Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe»

COM(2009) 591 final

2011/C 48/25

Rapporteur: M. Pedro NARRO

Corapporteur: M. József KAPUVÁRI

Le 28 octobre 2009, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité constituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la:

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions – Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe»

COM(2009) 591 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 août 2010.

Lors de sa 465e session plénière des 15 et 16 septembre 2010 (séance du 15 septembre 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 121 voix pour, aucune voix contre et 5 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1   Les rapports et les communications rédigés par la Commission européenne ces dernières années présentent une analyse révélatrice des fragilités et des dysfonctionnements de la chaîne de valeur. La volatilité des prix, la spéculation, la vente à perte, l'absence de transparence, la généralisation de pratiques déloyales et anticoncurrentielles ou encore les disparités sur le plan du pouvoir de négociation des parties sont des problèmes qui affectent l'avenir du secteur alimentaire tout entier et menacent la survie du «modèle agricole européen».

1.2   Dans sa communication sur le thème «Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe», la Commission identifie avec justesse les domaines d'intervention prioritaires. Cependant, le CESE regrette la lenteur avec laquelle des propositions sont adoptées et invite la Commission à accélérer la prise de décisions dans un domaine qui nécessite des interventions urgentes, concrètes et tangibles. Le groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie agroalimentaire, dont le mandat est prolongé, devrait reprendre ses travaux dans les plus brefs délais et devenir un pivot des politiques nouvelles ou émergentes en matière agroalimentaire.

1.3   La réussite dépendra en grande mesure du degré d'implication de la Commission européenne, des États membres et de l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire. Il est absolument nécessaire de travailler de concert et de façon coordonnée dans un domaine où les différences entre les différents marchés nationaux et les différents produits sont notables. L'Union européenne doit diriger avec résolution les efforts dans ce domaine en procédant au niveau européen à une adaptation des instruments disponibles ainsi qu'en adoptant de nouvelles mesures qui facilitent un développement plus équilibré de la chaîne et une amélioration de la compétitivité.

1.4   L'examen des initiatives menées jusqu'à présent en matière de chaîne alimentaire montre que l'autorégulation et les accords de nature volontaire ont une efficacité limitée. Le CESE est favorable au développement de mécanismes d'accords volontaires, mais fait remarquer que, sans la mise en place d'organismes de contrôle et de sanctions efficaces, il ne sera pas possible de mettre fin au non-respect systématique de ces mécanismes par les maillons les plus puissants de la chaîne.

1.5   Les modifications des attitudes des acteurs économiques devront s'accompagner d'une régulation des marchés qui cimente les bases d'une nouvelle orientation pour le secteur agroalimentaire. Afin de favoriser la transparence du système, il est nécessaire de renforcer le recours à des contrats et d'étudier au niveau sectoriel la possibilité d'établir des clauses contraignantes ou le caractère obligatoire de contrats écrits. Nombre des objectifs établis par la Commission dans sa communication ne pourront être atteints que par une intervention législative proportionnée et appropriée.

1.6   Sur le plan des codes de bonnes pratiques, l'UE doit s'inspirer d'initiatives nationales et mettre en œuvre un mécanisme effectif de contrôle et de sanction en créant la fonction de médiateur européen. Indépendamment des éléments qui doivent figurer dans les codes de bonnes pratiques, l'essentiel est d'assurer leur efficacité et leur respect.

1.7   Le droit de la concurrence, national ou communautaire, doit être adapté substantiellement pour favoriser une organisation solide du secteur, garantir un fonctionnement souple des chaînes d'approvisionnement et fournir une sécurité juridique aux opérateurs, au bénéfice du consommateur. Les conclusions du groupe de haut niveau sur le lait (1) et de la présidence espagnole sur la communication relative à la chaîne alimentaire (2) coïncident avec les positions du CESE pour ce qui est d'assouplir l'application du droit de la concurrence, eu égard aux spécificités du secteur agricole.

1.8   Le CESE constate, particulièrement dans le secteur de la grande distribution, une forte concentration de la demande qui contraste vivement avec l'atomisation de l'offre et a une incidence sur le bon fonctionnement de la chaîne de valeur. L'extension et le renforcement du rôle des organisations interprofessionnelles peuvent contribuer à remédier au faible degré d'organisation du secteur producteur. Face à ce défi, il convient de mener une réflexion profonde, non tant sur la taille des organisations de producteurs que sur la manière de les transformer en instruments efficaces de commercialisation aux mains des agriculteurs. Les organisations de producteurs ne doivent pas constituer le seul instrument valable pour améliorer l'organisation économique de l'offre agricole.

1.9   Le CESE invite instamment la Commission européenne non seulement à centrer sa réflexion sur les moyens de concentrer l'offre, mais aussi à mener une action résolue dans le secteur de la demande, en contrôlant les abus de position dominante ainsi que certaines pratiques déloyales et anticoncurrentielles qui échappent fréquemment à un contrôle efficace des autorités nationales ou européennes.

1.10   Les consommateurs européens ont besoin de prix et de structures de prix adéquats, prévisibles et stables. Les mesures proposées dans la communication seront plus efficaces si elles sont amplement diffusées et si l'on évite des distorsions dans les choix des consommateurs. Les observatoires des prix ne sauraient être des instruments utiles que si, au lieu de se limiter à constater les prix, il leur était loisible de réagir rapidement face à d'éventuelles distorsions dans l'évolution de ceux-ci.

2.   Synthèse de la communication de la Commission

2.1   La Commission européenne reconnaît la grande importance de la chaîne alimentaire – agriculteurs, industrie et distribution – dans l'économie européenne (3). De fait, la supervision du fonctionnement de la chaîne alimentaire est devenue une priorité politique de l'agenda communautaire. La publication de la communication «Une chaîne d'approvisionnement alimentaire plus performante en Europe» résulte de cette légitime préoccupation du législateur européen et de l'ambition d'établir au niveau national et communautaire des mesures concrètes susceptibles d'améliorer la situation de la chaîne alimentaire.

2.2   La communication formule un ensemble de propositions concrètes sur chacun des trois défis de la chaîne alimentaire évoqués dans le document. Pour promouvoir des relations durables, la Commission entend lutter contre les pratiques déloyales et surveiller les questions liées à la concurrence. Pour ce qui est de l'accroissement de la transparence dans la chaîne, question dont le caractère prioritaire ne se dément jamais, l'intention est de l'aborder au moyen de la lutte contre la spéculation et le lancement de l'instrument européen de surveillance des prix des aliments. Enfin, s'agissant de renforcer la compétitivité, la Commission est décidée à revoir la question de l'étiquetage et la réglementation environnementale, limiter les pratiques territoriales d'approvisionnement et renforcer la position de négociation des agriculteurs au moyen d'instruments tels que les organisations de producteurs.

2.3   En novembre 2010, la Commission devrait publier un rapport de suivi sur le degré d'application des principales mesures proposées, qui sera assorti d'une nouvelle communication sur l'exercice de surveillance du marché de détail. La Commission a également décidé d'étendre le mandat du groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie agroalimentaire, d'élargir sa composition et de le convertir en une véritable instance de débat sur la chaîne d'approvisionnement alimentaire.

3.   Observations générales

3.1   L'Union européenne, par cette communication et d'autres initiatives encore, a démontré ces dernières années que la situation de la chaîne alimentaire est devenue l'une des questions prioritaires de son agenda politique. La volatilité des prix et le déséquilibre des forces au sein de la chaîne ont eu des répercussions négatives sur les consommateurs et le secteur de la production. Malgré les multiples analyses et propositions des dernières années, de nombreuses distorsions persistent qui remettent sérieusement en cause la durabilité souhaitée du modèle agroalimentaire européen.

3.2   À côté de la nécessité de garantir un approvisionnement adéquat en aliments, la question de la qualité revêt elle aussi une importance stratégique. Pour cette raison, il est indispensable de fournir une protection adéquate aux productions couvertes par des marques de qualité. Si la chaîne alimentaire présente des problèmes d'efficacité, il peut en résulter une réduction de l'éventail des produits dans le marché unique, ce qui constitue une menace pour le modèle agricole européen. La Commission a abordé dans de nombreux documents les contradictions soulevées par le fonctionnement de la chaîne alimentaire dans l'Union européenne, mais la communication ne s'en fait pas l'écho.

3.3   Les déséquilibres de la chaîne alimentaire européenne constituent également une grave menace pour les intérêts des citoyens européens. Les différences entre les prix des matières premières et ceux des biens de consommation ont donné lieu à des structures de prix peu réalistes, qui menacent les perspectives à long terme des maillons de la chaîne de valeur et de l'ensemble de l'ordre économique et social de l'UE. Le secteur du détail est très concentré et organisé; il maintient sous une pression constante les prix à la consommation des aliments. Les grandes chaînes d'alimentation peuvent se le permettre dans la mesure où, grâce à certaines pratiques commerciales, leurs marges bénéficiaires proviennent non seulement des consommateurs, mais aussi des fournisseurs, comme l'a démontré l'explosion des prix en 2007 et 2008. Les politiques commerciales basées sur la technique de la «double marge bénéficiaire» suscitent de graves problèmes chez les consommateurs et les fournisseurs.

3.4   La tension croissante qui caractérise les relations entre les acteurs de la chaîne alimentaire mène à différentes dynamiques économiques qui revêtent un caractère particulièrement négatif dans un secteur agricole souffrant d'une crise sans précédents dans un contexte de crise économique profonde et générale.

3.5   Le CESE et la Commission sont une fois de plus d'accord quant aux domaines où il est prioritaire d'agir et sur la nécessité de mettre d'urgence en œuvre de nouvelles mesures et de nouveaux instruments concrets qui améliorent le fonctionnement de la chaîne alimentaire en Europe. Il est nécessaire de mener des changements substantiels qui débouchent sur une nouvelle orientation. Afin de relever avec succès les principaux défis dans le domaine agroalimentaire, le CESE mise sur le développement de la diversification productive, sur une réduction des coûts par l'accroissement de la taille des exploitations et sur l'amélioration des stratégies de commercialisation.

3.6   Le CESE souscrit aux principales conclusions du groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie agroalimentaire, qui font écho aux récents travaux du Comité en matière agricole (4):

3.7   La réussite de toutes ces initiatives dépendra en grande mesure du degré d'implication de la Commission européenne, des États membres et de l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire. Un effort coordonné des différentes instances est indispensable, tout comme une révision des modalités d'application du droit de la concurrence. La majorité des mesures proposées par la Commission européenne ont déjà été appliquées au niveau national (5). Il conviendrait dès lors d'analyser comment une même problématique a été abordée dans différents contextes nationaux et quel a été le résultat final, souvent négligeable, de nombre des initiatives mises en œuvre par les États. Cela a notamment été le cas pour les observatoires des prix ou les codes de bonnes pratiques, qui n'ont pas été en mesure de limiter les abus en l'absence d'instruments efficaces d'application et de contrôle.

3.8   La communication aborde de manière générale plusieurs aspects de la chaîne alimentaire qui ont été analysés dans le détail au niveau national ou sectoriel. Les efforts déployés par la France pour rééquilibrer la chaîne alimentaire ont été une référence pour d'autres pays de l'UE. La loi française sur la modernisation de l'agriculture va au-delà de ce qui est envisagé dans la communication: il définit un cadre contractuel obligatoire s'agissant des volumes et des prix, exige l'inclusion de clauses obligatoires, étend les fonctions des organisations interprofessionnelles et établit un système de médiation et de sanctions pour résoudre des conflits potentiels.

3.9   Au niveau sectoriel, le secteur du lait a été reconnu par la Commission comme «nécessitant une action urgente». Pour cette raison, le groupe d'experts de haut niveau sur le lait créé en octobre 2009 a porté ses réflexions au-delà du contenu de la communication pour se concentrer sur la fixation d'un cadre contractuel type, les possibilités de développement des organisations interprofessionnelles et de producteurs et la création d'un marché de contrats à terme dans le secteur laitier. Face à une telle profusion d'initiatives communautaires, nationales et sectorielles, le CESE, conscient de la complexité et de l'ampleur de ces questions, souligne la nécessité de créer un solide cadre communautaire de base, plaide en faveur des échanges d'expériences et demande une coordination accrue entre les autorités compétentes.

3.10   L'opportunité d'adapter la législation à la situation actuelle de la chaîne alimentaire a été signalée par le CESE à différentes occasions. Les changements en profondeur qu'il faut apporter aux réglementations nationales et communautaires doivent être accompagnés au sein de la chaîne de la création d'un nouveau cadre de relations qui favorise la coopération, la transparence, et une juste répartition des bénéfices tout au long de la chaîne de valeur. Il convient d'encourager l'autorégulation du secteur tout en introduisant des instruments contraignants. Pour que ce système soit mis en œuvre efficacement, il faut un engagement résolu en faveur de la transparence, ce qui nécessite des mécanismes de contrôle garantissant le respect des accords volontaires susceptibles d'être conclus entre les différents maillons de la chaîne.

3.11   La Commission présente dans le texte de la communication et dans les documents de travail qui l'accompagnent une analyse correcte de la volatilité des prix. Cependant, il serait utile de se livrer à un exercice critique quant à la manière dont les derniers changements apportés à la PAC, rassemblés dans le «bilan de santé», ont influé sur l'équilibre de la chaîne alimentaire. La suppression des instruments de régulation des marchés agricoles (quotas, intervention, stockage) a eu un impact négatif sur la volatilité des prix et la gestion du marché, impact dont l'exécutif communautaire devrait tenir compte dans son analyse.

4.   Observations particulières

4.1   Promouvoir des relations durables et fondées sur le marché

4.1.1   La Commission constate dans son analyse l'asymétrie existant entre les différents maillons de la chaîne. Ces déséquilibres se traduisent par des pratiques commerciales déloyales et anticoncurrentielles. Dans le cas des produits périssables, caractérisés par une moindre marge de négociation, les déséquilibres se multiplient. Le CESE partage l'orientation exprimée dans la communication et consistant à renforcer les pratiques contractuelles à partir de règles communes définies au niveau européen. Quoique le développement des contrats puisse se faire sur une base volontaire, il serait utile d'étudier quelques cas où un contrat et des clauses contractuelles déterminées pourraient être érigés en obligation légale.

4.1.2   En tout état de cause, la Commission devrait empêcher que les transactions commerciales de produits agricoles se produisent sans document accréditant l'opération réalisée, afin de mettre un terme à des pratiques aussi habituelles et pernicieuses que les ventes sans garantie de prix, dans le cadre desquelles le prix d'achat à l'agriculteur est établi a posteriori, en fonction du prix de vente obtenu par l'intermédiaire. En marge du régime contractuel, le CESE estime nécessaire la création d'un code de bonnes pratiques (6) et d'un comité de suivi qui contrôle le respect dudit code. Le code de bonne conduite commerciale devrait garantir la qualité de la négociation entre tous les maillons de la chaîne de valeur, au bénéfice du consommateur. Le législateur européen doit mettre fin à la vente à perte comme stratégie habituelle pour attirer les consommateurs et analyser l'impact de l'essor des marques de distributeurs sur la concurrence, sur les choix des consommateurs et sur la valorisation des produits de qualité produits dans l'UE.

4.1.3   L'application des règles de concurrence au niveau national présente de grandes différences. La même action menée par une organisation interprofessionnelle reçoit un traitement différencié en fonction de l'autorité nationale de la concurrence chargée d'examiner la question dans un État déterminé. Dans de nombreux pays, on tend à pénaliser toute initiative du secteur producteur visant à améliorer la gestion de l'offre. La situation n'est pas nouvelle: malgré l'intention déclarée de parvenir à une collaboration plus étroite au sein du Réseau européen de la concurrence, l'on n'est pas parvenu à coordonner de manière efficace les actions des autorités de la concurrence.

4.1.4   Le CESE mise sur un nouveau modèle de relations consommateur-producteur qui privilégierait les marchés locaux (possibilité d'introduire des quotas minimaux obligatoires) et l'élimination des intermédiaires au moyen de circuits courts ou de produits à «distance zéro». La Commission européenne doit encourager les initiatives des producteurs visant à se rapprocher des consommateurs dans le cadre de la recherche d'une valeur ajoutée accrue pour leurs produits et à préserver la composante culturelle et d'identité régionale des aliments.

4.1.5   La révision de la directive sur les retards de paiement a ouvert un débat intéressant au niveau européen s'agissant de l'opportunité de réduire les délais de paiement des produits agroalimentaires. Dans le cas des produits périssables, il serait bon d'établir une limite de 30 jours à partir de la remise de la marchandise au client, et non de l'émission de la facture. Non seulement faut-il davantage contrôler les retards de paiement, encore est-il nécessaire de prévoir une définition claire des pratiques et clauses abusives, ainsi que des instruments efficaces permettant de les bannir des relations commerciales.

4.2   Transparence de la chaîne alimentaire

4.2.1   Pour le CESE, la transparence des prix est une nécessité de premier ordre (7). La création à l'échelle de l'Union d'un nouvel instrument de supervision du prix des aliments doit s'accompagner de nouvelles compétences en matière de contrôle et de sanctions. Le CESE estime qu'il faut passer de la supervision à l'action, de façon à ce que les organismes compétents puissent réagir de manière rapide et efficace aux distorsions sur le plan de l'évolution des prix.

4.2.2   Le CESE ne partage pas l'idée selon laquelle le fait de fournir au consommateur davantage de comparabilité des prix équivaut en soi à accroître la transparence de la chaîne alimentaire. La transparence accrue et la prévisibilité des prix ne sont que l'un des nombreux facteurs qui influencent les tendances et les processus de formation des prix.

4.2.3   Les efforts louables de La Commission européenne visant à harmoniser et coordonner les différents instruments nationaux de supervision des prix sont voués à l'échec s'il n'est pas procédé à une homogénéisation des bases de référence de la transmission des prix. La même base de référence est-elle utilisée lorsque les données sont recompilées? Existe-t-il des règles communes pour la création et le fonctionnement des observatoires des prix? L'UE dispose-t-elle d'organismes habilités à agir lorsque sont constatées des discordances, des anomalies ou des fluctuations injustifiées dans l'évolution des prix? Fréquemment, les données que les États membres communiquent à la Commission européenne ne répondent pas aux mêmes critères. Par exemple, dans le cas des agrumes, il a été constaté que les données publiées par la Commission s'agissant de prix au producteur sont en réalité les prix à la sortie de l'entrepôt, dans lesquels ne sont pas inclus les coûts de commercialisation. Cette différence au niveau des données peut donner lieu à une vision déformée de la réalité contrecarrant l'objectif de transparence.

4.2.4   Les mesures proposées dans la communication ne pourront fonctionner que si elles font l'objet de la divulgation qui convient. Cet élément est fondamental, eu égard à la nécessité de fournir une information précise aux consommateurs. Vu l'augmentation de la concentration dans l'industrie agroalimentaire et dans la distribution, la réputation d'une marque est elle aussi plus vulnérable aujourd'hui, avec tous les risques que cela comporte pour les entreprises.

4.3   Compétitivité accrue et intégration dans la chaîne alimentaire

4.3.1   La Commission déploie de très importants efforts pour créer un marché unique des produits alimentaires. Cependant, les grandes différences de prix d'un pays à l'autre sont directement liées aux niveaux différents de pouvoir d'achat. Non seulement les nouveaux États membres (UE -12) ne sont pas en train de se rapprocher des autres, mais aussi les différences continuent-elles de grandir. Pour cette raison, il est nécessaire que la Commission européenne soutienne les nouveaux États afin de réduire les différences et d'optimiser le fonctionnement du marché unique. Faute d'inversion de la tendance, les produits originaires de l'UE-15 perdront progressivement des parts de marché dans les nouveaux États membres.

4.3.2   La chaîne alimentaire est caractérisée par une atomisation poussée du secteur de la production et une forte concentration de la grande distribution, ce qui entraîne de grands déséquilibres dans leurs relations. Le CESE est d'avis que nombre de problèmes qui menacent le bon fonctionnement de la chaîne alimentaire résultent du développement rapide, constant et concentré des entreprises qui se trouvent au bout de la chaîne. Consciente du problème, la Commission européenne entend développer les organisations de producteurs (en s'inspirant de l'OCM fruits et légumes) afin de réduire l'atomisation de l'offre; cependant, le CESE souligne que l'important n'est pas de créer davantage d'organisations de producteurs de plus grande taille, mais bien d'améliorer leur gestion et leur capacité de commercialisation afin qu'elles se transforment en un instrument utile aux mains des agriculteurs. Le CESE plaide auprès de la Commission européenne afin qu'elle introduise de nouvelles mesures de stabilisation et de lutte contre la crise, comme par exemple un instrument d'assurance de revenu. Les expériences positives du Canada et des États-Unis dans ce domaine valident l'application en Europe d'une mesure dont la légitimité a été sanctionnée par l'OMC.

4.3.3   Les organisations interprofessionnelles doivent se renforcer et accroître leur dynamisme au moyen d'un cadre commun d'intervention. Il est nécessaire de mettre en place une législation européenne qui, en uniformisant les règles applicables aux organisations interprofessionnelles de chaque État membre, favorise leur harmonisation et leur développement, de sorte qu'elles ne soient pas de simples tables rondes sectorielles chargées de la promotion générique. Il est indispensable d'éliminer les obstacles réglementaires qui affectent la sécurité juridique dont doivent jouir ces organisations dans leur mission de stabilisation des marchés. Il convient à cette fin, au moment d'adopter des accords intersectoriels, de doter ces organisations de davantage de prérogatives, pour éviter qu'elles ne soient soumises à des décisions arbitraires des autorités nationales de la concurrence.

(1)  Conclusions du groupe de haut niveau sur le lait approuvées le 15 juin 2010.

(2)  Conclusions de la Présidence approuvées à la majorité en Conseil des ministres de l'agriculture le 29 mars 2010.

(3)  Le secteur agroalimentaire fournit 7 % de l'emploi dans l'UE et représente 5 % de sa valeur ajoutée.

(4)  La réforme de la PAC en 2013, JO C 354 du 28.12.2010, p. 35.

(5)  De ce point de vue, l'Espagne a joué un rôle pionnier en mettant sur pied son observatoire des prix des aliments. La France a approfondi la réflexion sur les contrats obligatoires, tandis que le Royaume-Uni a opté pour la solution du médiateur chargé de veiller au respect des codes de bonnes pratiques.

(6)  JO C 175 du 28.7.2009.

(7)  JO C 128 du 18.5.2010, p. 111.