espace Schengen ont été enregistrées dans le système. Cependant, même une
utilisation plus efficace de ces instruments ne permettra pas de résoudre tous
les problèmes liés à l'identification des migrants en situation irrégulière qui
sont arrivés dans l’Union européenne sans visa, ou qui sont simplement entrés
sans papiers et qui allèguent une identité fausse ou réelle qui ne peut être
vérifiée, ni les problèmes liés à la délivrance de nouveaux documents à ces
derniers. Pour ces cas — qui occupent les autorités compétentes en matière de
migration pendant un temps considérable et qui constituent un défi majeur pour
la gestion des retours —, de nouvelles solutions innovantes doivent être
trouvées, qui reposent sur un renforcement de la coopération avec les pays
tiers et respectent pleinement les droits fondamentaux. 3. Soutien
financier au niveau de l’UE Le Fonds pour le
retour (2008-2013) prévoyait un mécanisme de soutien financier, qui a
permis l'attribution de crédits considérables de l’UE aux États membres afin de
les aider à faire face aux difficultés auxquelles ils étaient confrontés dans
le domaine de la gestion des retours. La dotation totale pour l'ensemble des
États membres au cours de la période 2008-2013 s’est élevée à
674 000 000 EUR. Depuis le début de la période de programmation
en 2008, les programmes annuels des États membres se sont fortement développés.
Ils comprennent un éventail plus large de mesures, qui mettent de plus en plus
l’accent sur les programmes de retour volontaire et le respect des normes
communes de la directive sur le retour, y compris le respect de conditions de
rétention humaines et dignes ainsi que la promotion de retours et d'une
réintégration durables.[9]
Les ONG ont joué un rôle important en mettant en œuvre des actions et des projets d'aide aux
personnes faisant l'objet d'une mesure de retour. Les ONG bénéficient d'un
accès aux communautés de la diaspora expatriées, ont l'habitude de travailler
avec des migrants en situation irrégulière et sont perçues comme des
modérateurs qui ne représentent pas l’État. Elles ont souvent été en mesure
d'apaiser les tensions, d’établir la confiance et une meilleure coopération
entre les autorités et les personnes faisant l'objet d'une mesure de retour et
d'améliorer la situation des migrants en situation irrégulière en général. Le
futur Fonds «Asile, migration et intégration» s’appuiera sur l’expérience
acquise au cours des six dernières années et continuera de soutenir
financièrement les efforts visant à atteindre les objectifs de la politique de
l’UE en matière de retour, en encourageant, entre autres, l'adoption de mesures
alternatives à la rétention, la fourniture d’une assistance sociale, de
conseils et d'une aide juridique, une assistance spécifique aux personnes
vulnérables, un contrôle indépendant et efficace du retour forcé, l’amélioration
des infrastructures, des services et des conditions d’accueil, ainsi que la
formation du personnel. Dans le cadre des
instruments de coopération extérieure de l’Union européenne, l’UE a également
soutenu le renforcement des capacités dans des pays non européens pour
plusieurs aspects de la gestion des retours, y compris l’intégration des
personnes faisant l'objet d'une mesure de retour. Depuis 2005, la Commission a
financé plus de 40 projets dans le cadre des instruments de coopération au
développement de l’UE, qui ont mis notamment mis un accent particulier sur le
renforcement des capacités en matière de retour et de réintégration, pour un
montant de plus de 70 000 000 EUR. 4.
Coopération pratique et opérationnelle 4.1.
Programmes de promotion des départs volontaires Les éléments
essentiels d'un retour durable comprennent des conseils en matière de retour
volontaire, des programmes d'aide au retour sur mesure, une assistance efficace
à la réintégration et des informations sur les possibilités de migration
légale. Des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, en particulier
l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), ont joué un rôle
important en facilitant le départ volontaire par la mise en œuvre de programmes de retour volontaire assisté,
prévoyant une assistance complète au retour, y compris des activités visant à
garantir une réintégration durable dans les pays d’origine. L’OIM gère actuellement 70 projets de ce type dans 26
États membres de l’UE. Au cours des six dernières années, quelque
148 000 migrants ont bénéficié d'une assistance dans le cadre d'un retour
volontaire. Dans le contexte de la mise en œuvre des programmes, l’OIM a
souligné l’importance de la coopération avec les pays d’origine et du maintien
d'un lien avec les efforts actuellement consentis par l’UE et les États membres
pour traiter les questions liées au retour et à la migration dans le
cadre de partenariats. Le rapport entre le départ volontaire et le retour forcé
(selon les données de 2013 de l'analyse des risques annuelle réalisée par
l’agence Frontex[10])
dans l’UE était d’environ 44 pour 56 en 2012. Une promotion accrue des départs
volontaires restera l'un des principaux objectifs généraux de la politique de
l’UE en matière de retour. 4.2.
Opérations de retour conjointes coordonnées par l'agence Frontex Dans le cadre des
mesures de coopération opérationnelle entre les États membres, ces derniers ont
eu de plus en plus recours à des vols communs pour l’éloignement. Dans ce
contexte, l’agence Frontex a joué un rôle important comme vecteur de promotion
des opérations de retour conjointes. Entre 2006 et décembre 2013, l'agence a
coordonné 209 opérations de retour conjointes, lors desquelles 10 855
personnes ont été renvoyées[11].
Depuis 2007, Frontex propose une formation normalisée pour les agents chargés
des retours, qui met l’accent sur la protection des droits fondamentaux et de
la dignité des personnes faisant l'objet d'une mesure de retour au cours des
opérations de retour forcé[12].
Étant donné que les dispositions de l’article 8, paragraphe 6, de la
directive sur le retour, qui concernent le contrôle du retour forcé, sont
devenues obligatoires en 2010, la moitié de toutes les opérations de retour
conjointes ont fait l’objet de contrôles par des observateurs indépendants, qui
étaient physiquement présents dès le début de l’opération, jusqu’à l'arrivée à
l’aéroport de destination. À ce jour, ces observateurs n’ont signalé aucune
violation des droits fondamentaux des personnes renvoyées. Tableau 1: Contrôle des opérations de retour conjointes coordonnées par Frontex: || Nombre d'opérations de retour conjointes + nombre total de personnes renvoyées || Nombre d'opérations de retour conjointes avec observateurs présents à bord || Pourcentage d'opérations de retour conjointes avec observateurs présents || Pourcentage de personnes renvoyées dans le cadre d'opérations de retour conjointes contrôlées || Nationalité des observateurs (NB: dans certaines opérations de retour conjointes, deux ou trois observateurs étaient présents) 2011 || 39 opérations de retour conjointes avec 2 059 personnes renvoyées || 23 opérations de retour conjointes avec 1 147 personnes renvoyées || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1 2012 || 38 opérations de retour conjointes avec 2 110 personnes renvoyées || 23 opérations de retour conjointes avec 1 059 personnes renvoyées || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1 2013 || 39 opérations de retour conjointes avec 2 152 personnes renvoyées || 20 opérations de retour conjointes avec 937 personnes renvoyées || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE:2; ES:1; IS: 1; Un code de conduite
de l’agence Frontex pour les opérations de retour conjointes a été adopté le 7
octobre 2013. Ce code met l’accent sur la définition de procédures efficaces de
contrôle du retour forcé et sur le respect, au cours des opérations de retour,
des droits fondamentaux et de la dignité des personnes faisant l'objet des
mesures de retour. Il prévoit que l'observateur (un observateur extérieur
indépendant, qui est souvent une ONG ou un autre organisme de contrôle
indépendant chargé par un État membre des tâches de contrôle du retour forcé au
titre de l’article 8, paragraphe 6, de la directive) recevra toutes
les informations nécessaires avant l'opération et qu'il interviendra dans la
procédure de retour dès la phase précédant le retour (briefings internes),
jusqu’à la phase de l’après-retour (débriefings). L'observateur aura accès à
toutes les informations et pourra se rendre physiquement partout où il le
souhaitera. Ses observations/rapports seront inclus dans le rapport concernant
les opérations de retour conjointes. Même si cela n’est pas explicitement
requis par la législation en vigueur, la Commission estime qu'étant donné la
visibilité et le caractère sensible de ces opérations, un observateur
indépendant devrait être présent lors de chaque opération de retour
conjointe. Par conséquent, la révision du code de conduite est considérée comme
une priorité. Un projet financé
par l’UE et géré par le Centre international pour le développement des
politiques migratoires (CIDPM)[13]
s'efforce actuellement de mieux harmoniser les différentes approches en matière
de contrôle adoptées par les États membres. Il vise à établir des critères
objectifs et transparents ainsi que des règles communes pour le contrôle et à
fournir aux États membres une équipe d'observateurs indépendants auxquels il
serait également possible de recourir dans le cadre des opérations de contrôle
conjointes. En 2012, le poste
d'officier aux droits fondamentaux (ODF) indépendant de Frontex a été créé, et
le 17 décembre 2012, le premier officier a été nommé. L'ODF est chargé de
contrôler et d’évaluer la protection et les garanties des droits fondamentaux
dans le cadre de toutes les activités et opérations de Frontex, y compris
celles liées aux opérations de retour conjointes, ainsi que de formuler des
recommandations en la matière. L'ODF devrait avoir accès à toutes les
informations relatives à des questions ayant une incidence sur les droits
fondamentaux pour l'ensemble des activités de Frontex. Partie III --
Développements futurs La politique de
retour de l’UE a considérablement évolué au cours des dernières années, en
raison principalement de la transposition en droit national et de la mise en
œuvre par les États membres de la directive sur le retour, qui a permis
d’améliorer et de rendre plus cohérentes les pratiques dans ce domaine. Le
rapport de mise en œuvre, qui est annexé à la présente communication, montre
que dans plusieurs États membres, il subsiste des insuffisances, qui concernent
par exemple certains aspects des conditions de rétention dans quelques États
membres et l'absence de systèmes indépendants de contrôle du retour forcé. En
outre, des améliorations seraient possibles dans de nombreux États membres si
ceux-ci recouraient plus systématiquement à des solutions autres que la
rétention et encourageaient le départ volontaire. La Commission
assurera le suivi de toutes les insuffisances relevées dans le rapport
d'exécution et prêtera une attention particulière à la mise en œuvre par les
États membres des dispositions de la directive relatives à la rétention des
personnes faisant l'objet d'une mesure de retour, aux garanties et aux moyens
de recours, ainsi qu'au traitement des mineurs et des autres personnes
vulnérables dans le cadre des procédures de retour. Le système d’évaluation mis
en place dans le cadre du nouveau mécanisme d’évaluation de Schengen, coordonné
et supervisé par la Commission, fournira de nouvelles occasions d’examiner et
d’évaluer les pratiques concrètes des États membres dans ces domaines, et de
vérifier si les États membres respectent pleinement la directive et les normes
internationales relatives aux droits de l’homme. La politique de
retour seule ne suffit pas pour assurer de manière efficace la gestion des flux
de migrants en situation irrégulière à destination de l’UE, mais doit
s’inscrire dans le cadre d’une approche plus globale, y compris l’approche
globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM), qui met l’accent
sur:
une amélioration
du dialogue et de la coopération avec les pays tiers d’origine et de
transit sur les questions migratoires, dans le but d’établir des
partenariats sur la base d’intérêts communs;
un renforcement
de la coopération pratique entre les États membres, avec l’agence Frontex,
de même qu'avec les organisations internationales et les ONG;
l’amélioration
parallèle d’autres instruments et politiques, tels qu'une gestion des
frontières efficace ainsi que la lutte contre la traite des êtres humains
et le trafic de migrants;
l'intégration des
aspects de politique étrangère dans la politique migratoire de l'UE et
l'établissement de liens entre les dimensions intérieures et extérieures.
Les avantages offerts par la vue d'ensemble dont bénéficie le SEAE des
relations extérieures générales de l’UE devraient être exploités.
Toute action future
visant à développer la politique de l’UE en matière de retour devra donc
prendre en compte l’ensemble de ces aspects et éléments. Les actions futures
seront axées sur les questions et suggestions exposées ci-après. 1. Garantir
la mise en œuvre adéquate et effective de la directive sur le retour L’une des priorités essentielles pour l’avenir sera de renforcer le
suivi de la mise en œuvre de la directive sur le retour. La
Commission procédera à un suivi systématique de toutes les insuffisances
relevées. Plusieurs procédures «EU Pilot» ont déjà été lancées en rapport avec
des questions visées par le présent rapport, et d’autres seront lancées
prochainement. Les juridictions nationales jouent déjà un rôle très positif
dans ce processus, en tant que premier point de référence permettant de faire
du droit de l’Union une réalité dans les États membres et en demandant,
lorsqu'elles l'estiment nécessaire, à la CJUE de statuer sur des questions
préjudicielles. Plusieurs parties joueront un rôle actif dans la
poursuite de l’amélioration de la mise en œuvre de la directive sur le retour: Þ
avant tout, la Commission, en tant que gardienne
du droit de l'Union, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par
l'article 258 du TFUE; Þ
la Commission et les États membres, en
mettant davantage l'accent sur le respect de l'acquis de l'UE en matière de
retour dans le cadre du nouveau mécanisme d'évaluation de Schengen; Þ
les organismes nationaux de contrôle du retour forcé au titre de
l'article 8, paragraphe 6, de la directive, en assumant leur rôle de mécanisme
de contrôle intégré pour les pratiques quotidiennes en matière de retour. 2. Promouvoir
des pratiques plus cohérentes et compatibles avec les droits fondamentaux En plus de veiller
à garantir une mise en œuvre correcte de l’acquis, la Commission a l’intention
d’élaborer un certain nombre de lignes directrices et de recommandations
sur les questions ci-après. Celles-ci encourageront, en matière de retour, des
pratiques plus cohérentes et pleinement conformes aux normes relatives aux
droits fondamentaux. Þ
La Commission adoptera dans un an un «manuel sur le retour», sur lequel
le groupe de contact sur le retour sera consulté. Ce manuel contiendra des
lignes directrices communes, des bonnes pratiques et des recommandations
destinées à être utilisées par les autorités compétentes des États membres dans
le cadre de l'exercice des activités liées au retour et qui serviront également
de référence pour les évaluations Schengen liées au retour. Il fera référence à
l’acquis de l’UE en matière de retour et aux normes internationales
pertinentes, comme celles définies par le comité européen pour la prévention de
la torture et l'observation générale n° 14 (2013) du comité des droits de
l'enfant des Nations unies selon laquelle l'intérêt supérieur de l'enfant doit
être une considération primordiale, et il traitera, entre autres, de la
promotion du départ volontaire, du recours proportionné à des mesures
coercitives, du contrôle du retour forcé, du report de l’éloignement, du retour
des mineurs, des moyens de recours effectifs, des garanties dans l’attente du
retour, des conditions de rétention humaines et dignes, de même que de la protection
des personnes vulnérables. Þ
Pratiques d'arrestation compatibles avec les droits fondamentaux: la Commission continuera d'examiner cette
question au sein du groupe de contact et inclura des recommandations dans le manuel sur le retour, sur la base
d’une étude de 2012 réalisée par l'Agence des droits fondamentaux. Þ
Promotion de solutions alternatives à la rétention: le réseau européen
des migrations réalisera, en 2014, une étude sur les solutions alternatives à
la rétention, en vue de recenser et de diffuser les meilleures pratiques dans
ce domaine. Þ «Incrimination» du séjour irrégulier des
personnes faisant l'objet d'une mesure de retour: la Commission tiendra
compte, dans le manuel sur le retour, de la jurisprudence de la CJUE relative
aux limites et contraintes imposées aux États membres en ce qui concerne les
sanctions pénales appliquées aux personnes faisant l'objet d'une mesure de
retour. Þ Personnes «non
éloignables» faisant l'objet d'une mesure de retour: la
Commission recensera les meilleures pratiques, sur la base des meilleures
pratiques existantes dans les États membres, afin d’éviter des situations
prolongées et de veiller à ce que les personnes qui ne peuvent être éloignées
ne soient pas privées indéfiniment de droits fondamentaux et ne risquent pas
d’être de nouveau retenues illégalement. Þ Normes codifiées du Conseil de l'Europe
en matière de rétention: la Commission européenne soutient la déclaration
des mécanismes nationaux de prévention européens contre la torture émise au
cours de la conférence sur la rétention des migrants en Europe (Strasbourg, 21
et 22 novembre 2013) pour engager le Conseil de l’Europe à codifier un ensemble
de règles détaillées en matière de rétention des migrants, fondées sur les
normes internationales et régionales en matière de droits de l’homme
applicables aux peines privatives de liberté en raison du statut de migrant. 3. Renforcer le dialogue et la coopération avec les pays tiers La coopération
avec les pays tiers d’origine et de transit des migrants est essentielle pour
améliorer les capacités de gestion des flux migratoires et pour résoudre les
problèmes liés au retour des ressortissants de pays tiers qui ne possèdent pas
(ou qui ne possèdent plus) le droit légal de séjourner dans l’UE. L’UE est engagée
dans un grand nombre de dialogues et cadres de coopération bilatéraux et
régionaux avec des pays tiers afin d'établir une coopération mutuellement
bénéfique dans ce domaine. Ceux-ci couvrent un large éventail de questions, qui
vont du renforcement des institutions et des capacités et de la bonne
intégration des migrants légaux à la gestion des retours et à la mise en œuvre
effective des obligations en matière de réadmission. Conformément à l’AGMM, les
pays d’origine et de transit devraient également être encouragés à fournir une
protection internationale aux personnes qui en ont besoin, en conformité avec
les normes internationales, à améliorer leurs capacités en matière d’asile et
d’accueil, à mettre au point des systèmes de migration qui fonctionnent
correctement et à protéger les droits fondamentaux des migrants en accordant
une attention particulière aux migrants vulnérables, tels que les mineurs non
accompagnés, les victimes de la traite des êtres humains, les femmes et les
enfants. Il convient d'accorder une aide à la coopération à ces pays afin de
soutenir leurs efforts à cet égard, et l’UE devrait développer sa coopération
avec les pays tiers concernés en vue de renforcer les capacités dans le domaine
du retour et de la réadmission et d’aider les pays partenaires dans leur
négociation d’accords de réadmission avec d’autres pays tiers. Þ
La politique de retour continuera d'être systématiquement prise en
compte dans la mise en œuvre et le développement de l'AGMM, y compris
les partenariats pour la mobilité et les programmes communs pour les
migrations et la mobilité mis en place avec les pays tiers; Þ Mesures d'incitation: tout sera mis en
œuvre pour que la coopération sur les questions relatives au retour, à la
réadmission et à la réintégration s’inscrive dans une politique équilibrée et
consolidée de l’UE à l'égard des pays tiers concernés, reposant sur des
intérêts communs, liés par exemple à des dispositions renforcées en matière de
mobilité et dans d’autres domaines stratégiques, tels que le commerce, les
entreprises et l’industrie. Þ Renforcement des capacités: les
efforts visant à améliorer, dans les pays tiers, les capacités en matière de
retour et de réadmission seront renforcés, par exemple en améliorant la
capacité des autorités responsables dans les pays partenaires de répondre en
temps utile aux demandes de réadmission, d'identifier les personnes devant
faire l'objet d'une mesure de retour et de fournir une assistance appropriée et
une aide à la réintégration à ceux qui sont renvoyés. Þ
Dans le cadre du Fonds «Asile, migration et intégration», l’accent sera mis sur
un retour et une réintégration durables des migrants en situation
irrégulière dans leurs pays d’origine, y compris par le développement de la
capacité de ces pays à mieux gérer le retour et la réintégration. Þ
La Commission suivra de près les questions soulevées dans l’évaluation de
2011 des accords de réadmission conclus par l’UE, et donnera suite aux
recommandations qui y sont formulées, telles que la préférence pour le retour
volontaire (recommandation n° 13) et le lancement d’un projet pilote visant à
assurer le suivi de la situation des personnes après leur retour
(recommandation n° 15). 4. Améliorer
la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de retour La mise en place de
procédures de retour compatibles avec les droits fondamentaux et de politiques
de retour cohérentes sera favorisée par une coopération pratique et
opérationnelle sur des questions telles que:
la promotion du
départ volontaire;
le respect de
l’intérêt supérieur de l’enfant dans les procédures de retour;
l'interaction
entre organismes de contrôle nationaux;
l'amélioration
des statistiques;
l'échange des
données à caractère personnel;
la délivrance de
documents de voyage.
Þ
La Commission utilisera le réseau européen des migrations comme plateforme pour
favoriser une meilleure coopération entre les États membres et les parties
intéressées, notamment dans le domaine du départ volontaire, et entend
s'en servir comme d'un instrument essentiel pour la collecte et le partage des
informations. Þ
Le Fonds «Asile, migration et intégration» se concentrera sur des mesures
visant à encourager le départ volontaire, tout en veillant à ce que les
incitants au retour volontaire ne créent pas un effet d’attraction non voulu.
Des mesures visant à faciliter, pour les personnes faisant l'objet d'une mesure
de retour, l’obtention des documents de voyage nécessaires seront également
encouragées en étroite coopération avec les pays tiers. Þ
En ce qui concerne le transit par voie terrestre des candidats au retour
volontaire, il serait possible de réaliser des améliorations en utilisant
l’annexe 39 du manuel Schengen (formulaire type pour la reconnaissance
d’une décision de retour à des fins de transit par voie terrestre). Les États
membres qui ne l'utilisent pas encore sont encouragés à le faire. Þ
Il convient de promouvoir davantage la coopération opérationnelle entre États
membres et entre États membres et pays tiers dans le cadre de la mise en œuvre
des procédures de retour et de réintégration appliquées aux mineurs non
accompagnés. Il conviendrait d'encourager également la coopération entre
les systèmes de protection de l’enfance des États membres et des pays tiers en
exploitant au mieux les possibilités de financement du Fonds «Asile, migration
et intégration». Þ
L’accent sera mis sur l'amélioration des informations statistiques liées au
retour, en particulier par l'exploitation des informations détaillées que
l’agence Frontex a commencé à obtenir des États membres, l'examen des moyens
d’améliorer l’information sur les départs volontaires et la promotion d'une
collecte de données plus cohérente. Þ
La Commission encouragera le renforcement de l’échange de bonnes pratiques
entre les organismes nationaux de contrôle du retour forcé en application
de l’article 8, paragraphe 6, de la directive, afin de promouvoir un
contrôle plus cohérent, en particulier dans le cadre des opérations conjointes
coordonnées par l’agence Frontex Þ
Le potentiel des systèmes VIS et SIS dans le domaine de la politique de
retour devrait être renforcé. En particulier, le réexamen du SIS II,
prévu pour 2016, sera l’occasion d’améliorer la cohérence entre la politique de
retour et le SIS II et de proposer l’instauration d’une obligation pour les
États membres d'introduire dans le SIS II un signalement de refus d’entrée pour
des interdictions d’entrée imposées au titre de la directive sur le retour. Þ
La coopération opérationnelle entre États membres et entre États membres et pays
tiers sera encouragée, notamment en ce qui concerne l’identification et la
délivrance des documents de voyage conformément aux exigences en matière de
protection des données. Þ
Le réseau européen des migrations réalisera en 2014 une étude sur «les bonnes
pratiques en matière de retour et de réintégration des migrants en situation
irrégulière: interdictions d’entrée imposées par les États membres, politique
en matière d'accords de réadmission et utilisation des accords». L’objectif
de cette étude sera d'améliorer l’efficacité des politiques en matière de
retour, en regroupant et en comparant les expériences des États membres liées à
ces aspects spécifiques de la procédure de retour. 5.
Renforcer le rôle de l’agence Frontex dans le domaine du retour La responsabilité
conjointe de certains aspects opérationnels du retour au niveau de l’Union
présente clairement une valeur ajoutée. L’agence Frontex joue un rôle de
coordination important dans ce domaine, qu'elle doit continuer à exercer de
manière active. Dans l'exercice de ses tâches, Frontex doit également s’assurer
que les opérations sont menées conformément à l’acquis de l’Union et à la
charte des droits fondamentaux de l’UE. Þ
Frontex doit renforcer encore la coordination des opérations de retour conjointes
d'une manière qui garantisse le respect exemplaire des normes communes
relatives au traitement humain et digne des personnes faisant l'objet d'une
mesure de retour, allant au-delà du simple respect des obligations légales.
Par conséquent, la Commission demande en priorité à Frontex d’adapter son
code de conduite concernant les opérations de retour conjointes et de bien
préciser que chaque opération de retour conjointe fera l’objet de contrôles
indépendants. Þ
L'agence est encouragée à soutenir davantage les États membres en proposant une
formation sur les questions liées au retour qui mette l'accent en
particulier sur la protection des droits fondamentaux des personnes faisant
l'objet d'une mesure de retour au cours de la procédure de retour. Partie IV - Rapport de mise en œuvre:
l’incidence de la directive 2008/115/CE sur les politiques et pratiques des
États membres en matière de retour Le délai prévu pour
la mise en œuvre de la directive sur le retour a expiré le 24 décembre 2010.
Tous les États membres, à l’exception du Royaume-Uni et de l’Irlande, ainsi que
les quatre États associés à Schengen sont liés par cette directive. Quatre
États membres (EE, ES, PT, SK) ont notifié la transposition complète avant la
date limite. Dix-neuf États membres ont notifié la transposition en 2011, et
cinq (BE, LT, NL, PL et SE) l’ont notifiée dans le courant de 2012. La
Commission a ouvert 20 procédures d’infraction pour non-communication, qui ont
toutes été classées après que les États membres ont notifié tardivement leurs
mesures nationales de transposition[14].
Seule l’Islande n’a pas encore notifié la transposition complète. Depuis
que la directive a été adoptée, les services de la Commission ont organisé 14
réunions du groupe de contact[15]
avec des experts des États membres. L’objectif du groupe de contact est de
faciliter l’identification des éventuels problèmes et questions en suspens à un
stade précoce et d’offrir une possibilité de discussion ouverte et informelle. Ces réunions ont fortement contribué à une mise en
œuvre cohérente de la directive au niveau national. Sur la base des discussions menées au niveau du groupe de contact, six
études comparatives[16] ont été effectuées sur les thèmes suivants:
Les mineurs dans les procédures de retour
Le contrôle des retours forcés
La réintégration des personnes faisant l'objet d'une mesure de
retour
La situation des personnes «non éloignables» faisant l'objet d'une
mesure de retour
La transposition juridique appropriée de la directive sur le
retour par les États membres
L’incidence
pratique de la directive sur le retour
Sur la base des
conclusions de l’étude relative à la transposition en droit national de la
directive sur le retour, la Commission a élaboré un programme de travail
structuré concernant la transposition de la directive sur le retour (2012-2013),
dans le cadre duquel elle a interrogé les États membres sur les éventuelles
questions en suspens liées à leur transposition de la directive. Lors de
réunions bilatérales techniques, les insuffisances relevées et les solutions
possibles ont été examinées en détail. Ces réunions et discussions se sont
révélées très utiles, et la majorité des problèmes de transposition ont pu être
réglés. Les questions encore en suspens concernaient notamment les dispositions
suivantes:
l'effet des
interdictions d’entrée à l’échelle de l’UE;
la définition du
risque de fuite;
les critères
applicables à la prolongation du délai de départ volontaire;
les règles à
respecter en cas d'éloignement par voie aérienne;
le contrôle des
retours forcés
les critères à
respecter pour imposer la rétention;
les conditions de
rétention.
En ce qui concerne
ces questions en suspens, sept États membres ont déjà modifié leur législation
nationale en vue de satisfaire aux demandes formulées par la Commission. Treize
États membres sont en train de le faire, et six États membres se sont engagés
formellement à modifier leur législation nationale dans un proche avenir, sous
l'étroite surveillance (rapports bimensuels) de la Commission. Ce programme structuré
a déjà produit des résultats tangibles, notamment en ce qui concerne la
rétention: - six États membres
sur les onze qui n'avaient pas pleinement transposé l'article 3, paragraphe 7,
et l'article 15, paragraphe 1, ont modifié leur législation afin de définir
juridiquement des critères objectifs permettant d'évaluer s’il existe des
raisons de penser qu’un migrant en situation irrégulière prendra la fuite. Cela
permet de limiter le nombre de migrants placés en rétention; - six États membres
sur les sept qui n'avaient pas pleinement transposé l’article 15,
paragraphe 4, de la directive ont modifié ou modifient actuellement leur
droit national de manière à prévoir que la rétention cessera s’il n’y a pas de
perspective raisonnable d’éloignement; - quatre États
membres sur les six qui n'avaient jusque-là pas autorisé les ONG et les
organisations internationales à se rendre dans les centres de rétention ont
modifié ou modifient actuellement leur législation; - quatre États
membres sur les six qui ne l’avaient pas encore fait ont à présent révisé leurs
règles relatives à l’accès à l’assistance juridique gratuite (article 13,
paragraphe 4); - treize États
membres sur les seize qui n’avaient pas transposé l’article 8,
paragraphe 6, ont déjà adopté ou sont en train d'adopter des dispositions
législatives visant à mettre en place un système de contrôle du retour forcé; - onze États
membres sur les quatorze qui ne l’avaient pas encore fait ont formalisé ou sont
en train de formaliser leur engagement de mettre en œuvre les mesures
d’éloignement par voie aérienne en conformité avec les orientations communes
sur les mesures de sécurité à prendre pour les opérations communes
d’éloignement par voie aérienne, annexées à la décision n° 2004/573/CE. Dans les cas où il
n’a pas été possible de trouver un accord et d’obtenir des États membres qu'ils
s'engagent à modifier leur législation conformément aux demandes de la
Commission, plusieurs procédures «EU Pilot» ont déjà été lancées. En ce qui concerne
la mise en œuvre pratique de la directive sur le retour dans les États
membres, une étude a été réalisée en 2012-2013 et achevée en octobre 2013.
Cette étude était conçue comme une «méta-étude» reposant sur différents types
d’informations et d’études existantes ainsi que sur les contributions de toutes
les parties intéressées.[17] Pour obtenir une
vision plus globale de la situation sur le terrain, la Commission a également
examiné des études et des rapports ciblés, par exemple de l’Agence des droits
fondamentaux, des organes du Conseil de l’Europe, du HCR et des ONG (Amnesty
International, Human Rights Watch, Pro-Asyl, entre autres), sur la situation
concrète dans les États membres. L’une des grandes difficultés rencontrées dans
le cadre de cet exercice de collecte d’informations tient au fait que peu de
données quantitatives ont été systématiquement collectées au niveau des États
membres sur la plupart des questions traitées par l’étude. Par exemple, des
données sur des paramètres de base tels que la durée moyenne de rétention, les
motifs de la rétention, le nombre de retours manqués et le recours aux
interdictions d’entrée n'étaient disponibles que dans un nombre limité d’États
membres. En outre, on note souvent une absence de définitions et d'approches
communes concernant la collecte des données, ce qui a une incidence sur la
comparabilité de ces données dans l’ensemble de l’UE. Comme souligné plus
haut, la Commission procédera à un suivi systématique de toutes les
insuffisances relevées dans le présent rapport de mise en œuvre. Plusieurs
procédures «EU Pilot» ont déjà été lancées en rapport avec des questions
soulevées dans le présent rapport, et d’autres seront lancées prochainement. 1. Rétention des personnes faisant l'objet d'une mesure de
retour à des fins d’éloignement a) Motifs et durée de la rétention (article 15) L’article 15
de la directive dispose que les ressortissants de pays tiers faisant l’objet de
procédures de retour ne peuvent être placés en rétention que — pour une période
«aussi brève que possible» et «aussi longtemps que le dispositif d’éloignement
est en cours» — s’il existe un risque de fuite ou si le ressortissant concerné
évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. La
rétention, qui est ordonnée par une décision des autorités administratives ou
judiciaires, doit faire l’objet d’un réexamen «à intervalles raisonnables » et
doit cesser «lorsqu’il apparaît qu’il n’existe plus de perspective raisonnable
d’éloignement pour des considérations d’ordre juridique ou autres». Les États
membres doivent fixer une durée maximale de rétention, qui ne peut pas dépasser
six mois en règle générale et, dans des cas exceptionnels, 18 mois au total. La
jurisprudence de la CJUE a clarifié plusieurs aspects des dispositions de la
directive sur la rétention. Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l’affaire C-357/09 (Kadzoev), la CJUE a
expressément confirmé les éléments protecteurs des articles liés à la rétention
de la directive sur le retour en soulignant que la rétention ne se justifie
plus et que la personne concernée doit être libérée immédiatement s’il n’existe
plus de réelle perspective d’éloignement vers un pays tiers dans le délai de
rétention maximal autorisé. En outre, la CJUE a précisé que des motifs
d’ordre public et de sécurité ne peuvent être invoqués pour justifier la
rétention au titre de la directive sur le retour. L'arrêt rendu dans
l’affaire C-534/11 (Arslan), qui concerne la relation entre la rétention liée
au retour et la rétention liée à l’asile (au titre de la directive 2003/9), a
précisé que l’existence des deux régimes différents n’impose pas aux États
membres l'obligation de remettre automatiquement en liberté les personnes
faisant l'objet d'une mesure de retour une fois qu’elles introduisent une
demande d’asile, pour autant que les États prennent rapidement la décision,
conformément au droit national, de poursuivre la rétention en conformité avec
l’acquis en matière d’asile. L’évaluation
a montré que, même si les États membres ont généralement modifié leur
législation afin de la rendre conforme à l’article 15, il existe de fortes
variations au niveau de la mise en œuvre pratique. Par exemple, l’interprétation de ce qui constitue les «intervalles
raisonnables» auxquels la rétention doit faire l'objet d'un réexamen varie
considérablement. Dans certains États membres,
les réexamens ont lieu sur une base hebdomadaire, alors que dans d’autres, elle
n’est garantie qu'à la fin de la période de rétention (qui peut durer jusqu’à
six mois). Une plus grande cohérence est donc nécessaire dans ce domaine, et
plusieurs parties intéressées ont réclamé des orientations supplémentaires sur
l’interprétation de la notion d'«intervalles raisonnables». En revanche, les pratiques sont plus uniformes en ce qui
concerne les motifs justifiant le placement en rétention des personnes
faisant l'objet d'une mesure de retour: dans la plupart des États membres,
les principales raisons sont le risque que l'intéressé prenne la fuite et/ou
celui qu'il empêche le retour. Une autre raison souvent citée est la nécessité
de clarifier la situation quant aux documents et à l'identité des personnes
concernées en coopération avec les
pays tiers. La notion de «risque de fuite» définie à l’article 3,
paragraphe 7, de la directive a eu une incidence sur la définition et
l'utilisation par les États membres des critères sur lesquels reposent les
décisions de rétention, contribuant ainsi — dans une mesure variable — à une
plus grande sécurité juridique. Dans la majorité des États membres,
l'évaluation du risque de fuite repose principalement sur le fait que les
personnes faisant l'objet d'une mesure de retour «ne fournissent pas les
documents requis» ou «utilisent une fausse identité». D'autres critères
fréquemment utilisés pour évaluer le risque de fuite sont les suivants:
utilisation de faux documents ou destruction de documents;
défaut de résidence;
déclaration explicite d’intention de non-conformité;
existence de condamnations pour des infractions pénales.
Tableau 2:
critères d’évaluation du «risque de fuite» Critères fréquemment utilisés pour déterminer le «risque de fuite» || Nombre d’États membres appliquant les critères Documents manquants || 13 Absence de coopération pour déterminer l'identité de l'intéressé || 11 Défaut de résidence || 7 Utilisation de faux documents ou destruction de documents existants || 7 Néglige de façon répétée de se présenter devant les autorités compétentes || 7 Déclaration explicite d’intention de non-conformité || 6 Existence de condamnations pour des infractions pénales || 6 Non-conformité avec une interdiction d’entrée en vigueur || 5 Violation d’une décision de retour || 5 Comportement antérieur (par exemple, fuite) || 4 Manque de ressources financières || 4 Fait l’objet d’une décision de retour dans un autre État membre || 4 Non-respect d’une obligation de départ volontaire || 3 Source:
extrait de MATRIX 2013 Il est à noter qu’une tendance soutenue a été constatée en
faveur d'une mise en œuvre plus large de solutions alternatives à la
rétention dans l’ensemble des États membres pris en considération. Un grand
nombre d’États membres prévoient à présent d'autres solutions que la rétention
dans leur législation nationale. Des recherches ont montré que des alternatives
à la rétention peuvent présenter plusieurs avantages par rapport à la rétention
et conduire également, dans certaines conditions, à d’importantes économies de
coûts. Dans la pratique, cependant, plusieurs États membres n’appliquent que
rarement d'autres formules que la rétention. Les principales solutions
alternatives retenues dans la pratique semblent comporter l'«obligation de se
présenter régulièrement aux autorités» et l'«obligation d'établir un
hébergement dans un lieu défini par les autorités». L’«obligation de remise des
passeports et documents» fait également partie des solutions alternatives à la
rétention les plus souvent appliquées. Tableau 3:
application juridique et pratique des solutions alternatives à la rétention || Restrictions liées à la résidence || Présentation périodique aux autorités || Obligation de remettre les documents || Dépôt d'une garantie financière || Surveillance électronique || Application en droit || Application pratique || Application en droit || Application pratique || Application en droit || Application pratique || Application en droit || Application pratique || Application en droit || Application pratique AT || oui || oui || oui || oui || non || non || oui || oui || non || non BE[18] || non || non || non || non || non || non || non || non || non || non BG || non || non || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non || non || non CY || non || non || non || non || non || non || non || non || non || non CZ || non || non || oui || oui || non || non || oui || non || non || non DE || oui || auc. inf. || oui || oui || oui || oui || non || non || non || non DK || oui || oui || oui || oui || oui || oui || oui || non || oui || non EE || oui || oui || oui || oui || oui || oui || non || non || non || non EL || oui || non || oui || non || oui || non || oui || non || non || non ES || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || oui || non || non || non || non FI || non || non || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non FR || oui || auc. inf. || oui || non || oui || oui || non || non || oui || auc. inf. HU || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non || non || non IT || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non LT || oui || oui || oui || oui || non || non || non || non || non || non LU || oui || non || oui || non || non || non || non || non || non || non LV || non || non || oui || oui || oui || oui || non || non || non || non MT || non || non || oui || oui || non || non || oui || oui || non || non NL || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || oui || non || non PL || oui || non || oui || non || non || non || non || non || non || non PT || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. RO || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non || non || non || non || non SE || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non || non || non SI || oui || oui || oui || oui || oui || non || oui || non || non || non SK || oui || non || oui || non || non || non || oui || non || non || non CH || oui || non || oui || oui || oui || non || oui || non || non || non IS || oui || auc. inf. || oui || oui || oui || auc. inf. || non || non || non || non LI || oui || oui || non || non || oui || oui || non || non || non || non NO || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || non || non || non || non IE || oui || auc. inf. || oui || oui || oui || auc. inf. || oui || non || non || non UK || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. || oui || auc. inf. auc. inf.: aucune information disponible. Source: extrait de MATRIX 2013 Dans la plupart des États membres, les structures de
soutien public sont insuffisantes pour les migrants en situation
irrégulière qui sont libérés parce qu’il n’existe aucune perspective
raisonnable d’éloignement. En l’absence d’une obligation légale pour les États
membres de fournir des moyens de subsistance matérielle à ce groupe de
personnes, celles-ci se retrouvent dans une situation de semi-clandestinité,
contraintes de se tourner vers les secteurs privé ou associatif ou de recourir
à un emploi non autorisé pour subvenir à leurs besoins. Un petit nombre d’États
membres sont en train de donner l'exemple en octroyant une allocation mensuelle
et en aidant les personnes à trouver un logement. Avant l’adoption de la directive sur le retour, la durée
maximale de rétention variait sensiblement entre les États membres; dans
neuf États membres au moins, il n’existait aucune limite maximale de la
durée pendant laquelle les personnes faisant l'objet d'une mesure de retour
pouvaient être maintenues en rétention. La directive sur le retour a contribué
à une convergence — et, d'une manière générale, à une réduction — des durées
maximales de rétention dans l'ensemble de l'UE. Tableau 4: durée
maximale de rétention avant et après la transposition de la directive sur le
retour Source: MATRIX 2013 Si les délais légaux de rétention ont augmenté dans huit
États membres, ils ont diminué dans douze États membres. Il est à noter que la
durée moyenne de rétention appliquée dans la pratique se révèle nettement
inférieure à la limite maximale prévue. Tableau 5: durée
de rétention dans la pratique EM || Durée de rétention dans la pratique (en jours) || Source || Période || AT || 16,6* || Statistiques nationales || 2012 || BG || 64* || Étude réalisée par une ONG || 2011 || DE || Moins de 42*** || Statistiques nationales || 2011 || DK || 31* || Étude réalisée par une ONG || 2011 || EE || 85* || Statistiques nationales || 2011 || EL || Au moins 180** || Organisation internationale || 2012 || FI || 5-6** || Autorités publiques nationales || - || FR || 13* || Autorités publiques nationales || - || IT || 31* || Autorités publiques de la ville de Bologne || - || LU || 16* || Autorités publiques nationales || - || NL || 120-180** || ONG et organisation internationale || - || RO || 50* || Statistiques nationales || 2012 || SE || Moins de 14** || Ministère de la justice || - || IS || 1** || Autorités publiques et ONG || - || LI || 1-2** || Autorités publiques et ONG || - || UK || 7** || Autorités publiques nationales || - *
Moyenne calculée sur la base des données disponibles. La source des données est
indiquée dans la troisième colonne à partir de la gauche. ** La
durée de rétention la plus fréquemment appliquée selon les estimations des
parties intéressées consultées. *** En
Allemagne, 73 % des personnes placées en rétention y sont maintenues
pendant moins de 42 jours, selon les statistiques officielles. Source:
Matrix 2013 b) Conditions de rétention, y compris des mineurs
et des familles (articles 16 et 17) La
directive fixe un certain nombre de conditions de base applicables à la
rétention des personnes faisant l'objet d'une mesure de retour, comme celle qui
prévoit que la rétention doit avoir lieu dans des centres spécialisés (et non
des établissements pénitentiaires) ou que les personnes concernées doivent à tout
le moins être séparées des prisonniers de droit commun. Les personnes faisant
l'objet d'une mesure de retour qui sont placées en rétention doivent bénéficier
de soins médicaux d’urgence et du traitement indispensable des maladies et
doivent être autorisées à prendre contact avec leurs représentants légaux, les
membres de leur famille et les autorités consulaires. Les ONG et instances
doivent être autorisées à rendre visite aux personnes faisant l'objet d'une
mesure de retour, sous réserve des exigences éventuellement définies par les
États membres en matière d'autorisation préalable. Les personnes faisant
l'objet d'une mesure de retour doivent être correctement informées de leurs
droits et obligations. En ce qui concerne les mineurs (tant les mineurs
non accompagnés que ceux qui sont accompagnés de leur famille), qui ne doivent
être placés en rétention qu'«en dernier ressort» et «pour la période appropriée
la plus brève possible», leurs besoins doivent être tout particulièrement pris
en compte («l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération
primordiale»), et ils doivent avoir la possibilité de pratiquer des activités
de loisirs et avoir (en fonction de la durée de leur séjour) accès à
l’éducation. La
directive ne réglemente pas en détail des questions comme la taille des locaux,
l’accès aux installations sanitaires, l’accès au plein air, l’alimentation,
etc. durant la rétention. Son considérant 17 prévoit toutefois que les
personnes placées en rétention devraient être traitées humainement et dignement,
dans le respect de leurs droits fondamentaux et conformément aux dispositions
du droit international. Lorsque les États membres imposent la rétention sur la
base des articles 15, 16 et 17 de la directive, ils sont tenus de le faire dans
des conditions conformes à l’article 4 de la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, qui interdit les traitements inhumains ou
dégradants. Les effets concrets de cette obligation, pour les États membres,
sont décrits en détail dans les normes établies par le comité du Conseil de
l’Europe pour la prévention de la torture (les «normes du CPT»[19]). Ces normes constituent une description
généralement reconnue des obligations liées à la rétention qui doivent au
minimum être respectées par les États membres, dans le cadre de toute
rétention, afin de garantir le respect des obligations découlant de la
convention européenne des droits de l’homme et de la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne dans l’application de la législation de
l’UE. La Commission suivra de près la situation et
utilisera notamment les possibilités offertes par le nouveau mécanisme
d’évaluation de Schengen pour évaluer les installations utilisées par les
États membres aux fins de la rétention pendant la période précédant l'éloignement
en vue de s'assurer que ces critères sont respectés par tous les États membres. Pour réagir aux cas les plus flagrants de rétention dans
des conditions inhumaines, la Commission a déjà lancé, au cours des derniers
mois, des procédures «EU Pilot» à l’encontre de plusieurs États membres. Neuf
États membres ont une législation non totalement conforme à l’article 16,
paragraphe 1, qui impose de séparer strictement les personnes placées
en rétention des prisonniers de droit commun. Deux de ces États membres se
sont engagés à modifier leur législation. Des procédures «EU Pilot» ont déjà
été engagées ou devront être engagées à l’encontre des autres États membres
concernés. Dans la pratique, la moitié seulement des États membres recourt
toujours à des centres de rétention spécialisés. L’autre moitié continue,
occasionnellement ou fréquemment, à placer les migrants en situation
irrégulière dans des établissements pénitentiaires. À cet égard, les juridictions allemandes ont posé en 2013 trois questions
préjudicielles à la CJUE: dans les affaires C-473/13 (Bero) et C-514/13
(Bouzalmate), la Cour a été interrogée sur la question de savoir si un État
membre est tenu, en vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la directive, de
retenir les personnes faisant l'objet d'une mesure de retour dans un centre de
rétention spécialisé s'il ne possède des centres de rétention spécialisés que
dans certaines de ses sous-entités régionales (et pas dans d'autres). L'affaire
C-474/13 (Thi Ly Pham) concerne la compatibilité avec l’article 16,
paragraphe 1, d'une pratique administrative nationale consistant à placer
une personne en rétention préalablement à l'éloignement par regroupement avec
des prisonniers de droit commun, dans l’hypothèse où cette personne consent à
un tel regroupement. Ces trois affaires sont toujours pendantes devant la CJUE. L’obligation
prévue à l’article 16, paragraphe 2, d’autoriser les personnes
placées en rétention à entrer en contact avec leurs représentants légaux,
les membres de leur famille et les autorités consulaires a été correctement
transposée par tous les États membres. Les données recueillies indiquent que,
dans la pratique, cette possibilité n'est pas toujours accordée dans deux États
membres. L’obligation prévue à l’article 16, paragraphe 3, de veiller
à ce que l’accès aux services de santé dans les situations d’urgence soit
garanti a également été transposée par tous les États membres. Toutefois,
selon certaines allégations, l’accès à ce droit est parfois limité dans la
pratique dans six États membres. La Commission veillera au suivi de toutes les
insuffisances relevées. La
transposition juridique du droit autonome conféré par l’article 16,
paragraphe 4, aux organisations et instances nationales, internationales
et non gouvernementales de bénéficier du plein accès aux centres de
rétention reste problématique dans sept États membres. Trois de ces États
membres se sont déjà engagés à modifier leur législation. Dans quatre autres
États membres, la pratique ne semble pas être pleinement conforme. La législation de tous les États membres est conforme aux
dispositions de l’article 17 relatives à la rétention des mineurs et
des familles. Toutefois, dans la pratique, des manquements ont été
constatés en ce qui concerne l'hébergement séparé pour les familles dans deux
États membres, l’accès aux activités de loisirs dans trois États membres et
l’accès à l’éducation dans cinq États membres. En ce qui concerne l'utilisation
pratique faite de la disposition de l'article 17 prévoyant que les mineurs ne
sont placés en rétention qu’en dernier ressort, les résultats de l'évaluation
montrent que dix-sept États membres placent en rétention — du moins parfois —
des mineurs non accompagnés et que dix-neuf États membres placent en rétention
— du moins parfois — des familles avec mineurs. Étant donné que la définition
du «dernier ressort» fixée par la directive sur le retour laisse une marge
d’interprétation, certaines parties intéressées ont proposé que les États
membres soient encouragés à inclure dans leur droit national une présomption
contre le placement en rétention des enfants et à recourir à des alternatives à
la rétention pour les mineurs non accompagnés et les familles avec enfants. En ce qui concerne l’assistance aux mineurs non
accompagnés (article 10), l’évaluation a montré que cette mesure revêt
des formes très différentes et qu'elle est mise en œuvre par divers organismes. Tableau 6:
autorité chargée de l’assistance aux mineurs non accompagnés Pays || ONG || Organisation internationale pour les migrations (OIM) || Institution spécialisée dans l'assistance aux mineurs non accompagnés en situation irrégulière || Service gouvernemental || Services de la jeunesse ou services sociaux généraux || Administrations locales || Services généraux d'asile ou d'immigration || Procureur ou tribunal || Police ou garde-frontières || Aucune institution officiellement responsable AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Source:
MATRIX 2013 Si la plupart des États membres renvoient les mineurs dans
la pratique, seuls sept États membres déclarent avoir utilisé l’option
permettant de renvoyer les mineurs non accompagnés dans des centres d'accueil
ou des services sociaux dans leur pays d’origine. Les
principaux domaines dans lesquels des changements ont été apportés en matière
de rétention à la suite de l’application de la directive sur le retour étaient
les suivants: Tableau 7:
Principaux domaines dans lesquels des changements ont été apportés en matière
de rétention à la suite de l’application de la directive sur le retour Changement || État membre Durée de rétention plus courte || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Durée de rétention plus longue || EL, ES, FI, FR, IT, LU Politique spécifique concernant les mineurs et les familles avec mineurs (et les personnes vulnérables) || AT, CZ, SI Meilleures conditions dans les centres de rétention || DK, LU, LV, RO, Centres de rétention spécialisés / séparation des prisonniers || DE, DK, LU Recours à des solutions alternatives || BE,DE, LV, NL Fourniture de conseils juridiques || AT, SK Délai fixe applicable au contrôle judiciaire / à la décision de justice || CZ, SK Possibilité de former un recours || LV Décision écrite || DK Source:
MATRIX 2013 2. Départ
volontaire (article 7) et contrôle du retour forcé (article 8, paragraphe 6) L’introduction de la directive sur le retour a eu un effet
positif sur les législations et pratiques nationales en ce qui concerne le départ
volontaire. L’article 7 oblige les États membres à accorder un délai
approprié de sept à trente jours pour les départs volontaires. Jusque-là, la
législation nationale de certains États membres ne prévoyait aucun délai pour
le départ volontaire ou ne précisait pas la durée du séjour. Tous les États
membres ont désormais fixé une telle limite. Dans la majorité des États membres
examinés, le délai de départ volontaire est accordé automatiquement;
seuls trois États membres ont fait usage de la possibilité, prévue à l’article
7, paragraphe 1, de la directive, d'accorder ce délai uniquement sur demande.
En octobre 2013, un tribunal néerlandais a présenté
une demande de décision préjudicielle à la CJUE (affaire C-554/13) concernant
la possibilité, prévue à l’article 7, paragraphe 4, de ne pas accorder un délai
de départ volontaire pour des raisons d’ordre public. L’étude montre
aussi que la directive sur le retour a été un moteur de changement en matière
de contrôle du retour forcé. Comme conséquence directe de la directive,
un grand nombre d'États membres ont mis en place des organismes de contrôle,
souvent avec l’appui du Fonds européen pour le retour. Sept États membres
n'avaient pas respecté l’obligation de mettre en place un système de contrôle
des retours forcés et la Commission a déjà lancé (ou lancera sous peu) les procédures
«EU Pilot» correspondantes. Dans les États membres où un organisme de contrôle
a été mis en place, on constate d'une manière générale que les contrôles sont
répartis entre la société civile (ONG de défense des droits de l’homme), les
médiateurs et des autorités rattachées au ministère national. Les systèmes de
contrôle sont régis soit par la législation soit par un accord de coopération.
L’évaluation montre que la directive sur le retour a eu une incidence sensible
sur la mise en place d’organismes de contrôle des retours et que la situation
évolue tandis que les systèmes de contrôle se développent. Ces organismes de
contrôle joueront un rôle important en tant que mécanisme de contrôle intégré
dans le cadre des activités quotidiennes en matière de retour. Tableau 8:
Organismes de contrôle des retours forcés Pays || Organisme de contrôle || Type d’organisme de contrôle AT || √ || Médiateur et ONG BE || √ || Organisme rattaché à la police belge BG || √[21] || Médiateur et ONG CY || √ || Médiateur CZ || √ || Organisme rattaché au parlement tchèque DE || Informel || ONG DK || √ || Médiateur et ONG EE || √ || ONG EL || √ || Médiateur ES || √ || Médiateur FI || √ || Médiateur FR || Non || - HU || √ || Médiateur IT || Non || - LT || √ || ONG LU || √ || ONG LV || √ || Médiateur MT || √ || Organisme rattaché au ministère des affaires intérieures et de la sécurité nationale NL || √ || Organisme rattaché au ministère de la sécurité et de la justice PL || √ || Médiateur et ONG PT || √ || Organisme rattaché au ministère des affaires intérieures RO || √ || ONG SE || Non || Les tribunaux, le médiateur parlementaire et le chancelier de la justice assument en partie les fonctions d'organisme de contrôle SI || Non[22] || - SK || √ || Médiateur et ONG CH || √ || Organe rattaché au département fédéral de justice et police IS || Non || - LI || Non || - NO || √ || Médiateur IE || Non || - UK || √ || Organes rattachés au ministère de la justice Source:
MATRIX 2013. 3. Garanties (articles 12 et 14) et voies de
recours (article 13) L’évaluation a montré que la majorité des États membres
considérés font usage de la possibilité de déroger au champ d’application de
la directive conformément à l'article 2, paragraphe 2[23]. L’évaluation a permis de
constater que les obligations en matière de protection imposées par l’article
4, paragraphe 4, sont respectées dans la majorité des cas et qu’un niveau de
protection similaire est assuré pour les ressortissants de pays tiers relevant
du champ d’application de la directive et ceux qui en sont exclus par les États
membres en raison d'une «situation à la frontière». L’évaluation a montré que les garanties procédurales
liées aux droits des migrants en situation irrégulière pendant la procédure de
retour sont largement mises en œuvre dans la législation nationale des États
membres. Les résultats de l’étude montrent que les garanties prévues par
l’article 12, paragraphe 1, de la directive en ce qui concerne la forme de la
décision de retour (qui doit être rendue par écrit, indiquer ses motifs de fait
et de droit et comporter des informations relatives aux voies de recours
disponibles) sont aussi largement appliquées dans la pratique. Toutefois,
certaines parties prenantes ont émis des réserves quant à la formulation des
motifs de la décision (degré de détail et de motivation insuffisant). Dans près
de la moitié des États membres qui appliquent la directive, les parties
prenantes ont signalé que la traduction (des principaux éléments de la décision
de retour) et, dans une moindre mesure, l’interprétation constituaient des
domaines dans lesquels des améliorations pouvaient être apportées. L’évaluation n’a
pas permis de détecter de grandes tendances ou de mesurer les changements
survenus au fil du temps en matière de garanties dans l’attente d'un retour
reporté. (L'article 14 de la directive couvre l'unité familiale, les soins
médicaux, l'accès au système éducatif, les besoins des personnes vulnérables et
le droit d'obtenir une confirmation écrite en cas de retour reporté.) Les
garanties essentielles semblent être surtout fournies par le biais de la mise
en œuvre des conventions internationales et de la législation en matière
d'accès universel (en particulier pour les soins de santé d'urgence et l'accès
au système éducatif). En ce qui concerne l’obligation, pour les États membres, de
fournir aux personnes faisant l'objet d'une mesure de retour une voie de
recours juridictionnel effective, prévue à l'article 13, l’évaluation
conclut que, même si la législation nationale de tous les États membres prévoit
la possibilité d'un recours, dans la pratique, un certain nombre de facteurs
peuvent porter atteinte au droit à un véritable recours. Premièrement,
malgré une transposition adéquate de la directive dans la législation, les
ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une mesure de retour dans
certains États membres ne sont pas toujours informés dans une langue qu'ils
sont capables de comprendre au sujet des voies de recours dont ils disposent
(problème de traduction et d'explication/assistance juridique). Deuxièmement, en rapport avec le point précédent,
l’inefficacité d’une assistance juridique peut nuire à la possibilité d’un
recours effectif, dans les cas où les États membres ont fréquemment recours à
la disposition de l’article 13, paragraphe 4, de la directive qui prévoit que
l’assistance juridique gratuite peut être soumise aux conditions énoncées à
l'article 15, paragraphes 3 à 6, de la directive 2005/85/CE. L’évaluation a
permis de constater que, de ce fait, dans plusieurs États membres, les
décisions de retour ne faisaient pas souvent l’objet d’un recours dans la
pratique, ou que le nombre de recours était inférieur aux prévisions. La
Commission suivra cette question de près. La directive autorise les États membres à décider si un
recours a un effet suspensif automatique ou si un tel effet ne peut être
accordé qu'au cas par cas par les instances de recours. L’évaluation a montré
qu’un recours ne suspend généralement à titre temporaire l’exécution de la
décision de retour et/ou de la décision d’éloignement de manière automatique en
vertu du droit national que dans neuf États membres. Dans la plupart des États
membres, l’immigrant doit introduire une demande de suspension temporaire, qui
peut être rejetée (ou accordée) par le juge dans certaines circonstances
spécifiques. Tableau 9: effet suspensif d'un recours Suspension temporaire de l'exécution d'une décision de retour lorsqu'un recours est introduit || Oui: automatiquement || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Parfois: dans une décision d’une autorité administrative ou judiciaire compétente || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Source:
MATRIX 2013. À
cet égard, il est important de souligner que la CJUE, dans son arrêt dans
l’affaire C-383/13 PPU (G et R)[24],
a confirmé que les droits de la défense visés à l’article 41, paragraphe 2,
de la charte des droits fondamentaux de l’UE (le droit d’être entendu et le
droit d’avoir accès au dossier) doivent être respectés lorsqu'une décision est
arrêtée au titre de la directive sur le retour, même si ladite directive ne
prévoit pas expressément une telle formalité. 4. Incrimination des entrées et séjours irréguliers Les
conclusions de l’évaluation, ainsi qu’une étude réalisée récemment par la
France, montrent que la majorité des États membres ont arrêté des dispositions
législatives, sous différentes formes, érigeant en
infractions pénales les «entrées et/ou séjours irréguliers». Ni la
directive sur le retour, ni aucun autre instrument juridique de l’UE
n'empêchent les États membres de considérer les entrées et/ou les séjours
irréguliers comme des infractions pénales en vertu de leur droit pénal
national. Toutefois, plusieurs arrêts de la CJUE ont limité la capacité des
États membres à maintenir en détention dans ce cadre les personnes faisant
l'objet d'une mesure de retour. En particulier, dans l'affaire C-61/11 (El
Dridi), la CJUE a jugé que la directive sur le retour s'oppose à ce qu'une
réglementation nationale érige le séjour irrégulier en infraction pénale dans la mesure où cette réglementation
porte atteinte à l'efficacité de la directive sur le retour. À cet égard, la CJUE a dit pour droit que
l’imposition d’une peine d’emprisonnement à un ressortissant d’un pays tiers en
séjour irrégulier pour le seul motif que celui-ci ne s'est pas conformé à un
ordre de quitter le territoire national est contraire à la directive. Dans un arrêt rendu dans une affaire similaire
(C-329/11 Achoughbabian), la CJUE a confirmé les conclusions de l’arrêt El
Dridi et a déclaré qu'une réglementation nationale qui rend le seul séjour
irrégulier passible d'une peine d'emprisonnement est incompatible avec la
directive sur le retour. L’arrêt dans l’affaire C-430/11 (Sagor) a
confirmé que la sanction pénale consistant en une peine d'amende qui peut être
remplacée par une peine d'expulsion peut être appliquée, pour autant que la
procédure d'expulsion respecte toutes les garanties procédurales pertinentes de
la directive sur le retour, et que la sanction pénale prévoyant l'assignation à
résidence ne puisse être appliquée que dans la mesure où il existe des
garanties permettant de s’assurer que son application ne retarde pas le retour. La
jurisprudence susmentionnée a abouti à un large éventail de modifications
dans les législations nationales des pays considérés, et plusieurs États
membres ont récemment modifié leur législation sur la base de cette
jurisprudence. La Commission suit la situation de
près et a déjà lancé des procédures «EU Pilot» à l’encontre de certains États
membres. Tableau 10: Incrimination des entrées
irrégulières Source: FRA 2014. Tableau 11: Incrimination des séjours
irréguliers Source: FRA 2014. 5. Lancement des procédures de retour (article 6) et interdictions
d’entrée (article 11) En ce qui
concerne l’article 6 de la directive sur le retour, on constate un niveau élevé
de cohérence entre les États membres quant à la définition donnée à la
notion de séjour irrégulier. Dans la plupart des États membres, la
législation nationale prévoit des listes détaillées de circonstances dans
lesquelles un ressortissant d’un pays tiers peut être considéré comme étant en
séjour irrégulier, les cinq circonstances principales étant: la détention d'un
visa périmé; la détention d'un titre de séjour périmé; la révocation du titre
de séjour; le retrait du statut de réfugié; l'entrée irrégulière. La plupart
des États membres appliquent des règles plus favorables aux personnes faisant
l’objet d’une procédure en cours portant sur l'obtention ou le renouvellement
d'un titre de séjour ou d’un visa. La majorité des États membres ont opté pour
une procédure en une seule étape, dans le cadre de laquelle la décision
de retour et la décision d’éloignement sont adoptées dans un seul acte
(administratif); seuls neuf États membres (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE, UK)
ont instauré une procédure en deux étapes. La directive a également renforcé
l'harmonisation à l'échelon de l'Union en ce qui concerne la question des
titres de séjour et autres autorisations offrant un droit de séjour pour des
motifs charitables, humanitaires ou autres aux ressortissants de pays tiers
en séjour irrégulier sur leur territoire. Tous les États membres prévoient
cette possibilité dans leur cadre législatif. L’obligation de lancer une
procédure de retour n'a pas modifié de manière substantielle les pratiques
d’arrestation de ressortissants de pays tiers ni le nombre d’arrestations. La
directive ne précise pas la manière dont les États membres doivent rechercher
les ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (actions générales
menées par les forces de police ou mesures ad hoc), qui dépend plutôt de
facteurs et de considérations d'ordre national. Étant
donné que la directive ne définit pas expressément la notion d’arrestation
et qu'elle ne fournit pas d'indications quant à la façon de mettre en œuvre ce
type de procédures, les États membres n'ont quasiment rien changé à leurs
cadres institutionnels existants. Il existe deux grandes pratiques en matière
d'arrestation dans les États membres: i) l'arrestation à l'issue d'un contrôle
de police routinier ou d'une opération ciblée dans un lieu où l'on peut
raisonnablement soupçonner que des migrants sans papiers sont présents, et ii) l'arrestation,
à la demande des autorités chargées de l'immigration, de personnes qui ne se
sont pas conformées à un ordre de quitter le territoire ou à une décision de
départ volontaire. La directive sur le retour oblige les États membres à assortir les
décisions de retour d'une interdiction d'entrée si aucun délai n'a été accordé
pour le départ volontaire[25] ou
si l'obligation de retour n'a pas été respectée. Dans les autres cas,
l'interdiction d’entrée est facultative. Pour déterminer la durée de l’interdiction
d’entrée, toutes les circonstances pertinentes doivent être prises en
considération, et la durée maximale de cinq ans ne peut être dépassée que si la
personne constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique
ou la sécurité nationale. L’évaluation a montré que, dans l’ensemble, la
directive sur le retour a contribué à une convergence entre les États membres
en ce qui concerne la durée (maximale) des interdictions d'entrée liées à
des retours, de cinq ans, prévue à l'article 11, paragraphe 2, de la
directive. La plupart des États membres fixent également une durée maximale des
interdictions d'entrée pour les cas où la personne faisant l'objet d'une mesure
de retour est considérée comme une menace pour la sécurité nationale, et lorsque,
conformément à la directive, la durée de ces interdictions peut
exceptionnellement dépasser cinq ans. Dans huit États membres, la durée des
interdictions d’entrée a été réduite par suite de la mise en œuvre de la
directive. Toutefois, l'étude a également révélé que, dans six États membres,
le nombre d'interdictions d’entrée imposées aux personnes faisant l'objet d'une
mesure de retour a augmenté. En pratique, tous les États membres offrent aux
migrants en situation irrégulière la possibilité de demander le retrait ou la
suspension de l’interdiction d’entrée pour des raisons humanitaires
exceptionnelles. Chaque décision d’interdiction d’entrée est introduite dans le
système d’information Schengen afin d'empêcher les migrants d'entrer une
nouvelle fois dans l’espace Schengen. Dans son arrêt dans l’affaire
C-297/12 (Filev/Osmani), la CJUE a réaffirmé que les délais maximums
d'interdiction d’entrée prévus par la directive s’appliquent également aux
interdictions d’entrée «historiques» imposées avant l’entrée en vigueur de la
directive. Tableau 12:
Interdictions d’entrée Motifs de recours aux interdictions d’entrée || EM qui ont recours à ces motifs L'interdiction d’entrée est imposée automatiquement pour toutes les décisions de retour || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK L'interdiction d’entrée n’est pas imposée dans tous les cas, mais l'est (au moins) automatiquement a) si aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire b) si l’obligation de retour n’a pas été respectée || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO L'interdiction d’entrée est imposée au cas par cas (motifs différents) || FR, SI, LI Changements dus à directive sur le retour || État membre Réduction de la durée des interdictions d’entrée || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Augmentation du nombre d’interdictions d’entrée imposées || AT, BE, DK, FI, NL, CH Réglementation spécifique relative aux interdictions d’entrée / normalisation dans l’ensemble du pays || LT, MT, SI Possibilité de retrait || ES, PL Interdiction d’entrée par écrit || LU, PL Diminution du nombre d’interdictions d’entrée imposées || SK Source:
MATRIX 2013. 6.
Jurisprudence de la CJUE relative à la directive sur le retour Au cours des cinq
dernières années, les juridictions nationales ont saisi la CJUE de plusieurs
questions préjudicielles relatives à l’interprétation de la directive sur le
retour. Rétention Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans l’affaire C-357/09 (Kadzoev) du
30 novembre 2009, la CJUE a expressément confirmé les éléments protecteurs des
dispositions de la directive sur le retour relatives à la rétention, en
particulier l’obligation de remettre la personne concernée immédiatement en
liberté lorsque les conditions prévues par la directive ne sont plus réunies. Trois demandes de
décision préjudicielle ont été présentées par des juridictions allemandes
durant l'été 2013: dans les affaires C-473/13 (Bero) et C-514/13
(Bouzalmate) (en cours), la Cour a été saisie de la question de savoir si
un État membre est tenu, en vertu de l’article 16, paragraphe 1, de
la directive de retenir les personnes faisant l'objet d'une mesure de retour
dans un centre de rétention spécialisé si de tels centres n'existent que dans
certaines des subdivisions régionales dudit État (et dans d’autres non). L'affaire
C-474/13 (Thi Ly Pham) (en cours) concerne la compatibilité avec
l’article 16, paragraphe 1, de la directive d'une pratique
administrative nationale consistant à placer une personne en rétention aux fins
d’éloignement par regroupement avec des prisonniers, dans l’hypothèse où cette
personne consent à un tel regroupement. Incrimination du séjour irrégulier Le 28 avril 2011, la CJUE a rendu, dans l’affaire C-61/11
(El Dridi.), un arrêt de grande portée, dans lequel elle a estimé que
la directive sur le retour s'oppose aux règles nationales prévoyant
l’infliction d’une peine d’emprisonnement à un ressortissant d’un pays tiers en
séjour irrégulier qui ne respecte pas un ordre de quitter le territoire
national, parce qu'une telle sanction est susceptible de mettre en péril la réalisation
de l'objectif visant à instaurer une politique efficace d'éloignement et de
rapatriement qui respecte les droits fondamentaux. En décembre 2011, un arrêt a
été rendu dans une affaire similaire (affaire C-329/11 Achoughbabian)
concernant la France. Cet arrêt a confirmé les conclusions de l'arrêt El Dridi
et constaté qu'une réglementation nationale qui rend le séjour irrégulier
passible d'une peine d'emprisonnement est incompatible avec la directive
sur le retour. L’arrêt rendu en décembre 2012 dans l’affaire C-430/11 (Sagor) (relative à la compatibilité des dispositions
de la législation italienne soumettant les séjours irréguliers aux sanctions
pénales de l'assignation à résidence et de l’expulsion immédiate) a encore
affiné la jurisprudence de la CJUE en la matière. Dans son ordonnance du 21
mars 2013 dans l’affaire C-522/11 (Mbaye), la CJUE s'est référée à la
jurisprudence précitée et a réitéré ses conclusions. L'affaire C-189/13 (Da
Silva) (en cours) fait suite à l'affaire Achoughbabian et concerne la
compatibilité de la directive sur le retour avec une réglementation nationale qui rend l'entrée irrégulière passible
d'une peine d'emprisonnement. Relation entre
la directive sur le retour et l’acquis en matière d’asile L’arrêt du mois de
mai 2013 rendu dans l’affaire C-534-11 (Arslan) concernait la relation
entre la rétention liée au retour (au titre de la directive 2008/115/CE) et la
rétention liée à l’asile (au titre de la directive 2003/9/CE) dans une
situation où un ressortissant d’un pays tiers qui est placé en rétention au
titre de la directive sur le retour soumet une demande d’asile dans le but de
différer le retour. L’arrêt confirme que la rétention liée à l'asile et la
rétention liée au retour relèvent de deux régimes juridiques différents,
comportant des garanties juridiques adaptées respectivement à la situation
spécifique des demandeurs d’asile et des personnes faisant l'objet d'une mesure
de retour. La Cour de justice a clairement établi que l’existence de ces deux
régimes différents n'impose pas à l'État membre de remettre automatiquement en
liberté les personnes placées en rétention une fois qu’elles introduisent une
demande d’asile: l’arrêt confirme expressément que la rétention peut être
maintenue, pour autant que les États membres prennent rapidement la décision,
conformément au droit national, de maintenir la rétention en conformité avec
l’acquis en matière d’asile. Interdictions
d’entrée L'arrêt du 19
septembre 2013 rendu dans l’affaire C-297/12 (Filev/Osmani) concerne la
validité des interdictions d’entrée «historiques», prononcées avant l’entrée en
vigueur de la directive sur le retour, ainsi que des règles relatives à la
durée des interdictions d’entrée. Dans cet arrêt, la CJUE: - a confirmé que
l’article 11, paragraphe 2, s’oppose à une disposition nationale qui
subordonne la limitation de la durée d’une interdiction d’entrée à
l’introduction d’une demande tendant à obtenir le bénéfice d’une telle
limitation; - a précisé qu’une
interdiction d’entrée qui a été prononcée plus de cinq ans avant la date de
l’entrée en vigueur de la réglementation nationale transposant cette directive
ne peut plus produire d'effets, à moins que la personne ne constitue une menace
grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. - s’oppose à ce que
les États membres excluent, conformément à l’article 2, paragraphe 2, point b),
de ladite directive, des personnes qui, au cours de la période comprise entre
la date à laquelle cette directive aurait dû être transposée et la date à
laquelle cette transposition a été effectuée, ont bénéficié de l'effet direct
plus favorable de la directive. Départ volontaire En octobre 2013, le
Raad van State néerlandais a introduit une demande de décision préjudicielle
dans l’affaire C-554/13 (Zh. et O) (en cours), concernant
l’interprétation de la notion de «risque pour l’ordre public» comme motif
justifiant de ne pas accorder un délai de départ volontaire conformément à
l’article 7. Droit d’être
entendu (article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union
européenne) dans le cadre de la directive sur le retour Deux questions
préjudicielles ont été posées à ce sujet par des juges français au printemps
2013: dans les affaires C-166/13 (Mukarubega) et C-249/13 (Boudjilida)
(en cours), la Cour a été invitée à se prononcer sur la question de savoir si
le droit d’être entendu avant qu’une décision ne soit prise au titre de
l’article 41, paragraphe 2, de la charte s’applique aux procédures de
retour (Mukarubega) et à préciser la portée exacte de ce droit (Boudjilida). Dans son arrêt du
10 septembre 2013 dans l’affaire C-383/13 PPU (G et R), la Cour de
justice a confirmé que les droits de la défense doivent être respectés lorsque
la prolongation d'une mesure de rétention est décidée. Elle a précisé que toute
irrégularité dans le respect des droits de la défense n'entraîne pas
l'annulation de la décision. Un tel effet ne se produirait que si la
juridiction nationale considère que l’infraction en cause aurait conduit à un
résultat différent. Partie V -
Conclusions La présente
communication montre que la création d’un acquis de l’UE en matière de retour
au cours des dix dernières années a entraîné d’importantes modifications
législatives et pratiques dans tous les États membres. La
directive sur le retour a exercé une influence positive sur les législations et
les pratiques nationales en ce qui concerne le départ volontaire et a
constitué un moteur de changement pour le contrôle du retour forcé. Elle a contribué à la convergence — et d'une manière générale à
une réduction — des durées de rétention maximales dans l'ensemble de l'Union,
et une tendance soutenue a été constatée en faveur d'une plus large mise en
œuvre de solutions alternatives à la rétention dans les États membres. Elle
a également limité les possibilités, pour les États membres, d'ériger un simple séjour irrégulier en
infraction pénale, et ses garanties procédurales ont contribué à une plus
grande sécurité juridique. La crainte,
exprimée par certains États membres au moment l'adoption de la directive, de
voir ses dispositions de protection compromettre l’efficacité des procédures de
retour s'est révélée infondée. L’expérience confirme que les procédures prévues
par la directive sur le retour permettent d'agir avec détermination. Les principales
raisons du non-retour sont liées aux problèmes pratiques rencontrés dans
l’identification des personnes faisant l'objet d'une mesure de retour et dans
l'obtention des documents nécessaires auprès des autorités des pays tiers. La responsabilité
commune de cette nouvelle politique de l’UE et le soutien de ses objectifs
stratégiques se sont progressivement développés. Tous les États membres
adhèrent désormais d'une façon générale aux objectifs stratégiques suivants:
le respect des
droits fondamentaux;
des procédures
équitables et efficaces;
la réduction
des cas dans lesquels les migrants sont laissés sans statut juridique
clair;
la préférence
accordée au départ volontaire;
la promotion
de la réintégration et de solutions alternatives à la rétention.
Cette adhésion est
apparue clairement au cours des derniers dialogues stratégiques avec les États
membres, menés en 2013. Ces changements positifs ont également été
confirmés par le huitième rapport sur l’expulsion d'étrangers de la commission
du droit international des Nations unies, dans lequel le rapporteur spécial des
Nations unies reconnaît que la directive sur le retour de l’UE «contient des
dispositions extrêmement novatrices sur ces questions, qui sont bien plus
avancées que les normes en vigueur dans d’autres régions du monde». Malgré ces
évolutions positives et le fait que les États membres ont généralement veillé à
ce que la directive sur le retour soit transposée dans leur droit national, il
importe d'améliorer encore la mise en œuvre pratique de la directive et des
politiques en matière de retour en général, en garantissant le respect des
normes relatives aux droits fondamentaux (par exemple, en ce qui concerne les
conditions de rétention et les moyens de recours effectifs) et l’efficacité
(par exemple, en promouvant des procédures plus rapides et des taux de retours
— volontaires — plus élevés). L’action exposée
dans la présente communication se concentre sur la nécessité de garantir une
mise en œuvre adéquate et effective de la réglementation existante, la
promotion de pratiques compatibles avec les droits fondamentaux, la coopération
entre les États membres, ainsi que la coopération avec les pays tiers. Cette
action garantira une meilleure mise en œuvre et application pratique des politiques
en matière de retour, en consolidant et en approfondissant les réalisations de
la politique de retour de l’UE au cours des prochaines années, dans le respect
total des droits inaliénables et de la dignité de toutes les personnes — quel
que soit leur statut migratoire. [1] Par «ressortissant de pays tiers», on entend toute personne qui
n’est pas un citoyen de l’Union européenne et qui ne jouit pas du droit à la
libre circulation conféré par le droit de l’Union. [2] Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du
16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes
applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers
en séjour irrégulier (JO L 348 du 24.12.2008, p. 98). [3] Communication intitulée «Approche globale de la question des
migrations et de la mobilité» — COM(2011) 743 [4] Pour plus de détails sur ce point, voir la communication sur
l’évaluation des accords de réadmission conclus par l’UE - COM (2011) 76
du 23.2.2011. [5] Données Eurostat: les statistiques peuvent
toutefois donner une image faussée de la réalité, car les États membres ne sont
actuellement pas tenus de collecter des données sur les retours volontaires, et
ces derniers ne sont pas non plus correctement enregistrés sur une base
volontaire. Cet écart statistique ne pourra être corrigé qu'une fois qu'un
enregistrement systématique des départs volontaires sera en place. Le système
d’entrée-sortie de l’UE actuellement en négociation est susceptible de
faciliter grandement cette collecte de données. [6] Les termes «États membres» utilisés dans le contexte de la
directive sur le retour se rapportent à 30 États: les 28 États membres de l'UE
moins le Royaume-Uni et l'Irlande, plus la Suisse, la Norvège, l'Islande et le
Liechtenstein. Explication: la directive sur le retour est un instrument
hybride. D’une part, elle s’inscrit dans le cadre de l’acquis de Schengen
et s’applique donc à la Suisse, à la Norvège, à l’Islande et au Liechtenstein.
Le Royaume-Uni et l’Irlande ne sont pas liés par cette partie de l’acquis de
Schengen, conformément aux dispositions du protocole n° 19. D’autre part, la
directive sur le retour est un développement de l’acquis couvert par la
troisième partie, titre V, du traité, auquel le Royaume-Uni et l’Irlande
pourraient choisir de participer, conformément aux dispositions du protocole n°
21. Toutefois, ces États membre n'ont pas exercé ce droit. [7] L'article 31, paragraphe 2, du règlement VIS prévoit une dérogation au
principe général selon lequel les données traitées dans le VIS ne peuvent être
communiquées à un pays tiers ou à une organisation internationale, ni être
mises à leur disposition: certains types de données peuvent être communiquées à
un pays tiers, ou être mises à sa disposition, si cela s'avère nécessaire, dans
des cas individuels, aux fins de prouver l'identité de ressortissants de pays
tiers, y compris aux fins du retour, mais uniquement si des conditions
spécifiques sont remplies afin de garantir le respect des exigences relatives à
la protection des données dans l'UE. [8] Disponible sur le site web du REM, dans la section consacrées aux
demandes ponctuelles (ad-hoc queries): http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm [9]
Une évaluation détaillée des premières années de l’expérience acquise avec le
Fonds pour le retour est fournie dans le rapport de printemps de la Commission
de 2014 sur les résultats obtenus et sur les aspects qualitatifs et
quantitatifs de la mise en œuvre du Fonds européen pour le retour pendant la
période 2008-2010. [10] Publiées à l’adresse suivante: http://frontex.europa.eu/publications
(«FRAN»). [11] Depuis 2010, le «rapport annuel sur l’immigration et l’asile» de la
Commission prévoit l’établissement de rapports périodiques sur les opérations
de retour conjointes de Frontex. [12] Entre 2007 et 2013, 225 responsables d'escortes ont été formés. [13] Voir: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] Des liens vers les mesures nationales de transposition sont
disponibles dans la section «mesures nationales d'exécution» d’EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:FR:NOT [15]
Les comptes rendus de ces réunions du groupe de contact (sous la forme d'un
document du type «questions-réponses») sont accessibles par l’intermédiaire du
registre des groupes d’experts de la Commission. [16] La plupart de ces études sont à la disposition du public dans la
bibliothèque en ligne du site de la DG HOME sur Europa à l'adresse suivante:
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] Les parties intéressées qui ont dû être consultées par les
contractants étaient les suivantes: 1. les autorités judiciaires/juges
chargés du contrôle/des recours concernant la politique de retour (par
l’intermédiaire d’associations nationales et internationales de juges); 2. les avocats et les institutions
apportant une aide juridique aux personnes faisant l'objet d'une mesure de
retour (par l’intermédiaire d'associations nationales et internationales
d'avocats); 3. les organismes de contrôle du retour
(institués en application de l’article 8, paragraphe 6, de la
directive sur le retour); 4. les parties intéressées apportant une
assistance aux migrants ou défendant leurs intérêts (ONG, organisations de
défense); 5. les parties intéressées
commentant/étudiant la politique de retour (ONG, milieux académiques, etc.); 6. les organisations internationales
(HCR, OIM, Croix-Rouge, etc.) intéressées par les questions relatives au
retour. [18]
Si elle n'applique aucune des solutions alternatives à la rétention énumérées,
depuis 2008, la Belgique propose néanmoins aux familles des logements et des
services de conseil spéciaux, ce qu'une ONG a qualifié de bonne pratique dans
une récente publication. [19] Document CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, disponible à l'adresse
suivante: www.cpt.coe.int/fr/docsstandards.htm. [20] Évaluation
par la Commission européenne (2013) de la conformité de la transposition de la
directive 2008/115/CE par la Norvège. Version 3.0 – 20.6.2013. Article 10,
paragraphe 1, non publié. [21]
Proposition uniquement (données de 2012 par l’intermédiaire de la FRA). [22] Un double
système de contrôle est actuellement à l'étude au sein du gouvernement, qui
prévoit de confier les tâches de contrôle au médiateur ainsi qu'à des ONG. [23] L’article 2, paragraphe 2, point a), autorise les États membres à ne
pas appliquer la directive aux personnes se trouvant dans certaines «situations
à la frontière» (personnes auxquelles l’entrée a été refusée à la frontière ou
arrêtées à l’occasion du franchissement irrégulier d’une frontière). Dans ce
cas, les États membres restent tenus de fournir un ensemble de garanties
fondamentales minimales, énumérées à l’article 4, paragraphe 4. L’article 2,
paragraphe 2, point b), autorise les États membres à ne pas appliquer la directive
aux personnes se trouvant dans certaines «situations pénales» (personnes
faisant l'objet d'une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur
retour ou personnes faisant l’objet de procédures d’extradition). [24] Deux autres procédures préjudicielles pendantes — C-166/13
(Mukarubega) et C-249/13 (Boudjilida) — portent sur des questions similaires. [25]
Ce peut être le cas lorsqu’il existe un risque de fuite, ou si une demande de
séjour légal a été rejetée comme manifestement infondée ou abusive, ou si la
personne concernée représente un risque pour l’ordre public, la sécurité
publique ou la sécurité nationale.