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Document 52013DC0918
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Clean Air Programme for Europe
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Programme «Air pur pour l’Europe»
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Programme «Air pur pour l’Europe»
/* COM/2013/0918 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Programme «Air pur pour l’Europe» /* COM/2013/0918 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU
PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU
COMITÉ DES RÉGIONS Programme «Air pur pour l’Europe» (Texte présentant de l'intérêt pour
l'EEE) 1. Introduction La qualité de l’air s’est nettement améliorée
en Europe ces dernières décennies, mais la pollution atmosphérique demeure le
principal facteur environnemental lié aux maladies et décès prématurés
évitables dans l’Union européenne (UE) et elle a toujours des incidences
négatives importantes sur une grande partie de l'environnement naturel. Selon
l’OCDE, «la pollution de l'air urbain devrait devenir d'ici à 2050 la
principale cause environnementale de mortalité dans le monde, devant l'eau
insalubre et le manque d'assainissement».[1] Les normes de l'Union sur la qualité de l’air
demeurent moins strictes que celles des autres pays développés et la mise en
conformité avec certaines de ces normes se révèle difficile pour diverses
raisons. La nouvelle stratégie proposée s'attaque aux raisons de cette
non-conformité généralisée. Elle propose également des dispositions
législatives visant à réduire à long terme les émissions nocives qui
contribuent à la dégradation de la qualité de l’air et qui portent atteinte à
l’environnement naturel. Enfin, elle encourage l'adoption de mesures destinées
à atténuer les effets du réchauffement atmosphérique et des changements
climatiques. Les délais prévus pour l'obtention des réductions d'émissions sont
parfaitement compatibles avec le nouveau cadre d'action de l'Union dans les
domaines du climat et de l'énergie à l’horizon 2030, ce qui permettra aux
investisseurs de tirer le plus grand parti des synergies qui s'exercent entre
leurs investissements. L'amélioration de la qualité de l'air offre
également des perspectives économiques, notamment aux secteurs des technologies
propres de l'UE. Les grandes sociétés d'ingénierie de l'UE tirent d'ores et
déjà près de 40 % de leurs recettes de leur portefeuille «Environnement»,
et cette tendance devrait s'accroître. Certains éléments indiquent clairement
que les économies émergentes s'intéressent sérieusement à la pollution
atmosphérique. Dans ce contexte, l'adoption d'une politique européenne
judicieuse permettra à l'industrie de l'UE de conserver sa longueur d'avance
sur ces grands marchés en développement. Les mesures proposées dans cette nouvelle
stratégie s'appuient sur celles présentées dans la stratégie thématique sur la
pollution atmosphérique[2]
de 2005 et permettront de progresser sur la voie de la réalisation des objectifs
à long terme fixés dans les 6e et 7e programmes d'action
pour l'environnement[3].
La stratégie est accompagnée d’une proposition de révision de la directive sur
les plafonds d’émission nationaux[4]
et d'une proposition de directive qui permettra, pour la première fois, de
limiter les émissions des installations de combustion moyennes et de contribuer
de manière significative à la réalisation des réductions des émissions qui
s'imposent. La stratégie comprend également des mesures de soutien à caractère
non réglementaire, qui visent à renforcer les capacités et la coopération à
tous les niveaux d'action, avec des domaines prioritaires tels que la pollution
de l’air en milieu urbain, la recherche et l’innovation, ainsi que la dimension
internationale de la politique en matière de qualité de l'air. 2. Mesures
visant à améliorer à court terme la qualité de l’air ambiant 2.1. État actuel de qualité de
l'air Actuellement, plus d’un tiers des zones de
gestion de la qualité de l’air de l’Union dépassent les valeurs limites
établies pour les particules (PM10); quant aux valeurs limites pour
le dioxyde d’azote (NO2), elles sont dépassées dans un quart des
zones. Dix-sept États membres font actuellement l’objet de procédures
d’infraction pour non-respect des valeurs limites applicables aux PM10. 2.2. Mesures de mise en conformité
avec les normes sur la qualité de l’air Il est possible de remédier, à court ou moyen
terme, au manquement substantiel et persistant aux normes de qualité de l’air
par la mise en œuvre effective des dispositions législatives en vigueur de
l'Union, et notamment celles relatives aux émissions des véhicules légers à
moteur diesel[5], et par l'adoption de mesures complémentaires au niveau national. Il
conviendrait en outre de transposer la version modifiée du protocole de
Göteborg adoptée en 2012 afin de faire coïncider le cadre réglementaire de
l’Union avec les engagements internationaux pris par l'Union. Ces mesures ont
pour finalité de garantir, pour 2020 au plus tard, la pleine conformité aux
normes en vigueur en matière de qualité de l’air. 2.2.1. Résoudre les problèmes en
suspens: les émissions des véhicules légers à moteur diesel Plusieurs générations de normes Euro et de
normes de qualité des carburants ont été successivement adoptées aux fins de limiter
les émissions des véhicules dans l’Union. Les objectifs fixés en la matière ont
été atteints, à une exception près: les émissions de NOx des véhicules légers à
moteur diesel. Les émissions de NOx en situation réelle des véhicules
Euro 5 réceptionnés par type depuis 2009 dépassent désormais celles des
véhicules Euro 1 réceptionnés par type en 1992 et correspondent environ à cinq
fois la valeur limite. Cette situation influe sensiblement sur les
concentrations de NO2, d’ozone et de particules secondaires dans
toute l’Europe, ternissant ainsi l'image et la réputation des constructeurs
automobiles. Dans sa communication intitulée «CARS 2020»,
la Commission relevait les faiblesses des procédures actuelles et s’engageait à
faciliter la mise en œuvre d'une nouvelle procédure d’essai dans le contexte du
cadre législatif de l’Union pour l’homologation des véhicules afin d'évaluer
les émissions de NOx des véhicules légers en conditions de conduite réelles[6]. Les émissions de NOx en conditions de conduite réelles seront
enregistrées et communiquées à compter de la date d'application obligatoire de
la norme Euro 6 (en 2014) et, au plus tard trois ans après cette date, la
procédure sera appliquée à l'homologation, parallèlement à la mise en place de
limites d'émission strictes et contraignantes. Ces mesures permettront
d'obtenir la réduction substantielle des émissions de NOx en situation réelle
qui s'impose pour respecter les limites d'émission de NOx prévues par la norme
Euro 6 en conditions de conduite normales.[7] La définition de normes plus strictes, allant
au-delà des prescriptions de la norme Euro 6 pour les émissions des véhicules,
n'est pas nécessaire actuellement pour atteindre les nouveaux objectifs définis
en matière de qualité de l'air pour 2025 et 2030. En revanche, l'adoption de
mesures favorisant la mobilité urbaine durable permettra de cibler les
problèmes de transport localisés (voir point 2.2.3). 2.2.2. Favoriser l'amélioration des
capacités techniques et de gestion Afin d'aider les autorités des États membres à parfaire l'élaboration
et la mise en œuvre de leurs programmes de lutte contre la pollution
atmosphérique et des mesures qu’ils contiennent, des financements pourront leur
être accordés au titre des fonds structurels et d'investissement européens pour
la période 2014-20201 («Fonds ESI») et du nouvel instrument LIFE pour la période 2014-2020.
La proposition de la Commission concernant les Fonds ESI comporte un volet
relatif à la qualité de l’air, axé notamment sur les zones urbaines. Les États
membres, les régions et les villes aux prises avec de graves problèmes de
qualité de l’air sont incités à faire usage de ces fonds, le cas échéant, pour
mettre en œuvre des mesures de réduction de la pollution atmosphérique,
notamment par la promotion de technologies innovantes. LIFE soutiendra les
efforts supplémentaires qu'il pourrait être nécessaire de consentir
provisoirement pour améliorer la gestion globale de la qualité de l’air et
contribuer à mobiliser des financements supplémentaires plus importants auprès
d'autres sources. Les projets LIFE seront structurés sur la base des
expériences positives enregistrées récemment dans le cadre du projet pilote sur
la mise en œuvre de la législation relative à la qualité de l'air mené
conjointement par la Commission et l'Agence européenne pour l'environnement
(AEE) (point 3.2.6). 2.2.3. Élargir
la panoplie d'instruments de gestion de la qualité de l’air aux niveaux local
et régional C'est aux États membres qu'incombe la
responsabilité première de résoudre les problèmes qui se posent localement, car
c'est à leur niveau qu'il existe de réelles possibilités de renforcer l'action
locale et nationale. Les solutions d'évaluation et de gestion actuellement
proposées seront complétées par des mesures relatives à la mobilité durable
prévues dans la communication intitulée «Ensemble vers une mobilité urbaine
compétitive et économe en ressources», en particulier celles concernant les
plans de mobilité urbaine durable et la régulation de l'accès des véhicules aux
zones urbaines. Des lignes directrices concernant les programmes de mise à
niveau et visant à encourager l’adoption de solutions technologiques de pointe
seront définies sur la base du concept dit de «véhicule à émissions
ultrabasses» (Super Ultra Low Emission Vehicle), né aux États-Unis. Ce
concept sera également étendu à d’autres secteurs afin d'aider les États
membres qui font face à des problèmes de conformité. Afin d'améliorer
l'information du public sur la performance des produits et la réussite des
mesures locales et nationales en matière de qualité de l’air, de nouveaux
indicateurs à vocation publique seront mis en place, qui permettront de suivre
les progrès accomplis dans la réduction de la pollution de l’air aux niveaux
national et local. Enfin, pour faciliter le choix des consommateurs, ces
derniers seront aussi tenus informés des émissions réelles des véhicules,
mesurées conformément au nouveau cycle d’essai (à compter des échéances fixées
pour la norme Euro 6). 2.2.4. La directive sur la qualité de
l’air ambiant L'examen de la politique relative à la qualité
de l'air a révélé qu’il n’y pas lieu, à ce stade, de procéder à une révision de
la directive sur la qualité de l’air ambiant. Il convient en revanche de
s'efforcer de garantir, d'ici à 2020, la mise en conformité avec les normes de
qualité de l’air en vigueur et de recourir à une directive PEN révisée pour
faire baisser les niveaux d'émission des polluants à l’horizon 2030. De telles
réductions d'émission entraîneront une diminution des concentrations de fond
dans toute l'Europe, au grand bénéfice de la santé et des écosystèmes. La directive relative à la qualité de l’air
ambiant demeure un instrument indispensable si l'on veut garantir à l'avenir
des concentrations qui soient partout en deçà des valeurs de référence de
l'OMS. Elle fera l’objet d’un examen régulier et sera révisée une fois que la
directive PEN aura placé les concentrations de fond sur une trajectoire
résolument descendante. 3. Réduction à long terme des
incidences de la pollution atmosphérique Un examen approfondi de la politique menée
jusqu'à présent par l’Union en matière de qualité de l'air a révélé que la
combinaison d'objectifs et de dispositions législatives avait été très
bénéfique du point de vue de la santé et de l'environnement. Les effets
sanitaires des particules — principale cause des décès liés à la pollution de
l’air — ont été réduits d'environ 20 % entre 2000 et 2010. Le
problème des pluies acides (l'«acidification») a été en grande partie résolu
dans l’Union grâce à une réduction substantielle des émissions des principaux
polluants concernés.[8]
La politique en matière de qualité de l'air de l'Union a stimulé l’innovation
dans le domaine de la lutte contre la pollution et considérablement amélioré la
performance environnementale des principaux secteurs économiques, ce qui a eu
pour effet de préserver la croissance et l’emploi et d'offrir des perspectives
pour les technologies vertes dans l’Union européenne et ailleurs. En dépit de ces avancées, la pollution de
l'air continue d'avoir des effets considérables dans l'Union européenne (voir
tableau 1), qui restent une source de préoccupation importante pour une grande
partie de l'opinion publique.[9]
La pollution de l’air est la première cause environnementale de décès prématuré
dans l’Union, le nombre des décès qui lui sont imputables étant dix fois
supérieur à celui des décès par accident de la route. En 2010, elle a causé
plus de 400 000 décès prématurés ainsi que bon nombre de maladies et
souffrances qui auraient pu être évitées, et notamment des affections
respiratoires (telles que l'asthme) et l'aggravation de certains problèmes
cardiovasculaires. Les coûts externes totaux de ces incidences, et notamment
les pertes de productivité du travail et d'autres dommages économiques directs
évalués à 23 milliards d'EUR par an en 2010, ont représenté entre 330
et 940 milliards d’EUR. Les écosystèmes sont également affectés par la
prolifération des algues, la mortalité massive de poissons et d'autres types de
perturbations dues à la pollution par l’azote nutritif (l'«eutrophisation»). Ce
problème se pose de façon particulièrement aiguë dans les zones naturelles les
plus riches et les plus diversifiées d'Europe,[10]
dont plus des trois quarts sont menacés. Tableau 1:
Principales incidences de la pollution de l'air sur la santé et les écosystèmes
en 2010 Incidences || Incidences sur la santé[11] (décès prématuré dû aux particules et à l'ozone) || Superficie d'écosystèmes excédant les limites établies concernant l'eutrophisation[12] 2010 || 406 000 || 62 % Même dans l'hypothèse d'une mise en œuvre
intégrale de la législation en vigueur, l’Union subira des répercussions
négatives très importantes sur les plans de la santé et de l’environnement
(voir tableau 2). Les incidences sur la santé (en termes de décès prématurés
liés à la pollution) ne diminueront que d'un peu plus d’un tiers d’ici à 2025,
une large part de cette diminution étant attendue avant 2020. Seuls des progrès
mineurs devraient être enregistrés en ce qui concerne l'eutrophisation, car
plus de la moitié de la superficie d’écosystèmes de l’Union devrait encore
dépasser le seuil de dégradation des écosystèmes. Les coûts sanitaires et
environnementaux externes[13]
liés à la pollution atmosphérique demeureront élevés et, après une baisse d'environ
30 % en 2025 et de 35 % en 2030, devraient se situer dans une
fourchette estimative de 212 à 740 milliards d'EUR. Tableau 2: Évolution attendue des principales incidences de la
pollution atmosphérique jusqu’en 2030, dans l’hypothèse d'une mise en œuvre
intégrale de la législation en vigueur (réduction des incidences par rapport à
2005) Incidences || Incidences sur la santé (décès prématuré dû aux particules et à l'ozone) || Superficie d'écosystèmes excédant les limites établies concernant l'eutrophisation 2025 || -37 % || -21 % 2030 || -40 % || -22 % 3.1. Nouveaux objectifs stratégiques de l'action en matière de
qualité de l'air pour la période allant jusqu’en 2030 L’objectif à long terme de l’Union concernant
la pollution de l’air implique de ne pas dépasser les limites indicatives pour
la santé humaine établies par l’Organisation mondiale de la santé[14] (qui peuvent aussi
évoluer au fil du temps) ni les charges et niveaux critiques qui marquent les
limites de tolérance des écosystèmes[15].
La nouvelle stratégie poursuit parallèlement deux objectifs prioritaires, à
savoir se conformer pleinement aux dispositions législatives en vigueur d'ici à
2020 et préparer l'Union à atteindre l'objectif qu'elle s'est fixé à long
terme. Les nouveaux objectifs fixés en matière de
qualité de l'air pour 2030 (voir tableau 3 ci-dessous) correspondent à ces
priorités. Par rapport à la législation en vigueur, ils permettront d'améliorer
encore d'un tiers les progrès réalisés en matière de santé et de réduire encore
de moitié l'eutrophisation. Tableau 3: Nouveaux objectifs en matière de qualité de l'air pour 2030
par rapport à 2005 Incidences || Incidences sur la santé (décès prématuré dû aux particules et à l'ozone) || Superficie d'écosystèmes excédant les limites établies concernant l'eutrophisation 2030 || -52 % || -35 % Les avantages liés aux réductions de 2030
dépassent largement les coûts de mise en conformité. Premièrement, les mesures
proposées auront pour effet de permettre à la population de l'UE de vivre plus
longtemps et en meilleure santé du fait de la diminution du nombre des décès
liés à la pollution atmosphérique[16].
Deuxièmement, si l'on prend en considération la diminution des effets sur la
santé, les avantages nets que présente cette politique s'élèvent à environ 40
milliards d’EUR par an, selon les estimations les plus prudentes. Et ce chiffre
ne tient pas compte des avantages environnementaux considérables liés à la
diminution de la dégradation des écosystèmes, lesquels sont difficiles à
monétiser. Si l'on intègre les gains de productivité liés à la mise en œuvre[17], les incidences nettes
de cette politique sur le PIB sont intégralement compensées. On obtient en
outre d'autres avantages directs, qui résultent de la diminution des coûts de
santé, consécutive au recul des maladies liées à la pollution atmosphérique[18], et des moindres
dégâts causés aux récoltes et dégradations des infrastructures. Dans le cadre
de l’analyse d’impact, on a évalué les incidences différenciées dans les États
membres et conclu qu’elles étaient proportionnées dans la politique proposée. 3.2. Réalisation des objectifs La réalisation des objectifs précités
supposera d'associer des mesures réglementaires et non réglementaires. L’Union
européenne et ses États membres doivent travailler de concert, et ces derniers
collaborer avec leurs régions et leurs villes. Il est envisageable de garantir
la pleine conformité à la législation en vigueur à l'horizon 2020, et ce en
combinant les efforts nationaux et européens, ces derniers étant axés sur la
mise en oeuvre intégrale des dispositions existantes qui visent à réduire les
émissions à la source. Les objectifs pour 2030 nécessiteront que l’Union prenne
des mesures supplémentaires pour réduire les émissions à la source. La baisse
des concentrations de fond qui en résultera permettra, le moment venu, de
réviser les normes sur les concentrations ambiantes afin de les rapprocher des
recommandations de l’OMS.[19]
Les mesures présentées ci-après seront aussi axées sur les avantages en termes
d'atténuation des changements climatiques qu'il est possible d'obtenir en
ciblant les polluants qui contribuent de manière significative aux incidences
sur le climat ainsi qu'à la pollution atmosphérique (comme le «carbone noir»,
qui compose les particules) ou en promouvant des mesures destinées à lutter
simultanément contre les polluants atmosphériques et les gaz à effet de serre
(tels que l’ammoniac et le protoxyde d’azote). 3.2.1. Révision de la directive sur
les plafonds d’émission nationaux Les nouveaux objectifs de la politique sur la
qualité de l'air à l’horizon 2030 ne pourront être atteints que grâce à une
réduction drastique des émissions de polluants dans chaque État membre. Le
principal instrument permettant de réduire les émissions selon un rapport
coût/efficacité satisfaisant est la directive sur les plafonds d’émission
nationaux (dite «directive PEN»). La proposition de révision de la directive PEN
qui est jointe étend l'horizon temporel jusqu'à 2030 et fixe deux étapes
intermédiaires importantes: pour 2020, la transposition des nouvelles obligations
internationales que l'Union a souscrites au titre du protocole de Göteborg
révisé, et pour 2025, des obligations de réduction intermédiaires afin de
maintenir la trajectoire prévue jusqu'en 2030. Cette proposition vise également
à renforcer la cohérence vis-à-vis des normes d’évaluation et de gestion de la
qualité de l’air contenues dans la directive sur la qualité de l’air ainsi que
des mesures d’atténuation des changements climatiques, et elle contribuera à
limiter ces changements climatiques.[20]
Elle améliore en outre les dispositions en matière d'inventaires, de
projections et de surveillance des écosystèmes, afin de mesurer plus
efficacement la mise en œuvre. Le calendrier de communication des informations
a été aligné sur celui prévu pour les gaz à effet de serre. Les autres
possibilités de synergie entre les flux de données seront examinées dans le
cadre de la prochaine évaluation du registre européen des rejets et des
transferts de polluants. Pour 2030, la proposition comporte[21] des obligations
nationales de réduction des émissions (au moindre coût) pour les quatre
polluants atmosphériques initiaux (SO2, NOx, COV non méthaniques et
NH3) et pour deux nouveaux polluants: les particules primaires PM2,5
(des particules fines ayant de graves incidences sur la santé) et le CH4
(le méthane, l'un des principaux agents de forçage du climat à courte durée de
vie). Aux fins de l'objectif concernant les PM2,5, l’accent sera mis
en particulier sur la réduction des émissions de carbone noir, l’autre grand
polluant à courte durée de vie ayant un effet sur le climat. Les mesures
relatives au CH4 et au carbone noir permettront à la fois d'obtenir
des gains connexes directs et de préparer le terrain en vue d'une action au
niveau international. Des facilités sont prévues afin de tenir compte des
incertitudes concernant les méthodes d’inventaire des émissions et le futur
bouquet énergétique sans nuire à l’intégrité de l’instrument. 3.2.2. Exploiter tout le potentiel
des mesures existantes de réduction des émissions à la source: émissions
industrielles, écoconception et engins mobiles non routiers Si la directive PEN donne aux États membres
toute latitude pour définir les mesures appropriées, de nombreuses parties
prenantes ont réclamé un soutien sous forme de mesures ciblées de réduction des
émissions à la source au niveau de l’Union. Les contributions sectorielles
envisageables sont exposées en détail dans l’analyse d’impact qui accompagne la
présente communication. Les mesures prises ou prévues par l'Union pour limiter
les émissions à la source continueront de contribuer sensiblement à l'obtention
des réductions nécessaires, (de 57 % des réductions requises pour les COV
à 72 % pour les NOx). Les principaux instruments concernés sont les
suivants: ·
la directive relative à l’écoconception, qui
s'applique aux émissions provenant de sources de combustion domestiques; ·
la directive relative aux émissions industrielles
(DEI) et son programme en cours pour l’élaboration des conclusions sur les MTD,
qui s'applique aux principales sources industrielles, et notamment les
installations de combustion de plus de 50 MW[22] ; ·
la révision de la directive relative aux engins
mobiles non routiers, qui produira des gains substantiels en étendant
l'application de la directive à d'autres catégories de puissance et types
d'équipements et en alignant les mesures de réduction sur les limites Euro VI
applicables aux véhicules lourds. Pour l’ammoniac, au contraire, les
dispositions de l’Union qui s'appliquent aux sources d'émission ne permettront
d'obtenir que 25 % des réductions requises. La nécessité de prendre des
mesures pour agir à la source sur les émissions de l'agriculture devient donc
pressante; cette question est examinée au point 3.2.4 ci-après. 3.2.3. Proposition
de directive concernant les installations de combustion moyennes[23] La principale lacune dans la législation sur
les sources des émissions de l’Union (hors agriculture) concerne les émissions
des installations de combustion d’une puissance thermique comprise entre 1 et
50 MW, qui doivent être prises en considération aussi afin d'éviter que la
politique en matière de qualité de l’air et celle relative aux énergies
renouvelables ne se neutralisent (notamment du fait de l’utilisation accrue de
la biomasse). La proposition de directive relative à la limitation des
émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des
installations de combustion moyennes fournira un outil performant destiné à
réduire encore la pollution par les NOx, le SO2 et les
particules grâce à la définition de valeurs limites applicables aux
installations nouvelles et existantes, couplé à un système d'enregistrement
simple. Ce dispositif permet d'obtenir le rapport bénéfice/coût le plus élevé,
moyennant de faibles coûts administratifs. La directive aidera les États
membres à honorer une grande part des engagements qu'ils ont pris en matière de
réduction des émissions. 3.2.4. Mesures
de réduction des émissions d’ammoniac provenant de
l’agriculture Pour atteindre les nouveaux objectifs de la
politique en matière de qualité de l'air fixés pour 2030, la proposition
de directive PEN impose de réduire de 27 % les émissions d'ammoniac. La
directive prévoit une série de mesures de réduction des émissions à la source
que les États membres doivent prendre en compte lors de l’élaboration des
programmes nationaux. Beaucoup d’entre elles présentent un bon rapport
coût/efficacité, y compris dans des exploitations relativement petites. Les
États membres peuvent également apporter leur contribution en consacrant à ces
mesures des ressources appropriées du Fonds de développement rural. D'autres
mesures possibles de réduction des émissions à la source au niveau de l'Union
seront examinées, et notamment une exigence générale d'apport équilibré des
nutriments lors de l’épandage des fertilisants, des mesures spécifiques de
gestion du fumier, ainsi que des dispositions relatives à l’étiquetage et
d’autres applicables aux fertilisants inorganiques (dans le contexte de la
révision en cours du règlement sur les engrais). Nombre
de ces mesures contribueront également à réduire les émissions de protoxyde
d'azote, un puissant gaz à effet de serre réglementé par le protocole de Kyoto[24]. 3.2.5. Réduction des émissions dues
au transport maritime Grâce à la révision de 2012 de la directive
sur la teneur en soufre des combustibles liquides[25] , la mise en œuvre des
mesures de réduction des émissions de soufre du transport maritime qui
présentent le meilleur rapport coût/efficacité est déjà en cours dans l'Union,
avec l'application de la norme ZCES fixant à 0,1 % la teneur maximale en
soufre des combustibles marins dans la mer Baltique et la mer du Nord à compter
de 2015 et l'application de la norme fixant à 0,5 % la teneur
maximale en soufre des combustibles marins dans toutes les eaux de l’Union à
compter de 2020. Une précédente analyse montre cependant que
les émissions dues au transport maritime continueront d'influer sur la qualité
de l’air dans les terres[26]
et qu'il pourrait être efficace sur le plan des coûts de réduire les émissions
de ce secteur. En raison du caractère international du transport maritime et de
la dépendance de l'Europe vis-à-vis de ce secteur, il est impératif de
privilégier l'adoption de mesures au niveau international (OMI), notamment pour
la désignation de zones de lutte contre les émissions de NOx et le contrôle de
l'application des normes relatives aux émissions de NOx déjà
établies par l'OMI. La proposition de révision de la directive PEN vise à
encourager les réductions des émissions du transport maritime en offrant la possibilité
de les déduire des obligations de réduction des émissions provenant de sources
terrestres pour 2025 et 2030[27]. 3.2.6. Mesures à caractère non réglementaire Dans le cadre de cette révision, la Commission
et l’Agence européenne pour l’environnement ont mené de concert un projet
pilote sur la mise en œuvre de la législation relative à la qualité de l'air (air
implementation pilote project)[28]
en vue de recueillir le point de vue de douze villes européennes sur le cadre
d'action existant.. Si ce cadre a été jugé comme globalement adéquat, un
certain nombre de domaines à améliorer ont été recensés, et notamment la
coordination et le renforcement des capacités en matière d’évaluation et de
gestion. Une série de mesures à caractère non réglementaire est proposée pour
soutenir la mise en œuvre de la politique, ciblant en particulier les
dimensions urbaines, agricole et internationale tout en favorisant un
rapprochement entre les décideurs et la communauté de la recherche et de
l’innovation. La dimension urbaine a été examinée au point 2.2.3; les autres
sont traitées ci-dessous. 3.2.6.1. Participation
active du secteur agricole La contribution que l'agriculture peut
apporter à l'amélioration de la qualité de l'air est évidente, et plusieurs
axes de travail coexistent: la révision des plafonds d'émission d'ammoniac dans
le cadre de la directive PEN, le document d'orientation sur l'ammoniac de la
Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE-ONU)[29] , l'importance croissante accordée à la protection de l'environnement
dans la politique agricole commune et, enfin, les avantages connexes que
présente la lutte contre la pollution atmosphérique pour le climat, l'eau et
les sols. Les services de la Commission chargés de l'agriculture et de
l'environnement établiront conjointement une plate-forme de l’agriculture dans
le cadre du Forum européen «Air pur»(voir le point 4.1 4.1 ci-dessous), afin
d'intégrer ces différents axes au sein d'une masse critique et d'encourager la
participation du monde agricole. 3.2.6.2. Mobilisation
des forces internationales La ratification par l’Union de l'amendement de
2012 au protocole de Göteborg est importante en ce qu'elle encourage une
ratification plus massive par des tierces parties, promeut l’économie verte
dans les pays tiers et, partant, contribue à réduire leur incidence sur la
qualité de l’air de l’Union. Une proposition de ratification est donc présentée
en accompagnement de la présente stratégie. De plus, la Commission poursuivra
ses efforts afin que les États d'Europe orientale, du Caucase et d'Asie
centrale mettent en œuvre le protocole de Göteborg, notamment en leur apportant
une assistance financière, le cas échéant, au moyen de l’aide à la coopération
au développement de l’Union. Les nouveaux objectifs pour 2030 définiront
également les priorités de la prochaine révision du protocole de Göteborg, qui
devra tendre à la définition de modes d'action cohérents permettant d'obtenir
de nouvelles réductions de la pollution atmosphérique dans la région de la
CEE-ONU, ainsi qu'à la conclusion d'engagements avec les grands émetteurs en
dehors de cette région, en particulier en Asie. 3.2.6.3. Promouvoir
la recherche et l'innovation L'examen de la politique relative à l'air a
également donné l'occasion de définir des priorités claires en matière de
recherche au niveau des États membres et de l'Union, en faveur d'une meilleure
gestion de la qualité de l'air dans l'Union. Le programme de recherche et
d’innovation de l’Union pour la période 2014-2020, intitulé «Horizon 2020»,
vise à faciliter la transformation de la société en une économie verte, soit à
réduire les effets négatifs sur la santé et l’environnement de la pollution
atmosphérique en Europe. Il favorisera l'adoption d'approches intégrées de
lutte contre la pollution de l’air et les changements climatiques, qui
permettront de trouver des solutions durables à long terme pour l’Union. Afin
d'améliorer la qualité de l'air, des stratégies et des instruments avancés et
innovants seront mis au point, qui tiendront compte des situations locales
particulières. L’évolution technologique dans le domaine des transports
consistera notamment dans la mise au point de nouveaux moteurs à faibles
émissions en conditions de conduite réelles et dans la réduction des émissions
autres que celles de gaz d'échappement. Il demeure nécessaire, en outre, de
renforcer l'intégration des connaissances à des fins de mise en œuvre des
mesures à différents niveaux d'action. Le 7e programme-cadre de
recherche soutient actuellement la mise en œuvre de la politique de l'Union en
matière de qualité de l'air, notamment en ce qui concerne les outils
d'évaluation intégrés, les agents de forçage du climat à courte durée de vie,
les aspects socio-économiques et les incidences sur les écosystèmes. En plus de
mettre en œuvre ces mesures, la Commission publiera et mettre régulièrement à
jour les priorités en matière de recherche et d'innovation aux fins de
l’amélioration de la qualité de l’air. 4. Croissance
et compétitivité En augmentant la productivité du travail et en
créant des débouchés commerciaux pour les technologies et les services
environnementaux, la nouvelle politique en matière de qualité de l'air donnera
à l'économie de l'UE une impulsion dont les bénéfices seront du même ordre de
grandeur que les coûts engendrés par les mesures de lutte contre la pollution.
Les petites comme les grandes sociétés d'ingénierie qui prospèrent dans le
secteur des technologies propres figurent parmi les entreprises les plus
avancées et les plus novatrices d'Europe. L'élan supplémentaire qui sera ainsi
donné et l'accent mis par le programme Horizon 2020 préserveront la
dynamique d'innovation. Cette nouvelle politique permettra d'accroître de 100
000 équivalents temps plein (dont près de 40 000 emplois créés) la productivité
dans la région. Le marché de ces technologies prend un
caractère de plus en plus international. Nos principaux partenaires commerciaux
dans les économies avancées appliquent des normes plus strictes que celles que
l'UE. Pour vendre sur ces marchés, il nous faut des technologies motrices. Le
rapport intitulé «Perspectives de l’environnement de l'OCDE à l'horizon 2050»
montre aussi que les économies émergentes accordent un intérêt croissant au
problème de la pollution atmosphérique. Il en résultera une augmentation de la
demande mondiale de solutions en matière de propreté de l’air et, partant, de
nouveaux débouchés commerciaux pour les entreprises européennes. La Chine a
récemment annoncé qu'elle investirait, durant les cinq prochaines années,
0,4 % du PIB par an dans la lutte contre la pollution atmosphérique pour
la seule ville de Beijing[30], soit un montant plus élevé que celui des coûts de mise en œuvre du
présent paquet pour l’ensemble de l’Union. Les entreprises européennes seront
en bonne place pour en tirer des bénéfices. 5. Suivi, évaluation et
réexamen 5.1. Forum
européen «Air pur» La Commission mettra en place un forum «Air
pur» destiné à faciliter la mise en œuvre coordonnée de la stratégie proposée
et qui réunira les parties prenantes tous les deux ans. Le comité de
réglementation sur la qualité de l’air et les groupes d’experts qui y sont
associés continueront d'être sollicités pour l'amélioration technique des
directives et afin d'encourager le dialogue entre les partisans d'une
amélioration de la qualité de l’air et les émetteurs. 5.2. Calendrier et procédure L'état d'avancement de la réalisation des
objectifs et de la mise en œuvre des instruments sera apprécié tous les cinq
ans, et pour la première fois d'ici à 2020. Les progrès accomplis concernant la
réalisation des nouveaux objectifs de la politique sur la qualité de l'air à
l’horizon 2030 seront évalués au moyen des indicateurs correspondants. Les
réductions des émissions réelles des véhicules légers à moteur diesel et les
progrès enregistrés en matière d'application des normes sur la qualité de l’air
ambiant seront suivis de près au moyen des mécanismes de notification
existants. Les données sur lesquelles repose l'analyse d’impact seront
actualisées tous les deux ans, et des rapports d’avancement seront présentés
dans le cadre du forum «Air pur». La première évaluation portera sur
l'opportunité de nouvelles mesures concernant les normes de qualité de l’air
ambiant, et veillera notamment à trouver le juste équilibre entre des valeurs
limites de qualité de l’air qui s'appliquent de manière universelle et d’autres
concepts qui ciblent les régions dont la population est particulièrement
exposée. 6. Conclusion L’ambitieux objectif à long terme que s'est
fixé l'Europe en matière de qualité de l’air ne pourra être atteint que par
étapes. La précédente stratégie (2005) produira ses effets en termes de
réductions des émissions d’ici à 2020 grâce à l'action combinée des États
membres et de l’Union. Les effets négatifs de la pollution sur la santé des
personnes et sur l'environnement seront considérablement atténués, mais des
problèmes importants demeureront. Ainsi qu'il ressort de la nouvelle stratégie,
il est encore possible de progresser sur la voie de la concrétisation de
l’objectif à long terme que l’Union s'est fixé, les nouvelles mesures devant
permettre de réaliser 45 milliards d'EUR d'économies dans le secteur de la
santé et d'obtenir des avantages environnementaux considérables. Cette
évolution facilitera le processus d'alignement progressif des normes de qualité
de l’air ambiant sur les lignes directrices de l'OMS en matière de
concentrations. Une politique forte dans le domaine de la
qualité de l'air permettra non seulement de répondre aux attentes des citoyens
en matière de santé et de bien-être, mais encore d'obtenir des avantages
économiques directs. Les gains de productivité et la diminution des dépenses de
santé compenseront entièrement les coûts de mise en conformité, et cette
politique devrait entraîner une augmentation nette de l’emploi. Sur les marchés
mondiaux des techniques et des services de réduction des émissions, en pleine
expansion, des débouchés commerciaux se feront jour. L’Union pourra en retirer
un avantage concurrentiel et profiter de ces possibilités en concentrant ses
activités de recherche et développement sur des techniques économes en
ressources et moins polluantes, que d’autres pays finiront par devoir adopter. [1] Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l'horizon 2050,
disponibles à l'adresse suivante: http://www.oecd.org/fr/environnement/perspectivesdelenvironnementdelocdealhorizon2050lesconsequencesdelinaction.htm.
Selon les estimations, le nombre de décès prématurés associés à l'exposition à
la pollution atmosphérique particulaire devrait plus que doubler pour atteindre
3,6 millions par an au niveau mondial, la plupart de ces décès se produisant en
Chine et en Inde. Compte tenu de leur vieillissement démographique et de leurs
populations urbanisées, les pays de l’OCDE vont enregistrer l’un des plus forts
taux de décès prématurés liés à l’ozone troposphérique, après l’Inde. [2] COM(2005)446 final. [3] Décision n° 1600/2002/CE: «garantir des niveaux de
qualité de l'air exempts d'incidences négatives et de risques notables en
termes de santé humaine et d'environnement». [4] Directive 2001/81/CE [5] Il s'agit de l'application des dispositions de réduction
de la norme Euro 6 prévues au règlement (CE) n° 715/2007, afin de garantir
que les émissions d’oxydes d’azote (NOx) des véhicules légers à moteur diesel
en situation réelle soient proches des valeurs limites fixées par la
législation. [6] COM(2012) 636 final, Bruxelles, le 8.11.2012. [7] Il conviendrait également de rechercher et de
contrecarrer les causes possibles de ces écarts (mauvais entretien,
optimisation des véhicules au cycle ou «cycle beating» lors de la
certification, dispositifs d’invalidation qui désactivent ou contournent les
équipements de réduction de la pollution), car cela permettrait de réduire les
émissions des véhicules à niveau d'émission élevé sans qu'il soit nécessaire
d'attendre la mise en circulation d'une nouvelle génération de véhicules. [8] Les réductions d'émission sont le résultat de l'application
de la législation de l’Union sur les émissions de soufre des grandes
installations de combustion (GIC) et des exigences relatives à la faible teneur
en soufre, applicables aux carburants utilisés pour le transport routier, qui
ont également permis l’utilisation de pots catalytiques renforcés à partir de
l'entrée en vigueur de la norme Euro 4. [9] Voir le rapport de l’Eurobaromètre intitulé «Attitudes
des Européens à l'égard de la qualité de l’air», http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_360_en.pdf,
qui repose sur des enquêtes menées auprès de plus de 25 000 citoyens de
l’Union. [10] Notamment dans le réseau de sites protégés «Natura 2000». [11] Pour la méthode de calcul, voir le rapport intitulé «TSAP
Baseline: Health and Environmental Impacts» à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/environment/air/pdf/tsap_impacts.pdf. [12] Pourcentage de superficies d’écosystème de l’Union
excédant les charges critiques d’eutrophisation. [13] Il s’agit d’une estimation de l’ensemble des coûts liés à
la pollution atmosphérique, c’est-à-dire non seulement les coûts directs pour
l’économie (dus à la perte de productivité, aux soins de santé, à la baisse des
rendements agricoles, etc.) mais aussi les coûts, en valeur monétaire, des
problèmes de santé des personnes. Cette estimation est principalement axée sur
la santé, car l'évaluation des incidences écosystémiques en termes monétaires
présente des lacunes d'ordre méthodologique. . [14] Pour certains polluants, tels que les particules, il
n’existe pas, à proprement parler, de niveau d'exposition ne présentant aucun
danger, mais les limites indicatives de l’OMS sont fixées à des niveaux de
risque faibles et sont régulièrement révisées. [15] On entend par «charges et niveaux critiques», les niveaux
maximaux auxquels un écosystème peut être soumis sans détérioration. [16] Les mesures proposées devraient, selon les estimations,
permettre de gagner 500 000 années de
vie supplémentaires chaque année. [17] Une augmentation supplémentaire de 15 millions de jours de travail par an obtenue grâce au
recul des maladies liées à la pollution atmosphérique. [18] Les mesures proposées devraient entraîner, selon les estimations,
une baisse de 650 Mio EUR par an des coûts de soins de santé. [19] Les directives sur la qualité de l’air ambiant ont
constitué les dispositions législatives phares de la stratégie thématique sur
la pollution atmosphérique (STPA); la priorité désormais est de se conformer
pleinement à ces dispositions dans les meilleurs délais. [20] Si la proposition conserve l’obligation d'établir des
programmes nationaux de lutte contre la pollution, ceux-ci doivent toutefois
être adaptés de manière à maximiser les synergies avec les directives sur la
qualité de l’air ambiant et avec les politiques de lutte contre le changement
climatique. [21] Les mesures relatives aux polluants à courte durée de vie
ayant un effet sur le climat ont fait l'objet d'une attention particulière.
S'il n'y a pas lieu pour le moment de définir un plafond spécifique pour le
carbone noir, l’Union et ses États membres doivent accorder la priorité aux
mesures ayant une incidence sur le carbone noir pour honorer leurs obligations
de réduction des émissions de PM2,5. Le nouveau plafond applicable
au méthane permettra de tirer parti du potentiel important de réduction à coût
faible ou nul, complétant ainsi les réductions de COV et de NOx requises pour
réduire les concentrations d’ozone tant dans l’Union qu’au niveau
international. Ces mesures visent également à promouvoir l’action
internationale en matière d'agents de forçage du climat à courte durée de vie
en vue de réduire le transport hémisphérique de la pollution atmosphérique. [22] Un calendrier a été établi, qui prévoit l'adoption de
toutes les conclusions sur les MTD d’ici à 2020, mais le niveau de mise en
oeuvre des MTD dépend en grande partie des États membres, de même que, par
conséquent, les réductions obtenues au moyen de la DEI. [23] Les gains en termes de qualité de l'air résultant de la
directive sur les énergies renouvelables et de la directive sur l’efficacité
énergétique sont pris en compte dans le scénario de référence. [24] Le PNUE a estimé qu'au niveau mondial, une réduction
annuelle des émissions de N2O équivalant à 0,8 gigatonne de CO2
serait possible en 2020, ce qui représente 8 % de l'écart
entre les engagements de réduction pris par les pays et les besoins liés à
l'objectif de limitation du réchauffement de la planète à 2 °C. [25] Directive 2012/33/UE. [26] Dans l'Union, en 2005, les émissions de NOx et
de SO2 dues au transport maritime international représentaient
respectivement environ 25 % et 21 % des émissions terrestres. Alors
que les émissions terrestres de NOx devraient diminuer de 65 %
d'ici à 2030, dans le scénario de statu quo, les émissions du transport
maritime ne devraient quant à elles baisser que de 2 %. [27] La présente communication et l'analyse d'impact qui
l'accompagne satisfont en substance aux dispositions de l'article 7,
paragraphe 2, de la directive 1999/32/CE. [28] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013 [29] Décision 2012/11, ECE/EB/AIR/113/Add. 1, adoptée par les
parties à la Convention CEE-ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à
longue distance (CPATLD) lors de la 31e session de l’organe exécutif
de la CPATLD (11-13 décembre 2012). [30] http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-09/24/c_132746706.htm.