COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 11.4.2018

COM(2018) 178 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la stratégie informatique pour les douanes

1.INTRODUCTION

Dans sa communication du 21 décembre 2016 (ci-après la «communication sur la gouvernance») 1 , la Commission a rappelé l’objectif fondamental du code des douanes de l’Union (CDU) 2 , qui est de garantir la continuité de procédures douanières efficaces dans l’ensemble de l’Union en exploitant le potentiel des outils numériques. La douane s’oriente vers un environnement sans support papier. Le but est de faciliter le commerce légitime et de permettre en même temps aux administrations douanières de garantir le respect de la législation.

Dans sa communication sur la gouvernance, la Commission a aussi exposé les défis que la Commission et les États membres devront relever pour mettre en place des solutions informatiques d’un bon rapport coût-efficacité afin de soutenir la législation douanière dans toute l’Union. En réponse à ces défis, la Commission a suggéré de procéder à un réexamen de l’architecture, de la gestion et du financement des réseaux et bases de données informatiques des douanes ainsi que de leur lien avec d’autres réseaux de l’Union. Elle a aussi proposé d’évaluer la valeur ajoutée et les éventuels avantages à long terme de la création d’une structure permanente pour gérer les infrastructures informatiques, y compris les synergies possibles avec les agences existantes dans le contexte de l’élaboration du prochain cadre financier pluriannuel.

Ces propositions ont été soumises au Conseil dans le courant de l’année 2017, et les discussions ont débouché sur de nouvelles conclusions du Conseil, le 7 novembre 2017, invitant la Commission et les États membres à placer la mise en œuvre du programme de travail informatique du CDU au premier rang de leurs priorités et à explorer, de manière plus approfondie, de nouvelles approches pour développer et exploiter les systèmes informatiques.

En mai 2017, cependant, le Conseil avait déjà invité la Commission à rendre compte 3 , d’ici la fin de 2017, des progrès accomplis dans l’examen de la question d’une structure permanente. Cette invitation spécifique doit être envisagée dans le contexte d’autres invitations 4 du Conseil, à l’intention de la Commission et des États membres, en vue de l’élaboration d’une stratégie globale commune en matière d’informatique douanière. Les invitations en question du Conseil visent à:

-«élaborer une stratégie pour l’architecture, le développement, la gestion et le financement des systèmes informatiques des douanes, en tenant compte du partage des responsabilités entre la Commission et les États membres en ce qui concerne le développement des systèmes informatiques nécessaires à la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne» (d’ici à la fin de 2017);

-«élaborer une stratégie globale à moyen et à long terme pour les systèmes informatiques douaniers afin de permettre une mise en œuvre efficace du CDU et de mettre en place des douanes entièrement numériques, fondées sur la valeur ajoutée des systèmes individuels, ainsi qu’à réfléchir à la possibilité de recourir à une structure permanente pour gérer l’infrastructure informatique, tout en prenant en compte les systèmes informatiques déjà développés ou déployés».

Le présent rapport constitue la réponse de la Commission aux conclusions du Conseil l’invitant à rendre compte des progrès accomplis en ce qui concerne sa demande de «structure permanente» et explique l’approche opérationnelle actuelle destinée à assurer le suivi de mise en œuvre du CDU. Il vise aussi à éclairer le débat à venir au sujet du cadre financier pluriannuel, en exposant en quoi un financement au niveau de l’UE est pertinent pour le développement et l’exploitation des systèmes informatiques douaniers.

Concernant l’invitation du Conseil à élaborer une stratégie globale à moyen et à long terme pour la mise en œuvre de l’informatique douanière, la Commission finalise le travail analytique sur lequel s’appuieront ses propositions pour la prochaine génération de programmes de financement, destinés en particulier à couvrir le financement au niveau de l’Union des activités informatiques en matière de douane et de fiscalité. Ce travail aura aussi des répercussions sur les options stratégiques. Les propositions devraient être formulées dans le courant de l’année 2018 et seront présentées dans le contexte de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel.

2.LE CADRE DOUANIER DE L’UNION

L’Union européenne (UE)-constitue un bloc commercial majeur, dont les échanges dépendent du libre flux des marchandises entrant dans l’union douanière et en sortant, qui complète la libre circulation de ces marchandises au sein de la zone du marché unique. En 2016, les importations et exportations ont représenté un montant combiné d’environ 3 500 milliards d’EUR, qui montre toute l’importance des échanges commerciaux et du bon fonctionnement de l’union douanière pour la prospérité de l’UE. Ces échanges se sont traduits par près de 300 millions de déclarations d’importation et d’exportation (DAU – document administratif unique).

La durée du traitement douanier des marchandises, ainsi que la rapidité et la fiabilité de ce traitement, sont des facteurs cruciaux de productivité et de compétitivité. En effet, des études ont montré qu’une réduction de 10 % du temps de transit et de traitement à la douane peut engendrer entre 2,5 % et 5 % de croissance des échanges, ce qui souligne l’importance de procédures de contrôle douanier bien conçues et rapides 5   6 .

Grâce aux efforts communs consentis au fil des ans pour renforcer et moderniser les procédures douanières, l’UE occupe déjà une position forte. Le travail en cours sur le CDU et son application vise à accroître encore les capacités de l’UE dans ce domaine.

La législation douanière de l’UE est codifiée dans le CDU (et les actes connexes, avec l’appui d’un programme de travail informatique 7 ) et directement applicable dans les États membres, en vertu de la compétence exclusive de l’UE en la matière. Les autorités douanières appliquent les mêmes règles de base et tous les États membres dépendent les uns des autres pour assurer la perception des recettes et la protection réglementaire. Cette interdépendance requiert une coopération étroite.

Actuellement, le système informatique et la politique de l’UE en matière douanière se fondent sur la «décision relative aux systèmes douaniers électroniques» 8 adoptée par le Conseil et le Parlement européen en 2008 et sur les dispositions du CDU. La décision relative aux systèmes douaniers électroniques énonce les principes de base de la collaboration entre les États membres et la Commission en vue de développer, construire et exploiter les systèmes qui sous-tendent les opérations douanières. Ces systèmes couvrent les diverses procédures douanières, dont le traitement des déclarations, les mouvements de marchandises et les flux d’informations entre les administrations. Ils comportent également certaines bases de données communes.

C’est cette politique relative aux systèmes douaniers électroniques qui a abouti à l’état d’avancement actuel de l’informatique douanière et qui guide la finalisation en cours des 17 initiatives différentes qui ont été créées par le programme de travail du CDU 9 . Elle s’appuie sur le principe que les divers éléments informatiques se répartissent en composants de l’Union et composants extérieurs à l’Union, qui, ensemble, forment l’écosystème informatique.

-La Commission développe les composants de l’Union convenus, financés par le programme Douane 2020 10   11 . Ces composants de l’Union peuvent être construits selon un modèle centralisé exploité par la Commission ou utilisés dans des systèmes distribués exploités par les États membres. La communication entre les systèmes existants dans l’ensemble de l’Union est assurée par le composant réseau de l’Union appelé CCN/CSI. Les systèmes transeuropéens et centralisés exploités par la Commission pour l’union douanière se composent de quelque 30 systèmes reliés entre eux, pour lesquels la sécurité et les performances constituent des aspects déterminants. En 2017, quelque 500 millions de messages ont été échangés au moyen de systèmes fonctionnant avec une disponibilité de plus de 99 %, pour un coût annuel de 70 millions d’EUR, de façon à assurer les procédures douanières rapides nécessaires à la facilitation des échanges.

-Les composants extérieurs à l’Union sont développés et exploités par les États membres, qui en assurent le financement. Ils comprennent des éléments naturels de systèmes distribués conçus au niveau de l’UE. Ces composants doivent bien sûr être conformes aux dispositions juridiques du CDU.

À l’aide de ce cadre, un écosystème informatique sophistiqué a été mis en place au fil des années. Il est mature et adapté aux objectifs poursuivis et repose sur la mise à disposition, au niveau de l’UE, des composants de l’Union dont les États membres ont besoin. Il dépend aussi des États membres, qui financent leur part de l’écosystème et en particulier les composants extérieurs à l’Union.

3.LES DÉFIS

Malgré le recours déjà considérable à l’informatique pour étayer les procédures douanières existantes, le CDU marque un changement radical du point de vue de l’intégration et des gains d’efficacité potentiels. Ce changement tient à la simplification et à la numérisation simultanées des processus nécessaires à l’intégration complète des douanes dans l’UE. De plus, la mise en œuvre impose des coûts, qui doivent être mis en balance avec les avantages afin de décider des mécanismes opérationnels optimaux.

3.1.Gouvernance et architecture

La gouvernance du travail informatique repose sur l’interaction de plusieurs organismes, dont la Commission, les États membres et les représentants des intérêts commerciaux, notamment le groupe de politique douanière, le groupe de coordination sur la douane électronique, le groupe de contact avec les opérateurs économiques, le groupe de politique commerciale, le groupe de coordination chargé de la mise en œuvre de la stratégie sur la gestion des risques et le comité du programme Douane 2020.

La mise en œuvre du CDU a fait apparaître que le processus de conception et de déploiement de systèmes informatiques douaniers dans l’ensemble de l’UE demande du temps et des efforts. La complexité de la tâche transparaît dans les divers dispositifs hybrides, qui voient certains États membres soit choisir de déployer des versions locales de systèmes centraux (souvent à cause de préoccupations relatives aux interactions avec les priorités et les systèmes nationaux) soit privilégier le développement, au niveau de l’UE, de solutions communes pour les composants extérieurs à l’Union destinés à être appliqués par ces seuls États membres (souvent pour des considérations de coût).

La dynamique du CDU, qui tend vers un niveau d’intégration et d’interopérabilité des systèmes informatiques douaniers encore plus élevé, et notamment vers une normalisation croissante des éléments de données et des processus pour les systèmes informatiques, ajoute encore à la difficulté de la mise en œuvre. Dans ce contexte, il n’existe aucun mécanisme structurel pour aider les États membres en difficulté dans leurs efforts de mise en œuvre.

Les solutions à long terme visant à répondre aux besoins des services douaniers devront tenir compte de la nécessité d’une interopérabilité encore plus étendue entre les administrations, afin de tirer pleinement parti des avantages escomptés des analyses de données avancées.

Ce renforcement de la dimension intersectorielle de la future politique en matière d’informatique s’appuie sur la stratégie numérique 12 , en vue d’une mise en commun des services et des solutions informatiques. La gouvernance et l’architecture devront aussi s’adapter aux évolutions constantes et rapides des technologies, comme la «chaîne de blocs» (blockchain) et d’autres innovations susceptibles d’influencer considérablement la forme des structures informatiques à mettre en place à long terme et les mécanismes opérationnels optimaux.

Les processus de gouvernance doivent donc s’inscrire dans le cadre d’une architecture générale claire et acceptée pour l’écosystème informatique douanier, qui représente le seul moyen d’assurer une cohérence dans l’ensemble de la structure. C’est dans ce contexte que les États membres ont exprimé leurs points de vue sur les défis à venir au sein des groupes de travail organisés par la Commission et le Conseil au cours de l’année 2017. Le présent rapport rend compte des contributions reçues au cours de cette période et fait le point sur la situation actuelle.

3.2.Questions de financement et ressources

3.2.1    Au niveau de l’UE (composants de l’Union)

Le coût du développement et de l’exploitation des systèmes informatiques peut être élevé. La Commission dispose d’un budget de quelque 380 millions d’EUR pour la période de 2015 à 2020 au titre du programme Douane 2020, ce qui souligne la portée et l’ambition des projets informatiques du CDU, ainsi que l’investissement que l’UE a déjà consacré à la mise en place et à l’exploitation de systèmes informatiques douaniers. La Commission utilise ces fonds dans le cadre d’une structure étroitement contrôlée, constituée d’un réseau de contractants externes et d’accords de collaboration avec les États membres. Le modèle actuel de la Commission est donc optimisé et repose, dans une large mesure, sur la gestion d’équipes de contractants externes.

Ces fonds sont destinés au développement de nouveaux systèmes, ainsi qu’à l’exploitation des systèmes centralisés existants et des réseaux qui s’appuient sur des centres de données dédiés, dont ceux du service informatique central de la Commission (DG DIGIT) et du service de la Commission chargé de la politique douanière (DG TAXUD). À mesure que la place de l’informatique se fait plus prépondérante dans la mise en œuvre de la politique douanière, les services de la Commission sont appelés à jouer un rôle central de plus en plus important dans l’administration des systèmes centraux, ce qui se traduit au quotidien par des responsabilités opérationnelles en temps réel dans l’exécution du droit de l’UE, mais aussi dans la coordination du travail des États membres. Pour que cela fonctionne bien, des ressources adéquates et un partenariat étroit avec les États membres sont nécessaires.

3.2.2    Au niveau des États membres (composants extérieurs à l’Union)

Du point de vue des États membres, le coût des opérations informatiques représente une préoccupation majeure. Nombre d’entre eux s’inquiètent au sujet des composants nationaux, qui doivent être créés 28 fois et qui, du fait de la multiplication des coûts, n’apparaissent pas comme une utilisation judicieuse de l’argent du contribuable. Les difficultés rencontrées par certains États membres sont aggravées par leur dépendance à l’égard de fournisseurs commerciaux, dont ils ne sont pas en position d’obtenir les meilleurs prix, faute d’une puissance d’achat suffisante.

Il existe aussi des perceptions différentes des questions de financement, puisque tous les États membres ne sont pas confrontés aux mêmes volumes de mouvements d’importation et d’exportation: leur analyse coûts-avantages, fondée sur des considérations purement nationales, s’en ressent. En outre, bien que tous les États membres perçoivent une part (20 %) des ressources propres fondées sur les droits de douanes qu’ils collectent, les flux des échanges qui entrent dans l’Union et qui en sortent sont généralement concentrés à certains endroits. Ainsi, trois États membres recueillent à eux seuls près de 80 % des déclarations d’importation. Cette situation a aussi une influence sur la façon de voir les choses des États membres. Enfin, et ce n’est pas le moins important, beaucoup d’administrations douanières font valoir qu’elles ne bénéficient pas pleinement des 20 % censés couvrir les frais de perception.

De toute évidence, il est fort probable qu’en comparaison avec la production des systèmes centraux, ou même des systèmes distribués, développés par la Commission en partenariat avec les États membres, les coûts des activités séparées et non coordonnées des États membres soient sensiblement plus élevés. Des études commandées par la Commission ont d’ailleurs conclu que des économies majeures, de l’ordre de 35 à 53 %, peuvent être réalisées si les activités de développement, d’exploitation et de maintenance sont menées en collaboration par dix États membres au moins 13 . Les choses se compliquent encore en raison du fait que les États membres ont des modèles de gestion différents pour la production des composants nationaux et se trouvent aussi dans des situations différentes en ce qui concerne le poids des systèmes en place. Certains États membres disposent en interne d’une expertise informatique considérable, tandis que d’autres dépendent davantage de fournisseurs tiers.

3.3.Contraintes liées aux politiques

Ces difficultés doivent être envisagées dans le contexte de la nécessité de progresser sans attendre dans la réalisation des systèmes et de leur architecture, conformément au CDU et à son programme de travail. Si la plus grande partie du travail sera achevée d’ici à 2020, un petit nombre de nouveaux systèmes seront mis en ligne après cette date, tout comme quelques extensions et mises à niveau des systèmes existants. Afin de garantir la mise en place d’une structure complète et pleinement intégrée dans tous les États membres et l’inclusion de tous les systèmes, ce travail se poursuivra très probablement jusqu’en 2025. Ce constat fait aussi ressortir la nécessité d’une approche évolutive permettant de réduire autant que possible les risques pesant sur les procédures douanières, compte tenu de l’importance de l’écosystème informatique existant pour le fonctionnement de l’union douanière au quotidien. Le récent rapport de la Commission relatif à la mise en œuvre du code des douanes de l’Union et à l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués en vertu de l’article 284 du code 14 brosse un tableau général de la situation actuelle en ce qui concerne la mise en œuvre du CDU, y compris les systèmes informatiques concernés et le calendrier de leur réalisation.

4.SCÉNARIO INFORMATIQUE POUR UNE UNION DOUANIÈRE INTÉGRÉE

Les discussions avec les États membres ont mis en évidence l’importance d’une stratégie en matière d’informatique douanière dans l’UE fondée sur une vision d’avenir et sur les objectifs à long terme d’un environnement numérique pour la douane, apte à guider le travail en cours.

Les réactions ont souligné la nécessité d’un service efficient et efficace, assuré par des autorités douanières qui appliquent les règles convenues de manière constante et cohérente dans l’ensemble de l’Union.

Pour ce faire, les contrôles douaniers devront s’appuyer sur une exploitation plus performante du potentiel de la numérisation et des flux de données, de façon à créer des contrôles fondés sur les risques encore plus efficaces. Cela permettra aux autorités douanières de concentrer leurs ressources et, si le système est appliqué intelligemment, d’alléger la charge administrative pesant sur le commerce légitime et de rationaliser les informations à fournir par celui-ci.

Le rôle central de la douane pour d’autres politiques qui comportent aussi un élément transfrontière peut être mis à profit pour produire des synergies positives pour l’ensemble des contrôles réglementaires, dans un avenir caractérisé par des degrés élevés d’interopérabilité et d’interconnectivité entre les systèmes informatiques et par des approches coordonnées en matière de contrôles.

Un objectif ultime logique consisterait en un guichet unique garantissant dans toute la mesure du possible une relation unique cohérente avec les diverses administrations et reposant sur une structure de contrôle réglementaire homogène.

Un tel environnement suppose un degré élevé d’échange de données, d’informations et de renseignements entre les autorités douanières et entre les autres autorités et agences ou services réglementaires. Il requiert aussi une utilisation systématique des analyses de données avancées et éventuellement d’autres technologies innovantes visant à faciliter des approches intégrées en matière de contrôles largement fondées sur les risques, reposant sur la connaissance approfondie des risques et des capacités des principaux acteurs commerciaux.

Les contributions des États membres donnent à penser que le rôle des systèmes informatiques douaniers sera primordial pour garantir de bons résultats sur le plan de la politique et que ces systèmes seront rentables, solides et fiables, c’est-à-dire qu’ils permettront de s’adapter à l’évolution des technologies et des modèles commerciaux. Il sera important aussi de tirer parti des synergies avec les systèmes informatiques paneuropéens qui existent déjà dans les domaines concernés.

Il est par ailleurs évident qu’un partenariat étroit devra être mis en place entre la Commission et les États membres afin de garantir une utilisation optimale de l’expertise et des ressources pour produire des solutions informatiques d’un bon rapport coût-efficacité, tant du point de vue du développement qu’en ce qui concerne l’exploitation des systèmes.

5.OPTIONS ENVISAGEABLES POUR UNE STRUCTURE PERMANENTE

Toute modification du modèle opérationnel allant plus loin que le perfectionnement du modèle actuel prendra du temps, en particulier si de nouvelles structures doivent être mises en place. Un changement radical des processus existants risque de compromettre la réalisation des projets informatiques à court ou moyen terme du CDU, ce qui ne serait ni souhaitable ni conforme aux orientations claires du Conseil selon lesquelles la priorité doit être donnée à la mise en œuvre du CDU. Il n’en est que plus évident que la réflexion en cours devrait se concentrer sur le long terme.

À court terme, la Commission devra donc continuer de suivre les règles énoncées dans la décision relative aux systèmes douaniers électroniques et dans le CDU et se conformer au programme Douane 2020. Dans cette perspective, elle a renforcé ses services chargés de l’informatique douanière afin de mener à bien les activités majeures que sont les projets informatiques du CDU, et les dépenses annuelles de l’UE dans ce domaine s’élèvent à quelque 70 millions d’EUR. Ce renforcement comprend une augmentation des effectifs de la DG TAXUD et de nouveaux accords avec la DG DIGIT visant à optimiser les synergies entre les services. L’évolution de la situation au-delà de 2020 sur cette base, dépendra toutefois des décisions qui seront prises concernant le programme appelé à succéder à Douane 2020. Un calendrier provisoire pour cet exercice de définition d’un nouveau modèle et de ses composants est présenté à l’annexe 2, sans préjudice des décisions futures en matière de financement.

Si le modèle actuel doit changer, les discussions qui ont eu lieu à ce jour indiquent que la piste la plus prometteuse passerait probablement par une approche de «fournisseur informatique commun», par l’intermédiaire d’une entité/agence ou d’autres méthodes de collaboration.

Une telle approche doit cependant tenir compte de la situation réelle, c’est-à-dire des opérations informatiques existantes. En principe, ce fournisseur pourrait développer des systèmes complets pour le compte des États membres ou de la Commission, ou s’occuper de certaines couches du développement ou des opérations informatiques, voire être chargé de l’ensemble du développement et de l’exploitation des systèmes. Afin d’illustrer cette notion de «couches», le diagramme figurant ci-dessous présente les principaux éléments qui composent l’architecture informatique de la Commission (DG TAXUD). Il est évident que la complexité et l’interdépendance des composants de l’écosystème informatique rendent difficile l’appréciation des activités ou parties d’activités qui pourraient être confiées à un fournisseur informatique commun. Il est clair également que les activités comprennent une partie indépendante des processus opérationnels (ci-dessous en orange) et une partie spécifique à ces processus (ci-dessous en vert) et que cette distinction peut influencer les solutions à appliquer, notamment dans le cadre de l’examen des synergies potentielles entre les domaines d’action.

5.1.Fournisseur informatique commun

Diverses options ont été envisagées, sans qu’une analyse coûts-avantages détaillée ne soit menée à ce stade, compte tenu de la nécessité de préciser la portée définitive de toute option à la lumière des réactions des États membres dans le cadre des discussions qui ont eu lieu à ce jour, en particulier lors du séminaire de haut niveau des 28 et 29 septembre 2017 à Tallinn, et des conclusions du Conseil du 7 novembre 2017 15 .

Selon tous les scénarios vraisemblables, le développement et l’exploitation des systèmes informatiques supposeraient un partage des responsabilités entre la Commission et les États membres, compte tenu, respectivement, de leurs compétences en matière de législation au niveau de l’UE et d’application de cette législation. Il pourrait être possible d’envisager une modification de l’équilibre entre les composants de l’Union et les composants extérieurs à l’Union, mais cela ne résoudrait pas les problèmes sous-jacents, à moins que tous les systèmes ne deviennent des composants de l’Union. Même dans ce cas, des questions se poseraient quant à la meilleure structure opérationnelle envisageable et à l’interaction de ces composants avec les services douaniers nationaux et le droit national.

Sur cette base, l’idée d’un «fournisseur informatique commun» qui pourrait en principe assurer le développement et même des services d’exploitation et de maintenance des systèmes pour le compte de la Commission et des États membres a été débattue. Il s’agirait de confier à un tiers le soin de fournir des services sur la base d’un financement alloué par les États membres et par la Commission. Cette manière de procéder garantirait la cohérence entre les systèmes informatiques et devrait permettre de réaliser des économies. De plus, la Commission ou même les États membres auraient la possibilité d’assigner certaines tâches et activités opérationnelles à ce tiers, selon le montage juridique utilisé.

La valeur ajoutée probable d’une telle option viendrait des coûts moins élevés pour la réalisation d’un travail unique de développement, d’exploitation et de maintenance, en comparaison avec la multiplication des coûts supportés si tous les États membres agissent individuellement. Toutefois, les effets réels de ce mécanisme dépendraient de la portée des activités de ce «fournisseur informatique commun», et de la mesure dans laquelle les adaptations au niveau national pourraient être réduites au maximum au profit d’une normalisation de l’approche. Compte tenu de la nécessité d’une disponibilité totale en temps réel des opérations et des tâches de maintenance, la structure qui serait retenue pour assurer ces activités devrait offrir des garanties de continuité opérationnelle qui s’appliqueraient à tous les États membres concernés.

La mesure dans laquelle ces systèmes, ou des parties de ces systèmes, pourraient être administrés par un tiers et leurs relations avec d’autres parties de l’écosystème informatique constituent une question essentielle.

En principe, un «fournisseur informatique commun» pourrait être une structure opérant au niveau de l’UE. Au cas où cette structure prendrait la forme d’une entreprise commune, les tâches spécifiques et la gouvernance seraient sensiblement différentes. Il pourrait s’agir aussi d’un organisme de passation conjointe de marchés, peut-être créé par un arrangement comparable à un groupement européen de coopération territoriale 16 .

5.2.Une structure opérant au niveau de l’UE

Une approche possible visant à relever ce défi consisterait à mettre en place une structure au niveau de l’UE pour assurer des responsabilités spécifiques. Bien que l’option d’une nouvelle agence, par exemple, ait été abordée lors des discussions avec les États membres, l’idée ne recueille pas actuellement une adhésion suffisante parmi ceux-ci. La question est d’autant plus compliquée qu’il subsiste une incertitude considérable au sujet des possibilités de financement futures au niveau de l’UE, ainsi que des inquiétudes face à la perspective de suivre cette voie sans avoir une idée claire des relations entre les activités d’une entité et celles des États membres, alors que les procédures douanières sont à ce point intégrées dans l’ensemble de l’UE.

Une autre possibilité consisterait à transférer les opérations effectuées par la Commission à une structure de l’UE existante, comme une agence 17 . Il n’existe aujourd’hui qu’une seule agence de ce type dont le mandat couvre des systèmes informatiques à grande échelle dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Il s’agit d’EU-LISA. Toutefois, l’administration des systèmes relevant actuellement de son mandat, qui ne concerne pas la douane, l’occupe entièrement. L’exploitation de synergies éventuelles avec cette agence nécessiterait un travail préparatoire détaillé, en raison notamment du nombre élevé, de la complexité et du degré de maturité des systèmes informatiques douaniers existants. Le risque pour les opérations douanières existantes serait trop grand pour qu’une telle option puisse être considérée comme viable à court ou moyen terme. De plus, avec la finalisation des projets relatifs au CDU restants, ces risques n’en seront que plus importants.

À ce stade de la réflexion concernant le recours à une structure permanente, les États membres ne s’accordent donc pas sur une orientation claire au sujet de l’utilisation d’une nouvelle structure qui serait chargée d’assurer une partie du travail de développement et/ou d’exploitation/de maintenance des systèmes informatiques douaniers. Les États membres concentrent essentiellement leur attention sur la réalisation du réseau complexe des projets prévus dans le cadre du CDU et n’entrevoient guère de possibilités d’apporter des changements majeurs à la manière dont ils mènent leurs activités à cet effet. De nombreux éléments différents appellent davantage de clarté, ce qui justifie un travail préparatoire plus poussé.

5.3.Solutions collaboratives pour les États membres

Une autre option consiste à donner un nouvel élan à l’idée d’une collaboration plus approfondie entre les États membres. Des recherches considérables ont été entreprises à cet égard et des initiatives nouvelles dans les domaines des douanes et de la fiscalité donnent à penser qu’il pourrait en résulter une véritable valeur ajoutée.

La «solution» de la collaboration repose sur l’idée d’une action collective des États membres pour concevoir les composants extérieurs à l’Union, les développer et les exploiter. Elle suppose une structure plus ouverte et moins centralisée dans sa gouvernance et son fonctionnement qu’une solution de type «agence» et implique aussi que la plus grande partie des coûts soient directement supportés par les États membres et non par le budget de l’UE, comme cela devrait être le cas pour les composants extérieurs à l’Union. Cela suppose, comme condition préalable, d’avoir une vision claire de l’endroit où travail à accomplir s’insère dans l’écosystème informatique douanier. À cet égard, le programme de travail du CDU (ainsi que le plan stratégique pluriannuel prévu dans la décision relative aux systèmes douaniers électroniques) peut servir de cadre.

Les défis de la collaboration consistent essentiellement à assurer la gouvernance des actions (en dehors du cadre strict mis en place pour le travail sur les composants de l’Union) auxquelles contribuent une partie ou l’ensemble des États membres, à garantir la prise en considération adéquate des aspects juridiques et pratiques de la passation de marchés et à définir d’un commun accord des règles applicables à l’architecture informatique.

À ce stade, le potentiel de cette approche doit encore être testé au moyen d’un cas concret. Le projet en cours sur la notification de l’arrivée, la notification de la présentation et le dépôt temporaire dans le cadre du CDU représente à cet égard une précieuse expérience et la Commission continuera de le soutenir en apportant son expertise et des moyens financiers pour certains aspects administratifs, lorsque le programme Douane 2020 le permet. Ce projet, mené par la Belgique, peut véritablement servir de modèle à d’autres projets similaires, tout en fournissant une solution d’un bon rapport coût-efficacité aux États membres qui s’efforcent actuellement de finaliser leurs systèmes nationaux en vue d’appliquer le CDU. Il permet d’aller au-delà des aspects du développement et peut tirer parti de l’expérience acquise dans le cadre de projets dans le domaine fiscal, qui a été confronté à des difficultés similaires. Les discussions du groupe à haut niveau lors de la réunion du Conseil du 11 octobre 2017, fondées sur les résultats du séminaire des 28 et 29 septembre à Tallinn, ont fait apparaître une convergence de vues au sujet de la nécessité de progresser sur la question de la collaboration.

Selon les résultats de cette expérience et ceux d’autres actions similaires en cours dans le domaine de la fiscalité, cette forme de travail coopératif pourrait bien finir par prendre une part importante dans le développement (et peut-être même, dans certains cas, l’exploitation) de composants de l’écosystème informatique douanier. Elle pourrait s’inscrire dans une solution «mixte» prévoyant des possibilités différentes pour certaines parties de l’écosystème informatique.

6.ASPECTS À ÉTUDIER PLUS AVANT

D’autres réflexions seront nécessaires dans le contexte des travaux du «groupe catalyseur» envisagé lors des discussions de la réunion d’octobre 2017 du Conseil. Elles devraient couvrir l’élaboration possible de solutions de type «collaboration» et de structures innovantes réunissant les États membres, ainsi que l’examen plus détaillé de structures plus traditionnelles de type «agence», y compris les synergies avec les agences existantes et les initiatives futures. Les objectifs du groupe à haut niveau devraient couvrir au moins les aspects suivants:

7.CONCLUSION

Depuis le lancement du débat par la Commission à la fin 2016, l’avenir à long terme de l’informatique douanière de l’UE et de son exploitation a fait l’objet de discussions très variées.

Les difficultés rencontrées ainsi que les réalisations accomplies à ce jour dans le cadre du modèle opérationnel actuel en matière d’informatique sont largement reconnues. Un consensus clair se dégage quant à la nécessité de continuer à utiliser les structures actuelles pour achever l’ambitieux programme de travail informatique du CDU. Dans le cadre de ces structures, il est possible de tirer parti des initiatives de collaboration existantes pour aider les États membres intéressés à réaliser les parties des systèmes du CDU qu’il leur appartient de mettre en place. C’est un domaine dans lequel les expériences en cours apporteront une précieuse contribution au débat sur le potentiel et le développement futurs du concept de collaboration.

Des progrès ont été accomplis dans le recensement de pistes éventuelles susceptibles de rendre le développement et l’exploitation des systèmes informatiques douaniers plus efficaces et efficients. Cependant, il reste du travail à accomplir dans l’approche à deux voies qui consiste à poursuivre et affiner la collaboration existante, ainsi qu’à mettre en place des modèles opérationnels plus résolument orientés vers d’autres options. Il convient aussi de répondre à l’intérêt des États membres pour des solutions innovantes dans ce domaine. Les deux voies doivent tenir compte de la stratégie numérique et des orientations générales en faveur du partage des services et solutions informatiques entre les secteurs.

Eu égard à la complexité de l’écosystème informatique et à son caractère crucial pour les opérations douanières, tant au sein des États membres qu’entre ceux-ci, il semble que tout changement majeur devrait avoir un caractère évolutif et qu’il sera nécessaire, selon toute probabilité, de prévoir des solutions «mixtes», plutôt qu’une solution d’ensemble unique. Ainsi qu’il ressort des discussions avec les États membres, la prochaine étape du processus devrait être la création d’un «groupe catalyseur» composé d’États membres intéressés et de la Commission et chargé d’explorer les problèmes spécifiques soulevés dans le présent document ainsi que de donner suite aux conclusions du Conseil du 7 novembre 2017. L’objectif de ce «groupe catalyseur» serait d’élaborer un scénario réalisable pour le long terme et de définir la voie à suivre pour y parvenir, en incluant éventuellement de nouveaux «projets pilotes» et un travail préparatoire sur les synergies avec d’autres acteurs, ainsi que des analyses juridiques et des comparaisons coûts-avantages appropriées.

Les implications pour le financement de l’UE concernant les actions à venir qui iront au-delà de l’enveloppe du programme Douane 2020 devront être prises en considération dans le cadre de la préparation et de la négociation du prochain programme en matière de douane.

Dans tous les travaux à accomplir, il faudra tenir compte des évolutions possibles de la base juridique et des répercussions potentielles du Brexit, de la pression croissante en faveur de l’interopérabilité de solutions intersectorielles, du partage des solutions et de l’exploitation des données, ainsi que des implications des innovations technologiques au cours des années à venir.

Annexe 1

Liste des 17 projets définis par le programme de travail du CDU – Descriptions

1. Système des exportateurs enregistrés (REX) dans le cadre du CDU

Le projet vise à rendre accessibles des informations à jour concernant les exportateurs enregistrés établis dans les pays bénéficiaires du SPG qui exportent des marchandises vers l’Union. Il s’agira d’un système transeuropéen, qui contiendra également des données sur les opérateurs économiques de l’Union dans le but d’encourager les exportations vers les pays bénéficiaires du SPG. Les données requises ont été progressivement intégrées dans le système jusqu’au 31 décembre 2017.

2. Renseignements tarifaires contraignants (RTC) dans le cadre du CDU

Le projet vise à assurer une mise à niveau du système transeuropéen existant RTCE-3 et du système Surveillance 2 afin d’assurer:

a) l’alignement du système RTCE-3 sur les exigences du CDU;
b) l’extension des données des déclarations requises au titre de la surveillance;
c) le suivi de l’utilisation obligatoire des RTC;
d) le suivi et la gestion de l’utilisation étendue des RTC.

Le projet sera mis en œuvre en deux phases.

La première phase consistera, tout d’abord, à mettre progressivement en place la fonctionnalité permettant de recevoir le jeu de données de la déclaration requis dans le cadre du CDU (soit l’étape 1) à partir du 1er mars 2017 jusqu’à la mise en œuvre des projets énumérés aux points 10 et 14 du présent programme (et au plus tard le 31 décembre 2020) et, ensuite, à respecter l’obligation de contrôle de l’utilisation des RTC sur la base du nouveau jeu de données de la déclaration requis et de l’alignement des procédures de décisions douanières (soit l’étape 2).

La deuxième phase mettra en œuvre le formulaire électronique pour les demandes et décisions en matière de RTC et fournira aux opérateurs économiques une interface harmonisée des opérateurs de l’Union qui leur permettra d’introduire une demande de RTC et de recevoir la décision RTC par voie électronique.

3. Décisions douanières dans le cadre du CDU

Le projet vise à harmoniser les procédures concernant la demande de décision douanière, la prise de décision et la gestion de la décision par l’uniformisation et la gestion électronique des données relatives aux demandes et aux décisions/autorisations dans l’ensemble de l’Union. Le projet concerne les décisions définies par le code prises au niveau national et par plusieurs États membres et englobera les composantes des systèmes conçus de façon centralisée à l’échelle de l’Union ainsi que l’intégration des composantes nationales si les États membres choisissent cette option. Ce système transeuropéen facilitera les consultations pendant la durée du processus de prise de décision ainsi que la gestion de la procédure relative aux autorisations.

Il se compose d’un portail destiné aux opérateurs de l’Union, d’un système de gestion des décisions douanières et d’un système d’informations sur les clients.

4. Accès direct des opérateurs aux systèmes d’information européens (gestion uniforme des utilisateurs et signature numérique)

L’objectif de ce projet est de fournir des solutions pratiques pour donner aux opérateurs un accès direct et harmonisé au niveau de l’Union apparenté à un service destiné aux interfaces utilisateurs/systèmes à intégrer dans les systèmes douaniers électroniques définis dans les projets spécifiques dans le cadre du CDU. La gestion uniforme des utilisateurs et la signature numérique seront intégrées dans les portails des systèmes concernés et comprennent une assistance pour la gestion des identités, des accès et des utilisateurs conforme aux politiques requises en matière de sécurité.

Le premier déploiement est prévu conjointement à celui du système de décisions douanières dans le cadre du CDU. Ensuite, ce dispositif technique permettant l’authentification et la gestion des utilisateurs sera mis à disposition pour être utilisé dans le cadre d’autres projets relevant du CDU tels que les RTC dans le cadre du CDU et la mise à niveau concernant les OEA dans le cadre du CDU, le système relatif à la preuve du statut douanier de l’Union dans le cadre du CDU et peut-être aussi le système des bulletins d’information (INF) pour les régimes particuliers dans le cadre du CDU. Voir les différents projets pour les dates de déploiement.

5. Mise à niveau concernant les opérateurs économiques agréés (OEA) dans le cadre du CDU

Le projet vise à améliorer les procédures administratives et opérationnelles liées aux demandes et aux agréments relatifs aux OEA en tenant compte des modifications des dispositions juridiques du CDU.

Au cours de la première phase, le projet aura pour objectif de mettre en œuvre les améliorations majeures apportées au système relatif aux OEA aux fins de l’harmonisation avec la procédure pour la prise de décisions douanières.

Au cours de la deuxième phase, le projet mettra en œuvre le formulaire électronique pour les demandes et décisions concernant le statut d’OEA et fournira aux opérateurs économiques une interface harmonisée de l’Union qui leur permettra d’introduire une demande de statut OEA et de recevoir la décision sur le statut d’OEA par voie électronique.

6. Mise à niveau du système d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques (EORI 2)

Ce projet vise à effectuer une mise à niveau mineure du système EORI transeuropéen existant qui permet d’enregistrer et d’identifier les opérateurs économiques de l’Union ainsi que les opérateurs et les personnes autres que les opérateurs économiques des pays tiers impliqués dans les affaires douanières au sein de l’Union.

7. Surveillance 3 dans le cadre du CDU

Ce projet vise à fournir une mise à niveau du système Surveillance 2+ afin de l’aligner sur les exigences du CDU telles que l’échange standard d’informations au moyen de procédés informatiques de traitement des données et la mise en place des fonctionnalités appropriées nécessaires au traitement et à l’analyse de l’ensemble du jeu de données de surveillance communiquées par les États membres.

En conséquence, il inclura de nouvelles capacités d’extraction de données et des formalités permettant d’établir des rapports qui seront mises à la disposition de la Commission et des États membres.

8. Preuve du statut douanier de l’Union dans le cadre du CDU

Le projet vise à créer un nouveau système transeuropéen permettant de stocker, de gérer et de consulter les preuves électroniques du statut douanier de l’Union suivantes: T2L/F et le manifeste douanier des marchandises (délivrés par un émetteur non agréé).

9. Mise à niveau du nouveau système de transit informatisé (NSTI/NCTS) dans le cadre du CDU

L’objectif de ce projet est d’aligner le système de transit informatisé transeuropéen existant sur les nouvelles exigences du CDU, à savoir l’enregistrement d’incidents «au cours du transport», l’alignement des échanges d’informations sur les exigences du CDU en matière de données et la mise à niveau et la conception d’interfaces avec d’autres systèmes.

10. Système automatisé d’exportation (SAE) dans le cadre du CDU

L’objectif de ce projet est de mettre en œuvre les exigences du CDU en matière d’exportation et de sortie.

Volet 1 – «SAE transeuropéen»:

L’objectif du projet est de développer davantage le système transeuropéen actuel de contrôle des exportations afin de mettre en œuvre un SAE complet qui engloberait les besoins fonctionnels en ce qui concerne les procédures et les données qui découlent du CDU, en englobant notamment les procédures simplifiées, le fractionnement des envois à la sortie et le dédouanement centralisé des exportations. Il est également envisagé d’inclure la conception d’interfaces harmonisées avec le système d’informatisation des mouvements des produits soumis à accises (EMCS) et le NSTI. À ce titre, le SAE permettra l’automatisation complète des procédures d’exportation et des formalités de sortie. Le SAE englobe des éléments qui doivent être conçus au niveau central et national.

Volet 2 – «Mise à niveau des systèmes nationaux d’exportation»:

Par ailleurs, ne relevant pas du champ du SAE mais étant étroitement liés, les systèmes nationaux distincts doivent être mis à niveau pour les composantes nationales spécifiques liées aux formalités d’exportation et/ou de sortie.  Dans la mesure où ces éléments n’ont aucune incidence sur le domaine commun du SAE, ils peuvent faire l’objet de ce volet.

11. Bulletins d’information (INF) pour les régimes particuliers dans le cadre du CDU

L’objectif de ce projet est de concevoir un nouveau système transeuropéen visant à soutenir et à rationaliser les procédures de gestion des données INF et le traitement électronique des données INF en ce qui concerne les régimes particuliers.

12. Régimes particuliers dans le cadre du CDU

Ce projet vise à accélérer, à faciliter et à harmoniser les régimes particuliers dans l’Union en établissant des modèles de processus opérationnels communs. Les systèmes nationaux mettront en œuvre toutes les modifications requises par le CDU en matière d’entreposage douanier, de destination particulière, d’admission temporaire, de perfectionnement actif et de perfectionnement passif.

Le projet sera mis en œuvre en deux phases.

Volet 1 – «Régime particulier national d’exportation (RP EXP)»: fournir les solutions électroniques requises au niveau national pour les activités liées aux régimes particuliers d’exportation.

Volet 2 – «Régime particulier national d’importation (RP IMP)»: fournir les solutions électroniques requises au niveau national pour les activités liées aux régimes particuliers d’importation.

La mise en œuvre de ces projets se fera par le biais des projets énumérés aux points 10 et 14 du présent programme.

13. Notification de l’arrivée, notification de la présentation et dépôt temporaire dans le cadre du CDU

L’objectif de ce projet est de définir des procédures pour la notification de l’arrivée des moyens de transport, la présentation des marchandises (notification de la présentation) et la déclaration de dépôt temporaire décrites dans le CDU et de soutenir une harmonisation en la matière dans tous les États membres en ce qui concerne l’échange de données entre les opérateurs et les services douaniers.

Le projet englobe l’automatisation des procédures au niveau national.

14. Mise à niveau des systèmes nationaux d’importation dans le cadre du CDU

Le projet vise à mettre en œuvre toutes les exigences en matière de procédures et données découlant du CDU qui concernent le domaine de l’importation (et qui ne font pas l’objet d’un des autres projets définis dans le programme de travail). Il porte essentiellement sur les modifications apportées à la procédure de «mise en libre pratique» (procédure normale + simplifications), mais aussi sur les répercussions découlant d’autres migrations de systèmes. Ce projet relève du domaine de l’importation au niveau national qui couvre les systèmes nationaux de traitement des déclarations en douane ainsi que d’autres systèmes tels que les systèmes nationaux de comptabilité et de paiement.

15. Dédouanement centralisé des importations dans le cadre du CDU

Ce projet vise à permettre le placement des marchandises sous un régime douanier en ayant recours au dédouanement centralisé, les opérateurs économiques pouvant ainsi centraliser leurs activités d’un point de vue douanier. Le traitement de la déclaration en douane et la mainlevée physique des marchandises devraient être coordonnés entre les bureaux de douane concernés. Il s’agit d’un système transeuropéen comprenant des composantes conçues au niveau central et national.

16. Gestion des garanties dans le cadre du CDU (GUM)

Ce projet vise à assurer la gestion effective et efficace des différents types de garanties.

Volet 1 – «Gestion des garanties»: le système transeuropéen couvrira la gestion des garanties globales qui peuvent être utilisées dans plusieurs États membres ainsi que le suivi du montant de référence pour chaque déclaration en douane et déclaration complémentaire, ou la communication appropriée des énonciations nécessaires à la prise en compte des dettes douanières existantes pour l’ensemble des régimes douaniers telles que prévues par le code des douanes de l’Union, à l’exception du transit qui est considéré comme un volet du projet NSTI.

Volet 2 – «Gestion des garanties nationales»: par ailleurs, les systèmes électroniques existants au niveau national pour gérer les garanties valables dans un État membre doivent être mis à niveau.

17. Mise à niveau du système de contrôle des importations (ICS 2)

L’objectif de ce projet est de renforcer la sûreté et la sécurité de la chaîne d’approvisionnement pour tous les modes de transport et en particulier le fret aérien, en améliorant la qualité des données, les fichiers de données ainsi que la disponibilité et le partage des données en ce qui concerne les informations figurant dans les déclarations sommaires d’entrée et celles relatives aux risques et aux contrôles (ENS + cycle de vie).

Le projet facilitera également la collaboration entre États membres dans le cadre du processus d’analyse de risque. Il ouvrira la voie à une toute nouvelle architecture du système ICS transeuropéen existant.

Annexe 2

Note: Les chiffres indiquant le pourcentage du programme de travail du CDU accompli concernent uniquement le travail à effectuer par la Commission et non celui qui incombe aux États membres.

(1)

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen – Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance, COM(2016) 813 final.

(2)

Règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 (JO L 269 du 10.10.2013, p. 1).

(3)

Conclusions du Conseil sur le développement de l’union douanière de l’UE et de sa gouvernance, 7585/1/17 UD 82 ENFOCUSTOM 83.

(4)

Conclusions du Conseil sur le financement des douanes, 7586/17 UD 83 ENFOCUSTOM 84.

(5)

Documents de travail de l’OCDE sur la politique commerciale 21, 42, 118, 144, 150 et 157; et Djankov, Simeon, Freund, Caroline et Pham, Cong S., «Trading on Time», Banque mondiale / Doing Business (2006 et 2008), rapport (2008, modifié en 2010).

(6)

Hummels, David, Time as a Trade Barrier, document de travail, Purdue University (2001), États-Unis.

(7)

Décision d’exécution (UE) 2016/578 de la Commission du 11 avril 2016 établissant le programme de travail portant sur la conception et le déploiement des systèmes électroniques prévus dans le code des douanes de l’Union (JO L 99 du 15.4.2016, p. 6), remplaçant la version antérieure du programme de travail définie dans la décision d’exécution 2014/255/UE de la Commission du 29 avril 2014 (JO L 134 du 7.5.2014, p. 46).

(8)

Décision nº 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce (JO L 23 du 26.1.2008, p. 21).

(9)

L’annexe 1 dresse la liste des systèmes informatiques du programme de travail du CDU.

(10)

Règlement (UE) nº 1294/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant un programme d’action pour les douanes dans l’Union européenne pour la période 2014-2020 (Douane 2020) et abrogeant la décision nº 624/2007/CE (JO L 347 du 20.12.2013, p. 209).

(11)

Le financement est aussi assuré en partie par le système d’information antifraude (Anti-Fraud Information System, AFIS).

(12)

Une stratégie numérique pour l’Europe, COM(2010) 245 final, du 19.5.2010 et rectificatif du 26.8.2010.

(13)

Cadre stratégique pour la réalisation collaborative de systèmes informatiques douanier dans l’UE, mars 2014.

(14)

COM(2018) 39 final du 22.1.2018.

(15)

Voir l’ordre du jour de la réunion nº 13623/17 du Conseil ECOFIN du 7 novembre 2017 et la note point «I/A» nº 13556/17 UD 240 relative à l’adoption des conclusions du Conseil.

(16)

Voir règlement (CE) nº 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) (JO L 210 du 31.7.2006, p. 19).

(17)

L’OLAF exploite déjà des systèmes informatiques douaniers paneuropéens, pour aider les autorités nationales dans leur lutte contre la fraude en matière douanière. Toutefois, ni le mandat de l’OLAF ni ses ressources ne lui permettent d’administrer des systèmes informatiques à grande échelle en dehors du domaine de la lutte antifraude.