Échanges de droits d'émission des gaz à effet de serre et programme sur le changement climatique

1) OBJECTIF

Lancer un débat public afin de mettre en oeuvre une éventuelle politique communautaire d'échange de droits d'émission avant l'application du Protocole de Kyoto.

2) MESURE DE LA COMMUNAUTÉ

Livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les politiques et mesures proposées par l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre: vers un programme sur le changement climatique (PECC).

3) CONTENU

Dans le cadre du Protocole de Kyoto adopté en 1997, la Communauté européenne s'est engagée à réduire de 8% ses émissions de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012 par rapport aux taux enregistrés en 1990. La Communauté souhaite une mise en application rapide du système de droits d'émission communautaire afin d'acquérir de l'expérience avant le lancement en 2008 du système international d'échange de droits d'émission.

L'échange de droits d'émission est un système qui alloue des quotas aux entreprises pour leurs émissions de gaz à effet de serre en fonction des objectifs de leur gouvernement en matière d'environnement. C'est un système très pratique puisqu'il permet aux entreprises individuelles de produire un taux d'émissions supérieur à leurs quotas à condition qu'elles trouvent des entreprises qui produisent moins d'émissions et leur revendent leurs quotas. D'une part le système permet de bénéficier d'une certaine flexibilité sans aucun inconvénient pour l'environnement. Ce système favorise égalementle développement de nouvelles technologies. Les entreprises motivées par le profit qu'elles retirent de la revente de leurs droits d'émissions développent et utilisent des technologies propres.

Le principe de quotas négociables (ou droits d'émission) n'est pas nouveau. Il est déjà mis en pratique dans le cadre de la politique environnementale (Protocole de Montréal), de la politique agricole commune (quotas laitiers) et de la politique de la pêche (quotas de capture de poissons).

La Convention cadre sur les changements climatiques et le Protocole de Kyoto sont des accords entre parties qui, à l'exception de la Communauté européenne, sont des États souverains. Toutefois, le Protocole de Kyoto prévoit un "partage des charges" en ce qui concerne la redistribution des quotas entre les États membres. Une fois que le Protocole de Kyoto sera ratifié, les États membres doivent communiquer au Secrétariat de la Convention leurs valeurs cibles qui doivent correspondre à une réduction globale de 8% pour l'ensemble de la Communauté.

Les entreprises qui participeront au système de droits d'émissions seront réglementées, soit par leur autorité nationale, soit par la Commission tout en respectant le principe de subsidiarité.

L'échange de droits d'émission au niveau communautaire pourrait réduire de près d'un cinquième les coûts de la mise en oeuvre du protocole de Kyoto. De plus, un système communautaire de droits d'émission résultera à un prix unique pour l'échange de quotas entre les entreprises qui sera compatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur. Le degré de l'intervention de la Communauté dépend de la nature du système. La Communauté peut opter pour un rôle de supervision (intervention faible) ou un rôle d'autorité réglementaire (harmonisation - intervention forte). En tout cas, il faut:

• assurer l'égalité des traitements des entreprises de taille comparable, face au système d'échange de droits d'émission;
• minimiser les possibilités de distorsion de la concurrence;
• assurer la synergie avec la législation déjà en place;
• assurer l'application efficace du système;
• assurer la compatibilité avec le système établi par le Protocole de Kyoto.

Il y a toute une série d'options politiques liées à la portée d'un système d'échange de droits d'émissions: l'octroi initial de quotas d'émission, la synergie avec les autres politiques et mesures et à la mise en application.

En ce qui concerne la portée du système, on peut déterminer les secteurs pollueurs en utilisant les directives environnementales déjà en place (grandes installations de combustion). Afin de limiter les risques de distorsion entre les sources "échange" et "hors échange", la meilleure solution consiste à appliquer des politiques et mesures strictes aux sources "hors échange", en leur laissant la possibilité d'adhérer au système d'échange ultérieurement.

L'octroi de quotas d'émission est un exercice très difficile. Dans un premier temps, il faut déterminer les secteurs et les entreprises qui y participeront. Après 2008, il faudra que les États membres se mettent d'accord entre eux sur la distribution des charges, tout en respectant la diminution des émissions imposée par le Protocole de Kyoto.

An niveau de la synergie avec les autres politiques, il faut déterminer si les règlements techniques, la taxation et les accords environnementaux peuvent respectivement être considérés comme des substituts ou des compléments au nouvel instrument d'échange de droits d'émission.

La Commission a décidé d'opter pour une procédure "learning by doing" progressive. Cette approche permettra aux acteurs d'acquérir une expérience pratique et de mieux se préparer pour le lancement du système international d'échange de droits d'émission. La Communauté souhaite d'abord son application sur les grandes sources de production de dioxyde de carbone (CO2) qui sont propices à une surveillance plus facile. Une fois l'expérience acquise, la Communauté peut procéder à la surveillance de petits émetteurs mobiles (voitures) qui soulèvent des questions techniques et administratives plus complexes.

La Commission pense qu'une approche communautaire est nécessaire si on veut éviter des distorsions de la concurrence sur le marché intérieur. L'existence de systèmes nationaux entraînerait des problèmes de concurrence (aides d'État) et des difficultés au moment de l'arrivée des nouvelles entreprises sur le marché. Ces difficultés risquent de s'aggraver au moment de l'élargissement.

Dans sa communication concernant les politiques et mesures proposées par l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, la Commission souligne que la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto doit être accompagnée par toute une série de travaux ayant une incidence sur le changement climatique dans le domaine de l'air, des transports ou de l'énergie, le but est également la compatibilité de ces programmes entre eux.

Par ailleurs, la Commission est en train d'élaborer des propositions concrètes afin que le programme européen sur le changement climatique (PECC) soit mené sur le moyen et long terme. Il s'agit de propositions concernant la coopération internationale grâce au renforcement des capacités et au transfert de technologie, grâce à la recherche mutuelle et l'observation ainsi qu'aux activités de démonstration portant sur les technologies propres et efficaces et à l'enseignement comme à la formation.