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Document 52014JC0008
JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Responsible sourcing of minerals originating in conflict-affected and high-risk areas Towards an integrated EU approach
COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Pour une approche intégrée au niveau de l'Union de l'approvisionnement responsable en minerais originaires de zones de conflit ou à haut risque
COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Pour une approche intégrée au niveau de l'Union de l'approvisionnement responsable en minerais originaires de zones de conflit ou à haut risque
/* JOIN/2014/08 final */
COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Pour une approche intégrée au niveau de l'Union de l'approvisionnement responsable en minerais originaires de zones de conflit ou à haut risque /* JOIN/2014/08 final */
Introduction
Le
commerce international de minerais provenant de régions instables du globe peut
être un facteur d’escalade et de persistance de conflits violents. Bien que
rarement à l’origine de tels conflits, ces échanges commerciaux génèrent, pour
les mouvements armés, de considérables ressources financières qui renforcent
leurs capacités de combat, au détriment des millions de victimes des violences. Ce
problème est particulièrement préoccupant en Afrique, notamment dans la région
des Grands Lacs. Selon le Heidelberg Institute[1],
le tandem ressources naturelles-conflit se retrouve dans près de 20 % des
quelque 400 conflits répertoriés par cet organisme: les cas de violences
«alimentées» par les ressources naturelles sont plus largement observés à l’heure
actuelle en Afrique (27) et sur le continent américain (21), bien que présents
également – quoique dans une moindre mesure – en Asie et en Océanie
(11), au Moyen-Orient et au Maghreb (7) ainsi qu’en Europe (4). À l’échelle
mondiale, la situation n’est pas figée et le risque d’aggravation de conflits
existants ou d’éclatement de nouveaux conflits dans lesquels les ressources
naturelles jouent un rôle est toujours d’actualité. Rompre le lien
entre l’extraction des minerais et les conflits n’est pas chose aisée. Il est
impératif de déterminer avant tout les causes premières ou connexes des
problèmes, de même que les éléments déclencheurs des conflits et les fragilités
structurelles, leur dynamique et les rôles des différents acteurs concernés.
Les solutions doivent être élaborées en tenant compte des facteurs d’instabilité
– comme les carences de la gouvernance, l’absence de sécurité, l’incapacité
à garantir l’État de droit, la pauvreté, le déficit de services et d’infrastructures,
la corruption endémique et les litiges politiques et territoriaux non résolus –
et les actions envisagées, déjà en cours pour une bonne part, doivent en outre
toucher à un large éventail de domaines: affaires intérieures, relations
internationales, politique, commerce et éducation. Toute
nouvelle action de l’UE en rapport avec le commerce touchant à ce domaine doit
s’inscrire dans ce large contexte et compléter les initiatives prises par l’UE
au titre de la politique étrangère et de la coopération au développement. Elle
doit également prendre en considération la situation des entreprises de l’UE
ainsi que les politiques européennes à l’égard de celles-ci. La présente
communication conjointe de la Commission européenne et de la haute représentante
pour les affaires étrangères et la politique de sécurité présente une série d’initiatives
tenant compte de ces considérations. Le principe directeur ayant présidé à sa
rédaction est qu’un comportement responsable de la part des entreprises qui
opèrent en zone de conflit ou à haut risque peut avoir une influence positive
importante au plan socio-économique dans les régions concernées. Le présent
document s’appuie sur les communications de 2011 et 2012[2] dans lesquelles la
Commission avait fait part de son intention de réfléchir aux possibilités d’améliorer
la transparence, y compris le devoir de diligence, en tout point des chaînes d’approvisionnement,
dans des situations où les recettes générées par les industries extractives
servent à financer des guerres ou des conflits internes dans des pays en
développement riches en ressources. La présente communication
accompagne une proposition, présentée par la Commission, de règlement du
Parlement européen et du Conseil instaurant un mécanisme européen d’autocertification,
dans le cadre du devoir de diligence relatif aux chaînes d’approvisionnement,
pour les importateurs responsables d’étain, de tantale, de tungstène, de leurs
minerais et d’or[3]
originaires de zones de conflit ou à haut risque[4].
Elle décrit des mesures d’accompagnement qui renforceront les effets positifs
du règlement ainsi qu’une approche européenne intégrée, définie d’après les
résultats d’une consultation publique, de réunions de parties intéressées et d’une
analyse d’impact réalisées en 2013[5]. L’approche intégrée exposée
dans la présente communication s’articule autour de trois axes: réduire les
possibilités, pour les groupes armés, de se livrer au commerce d’étain, de
tantale, de tungstène et d’or dans les zones de conflit, améliorer la capacité
des opérateurs européens (en particulier dans la partie «aval» de la chaîne d’approvisionnement)
de respecter les dispositifs en vigueur relatifs au devoir de diligence et
réduire les distorsions sur les marchés mondiaux pour les quatre minerais
précités originaires de zones de conflit ou à haut risque, comme actuellement
dans la région des Grands Lacs.
1. Contexte
1.1 Les ressources
naturelles au service du développement Les industries
extractives peuvent contribuer de manière significative au développement
économique dans le monde entier. D’après des rapports de l’Organisation des
Nations unies pour le développement industriel[6],
la production minière représente 24 % du PIB de l’Afrique, 9.9 % de
celui de l’Amérique latine et 20,4 % de celui de l’Asie. À elle seule, l’Afrique[7] totalise 30 % des
réserves planétaires de minerais, la proportion étant même supérieure en ce qui
concerne l’or, le platine, les diamants et le manganèse. Les pays d’Asie et du
Pacifique figurent parmi les principaux producteurs de minerais de tungstène,
de nickel, de cuivre, d’étain et de fer et comprennent une proportion
considérable des fonderies existant dans le monde. Les exportations de minerais
sont aussi sources de profits importants en Amérique latine[8], en particulier en
Bolivie, en Colombie et au Pérou et, plus récemment, au Guatemala. Toutefois, bon
nombre de pays riches en ressources naturelles affichent des résultats
médiocres en ce qui concerne l’indice de développement humain établi par les
Nations unies. L’une des raisons en est que l’extraction de ces ressources fait
naître quantité de risques et de difficultés pour le développement, notamment
du fait d’une exposition accrue à la corruption, d’une tendance à développer
les exportations de ces ressources au détriment d’activités économiques à plus
forte valeur ajoutée et, enfin, de dommages accrus causés à l’environnement.
Des liens existent souvent entre l’extraction des ressources et les conflits et
l’instabilité; ils sont l’objet de la présente communication. La nécessité de réduire certains de ces risques par une
meilleure gouvernance dans la gestion des ressources naturelles trouve aujourd’hui
un écho dans le monde entier. Trois exemples d’initiatives soutenues par l’UE
sont à mettre en exergue: ils portent sur les diamants, la transparence
financière dans l’industrie extractive et les espèces animales et végétales
menacées, ainsi que sur l’exploitation forestière.
En 2000, l’Assemblée générale des Nations unies a
adopté à l’unanimité une résolution condamnant la place des diamants dans
le financement des conflits et soutenant la mise en place d’un régime de
certification générale, qui a donné lieu au système de certification du
processus de Kimberley (KPCS). L’UE met ce régime en œuvre en vertu du
règlement (CE) n° 2368/2002.
Le sommet mondial sur le développement durable de
2002 a donné lieu à l’initiative pour la transparence dans les industries
extractives (ITIE), qui vise à réduire la corruption en encourageant la
publication des montants versés par les entreprises aux gouvernements dans
le contexte de l’exploitation des ressources naturelles. La directive
2013/34/UE contient des dispositions visant à promouvoir la transparence
financière dans l’industrie extractive et le secteur de l’exploitation
forestière.
Conformément à la convention des Nations unies de
1973 sur le commerce international des espèces de faune et de flore
sauvages menacées d’extinction (CITES), l’UE a adopté le règlement (UE)
n° 995/2010, qui impose à tous les opérateurs mettant du bois sur le
marché de l’UE de faire preuve de diligence pour mettre fin à l’approvisionnement
illégal en bois.
L’expérience
acquise dans ces domaines peut être mise à profit pour l’élaboration d’une
approche européenne intégrée permettant de promouvoir un approvisionnement
responsable en minerais provenant de zones de conflit. L’exercice du devoir de
diligence permet aux entreprises de s’assurer qu’elles respectent les droits de
l’homme et n’alimentent pas un conflit[9],
tout en contribuant à améliorer la gouvernance dans le secteur minier. Il importe
néanmoins de promouvoir l’exercice du devoir de diligence de manière à ne pas
décourager les activités minières et le commerce en découlant qui sont menés en
toute légalité dans les zones de conflit ou à haut risque. 1.2 Initiatives
internationales en matière d’approvisionnement responsable La notion d’approvisionnement
responsable est tirée de la version
mise à jour des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises
multinationales[10]
et cadre bien avec les objectifs et les règles définis dans les Principes
directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme[11]. Ces deux instruments
ont pour objet d’encourager les entreprises à vérifier de manière proactive et
réactive, dans un effort constant désigné par le terme «devoir de diligence»,
que leurs activités commerciales ne contribuent pas à alimenter un conflit et n’aggravent
pas les effets néfastes de celui-ci. Au plus haut niveau
international, la résolution 1952 (2010) du Conseil de sécurité des Nations
unies — axée spécifiquement sur la République démocratique du Congo (RDC) et
ses voisins des Grands Lacs – préconisait le recours au devoir de
diligence dans la gestion de la chaîne d’approvisionnement. En juin 2013, les
dirigeants des pays du G8[12]
ont professé leur attachement en faveur d’une plus grande transparence dans les
industries extractives et de l’encouragement d’un approvisionnement responsable,
sans minerais du conflit. Le G8 a également annoncé des partenariats avec le
Burkina Faso, la Colombie, le Ghana, la Guinée, la Mongolie, le Myanmar/la
Birmanie, le Pérou et la Tanzanie, en vue de renforcer la collaboration pour
une gestion des ressources naturelles qui soutienne les réformes des politiques
menées dans ces pays. L’UE participe
activement à une initiative de l’OCDE sur les minerais originaires de zones de
conflit, à savoir le guide sur le devoir de diligence[13], et s’est engagée à
promouvoir le respect de cet instrument lors de la réunion de mai 2011 du
Conseil OCDE au niveau ministériel. Ce guide a pour but d’aider les entreprises
à respecter les droits de l’homme et à éviter de contribuer financièrement aux
conflits par leurs pratiques d’approvisionnement pour ce qui est de l’étain, du
tantale, du tungstène et de l’or. D’envergure mondiale, il propose une série d’actions
permettant aux entreprises d’appliquer de leur plein gré un mécanisme de
contrôle et d’encouragement de la transparence dans leur chaîne d’approvisionnement
en minerais, en observant les mesures suivantes: rassembler et communiquer aux
acheteurs directs des informations, entre autres, sur la mine d’où a été
extrait le minerai, les itinéraires de transport suivis et les conditions d’acheminement
de manière à repérer, évaluer et gérer les risques liés à la chaîne d’approvisionnement.
Un audit par des tiers indépendants est prévu à certains points précis de cette
chaîne. Les entreprises doivent publier un rapport annuel sur leurs politiques
et pratiques afin de susciter la confiance du public dans les mesures qu’elles
mettent en œuvre. En 2010, les États-Unis ont
adopté la loi Dodd-Frank pour la réforme de Wall Street et la protection des
consommateurs. Son article 1502 instaure des règles de transparence dans
la chaîne d’approvisionnement en imposant aux sociétés cotées sur les marchés
boursiers américains qui utilisent des «minerais du conflit»[14] dans leurs processus de
production à en déclarer l’origine et à faire preuve de la diligence voulue.
Les dispositions de l’article 1502 entreront en vigueur le 31 mai 2014,
date à laquelle les entreprises concernées devront soumettre leur premier
rapport annuel sur les minerais du conflit à la Securities and Exchange
Commission (commission des opérations de bourse) américaine. Bien que le champ
d’application de cette législation soit formellement limité aux sociétés cotées
aux États-Unis, ses répercussions à l’étranger sont considérables, y compris
dans l’UE, principalement du fait de la mondialisation des chaînes d’approvisionnement
car les fournisseurs des sociétés concernées sont priés de communiquer des informations
dans le cadre de ce devoir de diligence. En
2010, les chefs d’État ou de gouvernement des pays de la région des Grands Lacs
se sont engagés, dans le contexte de la conférence internationale sur la région
des Grands Lacs (CIRGL), à lutter contre l’exploitation illégale des ressources
naturelles et ont adopté l’initiative régionale relative aux ressources
naturelles, ainsi que les six instruments spécifiques dont elle est assortie, à
savoir: l’adoption d’un mécanisme de certification régional, l’harmonisation
des législations nationales, une base de données régionale sur les flux de
minerais, la formalisation du secteur minier artisanal, l’encouragement de l’ITIE
et la mise en place d’un mécanisme de dénonciation des abus. Cette initiative
régionale a amené la RDC et le Rwanda à adopter en 2012 une législation
établissant des exigences en matière de diligence pour leurs opérateurs, sur la
base du guide de l’OCDE sur le devoir de diligence. D’autres pays de la région
des Grands Lacs ont également commencé à appliquer le cadre défini par la
conférence internationale sur la région des Grands Lacs. Ces
trois initiatives ont fait tache d’huile ou ont suscité l’adoption de nouvelles
actions publiques et privées plus spécifiques. Il convient de citer notamment l’initiative
relative à la chaîne d’approvisionnement en étain de l’International Tin
Research Institute, l’initiative pour des chaînes d’approvisionnement
certifiées (Certified Trading Chains), le programme sur les fonderies sans lien
avec les conflits (Conflict-Free Smelter Program), la méthode «Analytical
Fingerprint», le projet «Solutions for Hope», l’initiative en faveur de l’extraction
d’étain ne contribuant pas aux conflits («Conflict-Free Tin Initiative»), l’alliance
entre acteurs publics et privés pour un commerce responsable de minerais
(«Public Private Alliance for Responsible Minerals Trade»), le projet Promines,
l’initiative «Trading Centres», la norme relative à l’exploitation aurifère
sans conflit du World Gold Council, la liste des affineurs conformes («Good
Delivery List») de la London Bullion Market Association ainsi que les normes et
pratiques du Responsible Jewellery Council[15]. 1.3 L’environnement
dans lequel les entreprises de l’UE opèrent Le graphique 1 présente un schéma simplifié d’une chaîne d’approvisionnement
en minerais et en métaux. Les activités situées en amont sont l’extraction, le
commerce et la fonte, et sont réalisées dans le pays producteur. Dans la
plupart des pays en proie à des conflits, la fonte a lieu dans un pays tiers.
Les activités en aval comprennent le commerce, la transformation ultérieure et
l’assemblage en produit final vendu au consommateur. Un large éventail de
secteurs industriels interviennent dans la vente ou le traitement de l’étain,
du tantale, du tungstène et de l’or, notamment la construction automobile, l’électronique,
l’industrie aérospatiale, l’emballage, la construction, l’éclairage, le
matériel et l’outillage industriels ainsi que la joaillerie. Potentiellement,
ils représentent quelque 880 000 entreprises de l’UE, en majorité des
PME. D’après les estimations effectuées pour l’analyse d’impact préalable à l’élaboration
du règlement, on dénombre dans l’UE approximativement 300 négociants et
20 fonderies/affineries qui importent des minerais et des métaux dérivés
des quatre minerais en question, et plus de 100 fabricants européens de
composants qui importent des métaux dérivés. Au niveau mondial, il existe
environ 140 entreprises d’affinage d’or et 280 fonderies pour ce qui
est des trois autres minerais. Graphique 1 La demande de minerais
originaires de zones de conflit de la part de fonderies ou d’affineries n’a pas
cessé. Ces opérateurs sont bien placés pour déterminer l’origine du minerai qu’ils
achètent. Ils constituent le dernier maillon de la chaîne d’approvisionnement
pour qui il est encore techniquement possible de retracer l’origine des
minerais et d’user de leur influence pour promouvoir des pratiques d’approvisionnement
responsables dans les pays producteurs. Les initiatives en place en matière de
devoir de diligence mesurent l’importance de travailler avec des fonderies
responsables. Il ressort des travaux de recherche menés par la Commission
européenne elle-même que 16 % seulement des fonderies du monde entier et
18 % de celles de l’UE, en ce qui concerne l’étain, le tantale et le
tungstène, consentent actuellement des efforts de diligence. Dans le cas des
affineries d’or, elles sont quelque 40 % dans le monde et 89 % dans l’UE
à appliquer des règles en matière de diligence. [16] Bien que l’OCDE ait proposé
un cadre d’action dans son guide sur le devoir de diligence, les efforts
actuels de respect de ces règles sont fragmentés et les entreprises concernées
ne sont guère incitées à prendre des mesures. La moitié des opérateurs en aval
ayant répondu à la consultation publique se sont dits intéressés – ou sont
légalement tenus, principalement par la loi Dodd-Frank – de s’approvisionner
de façon responsable et d’exercer un devoir de diligence à l’égard de leur
chaîne d’approvisionnement. Certains facteurs d’ordre non réglementaire
pourraient encourager les entreprises à appliquer de tels mécanismes, notamment
les politiques en matière de responsabilité sociale des entreprises, le souci d’une
bonne image de marque et des demandes en ce sens de la part des consommateurs. Une étude menée en 2013[17] a montré que le devoir
de diligence n’est pas très répandu dans l’UE. Seulement 12 % des
entreprises cotées sur les bourses européennes qui ne sont pas directement
soumises à la législation américaine parlent des «minerais du conflit» sur leur
site internet. Ce phénomène tient notamment au fait que le guide de l’OCDE, la
loi Dodd-Frank et le cadre de référence de la CIRGL sont des initiatives
récentes, mais aussi aux difficultés de mise en œuvre auxquelles sont confrontées
les entreprises européennes (à savoir la longueur des chaînes d’approvisionnement,
la multiplicité des opérateurs ou le manque d’informations sur le sujet). Or,
entre 150 000 et 200 000 entreprises de l’UE, dont la plupart sont
des opérateurs en aval, interviennent dans les chaînes d’approvisionnement des
quelque 6 000 entreprises cotées aux États-Unis concernées. Dans le cas particulier des
pays des Grands Lacs, la bonne mise en œuvre du cadre de la CIRGL appelle un
renforcement accru des capacités dans la région. Le respect de la loi
Dodd-Frank, en particulier, représente un défi supplémentaire. Tout porte à
croire que cette loi a eu pour effet de décourager les opérateurs de s’approvisionner
en minerais dans la région des Grands Lacs, que l’extraction soit légale ou non[18]. Certaines entreprises
concernées ont préféré éviter le moindre risque et se tourner vers des mines
situées en dehors de la région, voire hors du continent africain. Les minerais
de ces zones non associés à un quelconque conflit parviennent difficilement sur
les marchés européens ou américains et sont souvent vendus à des prix
inférieurs à ceux du marché. La perte de chiffre d’affaires entraîne, à l’échelle
locale, le déclin des moyens de subsistance, dans un contexte où les autres
possibilités d’emploi sont très réduites, en particulier dans le cas de l’extraction
artisanale et à petite échelle. L’approche intégrée de l’UE
visant à promouvoir l’approvisionnement responsable doit s’appuyer sur les
initiatives existantes et encourager l’application du guide de l’OCDE sur le
devoir de diligence. Elle devrait encourager une plus grande conformité des fonderies,
y compris en dehors de l’UE, et faciliter la circulation des informations sur
le devoir de diligence vers l’aval de la chaîne d’approvisionnement à un coût
relativement bas[19]. 1.4 Actions menées aujourd’hui par l’UE,
notamment au titre de la politique étrangère et de la politique de
développement Pour briser le lien
entre l’extraction des ressources naturelles et les conflits, il faut procéder
selon une démarche globale qui prenne en compte les causes premières du
problème, à savoir le conflit proprement dit, les carences de la gouvernance et
le déficit de développement. La réponse à ces problèmes s’inscrit dans le cadre
de l’action extérieure de l’UE et constitue la finalité spécifique de la
stratégie définie par l’UE pour aider les pays en développement à éradiquer la
pauvreté, conformément à la communication de 2011 définissant le programme pour
le changement[20].
Ce programme accorde une grande visibilité à la fois à la bonne gouvernance et
aux droits de l’homme, ainsi qu’à une croissance économique profitant à tous.
Il encourage également le travail en collaboration, et ce non seulement avec
les partenaires de l’UE en matière de développement (à savoir les gouvernements
des pays en développement) mais aussi avec des acteurs privés et des
organisations internationales comme les Nations unies. L’UE accorde, pour sa
mise en œuvre, une attention particulière au rôle que peut jouer la société
civile, à l’autonomisation des communautés locales de même qu’à la transparence
et à l’obligation de rendre des comptes dans les processus décisionnels. Une autre
initiative importante en la matière est le partenariat UE-Nations unies de 2008
sur les terres, les ressources naturelles et la prévention des conflits[21], qui bénéficie de
fonds européens au titre de l’instrument de stabilité et qui permet d’offrir
une assistance conjointe aux pays tiers pour prévenir les conflits liés aux
ressources naturelles et tenter d’y remédier. Par ce partenariat, l’UE promeut
le recours à une approche faisant intervenir plusieurs agences des Nations
unies dans ce secteur, conformément au rapport du Secrétaire général des
Nations unies sur la consolidation de la paix au lendemain d’un conflit (2012). L’Union s’est dotée
d’une stratégie cohérente et intégrée en matière d’accès aux matières
premières. L’initiative «Matières premières»[22]
et le partenariat d’innovation européen concernant les matières premières[23] sont les politiques
approfondies menées par l’UE en ce qui concerne l’accès durable aux matières
premières et traitent également des aspects tels que la gouvernance, les
infrastructures et les compétences dans les pays tiers. Par la stratégie européenne
sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE)[24], la Commission
encourage les entreprises à avoir un comportement responsable, et notamment à
respecter les principes et les lignes directrices sur la RSE adoptés au niveau
international, tels que les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des
entreprises multinationales et les principes directeurs des Nations unies
relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme. En
2013, l’UE a publié des lignes directrices pour la mise en œuvre des principes
directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme
dans trois secteurs d’activité, y compris les TIC et le secteur du pétrole et
du gaz[25]. Dans
le cadre de la politique étrangère de l’UE, de nouvelles actions sont en cours
au niveau régional, comme indiqué ci-après. Le dilemme auquel
fait face l’Afrique en matière de ressources naturelles a été mis en lumière
dans la stratégie conjointe UE-Afrique de 2007, qui inscrit la bonne
gestion des ressources naturelles au rang des objectifs importants de la
coopération. L’UE soutient la
vision pour l’industrie minière en Afrique (African Mining Vision)
entérinée par l’Union africaine en 2009 afin de garantir une exploitation
optimale, équitable et en toute transparence des ressources minérales, ainsi que
l’organisme d’exécution qui s’y rapporte, à savoir le Centre africain pour le
développement des ressources minérales. Elle accroît le concours apporté à d’autres
opérations communes, notamment la facilité africaine de soutien juridique
(ALSF), qui aide les gouvernements africains lors de la négociation de contrats
complexes avec le secteur privé et, partant, augmente les chances que de telles
opérations soient viables sur le long terme et profitent à tous. Les travaux
sur la coopération au plan géologique seront soutenus dans le cadre du nouveau
programme panafricain de l’UE. Celle-ci apporte également son concours à la
mise en œuvre dans la région d’initiatives mondiales en matière d’approvisionnement
responsable concernant les diamants de la guerre, la transparence et les
produits forestiers (KPCS, ITIE et CITES). L’UE a également
pris des mesures plus spécifiques en ce qui concerne la région des Grands Lacs.
En juin 2013, la Commission européenne et la haute représentante ont adopté une
communication conjointe intitulée «Cadre stratégique pour la région des Grands
Lacs»[26],
qui expose une approche européenne cohérente et complète appréhendant les
multiples causes fondamentales de la crise au niveau régional, national et
local. Dans ce contexte, l’UE
a fait des propositions stratégiques concernant les liens existant entre l’exploitation
et le commerce des ressources minérales naturelles, d’une part, et les conflits
et l’instabilité dans la région, d’autre part. Elle soutient en outre l’initiative
régionale de la CIRGL sur les ressources naturelles et le programme de mise en
œuvre du guide de l’OCDE sur le devoir de diligence grâce à des fonds provenant
de l’instrument de stabilité. À l’avenir, il pourrait être envisagé de soutenir
des projets transfrontaliers, y compris en matière de gestion des frontières et
de questions douanières. En ce qui concerne
l’Asie et le Pacifique, l’UE intervient sur les questions liées aux ressources
naturelles en encourageant le respect de l’ITIE, et la tendance
– encourageante – est à la participation à cette initiative (les pays
participants sont la Mongolie et le Timor-Oriental, les pays candidats sont l’Afghanistan,
l’Indonésie et les Îles Solomon, et le Myanmar/la Birmanie et la
Papouasie-Nouvelle-Guinée ont annoncé leur intention d’appliquer l’ITIE, tandis
que les Philippines ont demandé à figurer parmi les pays candidats). L’Asie
regroupe près de 65 % des 280 fonderies répertoriées dans le monde en
ce qui concerne l’étain, le tantale et le tungstène; elles sont situées notamment
en Chine (73), en Malaisie (5) et en Indonésie (34). Du point de vue également
de leur développement économique et des besoins en ressources à la mesure de
celui-ci, ces pays seront des partenaires prioritaires pour l’action
européenne. En Amérique latine,
l’UE et les pays andins ont entamé un dialogue sur les industries extractives
et l’approvisionnement responsable en vue de repérer les domaines de
coopération possibles, y compris les incidences socio-économiques et
environnementales au sens large des activités minières. La prise en compte de
tous ces aspects relève de l’action extérieure de l’UE. Le respect de l’ITIE
dans la région est faible, le Pérou étant le seul pays en conformité avec ses
dispositions, mais l’intérêt pour cette initiative va croissant, en particulier
au Honduras, au Guatemala et en Colombie.
2. Une approche intégrée de l’UE en matière d’approvisionnement
responsable
Dans ce contexte, il est
nécessaire d’œuvrer à la définition d’une approche intégrée au niveau de l’UE
pour promouvoir un approvisionnement responsable en minerais originaires de
zones de conflit ou à haut risque. À cette fin, la proposition de règlement
établie par la Commission et les différentes mesures d’accompagnement
envisagées visent à réduire les possibilités, pour les groupes armés, de se
livrer au commerce d’étain, de tantale, de tungstène et d’or dans des zones en
proie à des conflits, à améliorer la capacité des opérateurs européens −
en particulier dans la partie «aval» de la chaîne d’approvisionnement − de
respecter les principes du devoir de diligence et à réduire les distorsions sur
les marchés mondiaux pour ces quatre minerais originaires de zones de conflit
ou à haut risque. D’une manière plus générale,
l’approche européenne intégrée préconisée ainsi que les politiques et
initiatives en découlant en matière d’approvisionnement responsable procèdent d’une
stratégie plus globale sur les zones de conflit ou les zones à haut risque. Ils
s’attachent notamment à promouvoir la résolution des conflits, la paix et la
sécurité, le respect des droits de l’homme (y compris la nécessaire lutte
contre le trafic des êtres humains), la bonne gouvernance et l’État de droit,
de même que le développement durable. L’on peut citer à titre d’exemple le
cadre stratégique pour la région des Grands Lacs, avec la problématique de l’exploitation
illégale des ressources naturelles, ainsi que le cadre stratégique pour la
Corne de l’Afrique et la stratégie de l’UE pour la sécurité et le développement
au Sahel. 2.1 Proposition de
règlement instaurant un mécanisme européen de certification, sur une base
volontaire, des «importateurs responsables» La proposition établie par la
Commission de règlement instaurant un mécanisme européen d’autocertification,
dans le cadre du devoir de diligence relatif aux chaînes d’approvisionnement,
pour les importateurs responsables d’étain, de tantale, de tungstène, de leurs
minerais et d’or vise à aider les entreprises de l’UE à faire preuve de la
diligence requise pour réduire au minimum le risque de financement de groupes
armés. Elle vise en outre à promouvoir un approvisionnement responsable en ce
qui concerne ces minerais lorsqu’ils sont originaires de zones de conflit ou à
haut risque, dans le but d’accroître le volume du commerce légal. La méthode
choisie par l’UE consiste à privilégier l’exercice du devoir de diligence à l’égard
des opérateurs se situant en amont dans la chaîne d’approvisionnement et à
faciliter la transmission, vers l’aval de la chaîne, d’informations de qualité
et de pratiques d’excellence. Dans la droite ligne du message principal exprimé
lors de la consultation publique, il s’agit de prendre en compte la nature
mondiale et complexe des chaînes d’approvisionnement, en se fondant sur le guide
de l’OCDE sur le devoir de diligence et en encourageant le respect de ce
dernier. Dans cet esprit, tant le règlement que les mesures d’accompagnement
sont appelés à être appliqués dans le monde entier et les activités sont en
priorité axées sur les processus. Au plan opérationnel, le
projet de règlement instaure un mécanisme d’autocertification non contraignant
auquel peuvent recourir les importateurs qui souhaitent importer de manière
responsable, dans l’UE, l’un des quatre minerais ou métaux précités. Les
importateurs intéressés devront appliquer le guide de l’OCDE sur le devoir de
diligence, se soumettre à des vérifications et communiquer certaines
informations aux autorités compétentes des États membres. Sur la base des
informations fournies, l’UE publiera chaque année, après consultation de l’OCDE,
une liste des fonderies et affineries pouvant être qualifiées de fournisseurs
responsables, et ce dans un souci de visibilité accrue et pour inciter les
entreprises à rendre davantage compte au public de leurs activités. La liste
identifiera aussi spécifiquement les fonderies/affineries qui s’approvisionnent
de manière responsable en zone de conflit, afin d’encourager le commerce légal.
Le mécanisme sera évalué après ses trois premières années d’existence (ou plus
tôt si les informations disponibles le permettent) et les résultats de ces
travaux inspireront la prise de décision sur l’avenir de la stratégie de l’UE
ainsi que sur les modifications à apporter au cadre réglementaire, pour le
rendre obligatoire s’il y a lieu, en fonction également d’une analyse d’impact
complémentaire. 2.2 Mesures d’accompagnement
européennes pour un approvisionnement responsable Les
mesures d’accompagnement suivantes ont pour but de promouvoir l’approvisionnement
responsable en minerais. Mesures visant à inciter les entreprises à s’approvisionner de façon
responsable La Commission
invite les entreprises de l’UE à faire usage de leur position sur le marché
pour promouvoir l’approvisionnement responsable. Les mesures suivantes visent à
les y inciter.
Encouragement
des pratiques responsables dans les fonderies et affineries
L’UE
apporte un soutien financier à la mise en application du Guide de l’OCDE sur le
devoir de diligence depuis janvier 2014 et continuera à le faire au titre de l’instrument
de stabilité. L’aide sera axée sur le renforcement des capacités et les actions
de sensibilisation, à l’intention des autorités publiques, des acteurs du
secteur privé et des organisations de la société civile concernés par la chaîne
d’approvisionnement en minerais originaires de zones de conflit ou à haut
risque. La Commission examinera plus avant la possibilité d’accorder une aide
financière à l’OCDE ou à d’autres organismes à l’appui de programmes visant à
promouvoir la transparence et le devoir de diligence auprès des fonderies ou
affineries, dans l’UE et ailleurs.
Possibilités
de financement pour la participation de PME au mécanisme d’autocertification
La
Commission s’efforcera de trouver des ressources financières pour encourager
les importateurs européens à participer au futur système de certification
volontaire. Les fonds pourraient être octroyés au titre du programme COSME pour
la compétitivité des entreprises et des PME[27],
adopté le 5 décembre 2013.
Mesures d’incitation en ce qui concerne les marchés publics
Dans
le cadre de ses procédures de passation des marchés publics, la Commission
compte encourager la participation au mécanisme de certification des
importateurs et promouvoir la liste des fonderies ou affineries responsables en
incluant des clauses d’exécution dans ses contrats. Les produits achetés par
adjudication qui contiennent de l’étain, du tantale, du tungstène et/ou de l’or
devront dès lors être conformes aux dispositions du guide de l’OCDE sur le
devoir de diligence ou de mécanismes équivalents afin de répondre aux exigences
contractuelles.
Mise à profit
des réseaux secteur public-entreprises pour favoriser le recours à la
certification européenne des «importateurs responsables»
Afin de promouvoir le
mécanisme de certification prévu par le projet de règlement, la Commission
invitera les points de contact nationaux mis en place dans le contexte des
principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et
d’autres réseaux appropriés à contribuer aux efforts de sensibilisation. Le
réseau Enterprise Europe (EEN), qui propose des services de soutien aux
entreprises européennes, pourrait informer les opérateurs européens sur l’approche
intégrée de l’UE, l’importance du devoir de diligence et les conséquences de
pratiques d’approvisionnement non responsables en zone de conflit.
Lettres d’intention – engagements de la part des entreprises
Les entreprises de l’UE se
sont dites disposées, dans le contexte de la consultation publique, de prises
de position et d’études, à s’engager davantage en faveur d’un approvisionnement
responsable en minerais originaires de zones de conflit ou à haut risque. L’UE
prendra des mesures pour donner davantage de visibilité aux efforts des
entreprises qui fournissent des lettres d’intention exposant leurs engagements
à cet égard. Dialogues stratégiques avec les pays tiers et d’autres parties
prenantes ·
Consolider les dialogues existants L’UE mettra à profit ses contacts et les dialogues auxquels elle participe
au niveau politique et dans les domaines du développement, du commerce et de la
sécurité, avec les gouvernements des pays où s’effectuent l’extraction minière,
la production, le traitement et la consommation de minerais de manière à
élaborer une conception commune – au niveau national et régional – des besoins,
des défis et des opportunités associés à une exploitation responsable des
minerais, ne contribuant pas au financement de conflits. À titre d’exemple, l’UE
évoquera la problématique de l’approvisionnement responsable et de sa
contribution au développement durable dans le contexte de ses dialogues avec
les pays d’Amérique du Sud et des Caraïbes, en accordant l’attention requise
aux questions de viabilité des activités minières artisanales ou informelles.
La coopération du secteur privé et de la société civile sera également
recherchée en parallèle pour compléter ces efforts, en particulier dans les
pays producteurs.
S’adresser aux pays où les fonderies sont établies
L’UE
se tournera vers les pays qui regroupent la majorité des fonderies/affineries
dans le monde, notamment la Chine, la Malaisie, l’Indonésie, la Thaïlande et la
Russie pour y promouvoir son approche intégrée en matière d’approvisionnement
responsable et assurer une plus grande adhésion de la part des entreprises
établies dans les pays tiers. En 2015, elle organisera une conférence
internationale sur l’approvisionnement responsable en minerais originaires de
zones de conflit ou à haut risque. ·
Mettre l’approvisionnement responsable à l’ordre
du jour des dialogues sur les matières premières L’UE mettra à profit ses
dialogues sur les matières premières avec, entre autres, la Chine, le Japon et
la Mongolie afin de promouvoir l’approche intégrée en matière d’approvisionnement
responsable. La Commission a récemment ouvert un dialogue sur les matières
premières avec le Myanmar/la Birmanie. De manière plus générale, la Commission
et la haute représentante continueront à encourager une diplomatie forte et
cohérente de la part de l’UE en ce qui concerne les matières premières, en
abordant la corrélation entre les questions de sécurité et de développement
selon une démarche concertée et stratégique. Coopération au développement avec les pays tiers L’UE entend également faire usage des relations de coopération au
développement qu’elle entretient avec les autorités de pays d’Afrique, d’Asie,
d’Amérique latine et des Caraïbes pour évoquer les problématiques de l’extraction
et de la commercialisation responsables de minerais ne contribuant pas
financièrement aux conflits. L’aide européenne en faveur des pays partenaires
de l’UE peut porter en priorité sur les activités suivantes:
transposition du guide de l’OCDE sur le devoir de
diligence en mécanismes et actes législatifs nationaux;
renforcement des capacités pour la mise en œuvre,
au niveau national, des mécanismes liés au devoir de diligence;
soutien des actions de sensibilisation et des
dialogues politiques dans les pays concernés entre les autorités locales
et centrales, les organisations de la société civile et les opérateurs
économiques;
visibilité pour les actions menées et les résultats
obtenus par les pays producteurs.
L’UE encouragera
également la coopération entre les pays producteurs et consommateurs, notamment
par le biais de projets menés en commun, par exemple en faveur d’une activité
minière durable et de la bonne gouvernance, en tenant compte également de la
spécificité de l’exploitation minière artisanale. Médiateur – diplomatie des matières premières L’UE est disposée à
jouer le rôle de médiateur dans le contexte d’initiatives multipartites
soutenant et encourageant l’approvisionnement et le commerce responsables entre
les participants. Les services de la Commission et le SEAE collecteront et
analyseront des données sur les initiatives multipartites. Il sera réfléchi à
la possibilité de nouer des alliances entre acteurs des secteurs public et
privé. États membres de l’UE La Commission et la
haute représentante invitent les États membres de l’UE à soutenir les efforts
consentis par les entreprises sur leur territoire en matière de devoir de
diligence par l’adoption des mesures appropriées au niveau national. Des
initiatives complémentaires pourraient être mises en place dans le domaine de l’information
des consommateurs et de l’étiquetage, ainsi que pour inciter davantage les
entreprises à adopter des pratiques responsables. En outre, la Commission
encouragera les États membres de l’UE à promouvoir la mise en œuvre du guide de
l’OCDE sur le devoir de diligence ou d’instruments équivalents par l’ajout de
clauses d’exécution en la matière, dans le cadre des contrats signés par les administrations
nationales conformément à la directive européenne sur les marchés publics. À
cette fin, la Commission entend élaborer des recommandations et des
orientations de mise en œuvre à l’intention des ordonnateurs dans les États
membres.
3. Œuvrer de concert à l’élaboration d’une
approche européenne intégrée
L’UE doit se doter
d’un cadre plus clair, fondé sur le guide de l’OCDE sur le devoir de diligence,
afin de faciliter les efforts actuellement déployés par les entreprises
européennes pour respecter les principes du devoir de diligence. L’Europe étant
le premier marché mondial pour les minerais et les métaux, une plus grande
cohésion en son sein devrait contribuer à susciter une plus grande demande en
matière d’approvisionnement responsable et, par extension, faciliter les
échanges de minerais extraits dans le respect des obligations de diligence, qu’elles
relèvent de mécanismes européens ou nationaux ou de celui de l’OCDE. Le succès de l’initiative
dépendra, dans une large mesure, de l’adhésion du secteur privé de l’UE, en
particulier des entreprises qui importent de l’étain, du tantale, du tungstène,
des métaux dérivés de ces minerais ou de l’or. La Commission et la haute
représentante invitent les entreprises de l’UE à adopter l’approche intégrée
proposée, à contribuer à son succès et à lui faire prendre davantage d’ampleur. La Commission et la
haute représentante appellent le Conseil et le Parlement européen à approuver l’approche
européenne intégrée en faveur d’un approvisionnement responsable en minerais. [1] Conflict Barometer, Heidelberg Institute for
International Conflict Research, 2012. [2] COM(2011) 25 final et COM(2012) 22 final. [3] Deux instruments internationaux faisant autorité en matière de
devoir de diligence existent concernant ces quatre minerais (voir également le
point 1.2). [4] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
instaurant un mécanisme européen d’autocertification, dans le cadre du devoir
de diligence relatif aux chaînes d’approvisionnement, pour les importateurs
responsables d’étain, de tantale, de tungstène, de leurs minerais et d’or
originaires de zones de conflit ou à haut risque. [5] Document de travail des services de la Commission, Analyse
d’impact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du
Conseil instaurant un mécanisme européen d’autocertification, dans le cadre du
devoir de diligence relatif aux chaînes d’approvisionnement, pour les
importateurs responsables d’étain, de tantale, de tungstène, de leurs minerais
ainsi et d’or originaires de zones de conflit ou à haut risque. [6] World Statistics on Mining and Utilities 2010 – données
2007 sur la production minière. [7] Africa Progress Report 2013. [8] En 2012, le secteur minier comptait en moyenne, en Bolivie, pour
7,3 % du PIB et 27,8 % des exportations totales; en Colombie, les
proportions correspondantes étaient de 2,4 % et 17,1 %. En 2011, au
Pérou, le secteur minier représentait en moyenne 14,5 % du PIB et
59 % des exportations totales. [9] OCDE (2013), Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des
chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de
conflit ou à haut risque: Deuxième édition, Éditions OCDE,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264111158-fr, p. 8. [10] Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises
multinationales, Éditions OCDE, 2011. [11] Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de
l’homme des Nations unies, Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de
l’homme, New York et Genève, 2011. [12] Sommet des dirigeants des pays du G8 à Lough Erne, communiqué du 18
juin 2013, point 40. [13] OCDE (2013), Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des
chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de
conflit ou à haut risque: Deuxième édition, Éditions OCDE,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264111158-fr. [14] Définis dans la loi comme l’étain, le tantale, le tungstène et l’or
originaires de la RDC ou d’un pays voisin. [15] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and
other resource related measures. Öko-Institut e.V.
Freiburg, août 2013, chapitre 6. [16] Les données sur l’or proviennent de la London Bullion Market
Association, dont la plupart des membres respectent le devoir de diligence.
D’après les estimations, 50 affineries au monde opèrent hors du cadre de
cette association. [17] Conflict due diligence by European Companies, Stichting
Onderzoek Multinationale Ondernemingen, octobre 2013. [18] Conflict minerals - an evaluation of the Dodd-Frank Act and
other resource related measures. Öko-Institut e.V.
Freiburg, août 2013, p. 27. [19] Voir la note de bas de page n° 5. Le document de travail des
services de la Commission présente, à l’annexe III, une étude externe
évaluant les coûts de mise en conformité avec les principes du devoir de
diligence, les avantages en résultant et les effets connexes en découlant sur
certains opérateurs en ce qui concerne l’approvisionnement responsable en
minerais spécifiques (étain, tantale, tungstène et or). Il ressort
principalement de l’enquête menée à cette occasion auprès des entreprises
concernées que la majorité d’entre elles ont fait état de coûts relativement
peu élevés pour ce qui est de l’exercice du devoir de diligence proprement dit
et l’établissement des rapports s’y rapportant. Les dépenses sont généralement
estimées à 13 500 EUR pour les efforts initiaux (74 %), et à
2 700 EUR (63,8 %) pour le suivi ultérieur. [20] COM(2011) 637 final. [21] http://www.un.org/fr/land-natural-resources-conflict/index.shtml [22] COM(2008) 699 final. [23] COM(2012) 82 final. [24] COM(2011) 681 final. [25] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsibility/index_fr.htm [26] JOIN(2013) 23 final. [27] Règlement (UE) n° 1287/2013 du Parlement européen et du
Conseil du 11 décembre 2013 établissant un programme pour la compétitivité
des entreprises et des petites et moyennes entreprises (COSME) (2014 – 2020)
et abrogeant la décision n° 1639/2006/CE: le programme COSME prévoit des
actions visant à faciliter l’accès des PME aux marchés à l’intérieur et en
dehors de l’UE, telles que des informations sur les obstacles à l’entrée et sur
les débouchés commerciaux, les marchés publics et les procédures douanières, ou
l’amélioration des services de soutien en ce qui concerne les normes et les
droits de propriété intellectuelle.