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Document 52018DC0257

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN relatif à la mise en œuvre de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, sur la base des rapports établis par les États membres pour la période 2012-2015

COM/2018/257 final

Bruxelles, le 4.5.2018

COM(2018) 257 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

relatif à la mise en œuvre de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, sur la base des rapports établis par les États membres pour la période 2012-2015

{SWD(2018) 246 final}


1.INTRODUCTION

La directive 91/676/CEE du Conseil (ci-après la «directive sur les nitrates») vise à réduire la pollution des eaux provoquée par les nitrates à partir de sources agricoles et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type. La directive sur les nitrates fait partie intégrante de la directive-cadre sur l’eau et est un des instruments clés de la protection des eaux contre les pressions agricoles. La directive sur les nitrates établit un certain nombre de mesures incombant aux États membres:

·la surveillance de tous les types de masses d’eau en ce qui concerne les concentrations de nitrates et l’état trophique;

·la définition des eaux polluées ou susceptibles de l’être, sur la base des critères établis à l’annexe I de la directive;

·la désignation de zones vulnérables aux nitrates, zones qui alimentent les eaux définies et contribuent à la pollution;

·l’établissement de codes de bonnes pratiques agricoles, mis en œuvre volontairement dans l’ensemble du territoire de l’État membre;

·l’élaboration de programmes d’action, contenant un ensemble de mesures destinées à prévenir et à réduire la pollution des eaux par les nitrates et dont la mise en œuvre est obligatoire dans les zones vulnérables aux nitrates désignées ou sur l’ensemble du territoire national;

·le réexamen et, le cas échéant, la révision, tous les quatre ans au moins, de la liste des zones vulnérables aux nitrates désignées et des programmes d’action; et

·la présentation à la Commission, tous les quatre ans, d’un rapport sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la directive, contenant des informations sur les codes de bonne pratique agricole, sur les zones vulnérables aux nitrates, sur les résultats de la surveillance des eaux et sur les aspects importants des programmes d’action.

C’est la troisième fois qu’un rapport est présenté par 27 États membres au titre de l’article 10 de la directive sur les nitrates, et la première fois pour la Croatie. Une comparaison avec les périodes de référence précédentes est désormais possible pour 27 États membres. La présentation des rapports et des données relatives à la qualité des eaux par les 28 États membres était attendue pour juin 2016. Toutefois, seuls 12 États membres ont respecté ce délai 1 et pour certains d’entre eux, des informations importantes étaient encore manquantes et ont été communiquées plus tard. Pour 19 États membres, les informations manquantes ou corrigées n’ont été soumises qu’en 2017 2 . L'ensemble des informations n’a été mis à la disposition de la Commission qu’en octobre 2017.

Le présent rapport, principalement basé sur les informations communiquées par les États membres pour la période 2012-2015, est accompagné d’un document de travail des services de la Commission [SWD(2018)246] qui comporte des cartes et des tableaux ayant trait aux indicateurs relatifs à la pression exercée par les nutriments d’origine agricole, à la qualité de l’eau et aux zones vulnérables aux nitrates désignées, tant au niveau de l’Union européenne que pour chaque État membre.

Avec la publication du présent rapport, la Commission répond aux obligations lui incombant en vertu de l’article 11. Les informations recueillies dans le cadre du présent rapport ont contribué à la récente proposition de révision de la directive sur l’eau potable 3 . En effet, les pratiques agricoles telles que la fertilisation affectent la qualité de l’eau potable. L’excédent de nitrates dans l’eau potable peut avoir des conséquences pour la santé, par exemple la méthémoglobinémie, qui empêche le transport normal d’oxygène par le sang vers les tissus, provoquant une cyanose et, à de plus fortes concentrations, une asphyxie qui peut être fatale pour les nourrissons. Les tendances observées dans la mise en œuvre de la directive sur les nitrates peuvent donc avoir des conséquences sur l’approvisionnement en eau potable pour tous les citoyens.

La directive sur les nitrates contribue à remédier au phénomène des flux d’azote et de phosphore dans la biosphère et les océans, qui a été défini par la communauté scientifique comme constituant l’une des neuf limites planétaires. En outre, les flux de ces éléments nutritifs conjugués à la perte de biodiversité sont deux limites planétaires qui ont déjà été franchies. Par ailleurs, la directive contribue également à la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) dans l’Union en aidant à réduire les incidences négatives sur l’environnement de la production alimentaire (ODD 2), en soutenant l’amélioration de la qualité de l’eau (ODD 6) et en réduisant la pollution affectant l’eau douce et les écosystèmes 4 (ODD 14 et ODD 15).

2.ÉVOLUTION DES PRESSIONS EXERCÉES PAR L’AGRICULTURE

L’agriculture, qui occupe près de la moitié du territoire de l’Union, offre de multiples avantages à la société. Toutefois, certaines activités agricoles exercent des pressions sur les masses d’eau, ce qui a des conséquences sur la santé d'écosystèmes aquatiques vitaux.

La présente section résume les informations communiquées par les États membres sur les pressions agricoles à l’origine de la pollution des eaux par les nitrates et de l’eutrophisation. Il convient de noter que les informations transmises par les États membres ont été complétées par des données provenant d’Eurostat, car celles-ci sont plus facilement comparables au niveau de l’Union 5 .

Cheptel

Les fortes concentrations d’animaux au niveau local font peser de lourdes menaces sur l’environnement, car la production d’effluents d’élevage est disproportionnée par rapport aux terres disponibles et aux besoins des cultures. Ce déséquilibre génère un excès de nutriments, dont une forte proportion est tôt ou tard rejetée dans l’eau et dans l’air, si elle n’est pas acheminée hors de la région, générant parfois des pressions supplémentaires dans les zones de réception.

La densité moyenne du cheptel 6 dans l’UE-28 était de 0,73 unité de gros bétail (UGB) par hectare de superficie agricole utile (SAU) en 2013. Les densités les plus élevées ont été enregistrées aux Pays-Bas (3,57), à Malte (2,99) et en Belgique (2,68), tandis que les plus faibles se trouvaient en Bulgarie (0,21), en Lettonie (0,26) et en Lituanie (0,29). Par rapport à 2010, la densité moyenne du cheptel dans l’UE-28 a diminué (-2,9 %). Les réductions relatives les plus importantes de la densité sont intervenues en Grèce (-18,9 %), à Malte (-17,9 %) et au Danemark (-14,4 %), tandis que les hausses les plus importantes se sont produites en Autriche (+7,2 %), en Irlande (+4,5 %), en Finlande (+3,7 %) et en Allemagne (+3,5 %).

La comparaison des périodes de référence 2008-2011 et 2012-2015 met en évidence les changements suivants dans le nombre d’animaux:

· Bovins: une légère baisse au niveau de l’UE-28 (-0,7 %) 7 avec des hausses relatives importantes des effectifs en Hongrie (+13,8 %), en Estonie (+8,6 %), en Lettonie (+8 %), à Chypre (+5 %) et aux Pays-Bas (+4,4 %) contrastant avec des baisses importantes en Roumanie (-10,8 %), à Malte (-5,2 %), en Grèce (-5,1 %) et en Lituanie (-4,2 %).

·Bovins laitiers: une légère baisse au niveau de l’UE-28 (-0,9 %) 8 avec des hausses relatives importantes des effectifs en Italie (+13,9 %), en Irlande (+10,3 %), à Chypre (+6,3 %) et aux Pays-Bas (+4,8 %) et des baisses relatives importantes en Croatie (-19,1 %), en Lituanie (-14,7 %), en Pologne (-12 %), en Grèce (-11,3 %), en Slovaquie (-11,2 %) et à Malte (-5 %).

·Effectifs porcins: une baisse (-3 %) dans l’UE-28 9 avec des hausses relatives plus importantes des effectifs au Portugal (+7,8 %), en Allemagne (+4,3 %) et au Luxembourg (+3,5 %) et des baisses en Slovénie (-28,5 %), à Malte (-24,8 %) et à Chypre (-22,3 %).

·Volaille: une baisse (-0,5 %) dans l’UE-28 10 avec des hausses relatives plus importantes des effectifs en Allemagne (+37,6 %), au Luxembourg (+33,3 %) et en Finlande (+28,7 %) et des baisses à Chypre (-42,5 %), en Grèce (-24,2 %) et au Portugal (-19 %).

Utilisation d’engrais

Selon Eurostat, au niveau de l’UE-28, 9,2 kt d’effluents d’élevage azotés ont été utilisés en 2012-2014. Il s’agit d’une baisse de 2,6 % par rapport à 2008-2011 11 . L’utilisation d’engrais azotés a augmenté de plus de 5 % en Hongrie et en Lettonie, alors qu’elle a diminué de plus de 5 % en Bulgarie, à Chypre, en République tchèque, à Malte, en Pologne, en Roumanie et en Slovénie.

Au niveau de l’UE-28; 1,61 kt 12 d’effluents d’élevage phosphatés a été utilisé en 2012-2014, soit une baisse de 3,1 % par rapport à 2008-2011. L’utilisation d’effluents d’élevage phosphatés a augmenté de plus de 5 % en Hongrie, tandis qu’elle a diminué de plus de 5 % en Bulgarie, à Chypre, en République tchèque, en Croatie, à Malte, aux Pays-Bas, en Pologne, en Roumanie et en Slovénie.

L’utilisation totale d’engrais minéraux azotés et phosphatés dans l’UE-28 a augmenté respectivement de 4 % 13 et de 6 % 14 entre les périodes de référence 2008-2011 et 2012-2015. Il existe toutefois de très importantes disparités entre les États membres: d’une part, une réduction de 30 % de l’utilisation d’engrais minéraux azotés en Slovaquie et de 46 % de l’utilisation d’engrais minéraux phosphatés aux Pays-Bas, et d’autre part, une augmentation de 56 % en Bulgarie aussi bien pour l’utilisation des engrais minéraux azotés que phosphatés.

Si la réduction de l’utilisation d’effluents d’élevage au niveau de l’Union n’est que le reflet de la réduction globale du nombre d’animaux (-3,6 %) 15 , les tendances observées au niveau des États membres sont également influencées par d’autres évolutions, par exemple l’utilisation des effluents d’élevage pour la production d’énergie.

Au niveau des États membres, les utilisations des effluents d’élevage azotés et des engrais minéraux azotés sont très étroitement corrélées; les quantités utilisées sont également très similaires. Si cette corrélation est également valable dans une certaine mesure pour les utilisations des effluents d’élevage phosphatés et des engrais minéraux phosphatés, dans les pays présentant une faible densité de cheptel (par exemple: DK, BE, NL), l’utilisation d’engrais minéraux phosphatés est relativement faible par rapport aux effluents d’élevage phosphatés.

Bilan des éléments nutritifs

La directive sur les nitrates prône une utilisation équilibrée des fertilisants au niveau de l’exploitation agricole, ce qui nécessite d’éviter les pertes en apportant aux cultures la quantité exacte de nutriments dont elles ont besoin.

Le bilan des éléments nutritifs correspond à la différence entre les éléments nutritifs qui entrent dans un système agricole sous forme d’intrants (principalement engrais, effluents d’élevage) et la quantité qui en sort sous forme de produits (absorption par les cultures et les pâturages) 16 . Un excédent d’éléments nutritifs survient lorsque tous les engrais et effluents d’élevage épandus ne sont pas absorbés par les végétaux ou enlevés durant la récolte. Un excédent entraîne une fuite potentielle dans l’environnement ou peut représenter un risque de fuite future par l’accumulation dans le sol.

Entre les périodes de référence 2008-2011 et 2012-2015, les bilans azotés et phosphatés nets ont tous deux légèrement augmenté au niveau de l’UE-28, passant de 31,8 à 32,5 kg d’azote/ha 17 et de 1,8 à 2 kg de phosphate/ha 18 respectivement. Ceci signifie qu’il y a davantage de fuites potentielles dans l’environnement que lors de la période précédente au niveau de l’Union, même si des écarts importants ont été observés entre les États membres.

Au cours de la période 2012-2014, tous les États membres, à l’exception de la Roumanie, présentaient un excédent d’azote. Les excédents d’azote les plus élevés (> 50 kg/ha) ont été enregistrés en Belgique, à Chypre, en République tchèque, au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. En ce qui concerne les phosphates, les excédents de phosphore les plus élevés (> 5 kg/ha) ont été enregistrés en Belgique, à Chypre, en Croatie, au Danemark et à Malte. Toutefois, huit États membres présentaient un déficit en phosphore, le déficit le plus élevé ayant été enregistré en Bulgarie et en Estonie.

Rejets d’azote dans l’environnement à partir de sources agricoles

Tous les États membres n’ont pas fourni d’informations concernant la contribution de l’agriculture aux rejets d’azote dans le milieu aquatique 19 . D’après les informations communiquées par certains États membres, l’agriculture reste la principale source à l’origine des rejets d’azote dans l’environnement. Pour les pays ayant transmis des données comparables pour les deux périodes, le rejet d’azote moyen a diminué de 3 %.

3.SURVEILLANCE DES EAUX

Une bonne surveillance de la qualité des eaux est le point de départ d’une mise en œuvre appropriée de la directive sur les nitrates, puisqu’elle est essentielle pour la détection des eaux polluées et la désignation des zones vulnérables aux nitrates ainsi que pour l’adoption de mesures adéquates dans les programmes d’action. Si la directive sur les nitrates établit certaines dispositions générales en matière de surveillance, la définition du programme et de la stratégie de surveillance (emplacement des stations, densité du réseau, fréquence et calendrier de l’échantillonnage, etc.) relève de la compétence des États membres.

Les données transmises montrent que les États membres déploient des efforts inégaux en matière de surveillance des eaux, qu’un nombre élevé de nouvelles stations sont créées et qu’aucune tendance claire ne se dessine dans l’Union. En fait, l’intensité de la surveillance (par exemple la densité des réseaux de surveillance et la fréquence d’échantillonnage) varie fortement entre les États membres, et n’est pas toujours bien adaptée aux pressions réelles.

Surveillance des eaux souterraines

Au cours de la période de référence 2012-2015, le nombre total de stations de surveillance des eaux souterraines signalées dans l’UE-28 était de 34 901 stations, soit quasiment le même nombre que lors de la période de référence précédente 20 .

La densité moyenne du réseau dans l’UE-28 est d’environ huit stations pour 1 000 km2 de superficie. Les plus fortes densités sont observées à Malte et en Belgique, avec près de 130 et 97 stations pour 1 000 km2 de superficie, respectivement. À l’inverse, c’est en Finlande et en Suède que sont enregistrées les plus faibles densités, avec moins d’une station pour 1 000 km2.

La fréquence d’échantillonnage moyenne est pratiquement de deux fois par an et varie entre moins d’une fois par an au Danemark, en Lettonie, en Pologne et en Suède et cinq fois par an en Belgique et en Croatie 21 .

Surveillance des eaux de surface

Pendant la période 2012-2015, le nombre total de stations de surveillance des eaux douces signalées dans l’Union a augmenté de près de 23 % par rapport à la période 2008-2011 et est passé à 33 042 stations. La densité moyenne est de 7,6 stations pour 1 000 km2 de superficie, les plus fortes densités étant enregistrées en République tchèque, en Belgique et au Royaume-Uni et les plus faibles en Croatie, en Allemagne et en Finlande 22 .

En ce qui concerne les eaux salines, les données communiquées indiquent une diminution alarmante de 29 % du nombre total de stations de surveillance dans l’Union entre les deux périodes de référence (de 3 135 à 2 205 stations). Cette réduction était supérieure à 50 % en France, en Grèce, au Portugal, en Pologne et en Espagne 23 . Les efforts déployés par certains États membres dans la surveillance des eaux salines ne reflètent pas toujours l’importance de l'ensemble de leur zone côtière.

La fréquence d’échantillonnage des eaux (toutes masses d’eau) varie de près d’une fois par an en Suède à près de 20 fois par an en Irlande 24 .

4.QUALITÉ DES EAUX ET TENDANCES

Eaux souterraines

Qualité des eaux souterraines

Pendant la période 2012–2015, dans 13,2 % des stations de surveillance des eaux souterraines, le taux de nitrates dépassait 50 mg par litre et dans 5,7 % des cas, le taux se situait dans une fourchette comprise entre 40 et 50 mg/l 25 . Il s’agit d’une légère amélioration par rapport à la période précédente, au cours de laquelle le taux dépassait 50 mg/l pour 14,4 % des stations et se situait entre 40 et 50 mg/l pour 5,9 % des stations.

Il existe de fortes disparités entre les États membres: en Irlande, en Finlande et en Suède, le taux de 50 mg/l n'était dépassé en moyenne dans pratiquement aucune station de surveillance des eaux souterraines. En revanche, à Malte, en Allemagne et en Espagne respectivement, 71 %, 28 % et 21,5 % des stations de surveillance des eaux souterraines enregistraient en moyenne des concentrations de nitrates dépassant 50 mg/l. Toutefois, la comparabilité des données entre les États membres est limitée par les différences dans les réseaux et stratégies de surveillance.

Les plus faibles concentrations de nitrates ont été observées dans les nappes captives et karstiques, avec à peine 5 % des stations enregistrant une concentration supérieure ou égale à 50 mg/l, tandis que la proportion la plus élevée de stations enregistrant une concentration supérieure ou égale à 50 mg/l a été observée pour les nappes situées à une profondeur comprise entre 5 et 15 mètres 26 .

Figure A. Diagramme de fréquence des concentrations de nitrates moyennes annuelles dans les eaux souterraines 27 . Les résultats sont présentés pour l’ensemble des stations de surveillance des eaux souterraines et pour des profondeurs différentes.

Évolution de la qualité des eaux souterraines

Une comparaison des résultats de la surveillance des eaux pour la période 2012-2015 avec ceux de la période 2008-2011 montre que la qualité de l’eau est restée la même ou s’est améliorée dans 74 % des stations. En effet, 42 % des stations dans l’Union ont affiché une tendance stable et 32 % des stations une tendance à la baisse. La qualité des eaux s’est détériorée pour 26 % des stations 28 , une situation comparable à celle des périodes de référence précédentes. Le pourcentage le plus élevé de stations enregistrant une amélioration a été relevé en Bulgarie (40,9 %), à Malte (46,3 %) et au Portugal (43,6 %), la situation est la plus stable en Suède (98 %) et les détériorations sont les plus sérieuses, en Estonie (44,4 %), à Malte (43,9 %) et en Lituanie (58,5 %). En conséquence, dans certains pays, il est possible d’observer une polarisation de la situation, avec une détérioration des zones polluées et une amélioration des zones propres.

Eaux de surface

Qualité des eaux douces de surface

Concentration de nitrates

D’après les moyennes annuelles de l’ensemble des stations de surveillance ayant fait l'objet du rapport, pour 64,3 % des stations, la concentration se situait à moins de 10 mg de nitrates par litre, tandis que pour 2 %, elle était comprise entre 40 et 50 mg par litre et pour 1,8 %, elle dépassait 50 mg par litre. Il s’agit d’une amélioration par rapport à la période de référence précédente, pendant laquelle la concentration dépassait 50 mg/l dans 2,5 % des stations et se situait entre 40 et 50 mg/l dans 2,5 % d'entre elles 29 . La plus forte proportion de stations enregistrant 50 mg/l ou plus a été relevée à Malte, tandis que la Suède, l’Irlande et la Grèce ont déclaré la plus forte proportion de stations enregistrant moins de 2 mg/l.