Affaire C‑658/11

Parlement européen

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation — Décision 2011/640/PESC — Base juridique — Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) — Article 37 TUE — Accord international portant exclusivement sur la PESC — Article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE — Obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement — Article 218, paragraphe 10, TFUE — Maintien des effets»

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 24 juin 2014

1. Accords internationaux – Conclusion – Accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis – Accord valablement fondé exclusivement sur une base juridique relevant de la politique étrangère et de sécurité commune – Détermination du type de procédure de conclusion d’un accord international en fonction de la base juridique matérielle portant conclusion de cet accord – Applicabilité de la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE

   (Art. 218, § 6, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

2. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Recours dirigé contre une décision concernant la signature et la conclusion d’un accord international, adoptée sur le fondement d’une seule base juridique matérielle relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et ayant comme base juridique procédurale l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE – Inclusion

   (Art. 19 TUE, 24, § 1, al. 2, TUE et 37 TUE; art. 218, § 5 et 6, TFUE et 275, al. 1, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

3. Recours en annulation – Moyens – Violation des formes substantielles – Décision concernant la signature et la conclusion de l’accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis – Accord portant exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune – Obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement européen à toutes les étapes de la procédure – Méconnaissance de l’exigence d’information – Annulation de la décision attaquée

   (Art. 218, § 10, TFUE et 263, al. 2, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

4. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par la Cour – Maintien des effets de l’acte attaqué

   (Art. 264, al. 2, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

1.  Dans le cadre de la procédure de conclusion d’un accord international conformément à l’article 218 TFUE, telle que l’accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, la base juridique matérielle de la décision portant conclusion de cet accord détermine le type de procédure applicable en vertu du paragraphe 6 de cette disposition. En particulier, lorsque la décision de conclusion de l’accord en question est valablement fondée exclusivement sur une base juridique matérielle relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), c’est le type de procédure prévu à l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE, qui est d’application. Une telle interprétation se justifie d’autant plus au regard des exigences liées à la sécurité juridique. En ancrant la base juridique procédurale à la base juridique matérielle d’un acte, cette interprétation permet de déterminer la procédure applicable sur la base de critères objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel.

   En effet, s’agissant d’une décision de conclusion d’un accord qui poursuit une finalité principale relevant de la PESC, le libellé de l’article 218, paragraphe 6, TFUE, conformément auquel le Conseil adopte la décision de conclusion d’un accord international après approbation ou consultation du Parlement, «sauf lorsque l’accord porte exclusivement sur la PESC», ne permet d’établir ni qu’une telle décision puisse être considérée comme «portant exclusivement sur la PESC» pour le seul motif qu’elle est fondée sur une base juridique matérielle relevant de cette politique à l’exclusion de toute autre base juridique matérielle ni que, ladite décision doive être considérée comme portant également sur d’autres domaines du droit de l’Union en raison de ses finalités accessoires autres que celle, principale, relevant de la PESC.

   Par ailleurs, s’agissant des objectifs de l’article 218 TFUE, suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cet article, pour satisfaire à des exigences de clarté, de cohérence et de rationalisation, prévoit désormais une procédure unifiée et de portée générale concernant la négociation et la conclusion des accords internationaux que l’Union est compétente pour conclure dans ses domaines d’action, y inclus la PESC, sauf lorsque les traités prévoient des procédures spéciales. Or, cette procédure, en raison précisément de son caractère général, doit tenir compte des spécificités prévues par les traités pour chaque domaine d’action de l’Union, notamment en ce qui concerne les attributions des institutions. À cet égard, afin de tenir compte de ces spécificités, l’article 218, paragraphe 6, TFUE comprend trois types de procédure de conclusion d’un accord international, chacun prévoyant un rôle différent pour le Parlement. Cette distinction vise à refléter, sur le plan extérieur, la répartition des pouvoirs entre institutions applicable sur le plan intérieur.

   Ainsi, l’article 218, paragraphe 6, TFUE établit une symétrie entre la procédure d’adoption de mesures de l’Union sur le plan intérieur et la procédure d’adoption des accords internationaux afin de garantir que, en rapport avec un domaine donné, le Parlement et le Conseil disposent des mêmes pouvoirs, dans le respect de l’équilibre institutionnel prévu par les traités. Dans ces conditions, c’est précisément afin de veiller à ce que cette symétrie soit effectivement respectée que la règle dégagée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle c’est la base juridique matérielle d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour l’adoption de ce dernier, vaut non seulement pour les procédures prévues pour l’adoption d’un acte interne, mais également pour celles applicables à la conclusion des accords internationaux.

   (cf. points 48, 50, 52-60)

2.  Il résulte des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE que la Cour n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que les actes adoptés sur leur base. Toutefois, ces dispositions introduisent une dérogation à la règle de la compétence générale que l’article 19 TUE confère à la Cour pour assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités et, par conséquent, elles doivent être interprétées restrictivement. Dès lors, bien que la décision 2011/640, concernant la signature et la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République de Maurice relatif aux conditions de transfert, de la force navale placée sous la direction de l’Union européenne à la République de Maurice, des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, et aux conditions des personnes suspectées d’actes de piraterie après leur transfert, ait été adoptée sur le fondement d’une seule base juridique matérielle relevant de la PESC, à savoir l’article 37 TUE, il résulte du préambule de cette décision que sa base juridique procédurale est l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, réglant la procédure de signature et de conclusion des accords internationaux.

   Or, la procédure visée à l’article 218 TFUE a une portée générale et a dès lors vocation à s’appliquer, en principe, à tous les accords internationaux négociés et conclus par l’Union dans tous les domaines d’action de celle-ci, y inclus la PESC qui, contrairement à d’autres domaines, n’est soumise à aucune procédure spéciale. Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu que la portée de la limitation dérogatoire à la compétence de la Cour prévue aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE s’étend jusqu’à exclure que la Cour soit compétente pour interpréter et appliquer une disposition telle que l’article 218 TFUE, qui ne relève pas de la PESC, alors même qu’elle prévoit la procédure sur la base de laquelle un acte relevant de la PESC a été adopté.

   (cf. points 69-73)

3.  La règle procédurale prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE constitue une forme substantielle, au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, dont la violation entraîne la nullité de l’acte qui en est entaché. En effet, cette règle est l’expression des principes démocratiques sur lesquels l’Union se fonde. En particulier, l’implication du Parlement dans le processus décisionnel est le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative.

   Dans cette perspective, le traité de Lisbonne a même valorisé, sur le plan systématique, l’importance de ladite règle en l’insérant dans une disposition autonome, applicable à tous les types de procédure prévus à l’article 218 TFUE. Certes, le rôle que le traité de Lisbonne a conféré au Parlement en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) demeure limité. Toutefois, il ne saurait être déduit de ce constat que le Parlement, tout en étant exclu de la procédure de négociation et de conclusion d’un accord portant exclusivement sur la PESC, soit dépourvu de tout droit de regard sur cette politique de l’Union. Au contraire, c’est précisément à cet effet que l’exigence d’information prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE s’applique à toute procédure de conclusion d’un accord international, y inclus les accords portant exclusivement sur la PESC. Or, dans la mesure où le Parlement n’est pas immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure conformément à l’article 218, paragraphe 10, TFUE, y compris celle précédant la conclusion de l’accord, il n’est pas en mesure d’exercer le droit de regard que les traités lui ont conféré en matière de PESC et, le cas échéant, de faire valoir son point de vue en ce qui concerne, en particulier, la base juridique correcte sur laquelle l’acte en cause doit se fonder. La méconnaissance de cette exigence d’information porte, dans ces conditions, atteinte aux conditions d’exercice, par le Parlement, de ses fonctions dans le domaine de la PESC et constitue en conséquence une violation d’une forme substantielle.

   (cf. points 80-86)

4.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 89-91)

Affaire C‑658/11

Parlement européen

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation — Décision 2011/640/PESC — Base juridique — Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) — Article 37 TUE — Accord international portant exclusivement sur la PESC — Article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE — Obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement — Article 218, paragraphe 10, TFUE — Maintien des effets»

Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 24 juin 2014

1. Accords internationaux — Conclusion — Accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis — Accord valablement fondé exclusivement sur une base juridique relevant de la politique étrangère et de sécurité commune — Détermination du type de procédure de conclusion d’un accord international en fonction de la base juridique matérielle portant conclusion de cet accord — Applicabilité de la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE

   (Art. 218, § 6, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

2. Recours en annulation — Compétence du juge de l’Union — Recours dirigé contre une décision concernant la signature et la conclusion d’un accord international, adoptée sur le fondement d’une seule base juridique matérielle relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et ayant comme base juridique procédurale l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE — Inclusion

   (Art. 19 TUE, 24, § 1, al. 2, TUE et 37 TUE; art. 218, § 5 et 6, TFUE et 275, al. 1, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

3. Recours en annulation — Moyens — Violation des formes substantielles — Décision concernant la signature et la conclusion de l’accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis — Accord portant exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune — Obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement européen à toutes les étapes de la procédure — Méconnaissance de l’exigence d’information — Annulation de la décision attaquée

   (Art. 218, § 10, TFUE et 263, al. 2, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

4. Recours en annulation — Arrêt d’annulation — Effets — Limitation par la Cour — Maintien des effets de l’acte attaqué

   (Art. 264, al. 2, TFUE; décision du Conseil 2011/640/PESC)

1.  Dans le cadre de la procédure de conclusion d’un accord international conformément à l’article 218 TFUE, telle que l’accord UE-Maurice relatif aux conditions de transfert des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, la base juridique matérielle de la décision portant conclusion de cet accord détermine le type de procédure applicable en vertu du paragraphe 6 de cette disposition. En particulier, lorsque la décision de conclusion de l’accord en question est valablement fondée exclusivement sur une base juridique matérielle relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), c’est le type de procédure prévu à l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE, qui est d’application. Une telle interprétation se justifie d’autant plus au regard des exigences liées à la sécurité juridique. En ancrant la base juridique procédurale à la base juridique matérielle d’un acte, cette interprétation permet de déterminer la procédure applicable sur la base de critères objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel.

   En effet, s’agissant d’une décision de conclusion d’un accord qui poursuit une finalité principale relevant de la PESC, le libellé de l’article 218, paragraphe 6, TFUE, conformément auquel le Conseil adopte la décision de conclusion d’un accord international après approbation ou consultation du Parlement, «sauf lorsque l’accord porte exclusivement sur la PESC», ne permet d’établir ni qu’une telle décision puisse être considérée comme «portant exclusivement sur la PESC» pour le seul motif qu’elle est fondée sur une base juridique matérielle relevant de cette politique à l’exclusion de toute autre base juridique matérielle ni que, ladite décision doive être considérée comme portant également sur d’autres domaines du droit de l’Union en raison de ses finalités accessoires autres que celle, principale, relevant de la PESC.

   Par ailleurs, s’agissant des objectifs de l’article 218 TFUE, suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cet article, pour satisfaire à des exigences de clarté, de cohérence et de rationalisation, prévoit désormais une procédure unifiée et de portée générale concernant la négociation et la conclusion des accords internationaux que l’Union est compétente pour conclure dans ses domaines d’action, y inclus la PESC, sauf lorsque les traités prévoient des procédures spéciales. Or, cette procédure, en raison précisément de son caractère général, doit tenir compte des spécificités prévues par les traités pour chaque domaine d’action de l’Union, notamment en ce qui concerne les attributions des institutions. À cet égard, afin de tenir compte de ces spécificités, l’article 218, paragraphe 6, TFUE comprend trois types de procédure de conclusion d’un accord international, chacun prévoyant un rôle différent pour le Parlement. Cette distinction vise à refléter, sur le plan extérieur, la répartition des pouvoirs entre institutions applicable sur le plan intérieur.

   Ainsi, l’article 218, paragraphe 6, TFUE établit une symétrie entre la procédure d’adoption de mesures de l’Union sur le plan intérieur et la procédure d’adoption des accords internationaux afin de garantir que, en rapport avec un domaine donné, le Parlement et le Conseil disposent des mêmes pouvoirs, dans le respect de l’équilibre institutionnel prévu par les traités. Dans ces conditions, c’est précisément afin de veiller à ce que cette symétrie soit effectivement respectée que la règle dégagée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle c’est la base juridique matérielle d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour l’adoption de ce dernier, vaut non seulement pour les procédures prévues pour l’adoption d’un acte interne, mais également pour celles applicables à la conclusion des accords internationaux.

   (cf. points 48, 50, 52-60)

2.  Il résulte des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE que la Cour n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que les actes adoptés sur leur base. Toutefois, ces dispositions introduisent une dérogation à la règle de la compétence générale que l’article 19 TUE confère à la Cour pour assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités et, par conséquent, elles doivent être interprétées restrictivement. Dès lors, bien que la décision 2011/640, concernant la signature et la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République de Maurice relatif aux conditions de transfert, de la force navale placée sous la direction de l’Union européenne à la République de Maurice, des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, et aux conditions des personnes suspectées d’actes de piraterie après leur transfert, ait été adoptée sur le fondement d’une seule base juridique matérielle relevant de la PESC, à savoir l’article 37 TUE, il résulte du préambule de cette décision que sa base juridique procédurale est l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, réglant la procédure de signature et de conclusion des accords internationaux.

   Or, la procédure visée à l’article 218 TFUE a une portée générale et a dès lors vocation à s’appliquer, en principe, à tous les accords internationaux négociés et conclus par l’Union dans tous les domaines d’action de celle-ci, y inclus la PESC qui, contrairement à d’autres domaines, n’est soumise à aucune procédure spéciale. Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu que la portée de la limitation dérogatoire à la compétence de la Cour prévue aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE s’étend jusqu’à exclure que la Cour soit compétente pour interpréter et appliquer une disposition telle que l’article 218 TFUE, qui ne relève pas de la PESC, alors même qu’elle prévoit la procédure sur la base de laquelle un acte relevant de la PESC a été adopté.

   (cf. points 69-73)

3.  La règle procédurale prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE constitue une forme substantielle, au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, dont la violation entraîne la nullité de l’acte qui en est entaché. En effet, cette règle est l’expression des principes démocratiques sur lesquels l’Union se fonde. En particulier, l’implication du Parlement dans le processus décisionnel est le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative.

   Dans cette perspective, le traité de Lisbonne a même valorisé, sur le plan systématique, l’importance de ladite règle en l’insérant dans une disposition autonome, applicable à tous les types de procédure prévus à l’article 218 TFUE. Certes, le rôle que le traité de Lisbonne a conféré au Parlement en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) demeure limité. Toutefois, il ne saurait être déduit de ce constat que le Parlement, tout en étant exclu de la procédure de négociation et de conclusion d’un accord portant exclusivement sur la PESC, soit dépourvu de tout droit de regard sur cette politique de l’Union. Au contraire, c’est précisément à cet effet que l’exigence d’information prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE s’applique à toute procédure de conclusion d’un accord international, y inclus les accords portant exclusivement sur la PESC. Or, dans la mesure où le Parlement n’est pas immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure conformément à l’article 218, paragraphe 10, TFUE, y compris celle précédant la conclusion de l’accord, il n’est pas en mesure d’exercer le droit de regard que les traités lui ont conféré en matière de PESC et, le cas échéant, de faire valoir son point de vue en ce qui concerne, en particulier, la base juridique correcte sur laquelle l’acte en cause doit se fonder. La méconnaissance de cette exigence d’information porte, dans ces conditions, atteinte aux conditions d’exercice, par le Parlement, de ses fonctions dans le domaine de la PESC et constitue en conséquence une violation d’une forme substantielle.

   (cf. points 80-86)

4.  Voir le texte de la décision.

   (cf. points 89-91)