Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone et abrogeant le règlement (CE) no 1005/2009

[COM(2022) 151 final — 2022/0100 (COD)]

(2022/C 365/09)

Rapporteur:

Jacob PLAT

Consultation	Parlement européen, 2.5.2022 Conseil de l’Union européenne: 10.5.2022
Base juridique	Article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	31.5.2022
Adoption en session plénière	15.6.2022
Session plénière no	570
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	123/0/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de révision du règlement (CE) no 1005/2009 (1), car, même si celui-ci a permis de réduire significativement les substances appauvrissant la couche d’ozone (SACO), il est possible de les réduire encore davantage. Les quelques SACO qui restent autorisées sont utilisées pour produire d’autres substances chimiques, comme des agents de protection contre les incendies destinés à des applications spéciales, par exemple à bord des aéronefs, ou à des fins d’analyse en laboratoire. Néanmoins, l’usage désormais obsolète des SACO comme agents d’expansion dans les mousses isolantes conserve son importance à ce jour, car ces mousses restent présentes en grandes quantités dans les bâtiments. À mesure qu’elles atteindront le terme de leur durée de vie dans les prochaines décennies, elles seront retirées, ce qui pourrait générer des émissions. L’ajustement du dispositif en vigueur afin de l’aligner davantage sur le pacte vert pour l’Europe (2) et les améliorations apportées à sa structure sont des initiatives louables.

1.2.

Le CESE apprécie la cohérence du règlement à l’examen vis-à-vis du règlement (UE) no 517/2014 sur les gaz fluorés (3). Il est important que les principales règles contenues dans ces règlements soient mutuellement compatibles (par exemple en ce qui concerne les contrôles douaniers, les règles en matière de fuites et les définitions).

1.3.

Le CESE constate, à la lecture des divers rapports disponibles et de l’évaluation qui a été réalisée, que le règlement (CE) no 1005/2009 actuellement en vigueur remplit les objectifs qui lui avaient été assignés. Pour autant, le Comité n’en juge pas moins nécessaire de relever le niveau des ambitions en vue d’atteindre les objectifs du pacte vert tout en assurant, dans le même temps, une protection maximale des citoyens contre les substances toxiques et cancérigènes. Par conséquent, le CESE souscrit aux mesures contenues dans la proposition à l’examen visant à poursuivre la réduction des émissions de SACO.

1.4.

Un suivi et un enregistrement de qualité sont des éléments essentiels pour obtenir des résultats satisfaisants. Le CESE est favorable à un système de suivi aussi transparent que possible, qui puisse être étendu en tant que de besoin, par exemple pour y inclure de nouvelles SACO non couvertes par le règlement actuel. L’objectif devrait être celui d’un système universel, applicable dans tous les États membres. Cependant, compte tenu du rôle pionnier que l’Union européenne assume actuellement, ce système devrait également être simple à mettre en œuvre aux fins du suivi et de l’enregistrement dans des pays tiers.

1.5.

Le CESE demande aussi que le nombre d’exceptions aux interdictions soit limité au minimum, et que des dérogations à la liste des substances prohibées ne soient possibles que dans des cas exceptionnels et indispensables. Les usages dérogatoires devraient faire l’objet de contrôles stricts afin d’éviter les abus et une dégradation consécutive de la situation.

1.6.

Le CESE attire l’attention sur le danger que pose, sans qu’une réponse y ait été apportée, l’accumulation de grandes quantités de SACO dans de vieux équipements et des mousses isolantes, tandis que dans le même temps, aucune convention internationale ne vient réguler la gestion ou la destruction des ressources en SACO. Il demande que des mesures soient prises d’urgence afin de mettre en place, dans les États membres, une législation efficace pour prévenir les fuites de SACO et empêcher de cette manière que soient mis en péril l’environnement atmosphérique et les conditions de vie de la population.

1.7.

Idéalement, la gestion des SACO devrait être intégrée dans un système de gestion des déchets (pour le contrôle, la collecte, la récupération et le traitement), moyennant la mise en place au préalable de politiques générales, d’une législation et de règles relatives aux flux de déchets spécifiques. La gestion des SACO contenues dans les mousses et d’autres réserves de ces substances pose d’immenses difficultés, surtout pour les pays en développement. L’Union européenne doit faire la démonstration de solutions concrètes et d’un cadre juridique adéquat.

1.8.

Vu le haut niveau auxquels se maintiennent la production et l’usage de SACO comme intermédiaires de synthèse et les émissions qui y sont associées, qui sont peut-être sous-estimées, le CESE trouve inquiétant que l’on ait fait complètement l’impasse sur des limites quantitatives pour les SACO utilisées comme intermédiaires de synthèse. Réduire les dérogations pour les intermédiaires de synthèse dans le cadre du nouveau règlement présente de multiples avantages. L’accent devrait y être mis sur des solutions de substitution respectueuses de l’environnement.

1.9.

Les mesures visant à prévenir les émissions d’hydrofluorocarbones comme sous-produits qui sont associées à la production de SACO devraient être renforcées, moyennant des exigences supplémentaires en matière de déclaration.

1.10.

Des mesures devaient être mises en place pour réduire les émissions de nouvelles SACO, y compris des dispositions visant à réduire les fuites et des exigences en matière de récupération, de recyclage et de régénération.

2.   Contexte

2.1.

Le protocole de Montréal (4) relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone est l’accord multilatéral sur l’environnement de référence s’agissant de réguler la production et la consommation d’une centaine de produits chimiques de synthèse qualifiés de SACO. Lorsqu’ils sont rejetés dans l’atmosphère, ces produits chimiques endommagent la couche d’ozone stratosphérique, ce bouclier protecteur de notre planète qui abrite les êtres humains et l’environnement contre le rayonnement ultraviolet nocif du soleil. Adopté le 15 septembre 1987, ce protocole est à ce jour le seul traité des Nations unies à avoir été ratifié par tous les pays du monde, soit l’ensemble des 198 États membres de l’organisation.

2.2.

Le règlement (CE) no 1005/2009 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (ci-après le «règlement SACO») est le principal instrument visant les SACO dans l’Union. Son objectif général est de prévenir les émissions de SACO et d’assurer le respect du protocole. Le règlement SACO a été soumis à une évaluation «REFIT», qui a conclu que, si le règlement était généralement adapté à sa finalité, il pourrait être mieux aligné sur le pacte vert pour l’Europe et sa conception pourrait être légèrement améliorée. Dans ce contexte, la proposition vise à remplacer le règlement SACO, tout en maintenant un niveau de contrôle strict, notamment pour: 1) aligner les mesures sur le pacte vert pour l’Europe en imposant des réductions d’émissions supplémentaires réalisables à des coûts proportionnés; 2) assurer une surveillance plus complète des SACO, y compris des substances qui ne sont pas (encore) réglementées; 3) simplifier et améliorer l’efficacité des règles existantes afin de réduire les coûts administratifs; 4) améliorer la clarté et la cohérence avec d’autres règles.

2.3.

Les SACO présentent un potentiel de réchauffement planétaire (PRP) (5) plusieurs fois supérieur à celui du dioxyde de carbone, et il est par conséquent nécessaire d’en réduire les émissions pour lutter contre le changement climatique et protéger la santé et le bien-être des citoyens européens.

2.4.

Le protocole de Montréal prévoit l’abandon progressif de la production et de l’utilisation de SACO à des fins génératrices d’émissions. Les règles européennes applicables à ces substances ont toujours été plus ambitieuses que le protocole de Montréal et ont complètement banni les usages émetteurs des SACO.

2.5.

Sachant que l’essentiel de la production, de l’usage et du commerce des SACO est déjà interdit, l’objectif principal est donc de prévenir les émissions de SACO générées par leurs applications autrefois légales dans des produits et équipements ainsi que par d’autres procédés, par exemple les intermédiaires de synthèse, qui sont exemptés de l’élimination progressive prévue par le protocole de Montréal.

2.6.

La proposition relative au règlement SACO est étroitement liée à celle portant sur les gaz fluorés [NAT/847 (6)]. Il s’agit dans les deux cas de gaz à effet de serre, qui contribuent au réchauffement de la planète. Ces deux règlements doivent assurer conjointement le respect par l’Union de ses obligations en matière de SACO et d’hydrochlorofluorocarbones au titre du protocole.

2.7.

La proposition à l’examen vise à prévenir l’émission de 180 millions de tonnes équivalents CO2 et 32 000 tonnes à potentiel d’appauvrissement de la couche d’ozone d’ici 2050, grâce à des mesures visant à récupérer et détruire les SACO contenues dans deux types de mousse isolante.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE soutient vigoureusement la proposition de la Commission de changer le règlement SACO dans le but de réduire encore davantage les émissions et d’encourager le recours à des solutions de substitution respectueuses du climat.

3.2.

Le CESE reconnaît que certaines des mesures contenues dans le règlement actuel qui visent à prévenir des activités illicites pourraient être rendues plus efficaces et, partant, il se félicite que le système d’octroi de licences pour les SACO soit relié au guichet unique de l’Union pour les douanes (7). Le CESE recommande que de telles mesures s’appliquent également aux régimes douaniers spéciaux, notamment pour le transit et le stockage temporaire des SACO.

3.3.

Le CESE reconnaît toute l’importance que revêt un suivi approprié pour pouvoir prendre des mesures préventives et progresser. Les pratiques commerciales illicites peuvent être détectées et ainsi jugulées grâce à des modalités efficaces de suivi et de déclaration. Compte tenu des incidences sévères du commerce illicite de SACO sur l’environnement, le CESE se réjouit que soient introduites des normes minimales prévoyant des sanctions maximales en rapport avec la production, l’importation et la commercialisation illicites de SACO, mais il réclame en plus que des sanctions minimales soient également mises en place. Le nouveau règlement cadre bien avec la proposition avancée par la Commission en vue de réviser la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant la directive 2008/99/CE (8).

3.4.

Le CESE est très favorable à des mesures qui garantissent la récupération des SACO dans les mousses en vue de leur destruction, reconnaissant le potentiel significatif de cette démarche en matière d’atténuation du changement climatique ainsi que les possibilités qu’elle offre pour la création d’emploi et la R & D dans l’industrie du recyclage.

3.5.

Le CESE se réjouit qu’un soin attentif ait été porté à la cohérence avec les dispositions déjà existantes dans le domaine d’action à l’étude. Cette cohérence est nécessaire pour concrétiser, en définitive, les ambitions énoncées à la fois dans le train de mesures «Ajustement à l’objectif 55» (2030) et dans le pacte vert (2050).

3.6.

Sachant que l’Union fait figure de bonne élève en matière de réduction des SACO, le CESE fait valoir qu’elle devrait aussi montrer l’exemple pour faire en sorte que d’autres économies appliquent les mêmes règles, par exemple en limitant les usages des SACO en tant qu’intermédiaires de synthèse et agents de fabrication quand il existe des solutions de substitution. En 2020, la production de SACO réglementées s’élevait à 164 704 tonnes métriques, essentiellement destinées à être utilisées comme intermédiaires de synthèse dans l’Union. Des scientifiques ont indiqué craindre que les émissions déclarées se rapportant aux procédés utilisant des intermédiaires de synthèse ne soient sous-estimées et qu’elles pourraient être à l’origine de l’augmentation au niveau mondial des concentrations atmosphériques de tétrachlorométhane (CTC) et de CFC-113 (9).

3.7.

Le CESE part du principe que le dispositif révisé ne débouchera pas sur une charge administrative ou financière excessive. La proposition devrait apporter aux entreprises un certain nombre d’avantages en matière de simplification. Il est appréciable aussi qu’il ne puisse être dérogé aux dispositions révisées que dans des cas tout à fait exceptionnels.

3.8.

Le CESE est d’avis que l’inclusion de nouvelles SACO qui ne sont pas encore couvertes par le protocole représenterait une amélioration souhaitable. En 2020, la production de nouvelles substances était, en termes de tonnes métriques, environ six fois supérieure à celle de substances réglementées. Il est donc important d’être attentif aux évolutions dans ce domaine, notamment aux quantités utilisées et produites, de même qu’il importe de réduire au minimum les émissions des nouveaux gaz afin d’en limiter autant que possible l’effet sur la couche d’ozone et le changement climatique.

3.9.

Le CESE se félicite que l’analyse d’impact ait été mise à jour, notamment en ce qui concerne la principale mesure de réduction des émissions, qui consiste à récupérer et détruire les mousses isolantes. La configuration qui a été retenue dans la proposition pour l’évaluation est nécessaire pour pouvoir en apprécier les résultats dans l’intervalle. Les experts jouent un rôle important à cet égard, en ce qui concerne les mousses isolantes et les évolutions observées. La charge administrative doit elle aussi être prise en compte.

3.10.

Le CESE salue les mesures visant à clarifier le rôle des autorités douanières et des autorités de surveillance du marché afin de contrôler le commerce de SACO. Cette démarche est nécessaire car le commerce illicite perdure (10).

3.11.

Une utilisation excessive, par le passé, des SACO comme réfrigérants et agents d’expansion pour les mousses a entraîné leur accumulation en grandes quantités, par exemple dans de vieux réfrigérateurs, des mousses isolantes ou des bonbonnes. Les déchets électroniques contenant des SACO peuvent aussi libérer d’autres substances toxiques et cancérigènes, comme du plomb, du cadmium, des polychlorobiphényles (PCB), des retardateurs de flamme et bien d’autres encore. Puisque ni le protocole de Montréal ni aucune autre convention internationale sur l’environnement ne réglemente la gestion et la destruction des réserves existantes de SACO, c’est à chaque pays qu’appartient la responsabilité d’établir un système efficace de gestion de ces réserves afin de maîtriser cette source importante d’émissions. Pour ces raisons, le CESE juge important de garantir l’objectif consistant à protéger le milieu atmosphérique en empêchant les fuites et le rejet des substances concernées grâce à une gestion efficace des réserves de SACO.

4.   Observations particulières

4.1.

La production, l’utilisation et le commerce de SACO à des fins génératrices d’émissions sont déjà frappés d’interdiction. Par conséquent, le CESE soutient l’objectif de la nouvelle proposition consistant à prévenir, en particulier, les émissions de SACO par les produits et équipements dans lesquels il était auparavant permis d’utiliser ces substances. Une part importante de cette démarche réside dans l’obligation de récupérer ou de détruire les SACO dans certains types de mousse isolante lors des rénovations ou démolitions de bâtiments. Le CESE note toutefois qu’il serait possible d’agir plus vigoureusement pour appuyer l’adoption par l’Union de solutions de substitution plus respectueuses de l’environnement en remplacement des SACO utilisées comme intermédiaires de synthèse et agents de fabrication.

4.2.

La révision du règlement contribuera à atteindre l’objectif, fixé dans l’accord de Paris (11), de ne pas dépasser, idéalement, une hausse des températures de 1,5 oC.

4.3.

Le CESE accueille favorablement l’exigence d’un niveau minimum de formation pour le personnel travaillant avec des SACO. Il espère cependant que ces exigences minimales seront les mêmes pour tous les États membres.

4.4.

Le CESE note que des quantités significatives de SACO continuent d’être utilisées comme intermédiaires de synthèse dans la production de produits chimiques, alors même qu’il existe des solutions de substitution pour certains procédés utilisant des intermédiaires de synthèse. L’utilisation persistante de HCFC-22 est particulièrement préoccupante, en raison des émissions importantes générées par le sous-produit qui lui est associé, le HFC-23, lequel affiche un potentiel de réchauffement planétaire (PRP) de 14 600 (12). Le CESE fait observer qu’une limitation des exemptions pour les intermédiaires de synthèse au titre du protocole de Montréal aurait des avantages multiples (13), et que l’Union devrait montrer l’exemple en interdisant l’usage persistant des SACO comme intermédiaires de synthèse et agents de fabrication lorsqu’il existe des solutions de substitution sans danger pour l’environnement. Cette démarche pourrait s’appliquer à 38 % de l’ensemble des SACO utilisées comme intermédiaires de synthèse dans l’Union.

4.5.

Compte tenu des craintes suscitées par les SACO comme intermédiaires de synthèse et les émissions qui leur sont associées, le CESE recommande d’étendre aux intermédiaires de synthèse le pouvoir donné à la Commission d’adopter des actes d’exécution pour établir des quantités et niveaux d’émissions à ne pas dépasser ainsi qu’une liste des entreprises habilitées à utiliser des agents de fabrication (comme le prévoit l’article 7, paragraphe 3), en insérant une disposition équivalente à l’article 6.

4.6.

Vu le potentiel d’émission de HFC-23 associé à l’utilisation de HCFC-22, le CESE accueille favorablement la déclaration de conformité, en tant que première étape pour lutter contre ce problème, et réclame des mesures supplémentaires, portant notamment sur les déclarations, les vérifications, l’identification obligatoire du site de la production d’origine, la preuve d’une réduction des sous-produits sous forme de HFC-23 et enfin la traçabilité.

4.7.

Prenant acte des craintes suscitées par les incidences des émissions de nouvelles substances figurant à l’annexe II [par exemple l’augmentation rapide de la concentration atmosphérique de dichlorométhane, qui pourrait considérablement retarder, de plus de dix ans, la résorption du trou dans la couche d’ozone (14)], le CESE recommande que des mesures prévoyant des exigences en matière de récupération, de recyclage et de régénération (article 20) ainsi que de fuites (article 21) s’appliquent également aux gaz répertoriés à l’annexe II. Il convient par ailleurs que les entreprises soient valablement enregistrées dans le système d’octroi des licences avant l’importation ou l’exportation de gaz visés à l’annexe II.

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(1)  JO L 286 du 31.10.2009, p. 1.

(2)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0640&from=FR

(3)  JO L 150 du 20.5.2014, p. 195.

(4)  https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201522/volume-1522-i-26369-french.pdf

(5)  Le potentiel de réchauffement planétaire (PRP) est une mesure mise au point pour permettre de comparer l’effet de différents gaz sur le réchauffement de la planète. Plus spécifiquement, il mesure la quantité d’énergie que l’émission d’une tonne d’un gaz donné absorbera en un laps de temps donné par rapport à l’émission d’une tonne de dioxyde de carbone (CO2).

(6)  Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux gaz à effet de serre fluorés, modifiant la directive (UE) 2019/1937 et abrogeant le règlement (UE) no 517/2014 [COM(2022) 150 final — 2022/0099 (COD)] (voir page 44 du présent Journal officiel).

(7)  Pour de plus amples informations sur le guichet unique de l’Union pour les douanes, voir: https://ec.europa.eu/taxation_customs/eu-single-window-environment-customs_fr

(8)  Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant la directive 2008/99/CE [COM(2021) 851 final — 2021/0422 (COD)] (JO C 290 du 29.7.2022, p. 143).

(9)  Solomon et al., 2020, «Unfinished business after five decades of ozone-layer science and policy», Nature Communications 11:4272.

(10)  https://www.europol.europa.eu/media-press/newsroom/news/how-company-earned-to-%E2%82%AC1-million-illegally-trading-ten-tons-of-ozone-depleting-substances

(11)  https://unfccc.int/sites/default/files/french_paris_agreement.pdf

(12)  Le composé HFC-23 (trifluorométhane ou CHF3), qui est un gaz à puissant effet de serre dont le potentiel de réchauffement planétaire (PRP) sur 100 ans s’élève a 14 600, est généré sous forme de sous-produit de la production de HCFC-22 (chlorodifluorométhane ou CHClF2).

(13)  Andersen et al., 2021, «Narrowing feedstock exemptions under the Montreal Protocol has multiple environmental benefits», PNAS 2021, vol. 118, no 49. https://doi.org/10.1073/pnas.2022668118

(14)  Hossaini, R., Chipperfield, M., Montzka, S. et al., «The increasing threat to stratospheric ozone from dichloromethane», Nat Commun 8, 15962 (2017). https://doi.org/10.1038/ncomms15962